Chapitre I. Aspects d’une France nouvelle
p. 31-38
Texte intégral
1Toute l’histoire n’a pas à être convoquée pour dessiner l’arrière-plan historique devant lequel se recomposent les modalités d’application la laïcité française en 1958. Planter le décor nécessite seulement de faire ressortir quelques traits saillants de l’histoire de la population, de l’urbanisation, du crédit et de la fiscalité.
Le nouveau visage de la population
2Sortie du rationnement en 1949, la France est installée dans une phase de croissance économique rapide lorsque le général de Gaulle revient au pouvoir. Une fois passée les années d’après-guerre, le taux de croissance de la production française s’est stabilisé à un niveau voisin de 5 % par an en moyenne. Les tensions inflationnistes présentent davantage d’irrégularité, mais demeurent un trait marquant de la période. Le secteur du logement est particulièrement exposé sur ce chapitre. L’appel de l’abbé Pierre en faveur des sans-logis lancé en 1954 rappelle à quel point la question reste cruellement d’actualité près d’une décennie après la fin de l’Occupation. Dans les villes de France, de nombreux habitants résident toujours dans des taudis surpeuplés. La tâche à accomplir est colossale.
3La reprise de la natalité n’est pas étrangère à cette situation. L’excédent des naissances sur les décès est de l’ordre de 300 000 par an. S’y ajoute l’excédent des entrées sur le sol national par rapport aux départs : le solde migratoire est positif à hauteur de 584 000 personnes entre 1947 et 1954. Les flux migratoires proviennent en grande majorité des pays méditerranéens. L’Italie, le Portugal, l’Espagne, le Maghreb sont les principaux pourvoyeurs de maind’œuvre. Aux travailleurs immigrés s’ajoutent les familles dont l’avenir est devenu incertain en raison d’événements politiques menaçants. L’accession à l’indépendance de la Tunisie et du Maroc pousse ainsi à se tourner vers la métropole. Tous ces Méditerranéens émigrés, réfugiés ou rapatriés présentent un visage divers par leurs origines ainsi que par leur religion. La plupart sont catholiques, mais beaucoup sont juifs ou musulmans.
4Si l’augmentation rapide de la population (de 40,1 à 44,5 millions d’habitants entre 1946 et 1958) pèse sur le besoin de logement, les migrations internes jouent un rôle tout aussi important. De nombreux ruraux chassés par la modernisation de l’agriculture et attirés par les besoins industriels et tertiaires s’installent en ville. La petite et la grande couronne parisiennes connaissent un développement sans précédent. Les grandes agglomérations comme Lyon ne sont pas en reste. Des villes moyennes jusque-là plutôt endormies, comme Caen, connaissent à leur tour un développement rapide. Au total, le nombre annuel de nouveaux citadins est de 340 000 entre 1946 et 1954. La France enregistre donc une très forte poussée urbaine. La France pouponne, accueille, s’industrialise et s’urbanise comme jamais auparavant.
De grandes ambitions urbaines
5Si les maîtres des forges ou les patrons des Houillères s’étaient préoccupés du logement de leurs ouvriers, l’installation en banlieue des ruraux ou des étrangers venus chercher un travail plus rémunérateur s’est surtout faite au gré des opportunités par mitage pavillonnaire. Il en est résulté un tissu urbain désordonné où les équipements et la voirie accusaient un net retard. La préoccupation urbanistique se manifesta pour la première fois de manière cohérente par la loi du 15 juin 1943. Outre qu’elle synthétisait et renforçait la réglementation antérieure, mal appliquée, cette loi créait une administration spécifique à l’échelon de l’État. La direction de l’urbanisme ainsi fondée reçut la maîtrise des projets d’aménagement. En novembre 1944, la création d’un ministère de la Reconstruction et de l’Urbanisme donna une nouvelle indication en faveur du volontarisme urbain. Toutefois, la première des deux missions assignées à ce ministère est restée prioritaire jusqu’au début des années 1950.
