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Les préfets de Maine-et-Loire

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Jean-Luc Marais

Première partie. Dictionnaire du personnel préfectoral du département du Maine-et-Loire

Introduction au dictionnaire. Les hommes, les lieux, l’évolution des fonctions

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Géographique :

France

Texte intégral

1Cet article n’est en rien une étude exhaustive des préfets, sous-préfets et secrétaires généraux de Maine-et-Loire. Il a pour but de donner une vision d’ensemble de deux cents ans d’institution préfectorale, de poser un certain nombre de questions faisant état de la diversité des axes de recherche relatifs aux préfets, que nous privilégierons naturellement dans cette étude. Ainsi, il nous a semblé important de retracer l’évolution des tâches du préfet entre 1800 et 2000 : le rôle du préfet a-t-il réellement changé ? Par ailleurs, une présentation générale de la préfecture de Maine-et-Loire s’imposait : comment s’organise-t-elle et que représente le fait d’être préfet ou sous-préfet de Maine-et-Loire au xixe et au xxe siècles ? Avant cela tâchons de dresser un rapide portrait des personnalités qui se sont succédées à la tête du département.

Qui sont les préfets, les sous-préfets et les secrétaires généraux de Maine-et-Loire ?

Quelles sont leur formation et leur carrière ?

  • 1 Les conseils de préfecture sont les ancêtres des tribunaux adminis (...)

2On peut distinguer trois périodes en matière de formation, jalonnées par deux dates : 1871, date de la fondation de l’École Libre des Sciences politiques, et 1945, date de la création de l’ENA. Ces dates ne marquent jamais une rupture très nette car les effets de l’évolution de la formation du personnel préfectoral sont toujours longs à apparaître. Ainsi, de 1871 à 1975, seuls six préfets de Maine-et-Loire sont diplômés de Sciences Po. Le préfet Cruchon-Dupeyrat (1908-1909) est le premier formé par cette école. Avant les années 1970, les préfets ont pour la plupart effectué des études de droit. Au xixe siècle, certains ont poursuivi leur formation comme auditeur au Conseil d’État. Beaucoup ont exercé ensuite la profession d’avocat. Ils sont entrés dans l’administration comme attaché de préfecture, secrétaire particulier de préfet, rédacteur (au xxe siècle), conseiller de préfecture1 ou secrétaire général. Ils sont ensuite devenus sous-préfet puis préfet. Il y a bien sûr des exceptions : on a relevé quelques cas ayant exercé une profession très différente avant d’embrasser la carrière administrative. Citons Jean Gauja, préfet de Maine-et-Loire entre 1834 et 1840, d’abord publiciste, c’est-à-dire journaliste. Pendant la Révolution de Juillet, il était gérant du « National », journal dirigé par son ami Adolphe Thiers. Allain-Targé (1870), Eugène Schnerb (1881-1882) ou Jean Fourcade (1933-1934) étaient également journalistes. D’autres étaient enseignants, comme Auguste Assiot (1880-1881), professeur de mathématiques, ou Louis Feyfant (1947-1949), instituteur. Enfin, quelques-uns ont débuté dans une autre administration. Bourdon de Vatry (1805-1809) par exemple a commencé dans la Marine ; André Vimeney (1967-1968) dans l’administration de la France d’Outre-Mer. Après leur passage dans le département, certains feront de très brillantes carrières. Dans l’ordre chronologique, citons Cruchon Dupeyrat (1908-1909), devenu diplomate ; Emile Bollaert (1932-1933), ancien chef de cabinet d’Edouard Herriot, héros de la Résistance, envoyé par la suite comme commissaire de la République en Indochine ; Michel Debré et Alain Savary, qui feront les carrières politiques que l’on connaît ; Jean Morin, nommé par De Gaulle Délégué général en Algérie en 1960.

3En 1945, l’École Nationale d’Administration est créée. Par décret du 1er octobre 1959, la quasi totalité des préfets doivent être pris parmi les sous-préfets, eux-mêmes pris parfois parmi les administrateurs civils. Cela ne fait qu’entériner une pratique séculaire. Quelques années plus tard, le 14 mars 1964, un nouveau décret affirme que tous les sous-préfets doivent être recrutés par l’ENA. En Maine-et-Loire, cette règle de formation ne prend réellement effet qu’à partir de 1975 : Jean-Marie Robert fut le premier préfet formé à l’ENA.

4Ajoutons quelques mots sur les sous-préfets : avant la création de l’ENA, tous ou presque ont la même formation que les préfets : ce sont des juristes. Ainsi, leur profession antérieure à leur entrée dans l’administration est le plus souvent celle d’avocat. Bon nombre d’entre eux a été maire, voire député, en début ou en fin de carrière. Parmi les sous-préfets, on peut distinguer deux types de carrière : ceux qui deviendront préfet, et les autres. Sur deux cents ans, c’est un quart des sous-préfets de Maine-et-Loire qui est ensuite devenu préfet. Les autres ont exercé dans un nombre variable de sous-préfectures ou ont été secrétaires généraux. À l’instar de celles des préfets, les carrières des sous-préfets se complexifient après la Seconde Guerre mondiale. Les postes successifs d’une carrière sont de plus en plus nombreux. Beaucoup étant issus du corps des administrateurs civils, ils restent, même après leur accession au corps des sous-préfets, détachés dans des fonctions diverses. Sur deux cents ans d’administration préfectorale, les décorations du personnel font partie des permanences : les carrières ont toujours été ponctuées de la remise de la Légion d’Honneur ou de l’Ordre national du mérite.

