Être expert à la Conférence de la Paix de 1919
Tentative de comparaisons internationales
p. 145-169
Texte intégral
1On s’accorde pour donner à la période de la Première Guerre mondiale et à l’après-guerre un statut charnière dans le développement du rôle des experts dans les relations internationales. Dès les années 1970, Dimitri Kitsikis avait démontré qu’une « technocratie internationale1 » avait été en gestation lors de la Conférence de la Paix de 1919. L’historiographie a beaucoup évolué sur le sujet grâce aux travaux pionniers de Lawrence Gelfand sur l’Inquiry2, l’organe américain de préparation documentaire de la paix, d’Erik Goldstein sur la préparation britannique3, ou plus récemment ceux d’Olivier Lowczyk sur le comité d’études français4, qui permettent de mieux comprendre l’action de ces « experts ». Parmi ces derniers, si les universitaires ont fait l’objet de recherches importantes, l’étude des juristes est en plein renouvellement5.
2Avec l’accès aux archives et aux papiers privés – plus rares malheureusement pour les experts français – on peut désormais tenter de mener, sous la forme d’une analyse prosopographique, une comparaison internationale entre les experts français, britanniques, américains principalement (sans aucunement prétendre à l’exhaustivité en la matière) pendant cet épisode essentiel de la vie diplomatique du xxe siècle que fut la Conférence de la Paix de 1919.
3Nous nous interrogerons sur leurs formations respectives, façonnées pour l’essentiel dans les plus prestigieuses des universités européennes et américaines, avant d’étudier leur action dans les organismes de préparation documentaire en vue de la Conférence. Cela nous permettra ensuite d’estimer la part « d’autonomie » de ces experts vis-à-vis de leur gouvernement au long de la Conférence elle-même. Nous démontrerons en cela la tension fondamentale existant chez ces experts entre leur savoir (au cœur de la définition de l’expertise) normalement neutre scientifiquement, et la défense de l’intérêt national de leur pays. Nous tenterons de détailler ainsi l’éventail des pratiques d’experts allant de la soumission volontaire aux directives du pouvoir au refus et à la contestation de celles-ci, provoquant parfois la rupture et le départ de l’expert. Nous étudierons enfin la relation de ces experts avec les diplomates, les réseaux créés entre experts et leurs sociabilités.
4Dans le règlement adopté par la Conférence plénière le 18 janvier 1919, les « délégués techniques6 » avaient la possibilité, selon l’article III, de « fournir les renseignements qui leur seraient demandés » au cours des séances, de parfois y prendre la parole et, selon l’article XIII, avec l’agrément de la conférence, de « présenter directement des explications techniques sur telle question particulière ». Cette dernière faculté pouvait donner lieu à la constitution d’un comité d’experts « avec mission de présenter un rapport et de proposer des solutions7 ». Seuls les plénipotentiaires semblaient devoir être les véritables acteurs de la prise de décision.
5Dans la brochure présentant la liste des membres des délégations présentes à la Conférence, deux statuts d’experts avaient été prévus : les « délégués et conseillers techniques » et les « experts techniques » : nulle différence de fonction véritable dans cette distinction puisque des experts des deux catégories pouvaient être présents dans les 52 commissions techniques de la Conférence (ayant tenu 1646 séances jusqu’en 1920). En réalité, il s’agissait plutôt d’une distinction de nature hiérarchique. Parmi les experts techniques, on pouvait trouver une grande variété de spécialistes provenant pour l’essentiel des départements ministériels des États considérés (en particulier des départements ministériels en charge du commerce, de l’industrie et des finances, des juristes, des militaires, et des professeurs d’université8). Pour la délégation française, on n’hésita pas à adjoindre des parlementaires (le député Bignon et le sénateur Morel pour les questions économiques par exemple) ou des syndicalistes comme Léon Jouhaux, secrétaire général de la CGT.
6Néanmoins, première originalité, parmi les « experts » britanniques et français des questions territoriales, la très grande majorité d’entre eux étaient en réalité des diplomates, ce qui accentua une certaine confusion dans les positions respectives au sein de la Conférence. Harold Nicolson, diplomate de carrière, l’avait bien précisé dans ses souvenirs, quand il indiqua, pour caractériser sa relation avec ses homologues américains : « J’étais un diplomate professionnel et eux étaient des professeurs d’histoire9. » On retrouvera cette même confusion chez les Français, avec par exemple le rôle d’un Jules Laroche, sous-directeur Europe, présent dans les commissions territoriales (affaires tchécoslovaques, affaires roumaines et yougoslaves, affaires grecques et albanaises, affaires belges et danoises). Parmi les universitaires du comité d’études français, organe en charge de la préparation documentaire de la délégation française, seul le géographe Emmanuel de Martonne, qualifié de spécialiste des « questions ethnographiques », fut véritablement intégré dans les commissions territoriales, en particulier dans les affaires tchécoslovaques, polonaises et surtout roumaines et yougoslaves.
7Cette cohabitation entre diplomates et universitaires n’allait pas sans frictions : si Jules Laroche jugea « précieux » les concours et l’aide des membres du comité d’études en la matière, il n’en insista pas moins sur ce qui manquait à ces experts, leur manque de sens des réalités géopolitiques et diplomatiques : « Les commissaires, historiens de haute valeur, traitèrent chaque sujet en soi, sans tenir compte des répercussions que pouvait avoir sur sa solution l’attitude des différents gouvernements sous la pression des événements10. »
8Au contraire, les États-Unis firent la part belle aux universitaires de l’Inquiry dans les commissions territoriales. Les relations avec les diplomates américains de carrière n’étaient pas non plus toujours faciles : de petits détails accentuaient parfois les frustrations, comme lorsque ces derniers s’arrogèrent les cabines jugées plus spacieuses au détriment des experts sur le navire George Washington qui transportait Wilson vers l’Europe. Charles Seymour, professeur d’histoire de Yale spécialisé dans les questions austro-hongroises, parlait même d’une « ségrégation sociale11 » entre diplomates et experts.
9Néanmoins, Seymour évoqua ses bonnes relations avec certains diplomates comme Christian Herter ou Allen Dulles. L’important était pour lui de ne pas apparaître trop « professoral » et de ne pas donner l’impression de monopoliser la décision, cela pour ne pas heurter les diplomates12. De cette façon, les experts pouvaient trouver une sorte de modus videndi avec les membres de la Carrière. Cela n’empêchait pas les experts de se sentir à certaines occasions comme des « diplomates » eux-mêmes, dans la mesure où ils traitaient avec les représentants d’autres puissances13.
La formation des experts et leur rôle dans les organes de préparation documentaire de la Conférence
La formation des experts
10Pour l’essentiel, les experts des questions territoriales employés par les Alliés provenaient des meilleures universités de leur pays respectif et avaient fait leurs classes dans les organes de préparation documentaire en vue de la future paix.
11En ce qui concerne les membres du comité d’études français, présidé par Ernest Lavisse et créé par Aristide Briand en février 1917, 21 sur 34 étaient anciens élèves de l’École normale supérieure (et six y enseignaient encore), 26 étaient docteurs de la Sorbonne (17 y étaient enseignants)14. Ainsi, pour une écrasante majorité d’entre eux, ils provenaient de prestigieux établissements universitaires parisiens. On peut faire le même constat avec le Political Intelligence Department (PID) créé par Sir William Tyrrell au printemps 1918 au Foreign Office pour préparer la paix. Sur les 16 membres du PID, neuf avaient été formés à Oxford, en particulier au College Balliol (5), et quatre à Cambridge. Ces réseaux de sociabilité furent extrêmement importants lors de la Conférence puisque des dîners d’anciens de Balliol par exemple furent organisés à Paris pour récréer un lien entre les alumni. À la mi-mars 1919 eut lieu le premier dîner de ce type15. Dans l’Inquiry, l’organe américain équivalent créée à l’initiative du colonel House, proche conseiller de Wilson, à l’automne 1917, on comptait 65 % de diplômés de Harvard, Columbia, Yale et Chicago. 50 % des membres de cet organe étaient employés de cinq institutions : Yale, Harvard, Columbia, Princeton et la Société géographique américaine16.
Les experts français et leur état d’esprit
12Le besoin s’était fait sentir pendant la guerre de réunir les meilleurs spécialistes de certaines questions pour guider et conseiller les futurs plénipotentiaires du Congrès de la Paix. En France, le comité d’études avait rassemblé pour l’essentiel des historiens. On comptait parmi eux Charles Seignobos, Alphonse Aulard, Ernest Babelon, Émile Bourgeois. Mais il y avait également les géographes Paul Vidal de la Blache, Emmanuel de Martonne, gendre du précédent, et Lucien Gallois. Parmi les principaux membres, on peut également citer l’économiste Christian Schefer ou le général Robert Bourgeois, directeur du service géographique de l’Armée.
13À ce souci de mener des études aussi précises que possible sur les régions et thématiques qui seraient au cœur des futures négociations diplomatiques, s’est vite greffé le souci de ces experts de coller au maximum au programme de paix du gouvernement français à commencer par ses revendications du retour de l’Alsace-Lorraine avec la frontière de 1814, de l’annexion de la Sarre et l’occupation militaire ainsi que de la neutralisation de la rive gauche du Rhin. Au cours des 47 réunions tenues entre 1917 et 1919, sous la présidence de Lavisse avec Emmanuel de Martonne comme secrétaire, la question des nouvelles frontières françaises fut abordée, de même que celles des futurs États d’Europe centrale qui deviendraient les alliés de la France.