6Un homme a beaucoup compté dans le développement d’une véritable ambition urbaine : Eugène Claudius-Petit1. Ce professeur de dessin passé par la Résistance devint le ministre de la Reconstruction et de l’Urbanisme en 1948 et le resta sans discontinuité jusqu’en 1953. Sous sa houlette, le rythme des constructions s’accéléra. Des immeubles collectifs comprenant plus de 500 ou plus de 1 000 logements furent construits par des entreprises utilisant des éléments produits industriellement. Ils s’élevaient sur les terrains laissés vacants par les lotissements antérieurs, c’est-à-dire non loin du centre-ville. La population urbaine s’accrut ainsi, par densification, c’est-à-dire sans que soit ajoutée une couronne supplémentaire. Le changement d’échelle se produisit avec Sarcelles à partir de 1955. Pour la première fois, on ne se contentait pas de petites opérations immobilières par accumulation fortuite de logements, mais on réalisait en fonction d’un plan global une masse de logements accompagnés des équipements collectifs (écoles, administrations, commerce, etc.) nécessaires, le tout sur un site éloigné et quasiment vierge. Dès lors, Sarcelles devenait le laboratoire technique et social du grand ensemble.
7À l’extrême fin de l’année 1958, le décret instaurant les ZUP (Zones à urbaniser par priorité) marque une nouvelle étape dans l’institutionnalisation d’un volontarisme urbain2. L’État fournit désormais une réponse au défi de la maîtrise du foncier et de l’équipement. Contre la spéculation foncière et contre l’anarchie des équipements collectifs, les ZUP doivent permettre de rationaliser la construction des grands ensembles en donnant au maître de l’ouvrage les moyens juridiques d’acquérir les terrains et d’y concentrer les dépenses nécessaires. Grâce à ce nouvel outil, les acteurs publics peuvent organiser la croissance urbaine en certains sites précis et y apporter les infrastructures indispensables au meilleur coût et dans les meilleurs délais. Le résultat escompté est le rassemblement de milliers de personnes sur un espace restreint situé en grande périphérie urbaine. L’établissement de foules citadines en de multiples points du territoire ne peut laisser indifférents les responsables religieux. La participation au culte, le catéchisme des enfants, voire leur scolarisation dans un cadre confessionnel sont en jeu.
8Le décret du 31 décembre 1958 reste muet sur la nature des équipements collectifs à prévoir pour la commodité et l’agrément des habitants, qu’il s’agisse d’églises ou de centres commerciaux. Il revient donc aux autorités religieuses de se manifester pour obtenir que soient réservés les emplacements nécessaires sur les plans d’urbanisme. Rien n’interdit que les édifices du culte puissent obtenir eux aussi le bénéfice de la réserve foncière, à condition de bien naviguer entre les différents acteurs publics d’une ZUP. Les associations cultuelles soucieuses d’obtenir la réservation d’un terrain doivent donc songer à nouer des contacts à plusieurs niveaux.
L’essor des prêts interventionnistes
9Le souci du logement et la fibre sociale d’un homme comme Eugène Claudius-Petit sont partagés par François Bloch-Lainé, le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations depuis 1953. D’ailleurs, les deux hommes se connaissent bien. Fonctionnaire résistant pendant l’Occupation, François Bloch-Lainé dirigea ensuite le Trésor (1947-1952) à l’époque où Claudius-Petit était ministre de la Reconstruction et de l’Urbanisme (1948- 1953). Pendant ces quelques années, il fit partie de la petite équipe que le ministre réunissait chaque semaine pour mettre au point sa politique d’aménagement du territoire. Une fois que Bloch-Lainé prit la direction de la Caisse des dépôts et consignations, les deux hommes continuèrent à entretenir de bonnes relations. Ils étaient réunis par le souci du logement et l’intérêt pour l’avenir des villes à une époque où l’État entendait prendre à bras-le-corps ces questions, à la fois comme décideur et comme bailleur de fonds. Aussi, Bloch-Lainé était-il décidé à faire évoluer en ce sens la vénérable institution financière dont il avait pris la direction. Traditionnellement, cette institution drainait les fonds des caisses d’épargne et des caisses de retraite et plaçait ensuite l’essentiel de ses liquidités en rentes d’État et en bons du Trésor. Le nouveau directeur général voulut réorienter l’activité de la Caisse des dépôts et consignations vers le soutien à la construction de logements et à l’équipement du territoire. Pour accomplir la première de ces deux missions, il créa la SCIC (Société centrale immobilière de la Caisse des dépôts et consignations) en 1954. Léon-Paul Leroy fut placé à la tête de cette filiale technique chargée de construire vite et à bon marché. Louis Tissot (1909-1985) lui fut adjoint comme directeur administratif et financier : nous en reparlerons.
