La décennie 1869-1879 au Quai d’Orsay
Les fondements d’une diplomatie républicaine ?
p. 283-296
Texte intégral
1L’album comique du ministère des Affaires étrangères (MAE), paru en 1869, en dit long sur l’ambiance qui règne au Quai d’Orsay1. Cent trente agents y sont croqués avec un humour bienveillant par sept de leurs pairs, dans l’exercice de leurs fonctions en dilettantes et le plus souvent dans leurs loisirs et passe-temps préférés. La chasse, la pêche, la littérature, la fréquentation de l’Opéra et des cafés du boulevard des Italiens y prennent autant de place que la rédaction des dépêches ou le déchiffrement des télégrammes, illustrant parfaitement la maxime de Talleyrand choisi en tête du volume : « Surtout pas de zèle ! » Les mœurs semblaient s’être quelque peu relâchées, l’ardeur au travail perdue et la légèreté maîtresse de toute chose à la veille de la guerre franco-prussienne. Aussi, dans un contexte marqué par la défaite de Sedan, la nécessité de renouveler la doctrine diplomatique et d’œuvrer au redressement de la France, et sur fond de progrès des républicains, les dirigeants de la décennie ne sont pas restés inactifs : ils vont avoir à cœur d’adapter l’outil diplomatique aux impératifs nouveaux, exhumant d’ailleurs des projets en germe depuis le Second Empire, de rétablir l’ordre et l’efficacité dans la conduite de la politique étrangère, et de moderniser la carrière2. Si la réforme du Quai d’Orsay est postérieure, il n’en demeure pas moins que la décennie pose les jalons de la diplomatie de la Troisième République. Elle la dote d’un personnel, en partie épuré au tournant de 1880 mais en grande partie issu de ces années 1869-1879 au prix de ralliements et de reconversion des allégeances. Elle ouvre aussi la voie aux changements qui auront cours sous les républicains, pour améliorer les conditions du recrutement et de l’avancement des carrières sur des bases plus démocratiques.
Le personnel diplomatique de la décennie 1869-1879 : entre rupture et continuité
Une représentation brillante
2L’effondrement du régime impérial ne s’accompagne pas d’une épuration massive des cadres. Le personnel est maintenu à l’administration centrale, à commencer par les deux directeurs, Hippolyte Desprez, des Affaires politiques, et Joachim Meurand, des Affaires commerciales et consulaires, ainsi que leurs principaux collaborateurs. En revanche, les titulaires des ambassades sont renouvelés mais 7 légations sur les 14 pourvues d’un chef en 1870 gardent leur occupant. Aux échelons inférieurs de la hiérarchie, le changement de régime ne génère pas de grands bouleversements comme le rappelle H. Desprez :
« M. de Rémusat quoique très résolument hostile au régime impérial et à la personne de Napoléon III, n’avait point de mauvais sentiments contre ceux qui avaient servi l’Empire. Il m’en donnait tous les jours la preuve par la confiance qu’il me témoignait et je ne rencontrais jamais de mauvais vouloir de sa part quand je lui proposais, pour l’avancement ou pour une récompense, quelqu’un de nos secrétaires ou attachés ayant dû leur nomination à l’Empire, à moins qu’il ne s’agit d’un nom notoirement impérialiste3. »
3Pour occuper les postes vacants, les gouvernements de la décennie se tournent vers des personnalités extérieures (12 sous Thiers et 11 sous l’Ordre moral), appartenant aux élites conservatrices mais sans passé bonapartiste, et ayant servi dans la diplomatie sous la Monarchie constitutionnelle ou la Seconde République. Dans les postes jugés secondaires où un grand nom est moins nécessaire, Thiers fait quelques concessions au parti républicain : Jules Ferry est nommé ministre à Athènes, Ernest Picard à Bruxelles, Pierre Lanfrey à Berne et André Lavertujon, consul général à Amsterdam.