5Concluons sur la grande homogénéité de la formation de ce personnel, sur la logique des carrières qui se met en place très tôt au xixe siècle et se fixe au xxe. Pour confirmer cette règle, un cas atypique de sous-préfet mérite être mentionné. Il s’agit d’Antoine Chollet, sous-préfet de Segré (1830-1842), qui est signalé pour son manque d’instruction et ses lacunes en orthographe ! Il est pourtant resté douze ans à ce poste, car il connaissait très bien son arrondissement, ce qui arrangeait particulièrement l’administration centrale en ces temps de troubles.

Quelles sont leurs idées politiques ?

6La question des origines sociales et des opinions politiques des hommes qui incarnent les fonctions se pose aujourd’hui de façon beaucoup moins cruciale qu’au siècle passé. Au xixe siècle en effet, période d’instabilité politique permanente, les préfets étaient nommés par des régimes auxquels ils se devaient d’être entièrement dévoués. Aujourd’hui, être républicain est une évidence, mais n’oublions pas que ce n’était pas le cas à l’époque. Les premiers préfets de l’Empire sont issus de la bourgeoisie favorable à la Révolution de 1789. Cependant, le premier préfet, Montault, se voit déplacé en raison de sa sympathie manifeste à l’égard du clergé réfractaire et des émigrés. Tous ont été membres des administrations centrales de département entre 1790 et 1799. Les études nationales ont pourtant montré que l’Empereur a de plus en plus recruté parmi les familles aristocratiques d’Ancien Régime, en veillant bien entendu à leur fidélité. Cela se vérifie dans le département, où est nommé en 1806 Marc-Antoine Bourdon de Vatry, et en 1809 Hély d’Oissel, qui avait été emprisonné pendant la Terreur car il était parent d’émigrés. Cette évolution sociologique se confirme sous la Restauration, pendant laquelle tous les préfets sont d’origine noble, ainsi que la quasi totalité des sous-préfets et secrétaires généraux. Il y eut parmi les préfets de cette époque le comte de Tocqueville (1814-1815), père du célèbre philosophe. La Révolution de Juillet en 1830 est marquée par une grande purge de tout le personnel administratif. Ainsi, sous le nouveau régime, le profil des hommes change. Si nous ne connaissons pas la profession exacte des parents des hommes nommés en Maine-et-Loire à cette époque, il semble que le département ne déroge pas à la règle nationale : les préfets sont issus de la grande bourgeoisie, nourris d’idées libérales et favorables au progrès économique. En 1848, les préfets changent de titre : pour la première fois, ils portent celui de commissaire de la République, ayant un pouvoir quasi illimité sur le département. Comme à chaque changement de régime, presque tous les préfets sont révoqués et remplacés. Les commissaires de la République sont évidemment républicains. Bordillon, dont le père était un artisan d’Angers, fut en Maine-et-Loire le seul à porter ce titre. Le profil des préfets du Second Empire est très proche de celui des hommes de la Monarchie de Juillet. D’ailleurs, un grand nombre de préfets destitués en 1848 se voient réintégrés. L’exigence minimum est celle de la fidélité au régime. Le serment politique, supprimé par la IIe République, est rétabli pour vingt ans. Si l’on met à part le régime de Vichy, la République s’installe définitivement à partir de 1870. Cependant, l’instabilité politique se poursuit car se pose la question de la nature de cette IIIe République naissante, à laquelle beaucoup ne croient guère. La valse des préfets suit celle des gouvernements, au gré des différentes orientations politiques : le rétablissement de l’Ordre moral en 1873 entraîne un mouvement préfectoral important, tout comme la crise du 16 mai 1877 après laquelle 77 préfets sur 87 sont déplacés (en Maine-et-Loire, le baron Reinach-Werth est maintenu) puis la fin de l’Ordre moral en décembre 1877. Entre 1880 et 1914, la politique de laïcisation du pays occasionne de nombreux changements de préfets car dans le département, ils sont soumis à une tâche extrêmement délicate. Bien que chargés de maintenir la concorde civile, ils deviennent parfois de véritables militants de la République. On leur reproche tantôt leur indécision (Assiot), tantôt leur manque de diplomatie (Jabouille, Bascou). Au total, vingt-deux préfets se sont succédés entre 1870 et 1914, et le rythme de changement des sous-préfets est encore plus rapide. La guerre de 1914-1918 ne soulève guère de polémique, même si les préfets sont soumis à une épreuve très rude. Deux préfets se sont succédés, dont Jacques Fabre (1914-1917) qui a su organiser au mieux qu’il pouvait la vie de l’arrière. L’entre-deux-guerres est une période beaucoup plus calme. L’évolution vers une démocratisation du corps, amorcée à la fin du xixe siècle, se poursuit. La majorité des préfets nommés en Maine-et-Loire sont issus de la moyenne ou de la petite bourgeoisie, mais néanmoins de milieux aussi divers que le commerce, l’armée, la justice ou l’administration. La guerre 1939-1945 déchire encore la mémoire du corps préfectoral. Entre 1940 et 1944, le Maine-et-Loire ne connut pas de héros de la Résistance, à l’exception peut-être de Sassier, qui avait été lié au réseau Sansom dans le Nord, alors qu’il était sous-préfet de Dieppe. Il est d’ailleurs arrêté par les Allemands et emprisonné mais les causes exactes de cette mesure restent mal connues. Tous les préfets nommés sont des défenseurs de la Révolution nationale, catholiques, antisémites et antirépublicains. Cependant, aucun ne fut non plus collaborateur notoire. Même Roussillon, vichyste convaincu, nommé préfet régional en 1940 par le maréchal Pétain, est déplacé à la demande des Allemands car il se montrait réticent à mettre en place le STO. Depuis 1945, la question ne se pose plus du tout en ces termes. Le préfet se doit d’être le garant d’une concorde citoyenne et le défenseur des intérêts de la nation. Son rôle est nettement moins politique. De par leur statut, les préfets ont toujours obligation de loyalisme envers le gouvernement dont ils doivent appliquer la politique, quelle que soit leur opinion personnelle.