10En 1956, la construction de milliers de logements était engagée à Épinay-sur-Seine, Gagny, Villiers-le-Bel. En 1957, ce fut au tour de Créteil et de Mourenx. Entre 1954 et 1958, la SCIC construisit 58 000 logements en France3. De banque de l’État depuis sa création sous la Restauration, la Caisse des dépôts et consignations devenait une sorte de banque centrale des équipements collectifs et du logement social. L’établissement finançait la construction de logements, de centraux téléphoniques, de gymnases, d’écoles, d’infrastructures de transport (pont de Tancarville, aéroport d’Orly) ainsi que de nombreux autres équipements tels que les « maisons des jeunes » et les « foyers des vieux ». Pourquoi pas des édifices du culte ? La population des nouveaux quartiers n’avait-elle pas aussi des besoins spirituels dont il convenait de se préoccuper ? Pour les associations cultuelles, une telle orientation donnerait la possibilité d’accéder à des emprunts plus avantageux que ceux proposés par le circuit bancaire classique.
11Les caisses d’épargne pouvaient également s’engager dans cette voie. Ces établissements privés mais d’utilité publique, collecteurs de l’épargne populaire, avaient opté de longue date pour la sécurité en confiant l’emploi de leurs fonds à la Caisse des dépôts et consignations. Or, au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, les dirigeants de ces établissements considérèrent qu’ils devaient favoriser la reconstruction et l’équipement du pays par le crédit aux collectivités locales et aux organismes publics. Pour cela, il fallait que fût débloqué l’emploi des fonds. C’est à cette tâche que s’attela le député Jean Minjoz. Sans obtenir tout à fait gain de cause, ce dernier fit adopter une loi qui accordait aux caisses d’épargne un droit de présentation des emprunteurs auprès de la Caisse des dépôts et consignations, celle-ci conservant la fonction bancaire d’engagement. La loi du 24 juin 1950, dite loi Minjoz, instaurait donc une coopération entre la Caisse des dépôts et les caisses d’épargne : la première disait quelle était sa politique de prêts aux collectivités locales ; les secondes choisissaient d’affecter l’argent qu’elles avaient préalablement collecté sous la forme de « prêts aux départements, communes, chambres de commerce et organismes bénéficiant de leur garantie […] ou de la garantie de l’État4 » ; pour finir, la première donnait son accord ou non sur l’opération. Étant donné que les organismes de caractère associatif ayant recours à l’emprunt étaient susceptibles de bénéficier des dispositions de la loi, à condition d’obtenir une garantie publique, une association cultuelle pouvait chercher à obtenir un « prêt Minjoz ». Il lui revenait de gagner le soutien de la caisse d’épargne locale à son projet, puis d’obtenir la garantie d’une collectivité territoriale, départementale ou municipale, laquelle dépendait des dispositions politiques des majorités en place et de la hiérarchie des préoccupations d’intérêt général. L’utilité de la procédure résidait dans la possibilité de solliciter un prêt bonifié, grâce à l’aide de l’État, ce qui permettait de rembourser à un taux d’intérêt inférieur à celui du marché. Depuis 1955, le taux d’intérêt des prêts aux collectivités locales pratiqué par les caisses d’épargne tout comme par la Caisse des dépôts et consignations n’était que de 5,50 % pour de longues durées de remboursement5.
12Au total, l’évolution de ces deux types d’établissements financiers dans les années 1950 témoigne d’une large volonté des élites modernisatrices et du pouvoir politique de franchir un seuil dans l’action publique. Construire des logements neufs et équiper le pays passe par un développement des prêts interventionnistes, soit sous la forme de prêts directs de la Caisse des dépôts et consignations, soit sous la forme de prêts Minjoz. Par ricochet, l’équipement cultuel du pays peut s’en trouver facilité.