4L’aristocratie reste prépondérante : les héritiers d’authentiques lignées chevaleresques tels le duc de Doudeauville, le comte de Jarnac de la branche cadette des duc de Rohan, le comte Bernard d’Harcourt, le marquis d’Harcourt, le vicomte de Gontaut-Biron, le marquis de Vogüé, le marquis de Bouillé ou le marquis de Noailles sont choisis pour relever le prestige de la France. En tout, 72 % des titulaires d’une ambassade ou d’une légation sont des descendants du second ordre entre 1871 et 1878. Le recrutement s’ouvre toutefois aux représentants d’une bourgeoisie, souvent ancienne et diplômée : la part de l’aristocratie – 53 % des diplomates entrant dans la carrière dans cette décennie – et celle de la roture – 46 % – s’équilibrent comme le montre le graphique ci-dessous.
Répartition des diplomates de la Troisième République (1871-1914) selon leur origine sociale et leur date d’entrée dans la Carrière (en %).

Une sensibilité conservatrice à la tête des représentations
5Les républicains de la veille sont rares dans cet aréopage de noms illustres, si on exclut J. Ferry, P. Lanfrey, A. Lavertujon et E. Picard qui démissionnent à la chute de Thiers. Ils appartiennent plus généralement au corps consulaire, tels Augustin Eydin à qui Freycinet propose en 1880 la direction des Affaires commerciales sans succès, Alfred Meroux de Valois, dont la verve poétique lui avait valu la protection de Béranger et qui ne cache pas, depuis 1848, son enthousiasme pour la République4, Georges Dubail dont le père, républicain de la première heure, élu maire adjoint du 5e arrondissement en 1848, avait dû démissionner de ses fonctions sous le Second Empire5 ou encore Paul Duca, chef des traductions et petit-fils de Louis-Sébastien Mercier6. Au sein du personnel diplomatique, quelques-uns manifestent aussi précocement des convictions républicaines : Charles-Joseph Tissot (ministre à Tanger de 1871 à 1876 puis à Athènes), Henri Fournier (ministre à Stockholm sous Thiers puis mis en disponibilité), le comte de Saint-Vallier. En disgrâce sous l’Ordre moral, les deux derniers obtiennent de belles promotions sous Waddington : Constantinople pour le premier, Berlin pour le second.
6Pour la plupart, ambassadeurs et ministres plénipotentiaires professent leur attachement à la monarchie, avec une sensibilité volontiers légitimiste pour le duc de la Rochefoucauld-Bisaccia envoyé à Londres, Target récompensé de son rôle joué le 24 mai par la légation de La Haye, le marquis de Vogüé ambassadeur à Constantinople puis à Vienne, le marquis d’Harcourt, à Londres, le comte Bernard d’Harcourt à Rome, Londres et Berne. L’arrivée de Waddington à la tête des Affaires étrangères le 13 décembre 1877 esquisse une première évolution, sans être radicale, ce que lui reprochent ses amis politiques7. Il cède toutefois devant la pression des républicains qui réclament le renvoi des diplomates les plus compromis avec l’Ordre moral tels le baron Baude, le comte Armand, le comte de Bourgoing, le vicomte de Gontaut-Biron, le marquis d’Harcourt, le comte Bernard d’Harcourt, le comte de Chaudordy. Après le départ de Mac Mahon, Melchior de Vogüé, ambassadeur à Vienne, et le général Le Flô, à Saint-Pétersbourg offrent leur démission. Tous sont remplacés par des personnalités proches du centre gauche telles Fournier, nommé à Constantinople, l’amiral Jaurès à Madrid, Pierre-Edmond Teisserenc de Bort à Vienne, le comte de Saint-Vallier à Berlin, ou ayant appartenu à l’entourage de Thiers comme le général Chanzy, envoyé à Saint-Pétersbourg et l’amiral Pothuau, à Londres. Waddington nomme une des figures de proue du parti opportuniste en la personne de Challemel-Lacour à Berne en janvier 1879. En revanche, il ne procède pas à l’épuration en profondeur du corps. Le comte de Saint-Vallier avec lequel il siège sur les mêmes bancs du Centre-gauche au Luxembourg, exerce une influence notable dans le choix des représentants français. Il faut attendre l’arrivée de Freycinet à la tête du ministère en décembre 1879 pour que le programme de républicanisation voulu par les opportunistes8 s’applique au Quai d’Orsay tant au sommet de la hiérarchie qu’à sa base.
