Experts et diplomates aux conférences de La Haye de 1899 et 1907
p. 131-144
Texte intégral
1La première conférence de La Haye trouve son origine dans une initiative diplomatique du gouvernement russe. Le 24 août 1898, le comte Mouraviev, ministre des Affaires étrangères du Tsar et ancien professeur de droit à l’université de Moscou, remet aux puissances représentées à Saint-Pétersbourg une note dans laquelle il propose la tenue d’une conférence internationale se donnant pour objectif général la « recherche des moyens les plus efficaces d’assurer à tous les peuples les bienfaits d’une paix réelle et durable ». Une seconde lettre précise, le 30 décembre, les huit points qui pourraient constituer la trame des débats et s’ordonner autour de trois sujets principaux : la limitation, voire la réduction, des budgets militaires, des effectifs et des armements, tant sur terre que sur mer (point 1) ; la mise en place de conventions visant à réduire l’usage des armes les plus meurtrières et les souffrances causées par les guerres sur les champs de bataille (points 2 à 7) ; l’« acceptation en principe de l’usage des bons offices, de la médiation et de l’arbitrage facultatif, pour des cas qui s’y prêtent, dans le but de prévenir des conflits armés entre nations » (point 8)1.
2Même s’il ne faut pas minimiser les convictions personnelles du jeune Nicolas II et son aversion pour la guerre, la plupart des gouvernements européens comprennent l’initiative de la Russie comme une manœuvre pour mettre un frein à une course aux armements qu’elle n’a plus les moyens économiques de mener, notamment avec l’Allemagne2. Comme il est évidemment très difficile de rejeter le principe d’un tel programme, la conférence a bien lieu l’année suivante. Elle est suivie, en 1907, d’une deuxième conférence conçue dans la continuité de la première, pour en réviser et compléter les réalisations, toujours à La Haye bien que, nous le verrons, dans une configuration et dans un contexte différents. Une troisième conférence, prévue pour 1915, ne peut se tenir en raison de la guerre3.
3Rappelons que les résultats de ces deux « Conférences internationales de la Paix » ne sont pas si négligeables qu’on l’a souvent prétendu et qu’il serait hâtif de les juger à l’aune de leurs seules ambitions initiales ou à la lumière du conflit qui éclate en 1914, un an seulement après l’inauguration dans la ville néerlandaise du bien mal nommé Palais de la Paix. Elles aboutissent à l’élaboration d’un premier droit international humanitaire visant à codifier le jus in bello (l’ensemble des règles relatives à la conduite des hostilités) et, dès l’issue de la première conférence, à la création d’une Cour permanente d’arbitrage (CPA), toujours en activité, première organisation intergouvernementale à vocation universelle se donnant pour objectif le règlement pacifique des différends entre les États. Elles échouent en revanche sur ce qui constituait à l’origine leur principal objectif : la limitation des armements. Elles ne parviennent pas non plus à établir une liste de cas pour lesquels l’ensemble des signataires s’engageraient, dans toutes les circonstances, à recourir à l’arbitrage – même si l’Acte final de la conférence de 1907 reconnaît le principe de l’arbitrage obligatoire, la procédure reste dans les faits facultative. Elles échouent enfin à créer une véritable Cour de justice réellement permanente, qui imposerait ses juges aux États, les participants à la conférence de 1907 butant in extremis sur le mode de nomination des juges – il faut attendre 1922 pour qu’une telle juridiction voit effectivement le jour, dans le cadre de la Société des Nations4.
4Par-delà même la place éminente qui reste la leur dans l’histoire du droit international, les deux conférences de La Haye s’imposent comme les premières grandes conférences à l’échelle mondiale de l’ère contemporaine. Pour le sujet qui nous occupe, les relations entre diplomates et experts, elles fonctionnent comme un laboratoire où durant plusieurs mois, à huit ans d’intervalle, les délégations composites d’États du monde entier se côtoient, apprennent à discuter et travailler ensemble, au sein de commissions et de groupes d’études, et où sont expérimentées, parfois dans l’improvisation, de nouvelles pratiques, en termes d’organisation, de négociation ou de communication. Elles posent de façon concrète, à l’épreuve du terrain, la question du partage des tâches entre experts et diplomates et interrogent la place dévolue à l’expert dans les relations internationales, simple auxiliaire de la diplomatie d’État ou acteur autonome, à part entière, d’un système en mutation.
Des conférences d’un genre nouveau
5Les conditions dans lesquelles se tiennent les deux conférences sont totalement inédites. C’est à La Haye que le multilatéralisme moderne, institutionnel et universel, qui se généralise dans l’entre-deux-guerres, voit le jour et éprouve ses règles et ses pratiques, fournissant ainsi un cadre, tant matériel que structurel, favorable au développement du rôle de l’expert et à l’affirmation de son statut5.