14Emmanuel de Martonne avait, dès les premières réunions, mis en valeur ce qui relevait de sa mission au sein de ce comité :
« Au lieu de se demander comment découper l’Autriche, il serait peut-être préférable d’étudier successivement la situation de chacun de nos Alliés, Serbes, Italiens, Roumains, Polonais, etc., en cherchant dans quelle mesure il est possible de satisfaire leurs aspirations17. »
15L’essentiel n’était donc pas de présenter un savoir, mais de fournir l’essentiel des éléments de nature historique permettant de justifier telle ou telle appropriation de territoires par la France et ses alliés.
16Chez les experts français, la tension existant entre le savoir scientifique et les présupposés idéologiques ou les mentalités était prégnante et bien souvent résolue par la soumission de la première à la seconde. Ainsi, les experts ont cru pouvoir justifier des prétentions françaises sur la rive gauche du Rhin ou sur la Sarre par des considérations historiques (en mettant en avant les périodes d’union de ces espaces à la France sous la Révolution et l’Empire et les traces encore présentes dans les opinions publiques18), économiques ou militaires. L’accord se fit rapidement entre les membres du comité sur un programme minimum de revendications même si certains d’entre eux, comme l’historien Charles Seignobos, tentèrent de tempérer les velléités d’expansion territoriale de ses collègues par un refus net et précis de toute idée d’annexion19. La majorité des membres du comité étaient néanmoins plutôt favorables à des annexions limitées à la frontière de 1814 et à une neutralisation de la rive gauche du Rhin comme le souhaitait le gouvernement français lui-même. Les rapports et les discussions au sein du comité traduisaient surtout la perméabilité de ces experts à « l’esprit du temps de guerre » caractérisé par la haine de l’ennemi allemand. Le compte rendu du débat du 11 juin 1917 témoigne de la progression d’une vision essentialiste de l’Allemagne chez Emmanuel de Martonne :
« M. de Martonne ne craint pas d’humilier l’Allemagne. Il estime au contraire que la chose est nécessaire. Les grandes qualités des Allemands que nul n’admire plus que lui, ont été changées en vices par un phénomène d’intoxication, par une sorte d’ivresse entretenue en surexcitant l’orgueil national. Nous avons affaire à un peuple malade, qu’il s’agit de guérir, comme un alcoolique, dans l’intérêt de la Société des Nations, aussi bien que dans son propre intérêt20. »
17On retrouve cette même concession à l’esprit du temps chez certains juristes comme le professeur de droit public Ferdinand Larnaude, futur membre de la commission de la SDN à la Conférence. Il participa en particulier, à partir de septembre 1918, aux travaux du Comité national pour la réparation intégrale des dommages de guerre, un groupement caractérisé par son inflexibilité sur la question des réparations21. À la suite de la création, le 12 janvier 1919, d’un comité consultatif juridique destiné à conseiller en cette matière la délégation française à la Conférence avec à sa tête Larnaude, ce dernier rédigea avec Geouffre de La Pradelle pour Clemenceau un rapport sur la responsabilité du Kaiser. Se reposant sur le texte de la constitution impériale allemande qui faisait de la personne de l’Empereur le seul responsable du commandement de l’armée, Larnaude pouvait conclure à sa responsabilité pénale22.
18Le même état d’esprit hostile à l’ancien ennemi prévalait chez les experts économiques et financiers français. Louis Martin, sous-gouverneur du Crédit foncier, ancien directeur général des contributions indirectes au ministère des Finances, fut nommé à la fin décembre 1918 pour surveiller l’état de l’encaisse-or du gouvernement allemand, ses avoirs à l’étranger et les valeurs mobilières allemandes, en application du protocole de Trèves du 13 décembre 1918, addendum de l’armistice. Comme il était réputé intransigeant avec l’Allemagne, il avait été désigné par Louis-Lucien Klotz, le ministre français des Finances, pour être le gardien du gage financier qu’étaient les richesses allemandes. Quand ce haut fonctionnaire remit aux Allemands une mise en demeure pour le contrôle de leurs finances, « une note catégorique » selon les mots de Klotz, le ministre ajouta dans ses souvenirs : « Pour qui connaît Louis Martin, sa note ne pouvait être autre. » Enfin, Klotz sembla apprécier que l’action de ce représentant français fût qualifiée de « finasseries sadiques » par le Frankfurter Zeitung qui l’accusait « d’étrangler » les finances allemandes. Klotz pouvait conclure que Martin « avait bien mérité de la patrie23 ». Le choix de Charles de Lasteyrie, inspecteur des finances et délégué financier du gouvernement français à la commission d’armistice, relève des mêmes considérants. Klotz avait loué l’action de l’expert financier qui avait réussi, avec son collègue de Celles, payeur général aux armées, à récupérer près de huit milliards de titres et valeurs volés par l’Allemagne. Plus tard, appelé à faire accepter par l’Allemagne de nouvelles exigences financières en application de l’armistice, l’expert français avait été très choqué par la manière dont Norman H. Davis, l’expert financier américain, traitait à égalité les Allemands lors de discussions techniques. Il le rapporta dans un rapport ne cachant pas son indignation. Les Américains auraient qualifié, selon lui, l’armistice de « contrat synallagmatique » et refusaient toute addition de clause à l’armistice qualifiée de « politique de coup d’épingle ». Selon Lasteyrie, le délégué américain avait discuté avec les Allemands « sur un pied d’égalité » se posant en « arbitre » et donnant l’impression aux Allemands que « l’Amérique serait leur avocat auprès de l’Entente24 ». Lasteyrie indiqua qu’il dut à plusieurs reprises rappeler les souffrances des pays occupés en France par les Allemands pour contrer les arguments allemands et l’attitude de Davis25. C’est également Lasteyrie qui fit part à ses supérieurs d’une rumeur persistante faisant état de la volonté de la délégation américaine de fournir un prêt financier aux Allemands pour relancer leur économie et payer leur ravitaillement. Cette idée fit horreur à Klotz et Pichon, le ministre français des Affaires étrangères, qui écrivit : « Il ne serait pas concevable que les États-Unis voulussent les distraire en vue d’une vaste opération de crédit, tout à fait incroyable au profit de nos pires ennemis26 ». Lasteyrie voulait surtout voir dans ses déboires avec les Américains leur volonté « d’écouler en Allemagne une partie des produits alimentaires que les États-Unis possédaient en surabondance et obtenir le paiement comptant de ces produits27 ». Lasteyrie fut remercié de sa mission auprès des Allemands en devenant le représentant français dans la section financière du Conseil Suprême interallié.
Les experts américains
19Comparées aux travaux du comité d’études, les productions de l’Inquiry, organisation mise en place par le colonel House et son beau-frère Sidney Mezes, apparurent plus neutres scientifiquement, ce qui était en réalité facilité par le fait que les États-Unis n’avaient pas de prétentions territoriales spécifiques à la future Conférence de la Paix. Cette conscience d’apparaître comme des juges impartiaux et désintéressés se manifeste très clairement dans les écrits de Clive Day28, l’un d’entre eux :
« Les représentants de certains États européens, ceux de l’Italie en particulier, étaient liés par des instructions strictes qui leur imposaient de travailler en vue d’une solution particulière. Leur politique était inspirée par des pouvoirs supérieurs. Les délégués des États-Unis étaient beaucoup plus libres sous ce rapport. Ils pouvaient partager avec leurs plénipotentiaires la responsabilité de choisir une certaine ligne de conduite ; mais ils étaient en général encouragés à décider par eux-mêmes en se basant sur les faits, sans se soucier des influences extérieures29. »
20Les thèmes des études américaines étaient notoirement plus larges géographiquement que ceux des études françaises puisque les questions européennes n’étaient pas les seules qui intéressaient les experts américains : 12 experts américains travaillaient par exemple sur l’Amérique latine contre 20 sur l’Europe (dont 15 sur la seule Europe orientale)30.