Ralliements et modernisation des réseaux : le poids du Centre-gauche
7La Troisième République hérite d’un personnel diplomatique recruté sous l’Empire, assez peu favorable au nouveau régime comme le note Rémusat dans ses Mémoires :
« Je n’en pris pas moins sous ma garde le personnel existant ; je résistais aux accusations de bonapartisme lancées assez généralement contre lui. Elles étaient médiocrement fondées pour la plupart, surtout dans la jeunesse diplomatique. Celle-ci avait plutôt un peu de légitimisme dans ses origines et des opinions de Jockey club européen qui la rendaient peu favorable à la République. […] Je n’ai jamais été arrêté par des scrupules de bonapartisme chez aucun de mes subordonnés mais pas un seul n’était républicain9. »
8Malgré ses propos, les bonapartistes sont bien implantés au Quai d’Orsay, surtout parmi les premiers secrétaires – Charles-René de Faverney, Frédéric Debains, Othon de Bourgoing, Charles de Wimpffen, Georges de Plancy, Maximilien de Ring. Ils quittent les rangs vers 1880 et les quelques rescapés – le marquis de Montebello ou le comte de Montholon – sont assez indifférents aux souvenirs de l’Empire. En revanche, les monarchistes se maintiennent dans la Carrière au-delà de 1880, sauf lorsqu’ils affichent une hostilité militante ou qu’ils sont trop liés à l’Ordre moral. Aussi, assiste-t-on à une certaine continuité entre le personnel ayant servi pendant la décennie décisive et celui d’après 1879. Plusieurs facteurs permettent de l’expliquer. L’épuration du Quai d’Orsay des années 1880 est d’abord très atténuée par rapport à d’autres grands corps de l’État. Le poids des solidarités permet de surmonter les ruptures politiques, reposant sur des liens de famille, de camaraderie et d’amitié internes au Département. À ce titre, le comte de Saint-Vallier sous Waddington, puis Jules Herbette sous Freycinet préservent le ministère d’épuration plus radicale. Enfin, c’est pendant la décennie décisive que s’effectue une recomposition des réseaux et que le Centre-gauche s’implante durablement dans la Carrière.
9Les diplomates parlementaires10 siègent en effet sous son étiquette puis de celle de l’Union libérale11. D’autres sont apparentés à des personnalités qui lui sont proches, que l’on songe aux pères de Paul de Laboulaye, de Raymond Aynard, d’Étienne Lanel et d’Auguste Riffault. Pierre Lefèvre-Pontalis et Louis Delavaud sont les neveux, respectivement, d’Antonin Lefèvre-Pontalis et d’Aimable Ricard. Le marquis de Montebello est non seulement le frère d’Adrien de Montebello, député de la Marne, le neveu par alliance de Léon Say, dont il est le chef de cabinet au ministère des Finances entre février 1875 et mai 1876, mais aussi le parent de Jean Casimir-Périer : sa carrière est redevable à ces puissants soutiens12. Edmond Toutain est le neveu de Gustave Lebaudy, grand capitaine de l’industrie sucrière et le cousin germain de Paul Lebaudy, tous deux députés du Centre-gauche. De même, Joseph de Loynes est marié à la fille du banquier et député Achille Adam. La sociabilité libérale a pénétré les rangs du ministère par le biais du Journal des Débats autour duquel gravitent certains agents. Maurice Paléologue est le beau-frère de Jules Dietz, rédacteur en chef avec Ribot du Parlement absorbé par les Débats, Edmond Bapst, le cousin de Jules Bapst, directeur financier du journal et gendre d’Édouard Bertin, Étienne Lanel, le beau-frère de John Lemoine. Georges Saint-René Taillandier