7Ce rapide portrait des préfets de Maine-et-Loire à travers les régimes politiques est à l’image de celui que l’on ferait à l’échelle nationale.

La préfecture de Maine-et-Loire est-elle un poste important ?

Quel rang occupent la préfecture d’Angers et les sous-préfectures qui lui sont attachées dans la hiérarchie nationale ?

  • 2 La loi du 19 avril 1941 crée les préfectures régionales. Un décret (...)

8La loi de pluviôse VIII n’établit aucune classification entre les préfectures, mais Roeder, l’un des rédacteurs, reconnaît dans son rapport au Conseil d’État que l’État doit payer à l’administrateur « et son travail et les frais de représentation qu’exige sa place ». Les traitement des préfets furent donc fixés d’après les charges présumées que leur imposait leur résidence. Les départements sont classés et hiérarchisés selon la taille du chef-lieu où siège la préfecture. Le nombre de classes a varié entre trois et cinq. Signalons qu’à certaines époques, comme la fin de l’Empire, les traitements des préfets étaient pour moitié à la charge de la commune où siège la préfecture. Au xixe siècle, Angers est classée dans les préfectures de deuxième classe. Y être nommé peut, selon les postes occupés antérieurement, représenter une véritable promotion, un poste « tremplin » avant d’accéder à de plus hautes fonctions si l’épreuve du passage en Maine-et-Loire est jugée satisfaisante par le ministre. Entre les petites préfectures des départements ruraux et les grandes villes, Angers est une étape de transition. Les sous-préfectures font également l’objet d’un classement. Ainsi, Baugé et Segré appartiennent à la troisième catégorie alors que Saumur est une sous-préfecture de première classe et Beaupréau, puis Cholet à partir de 1857, de deuxième classe. Au début du xxe siècle, Saumur est ramené au même rang que Cholet, et rappelons qu’en 1926, la sous-préfecture de Baugé est supprimée. En 1907, un changement se produit en matière de traitement : le décret du 5 novembre supprime la classification des préfectures et des sous-préfectures et répartit tous les fonctionnaires de l’administration préfectorale en trois classes uniquement personnelles. Cette mutation avait été amorcée par un décret de 1852, qui permettait l’avancement d’un préfet sans qu’il soit nécessairement muté. Ainsi, le poste ne détermine plus par lui-même le traitement, qui dépend de l’avancement du fonctionnaire. Bien sûr, cela ne signifie pas qu’il n’y ait aucun rapport entre poste et avancement. Il subsiste une hiérarchie des postes, même si elle n’est plus rigoureusement établie par écrit. Ce classement sera temporairement remis à l’ordre du jour par le régime de Vichy pendant lequel Angers est à la fois préfecture régionale2 et préfecture de département de première catégorie.

  • 3 Lettre au ministre de l’Intérieur, 18 avril 1831. AN F1bI 156/7.
  • 4 Michel Debré, Trois républiques pour une France, page 307.