21La question d’Alsace-Lorraine, l’une des questions centrales de la future paix, fut l’objet de recherches de la part de l’Inquiry. On sait que Walter Lippmann joua un rôle primordial dans les premiers temps de l’institution avant que le géographe Isaiah Bowman ne prenne un ascendant plus marqué31. Les Français assistèrent d’ailleurs avec une grande bienveillance à ce changement d’influence tant ils avaient ressenti Lippmann comme un élément hostile à leurs intérêts, en particulier sur la question de l’Alsace-Lorraine où ce dernier a semblé favoriser un plébiscite plutôt qu’une rétrocession pure et simple32. Emmanuel de Martonne, envoyé aux États-Unis en 1918, dépeint ainsi les différences d’approches entre les experts français et les Américains :
« Un secrétaire Walter Lippmann, pacifiste, théoricien, ignorant les choses d’Europe, est responsable des tendances plébiscitaires qui ont prévalu au début dans l’étude de la question d’Alsace-Lorraine, particulièrement dans les notes de Storck et Krehbiel et de la division du territoire d’Empire en trois régions : Lorraine, Haute Alsace et Basse Alsace, pour lesquelles des traitements différents auraient été envisagés. Finalement l’idée du plébiscite a été abandonnée par suite de l’élimination de Walter Lippmann et de ses collaborateurs33. »
22Trois nouveaux experts de l’Inquiry se penchèrent ensuite sur ce sujet : Charles Haskins, professeur d’histoire médiévale et doyen de la Graduate School de Harvard, Wallace Notestein, professeur d’histoire anglaise à l’université du Minnesota et Hetty Goldman, spécialiste de la Grèce antique. Au premier abord, ces derniers avaient peu de prédispositions scientifiques pour travailler sur les affaires franco-allemandes34. En s’intéressant de plus près aux conclusions des rapports américains sur le sujet, on constate que les propositions de ces derniers cadraient assez avec les désidératas français : ainsi Charles Haskins préconisa le retour de l’Alsace-Lorraine sans plébiscite, la cession de la Sarre à la France en compensation des destructions causées par les Allemands et la démilitarisation de la rive gauche du Rhin. Après l’armistice, Haskins ajouta même que, si ces populations le souhaitaient, il pouvait être procédé au détachement de ces provinces rhénanes de la souveraineté prussienne et bavaroise par le biais d’un État autonome rhénan en union douanière ou sous protectorat français35.
23Autre exemple : les travaux de Robert Lord sur les questions polonaises étaient également plutôt favorables aux désirs d’expansion territoriale des Polonais, ce qui n’était pas pour déplaire aux Français. Ces éléments traduisaient le fait que les experts américains semblaient finalement moins perméables au wilsonisme, comme le souligne à juste titre Klaus Schwabe : les idées de Wilson « sur les nouvelles frontières en Europe centrale étaient plus favorables à l’Allemagne que ne l’étaient les plans de l’Inquiry36 ».
24En revanche, les experts économiques et financiers, en particulier Norman H. Davis, le représentant de la Treasury en Europe, Thomas W. Lamont, représentant de la banque Morgan, Bernard Baruch, responsable de la mobilisation industrielle américaine au travers du War Industries Board, et John Foster Dulles, avocat d’affaires dépendant de l’Office for statistics and information, étaient, eux, beaucoup plus influencés par les idées wilsoniennes, ses conceptions sur les réparations, et beaucoup plus en phase avec les futures idées de Keynes à l’opposé des lourdes exigences françaises et britanniques37.
25Pendant son voyage sur le George Washington à destination de l’Europe, sur une suggestion de William Bullitt, Wilson rencontra ses experts inquiets d’avoir si peu de contacts avec le président et finalement peu au fait de ses propositions précises pour la paix38. Après les avoir écoutés et avoir donné une vue générale sur certains sujets, la recommandation que le président leur adressa ce jour-là a de quoi laisser songeur : « Dites-moi ce qui est juste et je combattrai pour le triomphe de ce que vous proposez, mais que je puisse toujours m’en rapporter à vos conclusions39. » Les experts américains jouiraient donc d’une certaine marge de manœuvre au sein de leur délégation.
Les experts britanniques
26En ce qui concerne la préparation britannique, la section historique du Foreign Office fournit aux plénipotentiaires de petits « Peace Handbooks » sur de multiples sujets concernant la future paix, majoritairement sur des thématiques extra-européennes40. Ils avaient pour ambition, comme les rapports du comité d’études, de résumer l’essentiel des informations sur un sujet. Les auteurs de ces courtes études n’étaient pourtant pas tous des historiens ou des universitaires, et beaucoup de ces derniers ont été en réalité l’œuvre de praticiens de la diplomatie assimilés à des experts.
27Un nouvel organe de préparation documentaire fut créé par les Britanniques en mars 1918 : le Political intelligence department (PID). Cet organe était chargé de compiler des informations d’actualité sur telle ou telle question de la paix sans forcément adopter une perspective historique. Ayant été recrutés le plus souvent à partir d’une ponction dans un service concurrent relevant du ministère de l’Information, les membres du PID étaient parfois éloignés des arcanes de la diplomatie classique même s’ils étaient diplômés des prestigieuses Public Schools41. Les responsables des sections du PID étaient surtout différents dans leurs idées : ils étaient, eux, très wilsoniens et très influencés par les idées de la revue New Europe de Robert William Seton-Watson et Henry Wickham Steed, directeur du Times, qui mettaient au cœur de leur préoccupation l’application du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes42, en particulier dans la région balkanique, en faveur des peuples yougoslaves.
28Ce principe wilsonien n’empêchait pas les experts britanniques, loin s’en faut, de défendre partout les intérêts de l’Empire britannique comme l’avait noté James Headlam-Morley, en charge des questions liées à l’Europe occidentale43. Ce dernier était, à la différence des experts américains, beaucoup plus réticent devant les exigences territoriales françaises, qui devaient selon lui se limiter au retour de l’Alsace-Lorraine44. Les solutions britanniques étaient également moins favorables aux exigences polonaises, et plutôt fatalistes devant la demande d’union de l’Autriche et de l’Allemagne. Très philhellènes et pro-yougoslaves, les Britanniques étaient plus circonspects devant les demandes roumaines, à la différence des Français45.
29Les experts financiers britanniques, regroupés au sein de la « division A » de la Treasury46, en particulier Keynes ainsi que les représentants du Board of Trade, avaient évolué sur la question des réparations. Keynes avait, par exemple, en 1916 favorisé dans une étude l’exigence d’une indemnité de guerre en nature ou en argent sur une longue période de temps47. En 1918, Keynes, dans un nouveau rapport, demandait des réparations de 2 milliards de livres sterling en ponctionnant à court terme les propriétés allemandes immédiatement transférables48. Les experts du Board of Trade suivirent les mêmes recommandations concernant le montant des réparations en y ajoutant un certain nombre de dispositifs transitoires hostiles au commerce allemand49. Néanmoins, les deux textes de 1918 indiquaient clairement que les demandes alliées devraient dépendre de la capacité de paiement des Allemands et Keynes prévoyait de limiter les demandes aux seules destructions causées aux populations civiles. Ces positions ne convinrent guère à Lloyd George, qui créa à la fin novembre 1918 un comité ad hoc sur les « indemnités », composé certes de Keynes mais surtout de personnalités attachées à une paix financière dure avec Berlin : le premier ministre australien Hughes, Lord Cunliffe, le gouverneur de la Banque d’Angleterre et Walter Long, le secrétaire aux colonies. Ces derniers conclurent que la seule mesure de la créance allemande était « le coût de la guerre supporté par les Alliés50 ». Les experts britanniques étaient donc assez divisés sur cette question des réparations, entre les « jumeaux célestes », Cunliffe et Sumner, plus proches des positions des experts français, et Keynes, qui était de plus en plus hostile aux exigences de son propre gouvernement et se rapprochait des positions allemandes incarnées par le délégué financier Carl Melchior51.
30Ce rapide constat des actions et études menées par les experts des trois principales puissances alliées laisse penser qu’immanquablement un rapprochement aurait dû être plus aisé du point de vue des idées entre les experts territoriaux français et leurs homologues américains. Des contacts avaient été pris en ce sens : un agent de liaison américain, Douglas W. Johnson, fut envoyé en Europe entre mars et août 1918 pour favoriser les contacts entre Américains, Britanniques et Français. Johnson réussit ainsi à rencontrer certains membres du comité d’études mais découvrit rapidement que Paris et Londres avaient finalement très peu échangé sur ces sujets. Sa crainte – fort justifiée – était que n’éclatent rapidement des dissensions à cause d’un manque de coordination interallié. Il recommanda – sans succès – une discussion commune et une « critique comparée » des travaux d’experts52. Comme nous l’avons vu, Emmanuel de Martonne se rendit également aux États-Unis à l’automne 1918 pour tenter une ébauche de coordination. Pourtant, celle-ci ne fut pas chose aisée.
Actions, réseaux et sociabilités des experts pendant la Conférence de la Paix
31Contre toute attente, c’est la collaboration anglo-américaine qui fut la plus fructueuse une fois la Conférence ouverte53. Elle avait été entretenue avant la fin du conflit par Sir William Wiseman, en charge du renseignement britannique aux États-Unis, qui organisa l’échange des études des organes anglo-saxons54.
La collaboration anglo-saxonne et la sociabilité des experts
32La question de la SDN fit en particulier l’objet d’une collaboration intense entre Washington et Londres. Dès son arrivée à Paris début janvier 1919, Lord Robert Cecil, le délégué britannique, tint à rencontrer Wilson, House et Lansing pour évoquer cette question entre eux « avant qu’ils ne rencontrent leurs alliés » et opérer un rapprochement entre leurs experts pour coordonner leurs textes55. Chacun prépara son texte, mais dès le 21 janvier 1919, l’expert américain David Hunter Miller travailla à une formule commune avec Cecil qui aboutit le 27 janvier à un projet « Cecil-Miller » révisant les propositions américaines. Les 1er et 2 février 1919, à la demande de leurs supérieurs, les experts américains et britanniques David Hunter Miller et Cecil Hurst, jurisconsulte, aboutirent à une synthèse générale des propositions anglo-saxonnes56 qui devint – non sans quelques grincements de dents du côté de Wilson qui aurait aimé garder son propre projet – la base de travail anglo-américaine de la commission chargée d’élaborer le pacte de la SDN. Au grand dam de Léon Bourgeois et Ferdinand Larnaude qui avaient élaboré leurs propres propositions57.