tient la rubrique littéraire du Parlement13 en 1876-1877. Tous fréquentent avec Jules de La Boulinière, Léon Geoffray, Christian de Vauvineux, André Soulange-Bodin et Jules Jusserand14 le dîner mensuel des Amis des Débats, appelé aussi Dîners Gallifet en raison de la présence vedette du général15. Parmi les autres bastions libéraux, citons la Revue des Deux Mondes16 où écrivent Henry de Navenne, René Millet, Georges Cogordan, Jules Cambon ou Jules Jusserand, la Société d’économie politique que côtoie le comte Foucher du Careil ou la Société de législation comparée, Léon Geoffray et René Millet. Enfin, ces diplomates proches de l’intelligentsia libérale siègent dans les différentes académies de l’Institut : Francis Charmes, Jules Jusserand, Maurice Paléologue, Jules Cambon, Léon Say, le marquis de Vogüé ont été élus sous la Coupole, tandis que le baron de Courcel et Paul Cambon à l’Académie des sciences morales et politiques, et Waddington, aux Inscriptions et Belles lettres. Enfin, l’École libre des Sciences politiques qui acquiert le monopole de la formation des diplomates permet d’ancrer encore davantage les élites diplomatiques dans la mouvance libérale. Outre une sensibilité commune, teintée de conservatisme social et de libéralisme, le réseau du Centre-gauche tire son influence tenace au sein du Département, de la place occupée par ses membres à la tête du Quai d’Orsay, durant la première décennie de la République – Rémusat, Waddington, Barthélemy-Saint-Hilaire –, puis de nouveau, à partir des années 1890 – Ribot et Casimir-Périer – et enfin au début du xxe siècle, avec des ministres inscrits à l’Alliance républicaine démocratique17 comme Poincaré et Jonnart.
10À côté de la gauche libérale, le réseau gambettiste se constitue dès la décennie grâce au renouvellement des allégeances politiques de quelques diplomates venus des cercles bonapartistes. Que ce soit le vicomte de Bresson, le baron des Michels, le comte de Moüy, le vicomte d’Abzac ou le vicomte de Turenne, tous se réclament de l’ancien ministre du gouvernement de la Défense nationale. Si certains s’engagent plus ouvertement, au point de rompre avec leurs attaches familiales, comme le comte de Pourtalès-Gorgier ou le comte d’Aunay, d’autres se contentent de fréquenter ses salons18, dont celui de Juliette Adam – par exemple le comte Amelot du Chaillou19 – ou des Scheurer-Kestner. À côté de l’opportunisme20, certains éléments ont joué un rôle dans la constitution de ce réseau. D’abord, la guerre franco-prussienne permet aux membres de la délégation des Affaires étrangères menée par le comte de Chaudordy et composée de Philippe Delaroche-Vernet, Louis de Geofroy, Albert Bourée et du comte de Moüy de travailler en étroite collaboration avec Gambetta. C’est à cette époque que remontent les liens de Chaudordy avec le Tribun, comme le rapporte le comte de Moüy : « Ces hommes si dissemblables par leurs origines et leurs opinions politiques conçurent l’un pour l’autre une véritable amitié, qui devait survivre non seulement à la guerre mais à tous les incidents ultérieurs21. » Deuxième élément fondateur du réseau, La République française attire à elle des fonctionnaires du Quai d’Orsay qui lui prêtent son concours, en raison de l’importance consacrée à l’actualité internationale. Gambetta recrute ses correspondants à l’étranger parmi eux, comme le comte d’Aunay, alors en poste à Rome et à Londres22 ou encore le baron des Michels à Athènes23.