9Il serait intéressant d’approfondir l’analyse de la place du département de Maine-et-Loire dans la carrière d’un préfet, en calculant l’âge moyen de tous ceux qui ont été nommés en Anjou et le rang qu’occupe, en moyenne, ce poste dans leur carrière. En examinant de plus près et de manière systématique les postes occupés avant et après, peut-être se dégagerait-il une logique géographique des mutations. Quelle place précisément occuperait alors le Maine-et-Loire ? Pour l’heure, nous nous limiterons à quelques traits généraux. Ainsi, un constat s’impose : la préfecture de Maine-et-Loire n’est que rarement le premier poste d’un préfet : seuls 12 préfets de Maine-et-Loire sur 73 n’avaient jamais été à la tête d’un département auparavant. Outre les tout premiers préfets, citons pour exemple Hély d’Oissel (1809-1814), auditeur au Conseil d’État puis secrétaire général de la Seine avant d’être nommé préfet de Maine-et-Loire. En 1814, il est révoqué. En 1815, il est réintégré comme maître des requêtes au Conseil d’État mais non comme préfet. On peut citer aussi le préfet Barthélémy (1830-1833) qui avait occupé plusieurs sous-préfectures. Il est promu préfet de Maine-et-Loire par la Monarchie de Juillet, après plusieurs années de disgrâce. Bordillon, Allain-Targé, Fourré-Cormeray, Debré et Savary ont tous été promus à ce poste en des circonstances exceptionnelles. Dans la carrière d’un préfet, il semblerait que le département corresponde le plus souvent à une promotion, surtout au xixe siècle. En effet, c’était à l’époque un département réputé difficile à administrer, en raison des conflits politico-religieux qui ont perduré longtemps après la Révolution française, jusqu’en 1914. Le préfet Barthélémy (1830-1833) en témoigne. Pour justifier son action auprès du ministre, il affirme : « […] J’ai contribué à empêcher que le département le plus inflammable de France en donnât au gouvernement des inquiétudes sérieuses, j’ai ordonné des perquisitions dans lesquelles les formes légales ont été scrupuleusement observées […]. Quand monsieur Guizot m’a envoyé le 5 août à Angers, je ne lui ai pas dissimulé combien je trouvais lourd le fardeau honorable qu’il m’imposait »3. Malgré ces difficultés, une nomination à Angers est plutôt perçue comme une marche pouvant ensuite mener aux postes les plus prestigieux de la carrière préfectorale. Pour des raisons différentes, il semblerait que cela soit encore aujourd’hui le cas. Angers reste une ville importante et le département a plutôt une réputation de tranquillité. Certains préfets ont été particulièrement marqués par leur passage dans le département, notamment ceux qui, bien que cela soit contraire à la règle, en étaient originaires. Cela s’est produit en des circonstances exceptionnelles. Ainsi, Grégoire Bordillon (1848) et François Allain-Targé (1870) sont nés à Angers ; Michel Debré (1944-1945) y a passé une partie de son adolescence et Henri Coury (1986-1989) son enfance. Ce dernier a été élève au lycée David d’Angers, où il reçut l’enseignement de Louis Poirier, plus connu sous le nom de Julien Gracq. Dans ses mémoires, Michel Debré dévoile ses sentiments lorsqu’il arrive à Angers pour occuper la fonction de Commissaire de la République en août 1944 : « Cette région d’Angers, je l’ai choisie. Si je suis trop jeune pour y connaître grand monde, d’Amboise jusqu’à la pointe de Saint Gildas face à l’Atlantique, la vallée de la Loire m’est familière. […] C’est par attachement au souvenir de mes années d’adolescence que j’ai adopté, comme noms de guerre, ceux de villages entre Saumur et Montsoreau. […] C’est une force que d’aimer la terre où vivent les âmes que l’on a charge d’administrer »4.

10Certains, non originaires de la région, ont pourtant marqué de leur empreinte le département, en s’y investissant, prouvant ainsi leur attachement, comme Jean Morin ou, plus de cent ans auparavant, Jean Gauja. Bien sûr, il en est aussi pour qui la préfecture de Maine-et-Loire ne fut qu’un passage. Nous n’avons pas de témoignage très précis sur les sous-préfectures. On constate cependant qu’un nombre plus important de sous-préfets avaient des attaches locales, surtout au xixe siècle ; que les postes de Saumur et Beaupréau-Cholet sont des sous-préfectures importantes. Elles ont été tantôt une marche dans l’ascension d’un sous-préfet brillant, tantôt une fin de carrière relativement convoitée.

Quels sont les lieux où préfets et sous-préfets exercent leurs fonctions ?