Le cadre matériel
6Trois éléments sont à prendre en compte pour mesurer le caractère radicalement novateur des conférences de La Haye, d’un point de vue purement organisationnel et matériel. En premier lieu, le nombre, jamais atteint jusqu’alors, de participants : 101 délégués représentants 26 États signent l’acte final de la conférence de 1899, 174 délégués issus de 43 États paraphent celui de 1907. Pour cette dernière conférence, si on ajoute aux signataires les secrétaires de délégation, en général des diplomates de second rang, on parvient à 266 participants, acteurs à divers degrés des débats et des négociations. En second lieu, la durée, là aussi hors normes, des conférences : la première s’ouvre le 18 mai 1899 – jour anniversaire de Nicolas II – pour s’achever le 29 juillet, la seconde s’étend du 15 juin au 18 octobre 1907. Soit respectivement 72 et 140 jours durant lesquels alternent et se chevauchent séances plénières et réunions des commissions principales et des sous-commissions. Comme le remarque Le Petit Parisien à la veille de la seconde conférence, c’est un véritable « congrès » qui s’ouvre « car le mot conférence est bien modeste pour une réunion de 250 diplomates de toute nationalité et de tout grade6 ».
7Le choix de La Haye, enfin, n’est évidemment pas innocent et a donné lieu à d’intenses échanges de notes, rien ne prédisposant alors la ville à s’imposer comme le haut lieu de la juridiction et de l’expertise internationales qu’elle est devenue au xxe siècle. La Russie ne souhaitait pas que, comme c’était alors l’usage pour ce genre de manifestation, la conférence prît place dans une grande capitale européenne, précisément en raison de l’universalité des questions débattues et de la crainte de voir les intérêts politiques de la puissance invitante interférer trop largement dans les discussions7. Le choix devant donc se porter sur un pays neutre, sont successivement évoquées la Suisse, qui présente le défaut jugé rédhibitoire de n’être pas une monarchie, et la Belgique, considérée comme trop catholique par l’Italie ; le Danemark, quant à lui, décline l’invitation, persuadé que la conférence sera un échec, une source de complications diplomatiques, et que l’image de Copenhague n’en sortira pas grandie8… Le choix de La Haye, confirmé le 6 avril 1899 par une note du gouvernement néerlandais, s’impose donc en partie par défaut. La ville a cependant des atouts, malgré une atmosphère jugée un peu bourgeoise et désuète : une position relativement centrale, un accès aisé, des ressources hôtelières suffisantes. La Hollande, en outre, n’a-t-elle pas déjà, par le passé, été le théâtre d’autres congrès de paix ? La jeune reine Wilhelmine met à la disposition des participants le Huis ten Bosch, ou Maison au Bois, alors palais d’été et aujourd’hui résidence principale de la famille royale : durant plus de deux mois, les commissions se réunissent dans les différentes salles du palais, tandis que les séances plénières se tiennent dans l’Oranjezaal (Salle d’Orange), dont les peintures allégoriques, réalisées entre 1648 et 1652, célèbrent le triomphe de la Paix et font, pour certaines, directement référence aux traités de Westphalie. Le nombre plus important des participants conduit en 1907 à opter pour la Salle des Chevaliers du Binnenhof – le cœur de la vie politique néerlandaise –, plus vaste et solennelle, plus centrale aussi, qui dispose, surplombant la porte d’entrée, d’une tribune pouvant accueillir le public et la presse9. Les délégations, pour la plupart d’entre elles, sont logées dans des hôtels luxueux du centre-ville ou du quartier touristique de Scheveningen, station balnéaire réputée. En 1907, les Français côtoient ainsi au Palace Hôtel de Scheveningen les délégués allemands, austro-hongrois, argentins, chiliens et danois, ainsi qu’une partie de la délégation américaine, tandis que Britanniques, Italiens, Japonais et la plupart des Américains logent à l’Hôtel des Indes, aux abords immédiats du Binnenhof10. Cette proximité quotidienne permet sans aucun doute de prolonger les discussions hors des heures de travail, dans un cadre différent de celui des réunions ; elle peut éventuellement susciter des rapprochements et des connivences dont les logiques échappent aux seuls impératifs diplomatiques mais qui, souvent, contribuent puissamment à la réussite d’une négociation11.
Le cadre structurel et systémique
8Le cadre structurel propre aux négociations de La Haye est celui du multilatéralisme, mais d’un multilatéralisme à l’échelle du monde, à vocation universelle, qui déborde donc largement le périmètre du seul continent européen, même augmenté de ses possessions coloniales. La représentation du monde que reflète la composition de la conférence de 1899 est encore très eurocentrée : 19 pays sur 26 sont issus du Vieux continent12. Elle l’est beaucoup moins en 1907, où sur 43 participants, on compte 20 Européens, 18 Américains et 5 Asiatiques ; les nouveaux venus sont la Norvège, désormais pleinement souveraine, et surtout 16 républiques latino-américaines, dont la présence s’explique par la volonté de Roosevelt, à l’origine de la seconde conférence, de voir le continent américain mieux représenté, mais aussi, sur le fond, par l’importante contribution de ces pays au droit international, notamment en matière d’arbitrage. Il ne s’agit pas encore, certes, du multilatéralisme institutionnalisé qui sera à l’œuvre après la Première Guerre mondiale dans le cadre de la Société des Nations et des nombreuses organisations qui lui seront affiliées, mais les sujets abordés, la nature des débats et la qualité des représentations distinguent ces conférences du multilatéralisme essentiellement technique des organisations internationales de l’époque, telles que l’Union postale universelle ou l’Organisation météorologique internationale.