33Une « atmosphère de buts communs et d’harmonie personnelle » semblait souffler sur les délégations anglo-saxonnes, comme le souligne Seth Tillman. Elle ne se cantonna pas à la question de la nouvelle organisation de sécurité collective. Les questions territoriales semblent avoir aussi – paradoxalement étant donné leurs études respectives – rapproché les deux groupes d’experts. Ainsi, Charles Seymour indiqua avoir très rapidement rencontré ses homologues britanniques avec lequel le contact passa très facilement. Le 6 janvier 1919, Seymour et Clive Day rencontrèrent, place de la Concorde, deux de leurs homologues, le Britannique Harold Nicolson et l’Australien Alexander Allen Leeper58, qui était également membre du PID et en charge de la même aire géographique que Seymour. Le passage de Seymour par Cambridge facilita indubitablement les contacts59. Comme Leeper se réjouissait de ses premiers contacts avec les experts américains avec lesquels il était « facile de s’entendre60 », Seymour confirmait que les vues des experts concordaient pour l’essentiel. Ce contact établi démontrait donc un début de convergence de vues entre experts anglo-saxons. Harold Nicolson a témoigné de ces échanges fructueux dans ses souvenirs :
« Ils [les experts américains] nous montrent leurs cartes. Il y a une vaste carte en relief, très belle, de l’Adriatique. Ils connaissent évidemment leur sujet dans tous ses détails. Gens charmants, mais nous ne faisons que prendre contact. L’impression, cependant, que nos vues générales seront identiques61. »
34Le wilsonisme d’un Nicolson – il avoua même avoir suivi avec une « fervente crédulité62 » les idées de l’hôte de la Maison-Blanche – et son attachement au droit des peuples permettaient une entente rapide. Leeper ajouta, lui, que les experts britanniques apprirent beaucoup de leurs homologues américains mais qu’en même temps il leur arriva de « guider63 » les vues des experts d’outre-Atlantique. La collaboration entre experts anglo-saxons partait sur de bonnes bases et ne se démentirait plus. Le journal de Leeper démontre la régularité des contacts établis entre les deux équipes : ils se rencontrèrent par exemple les 7, 9, 10, 11 et 17 janvier 1919.
35Au contraire, on ne peut que constater les difficultés de coordination entre les Français et leurs alliés. Charles Seymour, par exemple, ne rencontra l’historien Charles Seignobos, du comité d’études, que le 17 janvier 1919, soit la veille de l’ouverture de la Conférence64… Leeper rencontra bien des diplomates du Quai d’Orsay, mais aucun des experts qui s’étaient occupés de la même zone géographique que la sienne65. Si les difficultés de l’action de coordination des Français doivent être nuancées par le peu de sources privées et de journaux intimes conservés par leurs experts, il convient pourtant de mettre en valeur ce décalage entre une cohabitation anglo-saxonne active et une discussion franco-alliée plus atone.
36Une fois les délégations alliées arrivées en France pour la Conférence, les Français tentèrent pourtant d’influencer leurs homologues alliés. Ainsi pensaient-ils qu’une visite des champs de bataille était le meilleur moyen de gagner à eux les experts. Souvent, ces visites faisaient remonter à la surface les sentiments anti-allemands des années de guerre comme ce fut le cas pour William Malkin, assistant du jurisconsulte du Foreign Office, qui, après avoir visité la région de Lens66, dénonça les destructions allemandes. Parfois, une autre manière – plus douce – de s’attirer à soi les experts était de proposer assez habilement une décoration ! Ainsi, pour convaincre l’expert américain de droit international James Brown Scott de favoriser la langue française dans les traités de paix, on suggéra de lui accorder la Légion d’Honneur : « M. Scott, comme beaucoup de ses compatriotes, n’est pas insensible à l’attrait des décorations. […] Ce serait une bonne opération que de donner la Croix d’officier de la Légion d’Honneur à M. Scott67. »
37La sociabilité des dîners et des déjeuners fut très largement utilisée par les représentants des États d’Europe centrale68 (comme les Roumains Brătianu69 et Take Ionescu). Les Français comprirent peut-être tardivement l’utilité de ces dîners : le général Le Rond, un des experts militaires français, mais très présent dans les commissions territoriales (dans les sous-commissions des affaires tchécoslovaques, des affaires roumaines et yougoslaves en particulier) n’organisa un grand dîner des experts au Cercle Interallié sur le Faubourg Saint-Honoré que le 22 mars 1919. À cette date, les grandes commissions s’étaient réunies depuis bien longtemps et de nombreuses décisions avaient déjà été prises. Charles Seymour, présent à ce dîner, se souvint qu’il connaissait tous les invités, preuve de l’importance du réseau tissé par les Américains. En marge du dîner, il se souvint en outre avoir discuté des conclusions de la commission grecque avec Harold Nicolson dans le but de parvenir à un accord. Il tenta également de persuader Le Rond d’accélérer les discussions sur la paix avec l’Allemagne dans le contexte politique très instable de la fin mars70 marqué par l’arrivée au pouvoir de Béla Kun en Hongrie. Cette difficile coopération des experts français avec leurs homologues alliés avait peut-être aussi une logique : celle de suivre la tactique officielle de Clemenceau qui préférait conserver autant que possible secrète sa stratégie territoriale jusqu’au dernier moment71…
L’action des experts : instructions, autonomie et prises de décisions
38Dès les débuts de la Conférence, les experts firent part des difficultés d’organisation et des défauts d’instructions obtenues de la part des dirigeants. Nous avons vu que les experts américains avaient été reçus tardivement par Wilson à bord du George Washington pour une mise au point très générale sur ses buts de guerre. Par la suite, Charles Seymour évoqua dans sa correspondance l’utilisation plus importante des experts lors de réunions de travail préparatoires avec les plénipotentiaires :
« Une grande partie de la journée est consacrée aux autres chefs dont les aires sont contiguës à la mienne et avec lesquels j’ai à parvenir à un accord. Certaines de ces conférences sont tendues. Cela dépend du poids accordé par chaque individu aux frontières stratégiques ou à la répartition nationale. Quand nous avons décidé des frontières principales sur lesquelles nous souhaitons diviser ces territoires, et souvent nous passons trois ou quatre heures sur un centimètre carré d’une carte à grande échelle, nous soumettons cette frontière à un expert de physiographie qui ensuite nous explique à quel point nous ne connaissons rien à la géographie et comment le tracé que nous avons dessiné est impossible à tous points de vue72. »
39Du côté des Britanniques, des documents renseignent sur les quelques instructions données aux experts, en particulier concernant la fixation des frontières. Un document préparé par le War Office en décembre 1918 indiquait très clairement, par exemple, que les considérations économiques, de transport, ne devaient pas être oubliées dans la fixation de ces frontières. Différents cas de figure furent énoncés dans cette note qui amena à la formulation de grands principes à respecter par les futurs experts et plénipotentiaires. Ainsi, on distinguait une « frontière des transports » différente de celle des nationalités, ce qui devait avoir plusieurs implications : une ligne de chemin de fer reliant deux portions du même territoire ne devait pas passer par un territoire étranger de même qu’une liaison ferroviaire reliant un territoire à son port principal ; des solutions de « corridor » étaient même présentées aux experts de même que des propositions d’internationalisation de certaines voies de communication73. Quelque temps plus tard, un militaire utilisé dans les commissions territoriales de la Conférence, le lieutenant-colonel James Marshall-Cornwall, résuma ce qu’avaient été les principes d’une « bonne frontière » pour les experts britanniques :
« Elle doit inclure dans chaque État le maximum de ses propres nationaux, tout en incluant le moins de personnes d’autres nationalités ; suivre autant que possible des caractéristiques naturelles bien définies ; éviter les tranchants saillants et les renfoncements ; permettre les meilleures facilités pour la vie économique et le légitime développement de chaque État concerné ; éviter de casser des artères de communications existantes, comme des chemins de fer, canaux, routes et rivières ; causer le moins d’inconvénients possible à la population vivant le long de la frontière et prendre en considération les exigences locales ; respecter où cela est possible les frontières administratives existantes, pour ne pas bouleverser les coutumes et les sentiments locaux74. »
40Les dirigeants étaient-ils en revanche prêts à entendre le discours de ces experts ? Étaient-ils prêts à donner du crédit à leur parole scientifique, à leur confier une part d’autorité dans la future élaboration des traités de paix ? Dans des conversations préliminaires, Wilson avait proposé une conception restrictive du rôle des experts en leur interdisant de siéger à la Conférence, ce qui sous-entendait l’impossibilité de réunir des comités techniques. Lloyd George était plus ouvert : les experts ne pouvaient avoir de droit de vote à la Conférence mais pouvaient être entendus par les plénipotentiaires75. On sait que c’est cette seconde version qui l’emporta.