11À leur arrivée dans le département, les hommes trouvent un bâtiment qui se doit d’être à la hauteur de leur fonction. En Maine-et-Loire, l’ancienne abbaye Saint-Aubin offre un cadre de vie plutôt agréable, doté d’un jardin, mais qui, sur le plan du travail, se fait aujourd’hui beaucoup trop étroit. Le bâtiment de la préfecture ou de la sous-préfecture fait partie des insignes symboliques du pouvoir des préfets, qui sont avant tout les représentants de l’État. C’est dès 1800 que l’ancienne abbaye Saint-Aubin est choisie pour abriter la nouvelle administration. Cette abbaye bénédictine a été fondée au vie siècle, autour d’une petite église où l’évêque d’Angers Aubin avait été inhumé en 555. Elle se développe surtout aux xiie et xiiie siècles et les restes romans témoignent de ce passé fastueux. En 1790, les quelques moines qui y vivaient encore sont expulsés et les bâtiments accueillent les assemblées électorales puis l’administration départementale de la période révolutionnaire. C’est donc tout naturellement que les bureaux préfectoraux y prennent place en 1800. Les bâtiments cependant nécessitent un certain nombre de réparations, qui ne permettent pas au premier préfet, Montault-Desilles, d’y loger. Celui-ci s’établit à l’Hôtel Lantivy (aujourd’hui Hôtel Chemellier) qui appartenait à l’État par la suite de l’émigration de la plupart des membres de la famille Lantivy. Hugues Nardon, deuxième préfet de Maine-et-Loire, ne cesse de se plaindre auprès du ministre de cette situation : « […] J’ai été obligé de prendre une maison occupée par l’ancien préfet, qui n’est ni meublée ni distribuée d’une manière convenable. Éloignée des bureaux de la préfecture, je serais obligé à des courses continuelles, qui ne sont ni dans la dignité de ma place, ni dans mes mœurs ». Ce préfet insiste nettement sur la dignité de sa fonction. Précisons que sur un plan pratique, sa requête se justifie : à partir de 1802, les bureaux de la préfecture furent ouverts au public les jours pairs de onze heures à treize heures, et parallèlement, le préfet recevait chaque jour à ces mêmes heures, à son hôtel. C’est donc avec une grande satisfaction qu’il put emménager dans l’ancienne abbaye en avril 1803. Depuis cette époque, les bâtiments ont fait l’objet de restaurations et de transformations successives : en 1809, la cour centrale qui correspond à l’ancien cloître est restaurée. Sous le Second Empire, alors que les préfectures se doivent d’être de petits palais, le premier étage du bâtiment central est aménagé en salle de réceptions. Plusieurs améliorations matérielles ont lieu dans les années 1860 : éclairage au gaz, distribution d’eau de Loire, bureau télégraphique en liaison directe avec le ministère de l’Intérieur. Dans les années 1950, l’ancienne salle capitulaire de l’abbaye est restaurée et elle est aujourd’hui à la disposition du Conseil général. En 1952, le préfet Jean Morin crée la cité administrative, qui accueille un grand nombre de services départementaux de l’État. La décentralisation des années 1982-1984 inaugure une période de tensions. Le Conseil général avait toujours siégé à la préfecture, mais il est désormais émancipé de la tutelle du préfet, qui perd son pouvoir exécutif. Outre le problème symbolique que pose cette cohabitation au sein des mêmes locaux, la question du manque de place est réelle et cruciale. Les services du Conseil général sont nombreux, tout comme ceux de la préfecture, dont le nombre d’employés n’a fait que s’accroître.

12Une rapide présentation de ces services s’impose, qui permet d’approcher la réalité du travail effectué dans une préfecture et ce problème actuel du manque de place, qui rend le travail parfois difficile au quotidien. En 1802, il y avait en tout 28 employés. Ils étaient à leur aise mais se plaignaient de leur nombre insuffisant, qui les obligeait à revenir travailler après le dîner ! Chaque sous-préfecture, jusqu’au milieu du xxe siècle, n’a compté qu’entre deux et cinq employés.

13Les bureaux de la préfecture s’organisent en 1802 de la manière suivante :

Ire Division :

141re section : Bien public (instruction publique, hospices, pensionnaires ecclésiastiques, ordre judiciaire, prisons, circulation des grains ; répression du vagabondage, protection des arts, manufactures, commerce, communes).

152e section : Ponts et Chaussées.

163e section : Affaires militaires (casernement de la gendarmerie nationale, organisation des gardes nationales, convois, pensions, conscription, levée des chevaux).

IIe Division :

171re section : Contributions.

182e section : Examen des comptes-rendus des autorités sous la surveillance du préfet.

IIIe Division :

191re section : Correspondance générale, contentieux.

202e section : Alinénation (des biens des émigrés).

213e section : Liquidation.

22En 1913, cette organisation, légèrement modifiée, reste sur les mêmes principes :

23Ire Division : Administration générale, élections, hygiène, affaires militaires.

24IIe Division : Comptabilité, travaux publics.

25IIIe Division : Administration communale, assistance.

26Aujourd’hui, l’administration préfectorale compte au total environ 300 employés (237 à la préfecture, 34 à Cholet, 23 à Saumur et 15 à Segré). L’organisation des services est beaucoup plus complexe :

27Le nombre de bureaux s’est accru et les responsabilités ont évolué. Il subsiste un système de divisions appelées « directions », sous la tutelle hiérarchique du secrétaire général :

281re direction : Réglementation.

292e direction : Affaires économiques.

303e direction : Collectivités locales ; culture et environnement.

31Le secrétaire général, chef des services de la préfecture, a aussi sous sa direction le service des moyens et de la logistique lui-même divisé en plusieurs bureaux.

32Par ailleurs, le directeur de cabinet du préfet a sous ses ordres un certain nombre de services (cf. organigramme).

33Les sous-préfectures occupent toutes actuellement d’anciens hôtels particuliers, qui ont faits l’objet de restaurations et d’agrandissements successifs. La plus ancienne est celle de Saumur, dont les bâtiments, acquis en 1823, datent de 1782.

Quelles sont les grandes évolutions et les permanences de la fonction préfectorale ?

Que signifie représenter l’État dans le département ?