9Le principe retenu par ailleurs, d’un point de vue juridique, est celui de l’égalité entre les États participants, ce qui signifie que chaque pays dispose d’une voix au moment du vote, quelle que soit l’importance de sa délégation. Ce principe trouve d’emblée sa transcription sur le plan politique dans l’organisation des débats ou certaines questions de procédure, lorsque dès l’ouverture de la conférence de 1899, le chef de la délégation française, Léon Bourgeois, surprend en déclarant vouloir attribuer les présidences des commissions et sous-commissions à des techniciens et des représentants des petits États, pour éviter que la distribution des postes ne soit l’objet d’une première friction entre les grandes puissances13. Comme il n’est par ailleurs pas question d’attenter au principe de souveraineté ni d’imposer quoi que ce soit à un État contre son gré, les décisions sont prises à l’unanimité ; chacun dispose donc d’un droit de veto, « grande puissance » comme « petit pays », ce qui revient à dire qu’en théorie, le Monténégro en 1899 ou le Salvador en 1907, par exemple, peuvent parfaitement se dresser contre la volonté de tous les autres. On mesure à quel point le « système de La Haye14 » s’oppose point par point à celui du Concert européen, qui régit les relations internationales durant tout le xixe siècle, et ce qu’il a de profondément novateur. À l’ordre classique fondé sur l’équilibre entre les grandes puissances européennes – et les seules grandes puissances – se substitue un système à vocation universelle, fondé sur le droit et l’égalité des nations, qui se donne pour objectif la régulation continue des relations internationales en instaurant un mécanisme juridique de résolution des conflits. La conférence de 1899 n’est-elle pas la première de cette envergure à ne pas se tenir au lendemain d’un conflit, pour rétablir l’équilibre rompu ou édifier un nouvel ordre géopolitique ? La paix n’a pas besoin, pour se définir, de s’opposer à la guerre : il lui suffit d’être, pour s’imposer, à tout moment, et tout naturellement, comme le principe structurel de la future société des nations.
L’expert, un acteur à part entière
L’indispensable recours aux experts
10La nature même des questions débattues à La Haye implique le recours à deux types d’experts – le vocabulaire de l’époque utilise le terme encore plus explicite de « délégués techniques » : experts militaires (terre et mer) pour toutes les questions relatives au désarmement et à la codification du jus in bello, experts juridiques, également pour ces dernières, mais aussi bien sûr pour celles qui relèvent de l’arbitrage. Si les diplomates ont l’habitude de côtoyer les experts militaires, puisqu’un ou plusieurs attachés militaires assistent déjà au quotidien les chefs de poste dans la plupart des grandes ambassades, la présence en nombre des juristes a de quoi perturber, d’autant que la part de ces derniers s’accroît sensiblement d’une conférence à l’autre – ils représentent le quart des experts présents en 1899 et les deux cinquièmes en 1907.
Tableau 1. – Composition des délégations présentes aux conférences de La Haye. Tableau établi à partir des listes des délégations et de leur composition, CADN, La Haye, vol. 70 (1899) et 73 (1907).

11En 1907, certaines délégations comptent d’ailleurs un nombre sensiblement égal, quand ce n’est pas plus, d’experts que de diplomates. C’est le cas de la plupart des grandes puissances, dont les délégations rivalisent en nombre : 15 représentants pour la France (ils n’étaient que six en 1899), dont cinq militaires et deux juristes (Louis Renault et Henri Fromageot) ; 14 pour la Russie, dont quatre militaires et quatre juristes ; 13 pour la Grande-Bretagne, dont cinq militaires et trois juristes ; 12 pour les États-Unis, dont deux militaires et deux juristes ; 11 pour l’Allemagne, dont cinq militaires et deux juristes. C’est également le cas pour certains « petits » pays d’Europe où la tradition juridique est particulièrement affirmée (Pays-Bas, Suisse, Suède), mais aussi d’Amérique latine (la délégation argentine compte ainsi cinq experts juristes sur un total de neuf membres, la délégation cubaine trois sur six). Certains pays n’hésitent d’ailleurs pas à placer à la tête de leur délégation des juristes reconnus : ainsi de Ruy Barbosa de Oliveira (Brésil), Antonio Sanchez de Bustamante (Cuba), Edward Fry (Grande-Bretagne) et Hjalmar Hammarskjöld (Suède). La plupart préfèrent toutefois, de façon plus traditionnelle, laisser la direction de leur représentation à une personnalité politique d’importance ou un diplomate de haut rang et reléguer leurs experts en deuxième ou troisième position, quel que soit le renom de ceux-ci : ainsi de Louis Renault pour la France, Frédéric de Martens pour la Russie, Heinrich Lammasch pour l’Autriche-Hongrie (tous trois jurisconsultes auprès du ministère des Affaires étrangères), Édouard Descamps pour la Belgique, Tobias Asser pour les Pays-Bas, Luis Drago pour l’Argentine ou Charles Henry Butler pour les États-Unis. En outre, un certain nombre de délégués, qu’on pourrait qualifier d’inclassables, relèvent en quelque sorte de plusieurs catégories : c’est le cas du belge Auguste Beernaert et des deux principaux représentants français, Léon Bourgeois et Paul d’Estournelles de Constant, dont la présence aux deux conférences tient autant à leur autorité politique (pour Beernaert et Bourgeois) ou à leurs qualités de diplomate (pour d’Estournelles) qu’à leur engagement notoire en faveur de la paix par le droit15.