41Les journaux intimes des experts traduisent l’intense travail des experts pendant la Conférence – les nombreuses mentions de la fatigue des uns et des autres en attestent – même si certains ont pu conserver quelques activités de loisirs pendant la Conférence (assistance à des pièces de théâtre, des opéras, des fêtes). Ces experts éprouvèrent surtout une grande frustration devant les difficultés d’accès aux décideurs et parfois le peu de cas que l’on faisait de leurs conseils dans les rares contacts avec les Grands. Le jurisconsulte britannique William Malkin l’indiqua clairement dans une lettre à son épouse. Pour la première fois consulté par le Conseil des Dix le 18 mars 1919, il évoqua une « perte de temps de quatre heures76 ». De manière plus humoristique, Harold Nicolson rapporte ce qu’était une consultation d’experts tenue chez le président Wilson à propos de l’épineuse question de Fiume (Rijeka) :
Le président Wilson : « Non pas Fiume. Nous avons ce qu’il nous faut. Ce que nous voulions savoir était le chiffre exact des Allemands qui seraient annexés par l’Italie si elle avait la frontière du Brunner [sic]. Maintenant pouvez-vous nous dire cela ?
H. Nicolson : — Pas exactement, Monsieur le Président, je n’ai pas le chiffre exact. Ils seraient environ 240 000…
Le président Wilson : — N’était-ce pas 250 000 ?
H. Nicolson : — Eh bien, Monsieur le Président, j’allais dire 245 000.
Le président Wilson : — Bien, une question de milliers, en tout cas.
H. Nicolson : — Certainement et des milliers d’anti-italiens.
Le président Wilson : — Vous voulez dire qu’ils sont pro-allemands, pro-autrichiens ?
H. Nicolson : — À Bozen surtout pro-tyroliens.
Le président Wilson : — Maintenant il y a une autre question. Oh ! oui, à propos de Fiume. Pouvez-vous me donner les chiffres ?
H. Nicolson, avec espoir : — Oh ! oui, voulez-vous dire avec ou sans les faubourgs ?
Le président Wilson : — Oui, il y a un faubourg appelé Ashak ou quelque chose comme ça.
H. Nicolson : — Susak, bien, les chiffres sont, les chiffres sont [une pause]… je les ai ici (je cherche dans ma serviette : j’en sors rapidement des statistiques que je lis tout haut avec importance).
Le président Wilson : — C’est ce que je pensais, et la ligne entre Fiume et Ashak est une petite ligne.
H. Nicolson : — Un simple ruisseau, monsieur le Président, il est impossible de les séparer.
Le président Wilson : — C’est ce que je comprends. Mais les Italiens me disent que si l’on essaye de passer de Fiume à Ashak on est certain d’être assassiné.
H. Nicolson : — Oh ! Mais, monsieur le président…
Le président Wilson : — Waal ! J’ai deviné qu’ils ne savaient pas ce qu’ils en disaient. Eh bien, bonsoir, messieurs. Bonsoir, Monsieur Balfour.
Nous nous retirons. Cela s’appelle “une consultation d’experts77.” »
42Au sein de la délégation française, la création d’un comité consultatif fourni en experts provenant du comité d’études cacha mal le peu de place accordé à ces derniers. Si on en juge par ce qu’en dit Charles Benoist, l’inspirateur de la création du comité, cet organe laissait en réalité peu de place à la consultation réelle : « Les hommes réellement compétents, même quand il les avait convoqués tout exprès, trouvaient rarement moyen de dire un mot78. » Ces réunions traduisaient surtout la soumission des experts aux objectifs et stratégies décidés par les chefs de leur délégation. Pour le cas français, on dispose d’un des rares comptes rendus de ce comité consultatif pour traiter de la question des frontières polonaises. Dès le début de la réunion où étaient présents Le Rond et Martonne, on invoqua les grands principes à respecter pour la fixation des frontières comme celui de « respecter autant que possible les limites ethnographiques ». Mais on avait ajouté un second principe pouvant entrer en contradiction avec le précédent : « organiser une Pologne qui forme contrepoids à la poussée allemande, écran entre Russie et Allemagne, cloison contre le bolchevisme79 ». Ces principes impliquaient pour le gouvernement de « chercher des positions défensives pour appuyer les frontières de la Pologne », « d’assurer le voisinage de la Pologne avec la Roumanie », et « d’arbitrer au plus juste les différends de frontières entre la Pologne et ses voisins afin qu’elle puisse ramasser ses forces contre le Deutschtum80 ».
43À une date inconnue, des instructions identiques ont été données aux experts français concernant la frontière septentrionale de l’État yougoslave. Il était indiqué aux experts que le principal impératif était de « soutenir, autant que possible, les prétentions yougoslaves contre les Hongrois et les Autrichiens », de « garantir à la Yougoslavie la possession de la vallée de la Drave » et « d’ouvrir un couloir de communication entre la Tchécoslovaquie et la Yougoslavie81 ». Ces objectifs destinés à fortifier un « futur allié » et sa liaison avec un autre, semblaient ne laisser qu’une faible place à une analyse totalement équilibrée ou neutre de la situation.
44Cette vision tragicomique du rôle des experts ne doit cependant pas faire oublier l’importance de ces derniers au cours de la Conférence. Les experts assistaient les plénipotentiaires en leur fournissant des informations lors des séances du Conseil des Dix puis des Quatre, en particulier lorsque des délégations vinrent présenter leurs désidératas. Ce fut le cas le 31 janvier lorsque Brătianu et Vesnić défendirent leur point de vue sur le Banat : Leeper se souvint avoir « nourri de faits82 » Balfour autant qu’il pouvait tandis que Seymour contribua à nuancer les arguments des Serbes, lorsqu’ils s’appuyaient sur les résultats de certaines élections pour justifier de l’appropriation des territoires, en indiquant que ces consultations n’avaient aucune valeur dans l’Autriche-Hongrie d’avant-guerre83. C’est surtout dans les commissions territoriales de la Conférence que leur action fut la plus prégnante. Il serait illusoire de vouloir résumer en quelques lignes l’ensemble des discussions d’experts ayant eu lieu pendant la Conférence. Nous prendrons donc l’exemple de la commission des affaires roumaines et yougoslaves pour laquelle nous disposons de papiers privés de Seymour et Leeper, les experts américains et anglais.
45Cette commission se réunit pour la première fois le 8 février 1919 sous la présidence d’André Tardieu. Jules Laroche était le représentant français tandis que Clive Day et Charles Seymour représentaient les Américains, Sir Eyre Crowe et Leeper les Britanniques. Dès le début, les représentants américains et Leeper tranchaient avec leurs homologues, tous diplomates de carrière. Seymour s’en amusait dans ses écrits en écrivant qu’il se considérait désormais comme « une sorte de diplomate84 » et commençait à en prendre, ici encore avec humour, les traits de langage :
« Clive et moi, maintenant que nous nous considérons comme de vrais diplomates, ne faisons jamais une intervention sans “réserver le droit de changer notre avis et en ayant clairement compris que nous ne faisons pas de sacrifice d’un principe général”. Ainsi si je lui demande de me donner une cigarette, il fera cela “en se réservant le droit de refuser une telle assistance à l’avenir et en insistant sur le principe de sa totale liberté en matière de don ou de refus de cigarettes85 !” »
46Comme pour de nombreuses autres questions, les experts britanniques et américains s’étaient mis d’accord en amont des discussions internes à la commission. Dès le 1er février86, la coordination entre les deux groupes d’experts s’accentua avec des réunions régulières de plus en plus longues pour aboutir à des « recommandations conjointes87 ». Seymour reconnut chez ses homologues britanniques88 une proximité importante dans les échanges de vues sur les règlements territoriaux, ce qui ne voulait pas dire un alignement des positions mais bien davantage un ajustement89. La veille de la première réunion de la commission des affaires roumaines, les Américains et les Britanniques étaient parvenus à un accord quasi complet sur les frontières austro-hongroises, sauf sur quelques points, en particulier la question du Tyrol90.
47Cette collaboration entre les deux nations se sentit rapidement dans les réunions de la commission, comme le montre par exemple le soutien américain aux remarques de Leeper, qui nuançait les proportions de populations roumaines présentes en Bessarabie ou encore les conditions et le résultat du vote du Conseil national de Bessarabie91. Concernant la revendication roumaine sur le Banat, la symbiose des experts anglo-saxons était toujours aussi importante : les experts anglo-saxons se montraient hostiles à la demande roumaine d’une annexion de l’ensemble du Banat et surtout leurs lignes de partage se révélaient assez fortement similaires92. Les positions sur la Transylvanie étaient un peu différentes : les Français adoptèrent une position pro-roumaine qui avait déjà été remarquée dans les études réalisées par Emmanuel de Martonne en mettant en avant des arguments stratégiques au détriment des populations magyares93. Seymour souhaitait rester fidèle aux « considérations ethniques et économiques » tandis que Leeper, placé entre les deux positions, désirait maintenir un équilibre entre les deux principes94, tout en contestant les statistiques hongroises95. La discussion entre experts français (Le Rond et Martonne) et américains96 permit une avancée vers un modus vivendi comme l’admit Seymour lui-même97.