34Annoncés par la Constitution de l’an VIII, les préfets (du latin praefectus – placé en tête –, titre porté par de hauts fonctionnaires de la Rome antique) sont institués par la loi du 28 pluviôse VIII [17 février 1800]. Dans les limites de son département, le préfet est seul chargé de l’administration. Il est assisté d’un conseil général et d’un conseil de préfecture qui statue sur le contentieux. Le secrétaire général a la garde des papiers et signe les expéditions. Dans chaque arrondissement est institué un sous-préfet assisté d’un conseil d’arrondissement. Déjà, la circulaire aux préfets de Lucien Bonaparte, ministre de l’Intérieur, du 24 Germinal VIII annonce l’ampleur des responsabilités qui vont incomber à cette institution : « […] Vous êtes appelés à seconder le gouvernement dans le noble dessein de restituer la France à son antique splendeur, d’y ranimer ce qu’elle a jamais produit de grand et de généreux, et d’asseoir enfin ce magnifique édifice sur les bases inébranlables de la liberté et de l’égalité ». L’importance de sa mission justifie le statut du préfet : nommé par le chef de l’État sur présentation du ministre de l’Intérieur dont il relève spécialement, il est révocable à volonté. Il ne peut s’absenter de son département sans autorisation du ministre. Ces contraintes sont toujours valables aujourd’hui, et s’y sont ajoutées les interdictions de se mettre en grève et de se syndiquer. Le préfet est, et a toujours été, le représentant de l’État dans le département. À ce titre, il a pour principale mission de faire exécuter les lois et règlements du pouvoir central, de maintenir la sécurité publique et donc de diriger la force publique, de veiller à la rentrée des impositions, de faire exécuter les travaux publics. L’arrêté est l’acte par lequel le préfet prend une décision exécutoire, qui peut être réglementaire et concerner un ensemble de communes, ou bien ne régler qu’une question particulière. On ne saurait énumérer toutes ses attributions, fort nombreuses dès le Premier Empire. Le paragraphe concernant l’organisation des bureaux en donne un aperçu. Les compétences des préfets sont encore étendues sous le Second Empire, par les décrets dits de déconcentration du 25 mars 1852 et du 13 avril 1861. Au gré de la législation, de nouvelles charges leur incombent. Citons pour exemple la loi du 30 juin 1838 qui leur attribue des pouvoirs sur le placement des aliénés ou des détenus. Comme représentant de l’État, le préfet relève de tous les ministres et correspond directement avec eux, à l’exception du ministre de la Justice, en vertu de la séparation des pouvoirs ; il est le supérieur hiérarchique de tous les agents administratifs du département. Il représente l’État comme partie civile devant les tribunaux civils et administratifs. Le préfet pourtant n’agit pas à proprement parler : il dirige, il impulse. L’action proprement dite revient aux fonctionnaires qu’il nomme ou fait nommer, notamment les sous-préfets et les maires. Cette centralisation est progressivement limitée : en 1831, une loi établit l’élection des conseillers municipaux et en 1833 celle des conseillers généraux. La IIIe République consacre le principe de l’élection des maires. Le préfet garde pourtant un pouvoir extrêmement important de tutelle sur toutes les collectivités locales, dont il doit approuver les budgets, pesant ainsi sur les choix des élus locaux. Le 8 février 1920, une circulaire de Théodore Steeg, ministre de l’Intérieur dans le cabinet Millerant rappelle aux préfets leurs différentes missions. Sans que leurs pouvoirs soient modifiés, un changement s’amorce dans l’esprit des tâches qui leur incombent. Ainsi, il leur est rappelé qu’ils ne doivent en période d’élections se faire les instruments d’aucun parti. Parallèlement, il insiste sur leur rôle de coordination. Le préfet doit stimuler toutes les initiatives locales en matière économique. Cela n’est qu’une introduction au véritable tournant dans l’histoire de l’institution préfectorale, qui aura lieu dans la deuxième moitié du xxe siècle. Après les quatre années de régime de Vichy, pendant lesquelles le serment fut rétabli et des préfectures régionales instituées, des commissaires de la République sont mis en place, qui rappellent ceux de la IIe République, aux pouvoirs quasi illimités. Ils ont pour mission de restaurer l’esprit public et l’unité nationale. Avec la fondation de la IVe République (constitution du 27 octobre 1946), les préfets retrouvent leurs fonctions d’avant-guerre. La constitution de la Ve République (4 octobre 1958) définit le rôle du préfet. Ainsi, il est en France le seul haut fonctionnaire de l’État dont l’existence et le rôle sont définis par la constitution. Celle-ci affirme que « le délégué du gouvernement a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ». Les décrets du 14 mars 1964 renforcent leur pouvoir de coordination des différents services de l’État, à l’exception de l’Armée, des Impôts, de la Justice et de l’Éducation Nationale. La loi du 5 octobre 1972, qui donne aux régions le statut d’établissement public, attribue au préfet du département où siège le conseil régional le soin de préparer son budget. Mais en 1982, intervient la décentralisation qui introduit un profond changement dans le principe des relations mêmes entre l’État et les collectivités. Le préfet, qui avait toujours eu cette double fonction de représenter à la fois l’État mais aussi le département dont il pouvait défendre les intérêts et dont surtout il incarnait l’exécutif, ne conserve que la première de cette fonction. Toutes les tutelles exercées par l’État sont supprimées. Cependant, contrairement à ce que l’on aurait pu penser, cette réforme a contribué à renforcer le rôle du préfet et du sous-préfet car elle s’est accompagnée de nombreuses mesures de déconcentration qui ont accru leur pouvoir sur les services de l’État. Les préfets ont repris jusqu’en 1988 le titre de commissaire de la République. Ils exercent toujours un contrôle a posteriori de la légalité des actes administratifs de toutes les collectivités locales, dont ils sont les interlocuteurs privilégiés. La loi d’orientation du 6 février 1992 et la charte de déconcentration du 1er juillet 1992 confortent la tendance actuelle d’accroître la marge d’initiative laissée aux préfets pour la mise en place de politiques publiques, souvent interministérielles, à l’échelle d’un département ou d’une ville, en collaboration avec les conseils régionaux, généraux et municipaux.