Une communauté d’experts
12Si l’on s’en tient aux seuls juristes, il est clair que tout ce petit monde se connaît parfaitement, appartient aux mêmes réseaux et publie dans les mêmes revues. Beaucoup d’entre eux sont membres de l’Institut de droit international16, d’autres – souvent les mêmes – du comité de rédaction de la Revue générale de droit international public, fondée en 1894 par Antoine Pillet et Paul Fauchille. Quasiment tous se sont fait une spécialité des questions d’arbitrage international, ont publié sur le sujet, en défendent ardemment le principe et, souvent, ont directement participé au règlement de plusieurs affaires qui ont recouru à l’arbitrage17. Il y a là une communauté internationale, voire transnationale, d’experts qui partagent, certes à des degrés divers, les mêmes convictions, les mêmes intérêts et les mêmes combats, et qui s’approprient le lieu de La Haye comme nouveau champ d’exercice de leurs compétences18.
13Le nombre élevé des experts et des délégués a par ailleurs, autre élément particulièrement novateur, des conséquences directes sur la publicité des conférences19. La première s’ouvre en mai 1899 avec la ferme intention de garder secrets son déroulement et ses discussions, comme il était d’usage pour toute manifestation de ce genre. Mais très vite, la pression des journalistes présents en nombre à La Haye, la médiatisation de l’événement, la publication d’informations erronées et les fuites, inévitables lorsqu’on est amené, comme le fait remarquer Léon Bourgeois, à distribuer chaque jour une abondante documentation à plus de cent délégués, conduisent les participants à diffuser des bulletins d’informations quotidiens et à accréditer une quinzaine de représentants de la presse internationale20. On tire en 1907 les leçons des difficultés rencontrées huit années plus tôt. Les organisateurs néerlandais mettent alors tout en œuvre, dès l’ouverture de la conférence, pour que la presse puisse agir dans les meilleures conditions ; les procès-verbaux des séances sont publiés à l’issue de chaque journée, les journalistes assistent aux séances plénières21. Seuls les débats, au sein des commissions, ne sont pas publics. Les experts, sans doute moins prévenus à l’encontre de la presse que les diplomates, sont particulièrement sollicités et, propulsés sur le devant de la scène, éprouvent souvent quelques difficultés à garder le silence. Martens, Descamps, Asser, Drago et Barbosa font ainsi beaucoup plus la une des journaux que des diplomates chevronnés comme l’allemand Marschall ou le russe Nelidov. Parmi les chefs de délégation, Léon Bourgeois, il est vrai plus politique que diplomate, et très à l’aise avec les journalistes, fait figure d’exception.
Des relations difficiles entre experts et diplomates
Les experts, des auxiliaires de la diplomatie ?
14Lorsque s’ouvre la première conférence de La Haye, le rôle dévolu aux experts ne souffre, dans l’esprit des diplomates, d’aucune ambiguïté. Aux premiers de préparer le terrain et d’établir les dossiers en amont, de rédiger les textes officiels en aval, aux seconds de défendre les intérêts de leur pays, de négocier et d’obtenir le meilleur compromis possible. Le partage des tâches est clair : les experts sont les auxiliaires des diplomates, qui décident de recourir à leurs compétences quand ils l’estiment nécessaire. Ces derniers se considèrent comme les seuls véritables professionnels de la négociation, et ne sont pas disposés à céder sur ce point la moindre parcelle de leurs prérogatives. Disons d’emblée que les chancelleries européennes manifestent dans l’ensemble peu d’enthousiasme au regard des ambitions initiales de la conférence. Les instructions que Delcassé adresse aux plénipotentiaires français – Bourgeois, d’Estournelles et Bihourd, le ministre de France à La Haye – sont pour le moins circonspectes : ne prendre aucune initiative quant à la limitation des effectifs militaires et, dans tous les cas, n’accepter aucune remise en cause du statu quo avant cinq ans ; ne rien céder sur la réduction des armements et des budgets militaires ; se limiter, dans le débat sur l’humanisation des pratiques de guerre, à prôner l’interdiction des armes « desquelles résultent des blessures inutilement cruelles22 » (projectiles de petit calibre, gaz asphyxiants, etc.). Et si Delcassé demande aux délégués français de « recueillir avec une très attentive sollicitude toutes les suggestions relatives aux questions d’arbitrage, de médiation et de bons offices », sans aller jusqu’à faire eux-mêmes des propositions, c’est uniquement pour « seconder par ces moyens les intentions bienfaisantes de l’empereur Nicolas II » et « inspirer confiance à l’opinion [publique] ».