11Ainsi la décennie 1869-1879 lègue-t-elle aux républicains un personnel prêt à servir le régime, moyennant quelques ralliements. Elle contribue aussi à moderniser la Carrière autour de nouvelles règles promptes à fonder les bases d’une diplomatie républicaine.
Les premiers jalons de la modernisation de la Carrière
Les promoteurs de la réforme du Quai d’Orsay
12La réforme du Quai d’Orsay est d’abord étudiée dans le cadre de la Commission de révision des services administratifs nommée par l’Assemblée nationale en 187124. Celle-ci veut établir un statut protecteur pour les fonctionnaires et des règles communes à toutes les administrations concernant leur admission, leur avancement et leur révocation. C’est Emmanuel Arago, député des Pyrénées Orientales sur la liste de la gauche républicaine et ancien ministre plénipotentiaire à Berlin en 1848, qui est désigné pour être le rapporteur pour les Affaires étrangères. Son rapport déposé le 20 février 1874 dénonce l’inégalité des statuts entre diplomates et consuls. Il préconise l’assimilation des carrières, diplomatique et consulaire, la suppression des deux grandes directions, politique et commerciale, remplacées par trois grandes directions géographiques traitant chacune des questions politiques et économiques, enfin l’instauration d’un concours unique. Les changements à apporter sont aussi suggérés par les membres de la commission du budget. Pour 1872, le rapporteur pour les Affaires étrangères est le duc Decazes, alors très favorable à la réforme complète des services diplomatique et consulaire25. Jules Grévy, rapporteur en 1876 et Eugène Spuller, en 1878, plaident quant à eux pour la modernisation des conditions d’admission26, le maintien de traitements élevés des chefs de poste et l’augmentation des émoluments des attachés, afin d’ouvrir la Carrière aux jeunes gens sans fortune. Les réformes préconisées soulèvent de longs débats au parlement et suscitent de nombreuses résistances au Quai d’Orsay. Le rapport d’E. Arago, voté à l’Assemblée nationale, est finalement rejeté au Sénat le 8 décembre 1876, à l’instigation de Decazes et Saint-Vallier27. Sans avoir eu l’impact immédiat des travaux de la Commission de réorganisation de l’armée28, ce travail inspirera l’œuvre modernisatrice de Freycinet, lors de son passage au Quai d’Orsay en 1880 et en 1882. Pour donner quelques satisfactions aux républicains, Decazes nomme une commission extraparlementaire dont le mandat est finalement limité. Non associée aux réformes annoncées par le ministre dans son rapport du 1er février 1877, elle est à l’origine de quelques mesures comme l’obligation pour les attachés d’aller à l’étranger ou l’institution d’un examen pour les surnuméraires déjà admis au ministère et dont elle définit les épreuves.
Une décennie de débats sous la pression des réformateurs libéraux et républicains
13Les demandes des réformateurs libéraux et républicains ayant trait au Département portent sur plusieurs points. Le premier d’entre eux est l’unification des carrières qui répond à des préoccupations diplomatiques réelles – la part croissante des questions économiques dans la vie internationale – et à des considérations plus idéologiques : il s’agit de façonner la Carrière sur un modèle méritocratique, que les républicains identifient à la figure du consul. Depuis la Révolution, le personnel du ministère des Affaires étrangères est en effet réparti entre trois grandes filières, distinctes dans leurs attributions et dans leur recrutement29. La carrière diplomatique est réservée aux jeunes gens fortunés, pouvant justifier d’un revenu ou d’une pension de 6 000 francs30 afin d’effectuer le stage non rémunéré préalable à l’admission définitive. Le décret du 17 décembre 1853 exige en principe d’eux qu’ils aient une licence en droit mais il tombe en désuétude. L’examen prévu à partir de 1860 devant une commission de fonctionnaires du ministère ne permet pas d’y suppléer et laisse libre cours à la cooptation31. Par son origine, plus modeste que dans les milieux diplomatiques – le surnumérariat n’existant pas et le train de vie étant moindre –, par son recrutement reposant sur l’obtention d’une licence depuis 1833 et un examen depuis 1868, par son travail dans lequel il fait preuve d’un savoir et d’un professionnalisme précoce, le consul constitue un modèle pour les républicains32 de la décennie 1870-1880. Ce que résume d’ailleurs Hippolyte Desprez : « Pour certains, les consuls forment une sorte de démocratie dans le personnel des Affaires étrangères. Ils ont le savoir et le talent. Plus laborieux, plus instruits et pour tout dire, plus capables que les diplomates, ils sauraient beaucoup mieux défendre les intérêts du pays33. »