35Pour résumer, le préfet a toujours eu une fonction politique, policière, administrative et économique. Aujourd’hui, il doit expliquer aux élus locaux et aux administrés la politique du gouvernement, informer celui-ci, mettre en œuvre les politiques interministérielles, diriger les services déconcentrés, réglementer et délivrer de nombreux titres, garants de sécurité et de liberté, gérer les crises, et encourager toutes les initiatives locales. Sans que le statut du préfet ne change donc véritablement, la nature de ses tâches a profondément évolué et l’on est passé d’un personnage plutôt politique à un acteur de l’économie.

Du préfet politique au préfet économique

36Certes, l’évolution n’est pas aussi manichéenne que le titre semble l’indiquer. Dès les origines, le préfet a un rôle économique. De par l’étendue de ses attributions administratives, il intervient, au moins de manière indirecte, dans tous les domaines. À certaines périodes, et selon la personnalité du préfet, cette intervention est plus ou moins marquée. Sous la Monarchie de Juillet ou le Second Empire, ils sont de véritables acteurs de la croissance et du progrès. L’image d’un État se limitant à son rôle de gendarme au xixe siècle est donc partiellement fausse. Les préfets sont les agents par lesquels l’État contrôle l’économie et lui offre les moyens de se développer. Ainsi, en Maine-et-Loire, la Société Industrielle siège à la préfecture, ce qui montre son intérêt pour les innovations techniques et scientifiques. C’est le préfet Bellon qui a organisé toute la construction de la première ligne de chemin de fer à Angers, ainsi que celle du premier pont de la Basse-Chaîne, pour améliorer la circulation. En temps ordinaire, les préfets surveillent de très près le cours des prix des denrées sur les marchés ou la santé financière des entreprises du département. Mais c’est pendant les guerres que leur intervention dans l’économie est la plus forte, car ils sont chargés d’organiser le ravitaillement afin d’éviter les émeutes. Il apparaît clairement que le rôle économique des préfets est très lié à leur fonction primordiale, qui est de maintenir l’ordre public. Leurs interventions dans le domaine social sont aussi très importantes jusqu’en 1870 : aide à la mise en place des sociétés de secours mutuels ; d’un mont de piété ; de l’asile de Sainte-Gemmes. Le contrôle de la pauvreté se confond avec le maintien d’un ordre public et d’un ordre social. Finalement, quelle que soit la nature de leurs tâches, celles-ci sont toutes en interaction et au xixe siècle, on peut parler d’un rôle politique au sens large, celui du maintien d’un ordre social établi, dominé par la bourgeoisie. Au sens strict, le rôle politique des préfets passe par le contrôle d’un côté de tous les mouvements légitimistes ou monarchistes et de l’autre, de tous les mouvements ouvriers qui menacent les régimes en place. Les mouvements royalistes ont donné fort à faire aux préfets dans la première moitié du xixe siècle : sous le Premier Empire par exemple, le retour des nobles émigrés est très contrôlé et en 1832 le retour de la Duchesse de Berry qui dirigea la Cinquième Guerre de Vendée a valu sa place au préfet Barthélémy, accusé de ne l’avoir pas combattu avec assez d’énergie. Sous la IIIe République, il s’agit de lutter contre l’opposition des milieux catholiques. L’administration préfectorale n’a pas réussi à assurer la pérennité des différents régimes politiques qui se succèdent. Pourtant, elle est chaque fois maintenue car son efficacité, malgré ses limites, est reconnue. Dans la deuxième moitié du siècle, les menaces républicaines d’abord, puis ouvrières, prennent le relais. Après la Révolution de 1848 et la brève IIe République, l’insurrection de la Marianne, menée par les ardoisiers de Trélazé, est en 1855 la première véritable menace ouvrière dans le département. Plus tard, sous la IIIe République, les préfets endiguent les grèves, luttent contre les mouvements anarchistes et surveillent étroitement tous les meneurs syndicaux a fortiori communistes comme Ludovic Ménard ou Louis Bouët. Leur rôle politique au sens électoral du terme est connu et il est vrai que les préfets se devaient d’être les « faiseurs d’élections ». Il y eut sous le Second Empire les « candidats officiels ». Même sous la IIIe République, dans ce département où l’idée républicaine eut tant de mal à s’enraciner, les préfets durent toujours s’arranger pour favoriser l’élection du candidat favorable au gouvernement en place. Ainsi, le préfet Bardon modifie en 1889 le découpage des circonscriptions électorales pour accroître le poids de la ville d’Angers, mais sans succès. Tous les préfets entretiennent des liens étroits avec les milieux républicains de l’époque. Nous ne reviendrons pas sur les préfets du régime de Vichy qui ont bien évidemment joué un rôle politique au sens large, dont les notices offrent plusieurs exemples.