15Il n’y a pas là que simple méfiance à l’encontre d’une conférence qui intrigue tant par sa configuration que par les sujets qu’elle aborde. Plus profondément, les diplomates y voient une remise en cause de l’ordre international fondé sur l’équilibre entre les grandes puissances, dans le cadre du Concert européen, auquel ils sont viscéralement attachés, ne serait-ce qu’en raison du rôle prééminent que leur confère ce type de paix, par définition précaire, qu’il faut construire, ménager et entretenir en permanence, sur le terrain de la négociation et des accommodements23. Paul Cambon, ambassadeur de France à Londres, ne fait guère mystère, dans la correspondance qu’il échange avec son ministre, Stephen Pichon, de la piètre estime dans laquelle il tient les enjeux et les débats de La Haye24. Pour d’Estournelles, il ne fait aucun doute qu’il agit en sous-main, auprès du Foreign Office, pour décrédibiliser la conférence et dénigrer le principe même de l’arbitrage : « Cambon a cru intelligent de faire échouer la conférence pour en débarrasser la diplomatie », note-t-il, rageur, le 30 septembre25. Les choses sont encore plus claires pour Édouard Locroy, le ministre de la Marine, qui précise à Delcassé, en février 1899, ce qu’il pense de la conférence et du programme de Mouraviev :
« Quelle que soit la forme du raisonnement adopté, on arrive toujours à cette conclusion finale et impérative, exclusive de demi-mesures : ou bien l’arbitrage obligatoire, ou bien la guerre à outrance. J’ajouterais que la formule première, à ce point désirable que le siècle qui la verrait résolue serait pour tous le Grand Siècle, paraissant aujourd’hui irréalisable, je considère la seconde comme inévitable. Je ne peux donc, pour ma part, attendre sur ce point aucune solution satisfaisante de la discussion internationale à laquelle nous convie le gouvernement de la Russie26. »
16On conçoit que dans ces conditions, la marge de manœuvre dont dispose l’expert militaire en charge d’examiner les questions relatives à la guerre sur mer soit pour le moins réduite…
17L’expert joue efficacement ce rôle d’auxiliaire lorsque le partage des tâches résulte d’une bonne entente au sein des délégations. C’est plutôt le cas pour la représentation française qui, outre Léon Bourgeois, est composée en 1899 de Paul d’Estournelles de Constant, ancien diplomate et élu de la Sarthe depuis 1895, de Louis Renault, professeur de droit international à la Faculté de Paris et jurisconsulte du Quai d’Orsay depuis 1891 – trois futurs prix Nobel de la Paix27 –, de deux experts militaires (le contre-amiral Pephau et le général Mounier) et de trois diplomates en poste à La Haye faisant office de secrétaires (Bihourd, Boppe et Homberg). Bourgeois et d’Estournelles, qui participent activement aux travaux de la première et surtout de la troisième commission – celle de l’arbitrage – se répartissent les rôles : le premier préside, mène les débats, fait les discours, intervient publiquement, négocie au besoin ; le second agit dans l’ombre, prépare les projets, trouve des solutions, invente des compromis. Renault rédige les notes et revoit les textes – il est l’un des principaux rédacteurs de l’acte final des deux conférences, puisque le français demeure la seule langue officielle28. Les trois hommes travaillent de concert et partagent, sur l’arbitrage, des vues sinon identiques, du moins convergentes – d’Estournelles est le plus enthousiaste et Renault le plus réservé.
Une emprise croissante
18L’examen des sources confirme l’emprise croissante que les experts prennent sur les débats à mesure que se déroule la conférence de 1899, et le surcroît d’autorité et de légitimité dont ils bénéficient lorsque s’ouvre celle de 1907. Cela s’explique aisément, en premier lieu par la complexification des sujets qui nécessitent, notamment en matière juridique, le recours aux spécialistes. En 1899, la troisième commission, que préside Bourgeois et qui s’est saisie de la question de la cour d’arbitrage, délègue rapidement l’essentiel de son travail à un « comité d’examen » composé presque exclusivement de juristes internationalistes : Asser, Descamps, Frederick William Holls pour les États-Unis, Lammasch, Martens, le suisse Édouard Odier, conseiller national et juriste, et le Dr Zorn pour l’Allemagne, professeur de droit à l’université de Königsberg. D’Estournelles, qui y représente la France, fait presque figure d’intrus. Ce comité se réunit du 26 mai au 21 juillet sous la présidence de Descamps. Deux mois de négociations continues, riches et décisives, nettement dominées par Martens, aboutissent à la rédaction d’un projet de convention que les diplomates, par la suite, se contentent d’examiner et d’amender. La nécessité de dépolitiser certaines questions sensibles pour continuer à progresser justifie par ailleurs le recours aux talents de négociateurs d’experts qui, en l’occurrence, peuvent faire prévaloir leurs compétences, les savoirs où ils puisent leur légitimité, sur les intérêts particuliers du pays qu’ils représentent. Ici, les solidarités intellectuelles qui se nouent l’emportent sur les logiques politiques dont les diplomates, en raison même de leur fonction, restent prisonniers. Le comité d’examen dépêche ainsi à Berlin les experts américain et allemand, Holls et Zorn, pour tenter de convaincre Guillaume II du bien-fondé de la future cour d’arbitrage ; s’ils ne parviennent pas à le rencontrer, ils s’entretiennent du moins avec Bülow, le ministre des Affaires étrangères, qui finit par accepter de ne plus s’opposer au projet29.
19La place des juristes dans les débats est encore plus importante lors de la conférence de 1907. La question de l’arbitrage, qui à l’origine était présentée comme secondaire dans la circulaire Mouraviev, occupe désormais toute l’attention ; les juristes latino-américains, qui se sont déplacés en nombre, apportent en la matière leur expérience – l’arbitrage international est durant la seconde moitié du xixe siècle une pratique répandue sur le continent américain – et l’extrême richesse d’une réflexion internationaliste souvent méconnue en Europe30. Depuis l’entrée en fonctions de la CPA, quatre affaires ont par ailleurs été portées devant la nouvelle institution, ce qui peut sembler relativement peu, d’autant que les conflits d’envergure comme la guerre russo-japonaise lui échappent totalement, mais prouve qu’elle est capable de fonctionner. Plus de 60 traités d’arbitrage bilatéraux, dont la plupart prévoient un recours devant la CPA, ont également été conclus dans la foulée du traité franco-britannique du 14 octobre 190331. Incontestablement, le courant arbitral a le vent en poupe.