48Après avoir entendu les Serbes devant le Conseil des Dix le 18 février, la commission des affaires roumaines dut également prendre en charge l’examen des questions yougoslaves98, à l’exception de la frontière du futur État avec l’Italie qui fut soigneusement réservée par les Quatre pour des discussions directes sans intervention des experts. Le point de vue très pro-yougoslave de Leeper99 l’emporta le plus souvent avec le soutien des Français face au scepticisme des experts américains devant l’enchevêtrement des populations, comme par exemple en Bácska100 ou encore concernant la frontière avec la Bulgarie101. À partir du 6 mars, les experts eurent un rôle encore plus direct dans la sous-commission chargée du tracé des frontières et présidée par le général français Le Rond en présence d’Emmanuel de Martonne et du lieutenant-colonel Marshall-Cornwall, le rédacteur britannique des instructions sur la fixation des frontières. Le plus souvent, les discussions furent ouvertes, directes, chacun s’appuyant sur ses sources et justifiant ses dires. Le plus souvent encore chacun fit des concessions. Dans le débat sur la frontière avec l’Autriche, c’est-à-dire du devenir de la région de Marburg (Maribor) et de Klagenfurt : les Français souhaitaient donner les deux aux Yougoslaves, les Britanniques uniquement la région de Marburg, tandis que les Italiens souhaitaient conserver ces terres à l’Autriche102. L’accord se fit entre les trois délégations française, anglaise et américaine à partir d’un compromis reposant sur le transfert de Marburg aux Slovènes et sur un projet de consultation des intéressés (plébiscite) pour Klagenfurt. À cet égard, le général Le Rond semble avoir joué un rôle majeur de conciliation en proposant cette consultation qui arracha l’accord des Américains : l’expert français expliqua au cœur de la discussion que toute solution devait d’abord « donner satisfaction à la conscience » des experts « et ensuite à la raison politique103 ». Il s’agissait évidemment d’une preuve parmi d’autres de la marge de manœuvre plus importante des experts dans ces sous-commissions que dans les organes plus politiques. L’influence d’un Le Rond, d’un de Martonne104 ou encore d’Émile Haumant, ancien expert du comité d’études, a été loin d’être négligeable dans ces séances comme le fut celle de Leeper ou de Seymour.
49Malgré les différends initiaux, l’accord se fit finalement assez rapidement entre les experts des trois pays, tant pour les questions roumaines que pour les yougoslaves, à la notable exception des Italiens. Les conclusions des rapports roumains et yougoslaves furent, dans l’ensemble, validées par le Conseil des Cinq (les ministres des Affaires étrangères). Lorsque Lansing protesta devant le nombre élevé de Hongrois laissés en territoire roumain en Transylvanie, les explications de Tardieu et l’annonce de l’accord unanime des experts de la commission suffirent pour faire adopter la mesure et lever l’hostilité du secrétaire d’État. Balfour résumait l’état d’esprit des décideurs lorsqu’il précisa :
« Il me paraît difficile d’entrer dans le détail des travaux de la commission. Si nous avons la conviction que la Commission a tenu compte d’une manière équitable du caractère ethnique des populations et des considérations économiques, il serait bien difficile de trouver une solution meilleure que celle qu’elle propose, pourvu toutefois que ses conclusions aient été adoptées à l’unanimité105. »
50Puisque le rapport avait été validé par les ministres des Affaires étrangères, Wilson crut bon d’accepter en Conseil des Dix la solution ainsi tranchée préalablement106. Mise à part la question de Klagenfurt sur laquelle revinrent à plusieurs reprises les Grands ainsi que certaines frontières yougoslaves, on peut souligner que, pour cette commission, l’essentiel des décisions prises par les experts furent validées par les dirigeants alliés et associés. Comme le note Charles Seymour, « à l’exception de deux ou trois endroits, ils acceptent les rapports des commissions qui dans l’ensemble m’apparaissent comme les meilleures solutions qu’on puisse trouver107 », ce qui fut le cas de bien d’autres aires géographiques en 1919.
La révolte des experts
51Pour finir, il faut évoquer les positions propres des experts qui ont pu parfois se heurter aux décisions des Grands. Lorsque les experts étaient du même avis que leur gouvernement comme ce fut le cas pour les experts français, cela ne posa bien évidemment aucune difficulté. Mais du côté des Anglo-Saxons, on assista à une « révolte » des experts face aux compromis réalisés par Wilson et Lloyd George au profit des positions françaises. Dans la délégation britannique, cette révolte s’incarna chez certains délégués comme Smuts108 et évidemment chez certains experts comme Keynes qui ira jusqu’à remettre sa démission le 5 juin 1919 en protestation devant les décisions prises. Cela contribua à forger les demandes de révision présentées par Lloyd George au Conseil des Quatre (sur la Haute Silésie, l’occupation de la rive gauche du Rhin) et refusées par Clemenceau. L’exemple de Keynes, qui aura tenté jusqu’au bout de convaincre sa délégation de l’irréalisme du chapitre du traité sur les réparations, est évidemment le plus extrême. Harold Nicolson, sans démissionner, sera lui aussi extrêmement déçu des résultats du traité et de la trahison de l’esprit des 14 points par Wilson lui-même.
52Du côté des experts américains, on assista aussi selon les mots de Klaus Schwabe à une « crise de conscience109 » des experts qui s’exprima dans la réunion organisée par Wilson le 3 juin 1919 au Crillon avec ces derniers. Ce fut une initiative tout à fait inédite de consulter ses experts à un moment aussi important. Les experts économiques « tirèrent à boulets rouges » sur les articles sur les réparations, en particulier Norman Davis, le représentant de la Treasury, qui fut un des plus actifs pour critiquer l’absence de somme fixe dans le traité ainsi que les pouvoirs de la commission des réparations110. À l’inverse, les experts territoriaux consultés, notamment Lord sur les questions polonaises, étaient plutôt hostiles à l’idée d’une révision devant les critiques allemandes111. À ce stade, Wilson préféra dans une certaine mesure maintenir l’essentiel des conditions de paix pour éviter de briser la coalition interalliée, d’où l’amertume conservée par quelques-uns : le juriste James Brown Scott parlera du « pire traité jamais décidé… une grande tragédie humaine112 ».
53En définitive, on peut dresser des premières conclusions de cette esquisse du rôle des experts à la Conférence de la Paix de 1919. Les experts étaient dans l’ensemble bien formés et le concept de « paix bâclée » ne semble plus correspondre à la vision d’ensemble de la Conférence113. Par ailleurs, les experts français ont été moins « utilisés » que leurs homologues ayant servi dans les organes de préparation de la paix et ont souvent été plus à l’écoute des désidératas de leur gouvernement. Les experts anglo-saxons ont été globalement plus libres de leurs prises de position, ce qui ne pouvait manquer de créer des frustrations au moment où les grands décideurs devraient rédiger réellement les conditions de paix. Tous les experts ont eu une plus grande marge de manœuvre dans les commissions territoriales chargées de tracer les futures frontières. Certes, cette « technocratie internationale » était encore en gestation pour reprendre les mots de Dimitri Kitsikis : elle a subi des rebuffades, les experts ont parfois été maltraités mais globalement, si on met de côté les conclusions du rapport sur la Pologne, leurs conclusions ont été le plus souvent adoptées.
54Ces conclusions ont-elles été pérennes ? Évidemment, il faut répondre par la négative puisque les traités de paix ont été de courte durée mais était-il si facile de dessiner des frontières si complexes vu l’enchevêtrement des minorités, par exemple, en Europe centrale ?
55En définitive, un résultat tangible fut obtenu de la Conférence grâce aux nombreux contacts réalisés entre experts de différentes nationalités. À la suite de la collaboration entre experts britanniques et américains, si fructueuse pendant les négociations, naquit chez eux l’idée de créer un organe chargé de mener une analyse scientifique des relations internationales. Le 30 mai 1919, lors d’un dîner organisé à l’hôtel Majestic par Lord Robert Cecil et Lionel Curtis, les experts des deux pays discutèrent de la fondation d’un Institut des affaires internationales114 qui aboutit quelques semaines plus tard à la création du Royal Institute of International Affairs (Chatham House) en Grande-Bretagne et du Council for Foreign Relations aux États-Unis.
Notes de bas de page
1 Parmi de nombreux ouvrages, voir Kitsikis Dimitri, Le rôle des experts à la Conférence de la Paix de 1919. Gestation d’une technocratie en politique internationale, Ottawa, Éd. de l’université d’Ottawa, 1972.
2 Gelfand Lawrence, The Inquiry, American preparations for peace 1917-1919, New Haven, Yale University Press, 1963.
3 Goldstein Erik, Winning the peace : British diplomatic strategy, peace planning, and the Paris Peace Conference 1916-1920, Oxford, Clarendon Press, 1991.
4 Lowczyk Olivier, La fabrique de la paix. Du comité d’études à la Conférence de la Paix, l’élaboration par la France des traités de la Première Guerre mondiale, Paris, Economica, coll. « Bibliothèque stratégique », 2010. Davion Isabelle et Soutou Georges-Henri (éd.), Les Experts français et les frontières d’après-guerre. Les procès-verbaux du comité d’études 1917-1919, in Bulletin de la société de géographie, hors-série juin 2015.
5 Voir notamment Guieu Jean-Michel et Kévonian Dzovinar (dir.), « Juristes et relations internationales », Relations internationales, n° 149, Paris, PUF, 2012 ; ou encore Kévonian Dzovinar et Rygiel Philippe (dir.), « Profession, juristes internationalistes ? », Monde(s), n° 7, 2015.