L’introduction de la déductibilité fiscale
13La fiscalité était-elle également susceptible de devenir un levier favorable à l’équipement cultuel ? La question put être posée à partir de 1954, l’année où François Bloch-Lainé fonda la SCIC. L’adoption de la mesure phare de l’année, à savoir la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), n’est pas en cause. En revanche, la loi n° 54-817 du 14 août 1954 relative à diverses dispositions d’ordre fiscal introduisit, par son article 11, un principe riche de potentialités pour le monde associatif : la déduction des dons aux œuvres. Cette loi votée sous le ministère Pierre Mendès France accordait, pour la première fois en France, la possibilité d’obtenir un avantage fiscal en contrepartie d’un don à une œuvre :
« Art. 11. Les entreprises assujetties à l’impôt sur le revenu des personnes physiques ou à l’impôt sur les sociétés sont autorisées à déduire du montant de leur bénéfice imposable, dans la limite de 1 p. 1 000 de leur chiffre d’affaires, les versements qu’elles ont effectués au profit d’œuvres ou d’organismes d’intérêt général, de caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social ou familial.
Pour les autres contribuables, la déduction est admise dans la limite de 0,50 p. 100 du revenu imposable6. »
14Relevons tout d’abord les limites très strictes de la déductibilité fiscale. Pour les entreprises, la déductibilité du bénéfice imposable ne pouvait excéder 1 ‰ du chiffre d’affaires ; pour les particuliers, elle ne pouvait dépasser 0,50 % du revenu imposable. Il s’agissait donc d’encourager les dons tout en ménageant strictement les recettes fiscales. Relevons ensuite que le champ d’application du régime de déduction des dons était restreint aux œuvres et organismes d’intérêt général présentant un caractère « philanthropique, éducatif, scientifique, social ou familial ». Autrement dit, le domaine cultuel était tenu à l’écart du dispositif. Cela étant, la direction générale des impôts considéra qu’un don en faveur d’une association familiale créée pour venir en aide aux établissements d’enseignement privés confessionnels permettait de bénéficier de la déduction instaurée par la loi7. Cette distinction est capitale. La République laïque ne mettait pas sur le même plan les œuvres d’inspiration religieuse se rapportant à des tâches de bienfaisance ou d’enseignement d’une part, et celles qui étaient proprement cultuelles d’autre part. Les premières étaient jugées selon leur activité extérieure, abstraction faite des conceptions métaphysiques de leurs animateurs ; cela signifie qu’elles devaient être traitées sur le même pied que les œuvres s’affichant comme neutres. Seules les secondes étaient exclues du bénéfice de toute déductibilité fiscale comme de toute subvention. Un don à une école confessionnelle étant considéré comme revêtu d’un caractère éducatif, et non pas religieux, il ressortissait valablement du champ d’application de la loi.
15En fait, le soutien aux écoles catholiques était l’objectif essentiel de l’un des auteurs de la loi du 14 août 1954, Lionel de Tinguy du Pouët, député MRP de la Vendée8. Cet élu était l’un des experts financiers du parti démocrate-chrétien. Spécialiste des questions fiscales, il siégeait à la commission des finances, une commission dont le rapporteur général était un autre expert financier du MRP, Charles Barangé. Comme ce dernier, Lionel de Tinguy du Pouët était extrêmement attaché à la défense de l’enseignement catholique. D’ailleurs, si le patronyme de Charles Barangé est resté attaché pour une raison alphabétique à la loi du 28 septembre 1951 autorisant le versement d’une allocation aux élèves de l’enseignement tant public que privé, le véritable rédacteur du texte avait été Lionel de Tinguy du Pouët. Il avait également été l’un des initiateurs de l’Association parlementaire pour la liberté de l’enseignement, laquelle était moins destinée à défendre une liberté déjà existante qu’à améliorer les conditions matérielles de son application. Avec la loi du 14 août 1954, le député MRP de la Vendée ouvrait une nouvelle brèche dans le dispositif laïque.
16Au moyen de leur bulletin de liaison, les établissements scolaires catholiques firent connaître aux parents d’élèves la nouvelle faculté fiscale dont ils pouvaient bénéficier afin de les inciter à se montrer toujours plus généreux9. Des évêchés en firent autant par l’intermédiaire de leur bulletin diocésain. C’est ainsi que la semaine religieuse de l’archidiocèse de Bordeaux et de Bazas précisa à ses lecteurs quels organismes pouvaient bénéficier des versements pour qu’ils ouvrissent bien droit à une exonération fiscale :
« Peuvent donc bénéficier de ces versements, les établissements d’enseignement, les patronages, colonies de vacances, etc.