20Le diplomate serait-il pour autant menacé par le juge, dans sa mission principale d’œuvrer au règlement pacifique des différends internationaux ? Ce serait aller trop loin. Les conventions de La Haye ne remettent pas en cause le principe « de l’antériorité des négociations diplomatiques32 ». À plusieurs, reprises, le texte de 1899, repris en 1907, précise bien que « l’arbitrage est reconnu par les Puissances signataires comme le moyen le plus efficace et en même temps le plus équitable de régler les litiges qui n’ont pas été résolus par les voies diplomatiques33 ». Le constat fait écho à ce que Descamps reconnaissait lui-même dans son Essai sur l’organisation de l’arbitrage international de 1896 :
« La vérité est que la diplomatie est appelée à jouer et jouera toujours un rôle capital au point de vue du maintien de la bonne harmonie entre les Nations. Le premier et le plus simple moyen d’arranger les affaires entre États aussi bien qu’entre particuliers, ce sont les négociations directes. Un négociateur expérimenté qui a su inspirer confiance réussira souvent à aplanir un différend pour lequel l’arbitrage eût peut-être été décliné34. »
21Aux deux modes traditionnels de règlement des différends que sont la négociation, de laquelle relèvent également les bons offices et la médiation, et la guerre, l’ordre international fondé sur le droit ajoute l’arbitrage, qui vient en quelque sorte s’intercaler entre les deux premiers. Le recours au juge ne s’impose pas d’emblée : il succède au diplomate avant, éventuellement, de céder la place au militaire.
Des conférences qui échappent aux diplomates ?
22La technicité croissante des discussions, la médiatisation de l’événement, la pression des opinions publiques – personne ne voulant apparaître comme le responsable de l’échec de la « conférence de la paix » –, conduisent certes certains diplomates, y compris parmi les plus chevronnés, à petit à petit lâcher prise et perdre le contrôle des débats. C’est particulièrement net lorsqu’en 1907 la discussion en vient à porter sur la question de l’arbitrage obligatoire, sur laquelle les délégués n’avaient déjà pu s’accorder huit ans plus tôt et dont Bourgeois et d’Estournelles se font les ardents défenseurs. À l’issue des échanges, 32 pays sur 44 sont d’accord pour conclure un traité multilatéral d’arbitrage obligatoire applicable aux litiges d’ordre juridique, notamment touchant l’interprétation des conventions, sous réserve que l’honneur et les intérêts essentiels des parties ne soient pas en cause et, pour une série de cas bien déterminés, sans aucune réserve. Plusieurs pays, au départ hostiles ou réticents, comme la Grande-Bretagne, les États-Unis et la Russie, ont fini par se rallier à ces propositions35. Au sein de la délégation russe, Martens a convaincu Nelidov ; chez les Allemands, pourtant à l’origine farouchement opposés, le jurisconsulte Kriege, membre de la CPA, semble en mesure de l’emporter sur l’ambassadeur Marschall ; la délégation italienne est hésitante36.
23Mais ce moment de flottement ne dure guère. Dans les capitales des puissances européennes, loin de l’euphorie de La Haye, les sons de cloche ne sont pas les mêmes et les ministres se chargent de recadrer les diplomates qui seraient sur le point de céder aux sirènes des experts. In fine, les logiques politiques sont déterminantes : la liste des pays qui s’opposent au traité d’arbitrage obligatoire, et qui font donc échouer l’entreprise, comprend bien l’Allemagne, l’Autriche-Hongrie, l’Italie, qui fait marche arrière sous la pression de Berlin, la Bulgarie, qui subit les pressions de la Wilhelmstrasse, ou la Belgique, qui craint de voir la CPA s’emparer de la question du Congo. Au-delà même de l’opposition diplomates/experts, finalement plus complémentaire que frontale, c’est bien le politique qui a le dernier mot. À long terme toutefois, les conférences de 1899 et 1907 auront contribué à jeter les bases de ce que seront la figure et le rôle de l’expert au xxe siècle et à faire de La Haye un des hauts lieux du multilatéralisme. Elles auront également concouru à renouveler profondément, et ce dès avant 1914, les formes et les pratiques de la diplomatie contemporaine.
Notes de bas de page
1 Archives du ministère français des Affaires étrangères – La Courneuve (AMAE), Correspondance politique et commerciale, nouvelle série (1897-1918), Russie, vol. 24, lettre de Mouraviev à Montebello, ambassadeur de France à Saint-Pétersbourg, le 30 décembre 1898.
2 Morrill Dan L., « Nicholas II and the Call for the First Hague Conference », The Journal of Modern History, vol. 46, 1974/2, p. 296-313 ; Barcelo Laurent, « Aux origines de la Cour permanente d’arbitrage : la première Conférence de La Haye (1899) », Guerres mondiales et conflits contemporains, n° 189, 1998, p. 17-29.