6 Kitsikis Dimitri, Le rôle des experts, op. cit., p. 14-15.
7 Archives du ministère français des Affaires étrangères – La Courneuve (AMAE), Recueil général des actes de la Conférence de la Paix, vol. 2, règlement de la Conférence (18 janvier 1919), p. 2-3.
8 Sur cette dimension, voir l’article de Guillaume Tronchet dans ce même recueil.
9 Nicolson Harold, Quand on faisait la paix, Paris, Plon, 1936, p. 107.
10 Laroche Jules, Au Quai d’Orsay avec Briand et Poincaré, Paris, Hachette, 1957, p. 58.
11 Seymour Charles, Letters from the Paris Peace Conference, New Haven, Yale University Press, 1965, p. 6.
12 Ibid., p. 129.
13 Ibid., p. 152.
14 Lowczyk Olivier, La fabrique de la paix, op. cit., p. 74-75.
15 Churchill Archives Center, Churchill College, Cambridge (CAC), Allen Leeper Papers (LEEP) 3/8, lettre d’Allen Leeper à son frère Rex, le 25 février 1919. Le dîner eut lieu à la mi-mars 1919 et rassembla une trentaine de personnes présentes à Paris.
16 Gelfand Lawrence, The Inquiry, op. cit., p. 47.
17 Bibliothèque de documentation internationale contemporaine (Nanterre), séance du 28 février 1917 du comité d’études, p. 3.
18 Comme le montre l’étude de Philippe Sagnac intitulée « L’esprit public dans les pays rhénans après 1815 ».
19 Lowczyk Olivier, La fabrique de la paix, op. cit., p. 195-198. Cela prouve que l’influence de l’idée de « paix du Droit » n’était pas limitée à certains cercles, comme l’a bien démontré Peter Jackson : Beyond the Balance of Power : France and the politics of national security in the era of the First World War, Cambridge, Cambridge University Press, 2013.
20 BDIC, Séance du comité d’études du 11 juin 1917, p. 4-5.
21 Deperchin Annie, « Die französischen Juristen und der Versailler Vertrag », in Gerd Krumeich et Silke Fehlemann (dir.), Versailles 1919, Ziele, Wirkung, Wahrnehmung, Essen, Klartext Verlag, 2001, p. 89-91.
22 Journal de droit international, vol. 46, 1919, p. 131-162. Je me permets de renvoyer à mon article sur « Ferdinand Larnaude un “délégué technique” à la Conférence de la Paix de 1919 entre expertise et “culture de guerre” », Relations internationales, n° 149, janvier-mars 2012, p. 43-55.
23 Klotz Louis-Lucien, De la guerre à la paix, souvenirs et documents, Paris, Payot, 1924, p. 100-101, p. 103.
24 Service historique de la Défense, 6N 70, rapport du 18 janvier 1919 de Lasteyrie à Klotz sur le renouvellement de l’armistice (clauses financières), p. 8.
25 Ibid., note du 19 janvier 1919 de Lasteyrie sur l’intervention du délégué américain à la commission financière réunie à Trèves à l’occasion du renouvellement de l’armistice, p. 2.
26 AMAE, Correspondance politique et commerciale (CPC), série Z Europe, Allemagne, vol. 434, télégramme n° 4370 du 26 décembre 1918 de Pichon à Jusserand, p. 205-206. Il est à noter que Klotz adopta la même attitude vis-à-vis de l’Autriche : voir AMAE, CPC, série Y Internationale, vol. 163, lettre n° 226 du 31 décembre 1918 de Klotz à Pichon, p. 104.
27 Klotz Louis-Lucien, De la guerre à la paix, op. cit., p. 102.
28 Professeur d’histoire à Yale en charge des questions balkaniques à l’Inquiry et expert à la Conférence de la Paix.
29 Day Clive, « The atmosphere and organization of the Peace Conference », in Charles Seymour et Edward House (dir.), What really happened at Paris. The story of the Peace Conference, New York, Scribner’s Sons, 1921, p. 29, cité aussi dans Kitsikis Dimitri, Le rôle des experts, op. cit., p. 19-20.
30 Gelfand Lawrence, The Inquiry, op. cit., p. 46.
31 Ibid., p. 94-96.
32 AMAE, CPC, série A Paix, vol. 220, Conditions de la Paix, États-Unis, rapports et mémoires sur l’Inquiry (octobre-décembre 1918), rapport d’Emmanuel de Martonne sur l’Inquiry du 24 octobre 1918, p. 26-28.
33 Ibid., p. 38.
34 Gelfand Lawrence, The Inquiry, op. cit., p. 53-54.
35 National Archives Records Administration, RG 256, Inquiry, doc. n° 210, « Problems of Alsace-Lorraine » (14 novembre 1918) et doc. n° 208, « The Eastern frontier of France », cités aussi dans Schwabe Klaus, Woodrow Wilson, Revolutionary Germany and peacemaking, Chapel Hill, University of North Carolina Press, 1985, p. 168-169.
36 Schwabe Klaus, Woodrow Wilson, op. cit., p. 174.
37 Ibid., p. 164-165.
38 « Même les hommes du département d’État n’ont pas été informés des idées du président sur la conférence et le rôle à y jouer par les États-Unis. Même M. George Creel [Directeur du committee on public information, l’organe de propagande américaine pendant la guerre], qui est supposé connaître cela mieux que personne, se plaignit qu’il “ne savait fichtrement rien de ce que le président pensait” », écrivit Clive Day (in Link Arthur S. [éd.], The Papers of Woodrow Wilson [PWW], vol. 53, Princeton, Princeton University Press, 1985, lettre du 10 décembre 1918 de Clive Day à sa femme Elisabeth, p. 349).
39 Mémorandum Bowman, in House Edward, Les papiers intimes du colonel House, vol. IV : La fin de la guerre, Paris, Payot, 1931, p. 310 et PWW, vol. 53, p. 356. Voir également Seymour Charles, Letters from the Paris…, op. cit., p. 22.
40 Selon mes estimations, cela représentait 54 % des livrets britanniques. Voir Laniol Vincent, Entrer en paix ? Dynamiques internationales et phase préparatoire de la Conférence de la Paix : opinions, images de l’ennemi et dissensions interalliées, thèse de doctorat, université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, 2015, p. 209.
41 Goldstein Erik, Winning the peace, op. cit., p. 69.
42 Goldstein Erik, « Great Britain : The Home Front », in Manfred Bœmeke, Gerald Feldman et Elisabeth Glaser (dir.), The Treaty of Versailles. A reassessment after 75 years, Institut historique allemand de Washington DC, Cambridge University Press, 1998, p. 150.
43 Archives nationales britanniques (ANB), CAB 29/2, War Cabinet, P 53, note confidentielle du 14 novembre 1918 de James Headlam-Morley, p. 130.
44 Ibid., CAB 29/2, War Cabinet, P 52, note de Headlam-Morley du 15 novembre 1918 sur l’Europe, p. 128. Les Peace Handbooks sur les régions d’expansion potentielle de la France allaient dans le même sens.
45 Goldstein Erik, Winning the peace, op. cit., p. 137.
46 Ibid., p. 54-55.
47 ANB, CAB 29/1, mémorandum du 2 janvier 1916 du professeur Ashley et de Keynes sur les effets d’une indemnité sur le commerce britannique, p. 307.
48 Ibid., CAB 29/ 2, « mémorandum sur l’indemnité payable par les puissances ennemies pour réparations et autres revendications » de J. M. Keynes (demandé par Lloyd George le 26 octobre 1918), p. 75-76.
49 Ibid., CAB/1, mémorandum du Board of Trade de novembre 1918 sur les « considérations économiques touchant aux termes de la paix », p. 281-282.
50 Ibid., CAB 29/ 2, rapport du 2 décembre 1918 du comité sur les indemnités (WCP 38), p. 34.
51 Keynes John M., Dr. Melchior : a defeated enemy, in The Collected Writings of John Maynard Keynes, vol. 10, Cambridge, Cambridge University Press (traduction française : Deux souvenirs, Petite bibliothèque Payot, 2013, p. 23-89). Dans ce texte, Keynes est très féroce avec son homologue (non explicitement cité) Lasteyrie qu’il décrit comme « un personnage ridicule », qui représentait la « stérilité avide de la France » (ibid., p. 46-47).
52 Gelfand Lawrence, The Inquiry, op. cit., p. 126-130.
53 C’est ce qu’avait déjà bien mis en valeur Seth P. Tillman dans son ouvrage Anglo-American relations at the Paris Peace Conference of 1919, Princeton, Princeton University Press, 1961.
54 Gelfand Lawrence, op. cit., p. 116-121.
55 British Library, papiers Lord Robert Cecil, Add. 51131, journal de Lord Robert Cecil, 8 janvier 1919, p. 4 ; 9 janvier 1919, p. 5-6.
56 Tillman Seth P., op. cit., p. 121-122. Voir aussi Raffo Peter, « The Anglo-American preliminary negotiations for a League of Nations », Journal of contemporary History, vol. 9, n° 4, octobre 1974, p. 153-165.
57 Voir à ce sujet la thèse de Scott Blair, La France et le pacte de la Société des Nations : le rôle du gouvernement français dans l’élaboration du pacte de la SDN, 1914-1919, soutenue à l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne en 1991, et du même auteur, « Les origines en France de la SDN. La Commission interministérielle d’études pour la Société des Nations 1917-1919 », Relations internationales, n° 75, 1993, p. 277-292. Voir aussi Laniol Vincent, « Ferdinand Larnaude… », art. cité.