37Aujourd’hui, cet aspect de la fonction préfectorale a profondément changé. Bien sûr, des préfets ont pu intervenir discrètement dans le choix des candidats lors de certaines élections sous la Ve République. Il y eut aussi mai 68, mouvement face auquel le préfet dut agir pour défendre le régime. Il y a toujours des grèves et des manifestations qui régulièrement troublent l’ordre public. Mais la situation n’est plus la même. Ces troubles ne sont plus des « menaces » pour le régime et les crises politiques sont devenues extrêmement rares. En matière d’élections, le rôle du préfet se limite à leur organisation. Il veille à leur bon déroulement, dans le respect des libertés. Au quotidien, le préfet accorde aujourd’hui une place beaucoup plus importante à son investissement dans la vie économique du département. Il garde un contrôle sur les projets d’aménagements urbains en supervisant les plans d’occupation des sols. Il négocie les achats de terrains et les questions de tracés pour toutes les constructions de voies de circulation importantes. Il encourage la création d’entreprises, incite partenaires administratifs et privés, élus et entreprises à soutenir les secteurs économiques en difficulté. Il fixe les orientations destinées à favoriser le développement économique et peut intervenir en matière d’investissement d’intérêt national, régional ou départemental (subventions aux entreprises). Ses attributions sont également importantes en ce qui concerne l’agriculture et la forêt (aides aux agriculteurs, équipement rural). Il exerce par ailleurs une responsabilité majeure dans la mise en œuvre des politiques publiques en faveur de l’emploi et en matière sociale : modernisation des entreprises, formation, lutte contre le travail clandestin, mise en place des emplois-jeunes, des 35 heures ; attribution du RMI. À travers le rôle du préfet, c’est toute la question du rôle de l’État qui est posée. L’État est aujourd’hui beaucoup plus interventionniste qu’au siècle passé. Sa mission est aussi de réduire les tensions sociales et de favoriser le dialogue entre les différents acteurs de la vie économique. Parallèlement, il se désengage financièrement de l’économie, tout en gardant un rôle de coordonnateur. Sur le terrain, c’est le préfet qui incarne ces différentes missions, et devient, malgré la décentralisation, un « chef d’orchestre » des initiatives menées par des partenaires souvent nombreux.

Conclusion

38La fonction préfectorale a-t-elle changé en deux siècles ? Oui, bien évidemment ! Néanmoins, la permanence du statut et de l’esprit des missions du préfet est frappante. Certes, ses tâches ont beaucoup évolué mais sans réellement changer de nature. Elles ont évolué avec le temps, avec les époques. La fonction s’est adaptée aux changements qui se sont effectués en profondeur dans la société. Il en est ainsi de la place croissante des questions économiques ; d’une certaine atomisation des lieux de pouvoir. Les préfets restent pourtant des personnages centraux, coordonnateurs, illustrant tout à fait cette centralisation que la France s’est donnée et éprouve le besoin de maintenir pour assurer l’efficacité de l’administration, au sens noble, de son territoire et de ses citoyens.

Bibliographie

Bibliographie sommaire

Albertini (Jean-Benoît), La déconcentration : l’administration territoriale dans la réforme de l’État, Economica, 1997, 238 pages.

Bernard (Paul), Le préfet de la République, Economica, 1992, 262 pages.

Blanche (Alfred), Dictionnaire général d’administration, Paul Dupont éditeur, Paris, 1904, 2 volumes.

Gruber (Annie), La décentralisation et les institutions administratives, Armand Colin, 1996, 620 pages.

Enguehard (Henri), Angers, Saint-Aubin, abbaye et préfecture, Siraudeau, 1979.

Lambert (Céline), Les préfets de Maine-et-Loire (1800-1870), DEA d’histoire contemporaine, université d’Angers, 1998, 122 pages.

Sept études pour servir à l’histoire du corps préfectoral (1800-1840), Administration, n° spécial, juillet 1983, 323 pages.

Notes

1 Les conseils de préfecture sont les ancêtres des tribunaux administratifs, créés en 1946.

2 La loi du 19 avril 1941 crée les préfectures régionales. Un décret du 30 juin 1941 crée les préfectures régionales en zone occupée. Celle d’Angers a compétence sur la Mayenne, la Sarthe, l’Indre et Loire et la Loire Inférieure.

3 Lettre au ministre de l’Intérieur, 18 avril 1831. AN F1bI 156/7.

4 Michel Debré, Trois républiques pour une France, page 307.

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