3 Pour le contenu des débats et les conclusions de ces conférences, on se reportera à : Rosenne Shabtai (éd.), Les Conférences de la Paix de La Haye de 1899 et 1907 et l’arbitrage international. Actes et documents, Bruxelles, Bruylant, 2007 ; Scott James Brown, The Proceedings of The Hague Conferences, 1899 and 1907, New York, Oxford University Press, 1919. Voir aussi Jonkman Hans et De Blocq van Scheltinga Laurence, « La Cour permanente d’arbitrage dans le développement de l’arbitrage jusqu’à la création de la Cour permanente de justice internationale (1899-1922) », Guerres mondiales et conflits contemporains, n° 189, 1998, p. 3-16 ; Keefer Scott A., « Building the Palace of Peace : the Hague Conference of 1907 and Arms Control before the World War », Journal of the History of International Law, 2007/9, p. 35-81 ; Abbenhuis Maartje, Barber Christopher E. et Higgins Annalise R. (dir.), War, Peace and International Order ? : The Legacies of the Hague Conferences of 1899 and 1907, Londres, Routledge, 2017.
4 Renault Louis, L’œuvre de La Haye en 1899 et 1907. Conférence faite à l’École libre des sciences politiques le 5 juin 1908, Paris, Félix Alcan, 1908.
5 Badie Bertrand et Devin Guillaume (dir.), Le multilatéralisme. Nouvelles formes de l’action internationale, Paris, La Découverte, 2007 (voir notamment Vaïsse Maurice, « Une invention du xixe siècle », p. 13-22).
6 Frollo Jean, « La Conférence de La Haye », Le Petit Parisien, 6 juin 1907 (Centre des archives diplomatiques de Nantes [CADN], La Haye, vol. 72).
7 AMAE, Russie, vol. 24, lettre de Mouraviev à Montebello déjà citée, le 30 décembre 1898 : « Sa Majesté Impériale juge qu’il serait utile que la conférence ne siège pas dans la capitale de l’une des grandes Puissances où se concentrent tant d’intérêts politiques qui pourraient peut-être réagir sur la marche d’une œuvre à laquelle sont intéressés à un égal degré tous les pays de l’univers. »
8 Ibid., lettre de Prinet, ministre de France à Copenhague, à Delcassé, le 22 janvier 1899, qui ajoute : « De plus, on redoute tout le trouble que ne manqueront pas d’apporter dans les paisibles habitudes danoises la présence à Copenhague d’un corps très nombreux de diplomates à qui il faudrait nécessairement témoigner les prévenances exigées par les lois d’une hospitalité bien entendue. » Prinet note toutefois un autre son de cloche dans la presse danoise qui, elle, mesure mieux l’impact en termes de notoriété et de prestige d’une conférence qui, durant plusieurs semaines, ferait de Copenhague l’objet de tous les regards.
9 Barcelo Laurent, Paul d’Estournelles de Constant : l’expression d’une idée européenne, Paris, L’Harmattan, 1995, p. 300.
10 CADN, La Haye, vol. 73, liste des pays représentés à la Conférence et de leurs délégués. Un certain nombre de délégués sont venus avec leur épouse.
11 Voir la contribution de Vincent Laniol qui met également l’accent sur ce point à propos de la Conférence de la Paix.
12 Les participants européens, en suivant l’ordre dans lequel ils sont cités dans l’incipit de la Convention, sont : l’Allemagne, l’Autriche-Hongrie, la Belgique, le Danemark, l’Espagne, la France, le Royaume-Uni, la Grèce, l’Italie, le Luxembourg, le Monténégro, les Pays-Bas, le Portugal, la Roumanie, la Russie, la Serbie, la Suède et Norvège, la Suisse et la Bulgarie (la place à laquelle figure la Bulgarie, en fin de liste, s’explique par le statut de province autonome de l’Empire ottoman qui est encore celui de ce pays en 1899) ; le gouvernement italien réussit à éviter la présence du Saint-Siège. Le continent américain est représenté par les États-Unis et le Mexique ; l’Asie par la Chine, le Japon, la Perse, le Siam et l’Empire ottoman (un délégué coréen s’étant rendu à La Haye se suicida en apprenant que son pays n’était pas admis) ; l’Afrique est absente, malgré la volonté des Pays-Bas d’inviter les républiques boers d’Afrique du Sud.
13 AMAE, Russie, vol. 25, 178-185, lettre de Bourgeois à Delcassé, ministre des Affaires étrangères, le 25 mai 1899. Bourgeois obtient également que cette répartition se fasse au grand jour et non, comme c’était alors l’usage, en fonction d’un accord préalable et négocié à huis clos entre les principaux participants. Il obtient gain de cause malgré les objections de l’Italie et de l’Autriche-Hongrie. Voir Jeannesson Stanislas, « Léon Bourgeois aux conférences de La Haye de 1899 et 1907 : solidarisme et démocratisation des relations internationales », Histoire, économie & société, 2014/2, p. 107-120.
14 Knight Andrew W., « Multilatéralisme ascendant ou descendant : deux voies dans la quête d’une gouverne globale », Études internationales, vol. 26, 1995/4, p. 685-710.
15 Bourgeois Léon, Pour la Société des nations, Paris, Fasquelle, 1910 ; Niess Alexandre et Vaïsse Maurice (dir.), Léon Bourgeois. Du solidarisme à la Société des nations, Langres, Éditions Dominique Guéniot, 2006 ; Barcelo Laurent, Paul d’Estournelles de Constant, op. cit. ; Tison Stéphane (dir.), Paul d’Estournelles de Constant. Concilier les nations pour éviter la guerre (1878-1924), Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2015.
16 C’est le cas de Renault, Martens, Lammasch, Descamps, Asser, Beernaert, Bustamante, Hammarskjöld et du Norvégien Hagerup.