58 Leeper avait rencontré quelques semaines plus tôt Walter Lippmann, le 17 décembre, ainsi que Rhys Carpenter, un professeur d’archéologie membre de la délégation américaine, le 19 décembre. Voir CAC, papiers A. Allen Leeper, LEEP 1/2, journal de Leeper.
59 Seymour Charles, Letters from the Paris…, op. cit., lettre du 12 janvier 1919, p. 102-103, citée aussi dans Goldstein Erik, op. cit., p. 115.
60 CAC, LEEP 3/8, correspondance d’Allen Leeper avec son frère Rex, lettre du 9 janvier 1919 d’Alexander à Rex.
61 Nicolson Harold, Quand on faisait la paix, op. cit., p. 5. Leeper évoque aussi cette rencontre dans son journal (CAC, LEEP 1/2, journal, d’A. Leeper, entrée du 6 janvier 1919) et dans sa correspondance avec son frère, Reginald Leeper, lui-même membre du PID et spécialiste de la Russie (CAC, LEEP 3/8, lettre du 7 janvier 1919 d’Alexander à Rex).
62 Nicolson Harold, Peacemaking 1919, Londres, Methuen & Co Ltd., 1964, p. 36.
63 CAC, LEEP 3/8, lettre du 11 janvier 1919 d’Alexander à Rex.
64 Seymour Charles, Letters from the Paris…, op. cit., lettre du 7 janvier, p. 96 ; lettre du 17 janvier, p. 108.
65 CAC, LEEP 1/2, journal d’A. Leeper, entrée du 6 janvier. Après une visite infructueuse le 3 au Quai d’Orsay, Leeper réussit à rencontrer des officiels le 6.
66 CAC, papiers William Malkin (MALK), 1/2, lettre du 7 avril 1919 de W. Malkin à son épouse. Il y note : « Nous avons été emmenés pour qu’on nous montre ce que les Allemands étaient capables de faire en matière de destruction d’usines sans aucune excuse militaire. »
67 AMAE, CPC, série A Paix, vol. 22, Congrès de la Paix, note du 14 août 1919, p. 145. Cela concernait les traités de paix conclus après celui de Versailles. Les traités furent rédigés de manière trilingue (français, anglais, italien) et le texte français fit foi en cas de divergence. Voir Laniol Vincent, « Langue et relations internationales : le monopole perdu de la langue française à la Conférence de la Paix de 1919 », in Denis Rolland (dir.), Histoire culturelle des relations internationales. Carrefour méthodologique, Paris, L’Harmattan, 2004, p. 113.
68 Les agendas des experts britanniques et leurs journaux intimes, en particulier celui de Leeper, démontrent fort bien l’intense travail de « lobbying » des diplomates de ces nations pour voir reconnaître leurs désidératas.
69 Charles Seymour avoua dans sa correspondance avoir été influencé dans ses opinions par ses contacts personnels avec les représentants roumains (Seymour Charles, Letters from the Paris…, op. cit., lettre du 8 janvier 1919, p. 156).
70 Ibid., p. 185-186.
71 Ce qu’André Tardieu avait appelé la tenue en « réserve ». AMAE, Papiers d’agents/archives privées, fonds Édouard de Billy, vol. 2, lettre du 23 janvier 1919 de Tardieu à Billy, p. 94.
72 Seymour Charles, Letters from the Paris…, op. cit., lettre du 7 janvier 1919, p. 93.
73 London School of Economics (LSE), papiers Charles Webster (désormais : WEBSTER) 3/9, note du 2 décembre 1918 de H. O. Mance sur les aspects transportuaires des négociations de paix, p. 46-53.
74 Ibid., WEBSTER 3/10, texte d’une conférence du 24 mai 1919 de J. H. M. Cornwall intitulée « Faire des frontières », à la division « A » du Staff College de Camberley (école militaire), p. 80.
75 Procès-verbal de la conversation interalliée du 12 janvier (17 h 30), p. 18.
76 CAC, MALK 1/2, lettre du 20 mars 1919 à son épouse.
77 Nicolson Harold, Quand on faisait la paix, op. cit., p. 23-25.
78 Benoist Charles, Souvenirs, tome 3, Paris, Plon, 1934, p. 331, cités dans Lowczyk Olivier, La fabrique de la paix, op. cit., p. 93.
79 AMAE, Papiers d’agents/archives privées, papiers Tardieu, vol. 360, réunion du 29 janvier 1919, p. 96.
80 Ibid., p. 97.
81 AMAE, Papiers d’agents, papiers Tardieu, vol. 382, p. 64.
82 CAC, LEEP 3/8, lettre du 31 janvier 1919 de Leeper à son frère.
83 Seymour Charles, Letters from the Paris…, op. cit., lettre du 2 février 1919, p. 143.
84 Ibid., lettre du 8 février 1919, p. 152.
85 Ibid., lettre du 9 février 1919, p. 158-159.
86 Ibid., lettre du 2 février 1919, p. 148.
87 CAC, LEEP 3/8, lettre du 6 février 1919.
88 Pour Seymour, les Britanniques étaient le seul peuple « qui ne menait pas de politique chauvine ».
89 Seymour Charles, Letters from the Paris…, op. cit., lettre du 8 février 1919, p. 152.
90 CAC, LEEP 3/8, lettre du 8 février 1919.
91 Sténographie des réunions de la commission des affaires roumaines, première séance, 8 février 1919, p. 6-7. Ces remarques n’empêchèrent pas les membres de se prononcer pour l’intégration de cette région à la Roumanie.
92 Sténographie, commission des affaires roumaines, 13 février 1919, p. 1 et 12. Voir aussi Seymour Charles, Letters from the Paris…, op. cit., lettre du 15 février 1919, p. 162.
93 Lowczyk Olivier, La fabrique de la paix, op. cit., p. 409-415.
94 Sténographie, commission des affaires roumaines, 11 février 1919, p. 7-8.
95 Ibid., 17 février 1919 (4e séance), p. 7.
96 Ibid., 17 février 1919 (5e séance), p. 4.
97 Seymour Charles, Letters from the Paris…, op. cit., lettre du 24 février 1919, p. 172-173.
98 CAC, LEEP 3/8, lettre du 19 février 1919.
99 Il le dira très directement le 8 mars dans une discussion de la sous-commission : « Il est très nécessaire de donner à nos alliés yougoslaves une bonne frontière stratégique » (sténographie, 3e séance, 8 mars 1919, p. 2).
100 Procès-verbal n° 8 de la commission des affaires roumaines et yougoslaves, 28 février 1919, p. 4.
101 Sténographie, commission des affaires roumaines et yougoslaves, 3 mars 1919, p. 8.
102 Souhaitant conserver une liaison par chemin de fer entre l’Autriche et Trieste libre de toute domination yougoslave, les Italiens manifestèrent une grande divergence de vues avec les autres délégués sur la question yougoslave formulant un certain nombre de réserves (CAC, LEEP 3/8, lettres des 13 février et 13 mars 1919).
103 Sténographie, sous-commission, 4e séance, 10 mars 1919, p. 14 ; p. 15.
104 Sur le géographe Martonne « traceur de frontières », voir Lowczyk Olivier, La fabrique de la paix, op. cit., p. 376-383, 406-409 et 413-417 ; Boulineau Emmanuelle, « Un géographe, traceur de frontières : Emmanuel de Martonne et la Roumanie », L’Espace géographique, vol. 4, 2001, p. 358-369. Voir aussi Ter Minassian Taline, « Les géographes français et la délimitation des frontières balkaniques à la Conférence de la Paix de 1919 », Revue d’histoire moderne et contemporaine, n° 44/2, 1997, p. 252-286.
105 Compte rendu de la réunion du Conseil des Cinq, 12e séance, 8 mai 1919, p. 7.
106 Procès-verbal de la réunion du Conseil des Dix, 64e séance, 12 mai 1919, p. 12.
107 Seymour Charles, Letters from the Paris…, op. cit., lettre du 7 avril 1919, p. 193-194.
108 ANB, CAB 29/28, procès-verbaux des réunions de la délégation de l’Empire britannique, 30 mai et 1er juin 1919, p. 266-293. Les experts Cunliffe et Sumner étaient, eux, hostiles à toute révision.
109 Schwabe Klaus, Woodrow Wilson, op. cit., p. 337.
110 The papers relating to the Foreign Relations of the United States, The Paris Peace Conference, vol. XI, p. 198.
111 Ibid., p. 205.
112 Library of Congress, Arthur Sweetser papers, journal, 18 mai 1919, cité dans Arthur Walworth, Wilson and his peacemakers, New York, Norton & Company, 1986, p. 394.
113 Comme l’avait déjà écrit Nicolson Harold, Peacemaking 1919, op. cit., p. 28-29.
114 Seymour Charles, Letters from the Paris Peace Conference, op. cit., lettre du 31 mai 1919, p. 251 ; CAC, LEEP 3/8, lettre du 2 juin 1919. Voir également le dossier très intéressant dans les archives de Charles Webster (LSE, WEBSTER 3/12, minutes des discussions du 30 mai et rapport et résolutions votées dans des réunions ultérieures).
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