Ces versements peuvent, par suite, être déduits des bénéfices imposables. L’intérêt particulier de cette disposition réside dans le fait qu’elle peut être appliquée aux parents d’élèves de l’enseignement libre en ce qui concerne leurs versements aux APEL ou AEP gestionnaires (sous forme de scolarités). Cette déduction ne peut, par contre, concerner les frais de pension ou demi-pension10. »
17Les dons aux multiples associations de la nébuleuse catholique étaient donc admissibles en déduction de l’impôt. On remarquera tout de même l’insistance de l’archevêché de Bordeaux sur les dons à deux instances très proches : d’une part, les APEL (Associations de parents d’élèves de l’école libre) qui groupaient les parents de chaque école et les fédéraient en un puissant réseau ; d’autre part les AEP (Associations d’éducation populaire) qui étaient en charge de la gestion et de l’administration des écoles et en constituaient la personnalité juridique. Cette insistance témoigne de la prégnance des besoins d’argent pour les écoles catholiques.
18En revanche, conformément à la distinction entre œuvres d’inspiration religieuse et œuvres cultuelles, le bénéfice de la déduction était refusé pour les dons effectués au titre du denier du culte, ou bien en vue de la construction d’une église, ou encore en faveur d’un monastère. Le sujet n’avait même pas été abordé lors des débats parlementaires, les préoccupations des élus se focalisant sur l’école et la recherche scientifique11. Toutefois, la brèche était ouverte. L’introduction de la déductibilité fiscale dans le droit permettait de poser autrement la question d’un soutien plus ou moins visible à l’activité cultuelle. Pour les évêques, la ligne à suivre était double : faire admettre que les écoles confessionnelles assuraient un service d’intérêt général afin d’obtenir pour elles des aides plus substantielles ; et puis, pourquoi pas, faire bénéficier le culte proprement dit des mêmes dispositions avantageuses.
Notes de bas de page
1 Pouvreau Benoît, Un politique en architecture. Eugène Claudius-Petit (1907-1989), Paris, Le Moniteur, 2004, 358 p.
2 Claude Viviane, Faire la ville. Les métiers de l’urbanisme au xxe siècle, Marseille, Parenthèses, 2006, p. 104-121. Kleinschmager Richard, « Zone à urbaniser en priorité (ZUP) », dans Pumain Denise, Paquot Thierry et Kleinschmager Richard, Dictionnaire de la ville et de l’urbain, Paris, Economica, 2006, p. 314.
3 Société centrale immobilière de la Caisse des dépôts, 1954-1994, une histoire en construction, Paris, Textuel, 1995, 135 p.
4 JORF, lois et décrets, loi n° 50-736 du 24 juin 1950 modifiant divers articles de la loi du 20 juillet 1895 relatifs aux placements des fonds des caisses d’épargne, jeudi 29 juin 1950, p. 6895.
5 Duplouy Joseph, Le crédit aux communes et aux autres collectivités locales, thèse pour le doctorat ès sciences économiques, université de Paris, 1964, p. 124, 179-180.
6 JORF, lois et décrets, loi n° 54-817 du 14 août 1954 relative à diverses dispositions d’ordre fiscal, lundi 16 et mardi 17 août 1954, p. 7894.
7 La doctrine administrative, telle qu’elle ressort de la note n° 2859 du 13 décembre 1954 de la direction générale des impôts, est rappelée par le secrétaire d’État aux Finances en 1960 : AN 1999/0025 art. 625 (dossier n° 281.012), lettre de Valéry Giscard d’Estaing au vice-président du Conseil d’État, 13 octobre 1960.
8 AN 1999/0025 art. 625 (dossier n° 281.012), M. Leroy-Jay, rapporteur de la section de l’intérieur du Conseil d’État, s. d. [25 octobre 1960], p. 3. Comme Leroy-Jay, Lionel de Tinguy du Pouët est membre du Conseil d’État.
9 Le Lien, bulletin des écoles catholiques de Talence, 30 juin 1956, p. 13.
10 L’Aquitaine, 25 février 1955, p. 102-103.
11 AN 1999/0025 art. 625 (dossier n° 281.012), notes du rapporteur (Henry Puget), s. d. [1962].
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