17 Descamps est notamment l’auteur d’un Essai sur l’organisation de l’arbitrage international, Bruxelles, Guyot, 1896 ainsi que du « Projet d’institution d’une Cour permanente d’arbitrage » adopté par la conférence interparlementaire de Bruxelles de 1896 (AMAE, Correspondance politique et commerciale 1895-1940, série C-administrative [désormais C-adm.], vol. 27).
18 Guieu Jean-Michel, « Les juristes internationalistes français, l’Europe et la paix à la Belle Époque », Relations internationales, n° 149, 2012, p. 27-41 (voir aussi l’introduction de ce numéro consacré aux « juristes et relations internationales », par Jean-Michel Guieu et Dzovinar Kévonian) ; Kévonian Dzovinar et Rygiel Philippe (dir.), « Profession : juristes internationalistes ? », Monde(s). Histoire, espaces, relations, n° 7, mai 2015.
19 Sharwood Robin, « Princes et artisans de la paix : l’histoire de la conférence de la paix de La Haye de 1899 », in Shabtai Rosenne (éd.), Les conférences de la paix de La Haye de 1899 et 1907 et l’arbitrage international, op. cit., p. 435-445.
20 AMAE, Russie, vol. 26, 125-126, Bourgeois à Delcassé, le 9 juin 1899.
21 CADN, La Haye, vol. 73, télégramme de Prinet, ministre de France à La Haye, le 22 mai 1907. Le Quai d’Orsay accrédite sept journalistes pour assurer la couverture de l’événement : les bénéficiaires en sont Le Matin, Le Petit Parisien, Le Journal, Le Temps, Le Siècle, Le Journal des débats, et l’agence Havas (ibid., vol. 74, note de la direction des affaires politiques et commerciales, 15 juin 1907).
22 AMAE, Russie, vol. 25, 74-85, instructions datées du 21 mai 1899. Encore Delcassé distingue-t-il, parmi les projectiles asphyxiants, « ceux qui le sont par destination et ceux qui ne produisent cet effet que par accident ».
23 Jeannesson Stanislas, « Les diplomates français face à la paix au lendemain de la Grande Guerre », Matériaux pour l’histoire de notre temps, n° 108, 2012/4, p. 18-22 ; Dasque Isabelle, « Les élites diplomatiques de la République face aux mutations de l’ordre international à la fin du xixe siècle : une réaction aristocratique ? », in Marc Belissa et Gilles Ferragu (dir.), Acteurs diplomatiques et ordre international, fin xviie siècle-xixe siècle, Paris, Éditions Kimé, 2007, p. 113-135.
24 AMAE, C-adm., vol. 34, 90-92, Cambon à Pichon, le 21 octobre 1907.
25 Cité par Barcelo Laurent, Paul d’Estournelles de Constant, op. cit., p. 305.
26 AMAE, Russie, vol. 24, lettre de Locroy à Delcassé, le 5 février 1899.
27 Louis Renault l’obtient en 1907 pour son rôle lors de la seconde conférence de La Haye, d’Estournelles en 1909 et Bourgeois en 1920. Renault enseigne également le droit international à l’École libre des sciences politiques, que fréquentent quasiment tous les futurs candidats au concours d’entrée au Quai d’Orsay, et fait partie du jury de ce même concours (voir la contribution de Philippe Rygiel dans ce volume).
28 Ce qui donne à la délégation française un excédent de travail dont elle se plaint amèrement. Notons d’ailleurs que si le français reste effectivement la seule langue officielle, on ne se prive pas, entre experts anglophones, de parler également anglais lors des réunions de travail.
29 Sharwood Robin, « Princes et artisans de la paix », op. cit., p. 442 ; Holls Frederick W., The Peace Conference at The Hague and its bearings on international law and policy, New York, Macmillan, 1900.
30 Becker Lorca Arnulf, Mestizo International Law. A global Intellectual History, 1842-1933, Cambridge, Cambridge University Press, 2014 ; Kévonian Dzovinar et Rygiel Philippe (dir.), « Profession : juristes internationalistes ? », op. cit.
31 Jonkman Hans et De Blocq van Scheltinga Laurence, « La Cour permanente d’arbitrage dans le développement de l’arbitrage jusqu’à la création de la Cour permanente de justice internationale (1899-1922) », op. cit., p. 3-16.
32 Fortier Yves, « La diplomatie et l’arbitrage », Revue québécoise de droit international, n° 11/1, 1998, p. 327-336.
33 Article 16 de la convention de 1899, repris dans l’article 38 de celle de 1907 (voir aussi respectivement articles 20 et 41). C’est nous qui soulignons.
34 Descamps Étienne, Essai sur l’organisation de l’arbitrage international, op. cit., p. 7 (cité in Fortier Yves, « La diplomatie et l’arbitrage », op. cit.).
35 CADN, La Haye, vol. 72 et 77, dépêches de Bourgeois à Pichon, les 6 août et 10 octobre 1907 ; AMAE, C-adm., vol. 37, 299-313, dépêche de Bourgeois à Pichon, le 18 octobre, résumant les enjeux et les contenus des débats.
36 AMAE, C-adm., vol. 36, 121-123, dépêche de Bourgois à Pichon, le 19 août 1907 ; vol. 37, 2, télégramme de Bourgeois le 2 septembre.
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