14La deuxième revendication porte sur l’établissement de règles fixant les conditions d’avancement, pour mettre fin à l’arbitraire. La plupart d’entre elles régissaient déjà les carrières avant 1870 mais elles étaient bien souvent non appliquées. Le décret impérial du 18 août 1856 soumettait par exemple attachés et secrétaires à un minimum de trois ans d’exercice dans leur grade pour obtenir une promotion. Il sera repris dans les mêmes termes par le décret du 31 mars 1882. La publication des états de service et du tableau d’avancement dans l’Annuaire diplomatique et consulaire garantissant plus de transparence dans les nominations – avec l’insertion dans le journal officiel des nominations – est une mesure attribuée à Freycinet34 mais elle avait été recommandée par la commission nommée par Decazes35.
15Enfin, le dernier sujet lancé pendant la décennie concerne les modalités d’admission dans la Carrière, dont H. Desprez résume les différents enjeux :
« L’assimilation entière des agents diplomatiques et consulaires, pour être complète, devait commencer par l’identité d’examens établis sur la base du concours. On voulait un corps de secrétaires pourvus d’une instruction solide, à la place de jeunes gens très bien élevés et de bonnes manières ne possédant pas toujours une connaissance suffisante de l’histoire et des langues étrangères. Il fallait bien admettre que notre jeune personnel diplomatique manquait quelque fois d’instruction, qu’il était en général plus brillant que solide et qu’il serait bon de lui donner la solidité sans lui ôter la distinction36. »
16Outre un recrutement commun aux deux corps, les réformateurs de la décennie 1869-1879 veulent améliorer le niveau de formation des apprentis diplomates, dont les lacunes frappent Gabriel Hanotaux, alors jeune attaché non payé à la direction des Archives : « La jeunesse qui m’entourait se trouvait être d’une belle humeur, d’une insouciance et d’une fantaisie parfaitement élégantes et détachées. Elle ne savait rien, mais tranchait sur tout avec une autorité certaine37. » Ils souhaitent mettre fin aux procédures traditionnelles d’admission fondées sur les relations personnelles et leur substituer la seule reconnaissance de la compétence et du mérite. Le système du surnumérariat et des attachés libres apparaît en effet contraire aux idéaux démocratiques, puisque reposant sur la fortune. Mais entre l’instauration d’un examen ou d’un concours à l’entrée du ministère, le débat est ouvert. Charles de Rémusat est favorable au premier sans exclure le second :
« Il serait donc bien désirable que les candidats ne pussent être admis s’ils ne sont licenciés en droit, familiarisés avec deux langues vivantes et munis de notions générales du droit public et de l’histoire politique des trois derniers siècles. Ils devraient donc subir un examen pour être admis ou tout au moins pour devenir troisième secrétaire. Peut-être même les places devraient – elles être données au concours38. »
17À condition pour d’autres, que le principe du concours puisse être combiné avec d’autres critères, d’ordre social, selon la note faisant suite au rapport sur le travail de la Commission de révision des services administratifs en décembre 1873 :
« Quant à l’établissement d’un concours pour l’entrée définitive dans la carrière politique ou consulaire, ses avantages sont tellement évidents qu’il est presque superflu de les faire ressortir ici. C’est incontestablement le meilleur moyen de donner au personnel une composition sérieuse et forte. Le concours aurait lieu pour la nomination aux grades de secrétaires de 3e classe ou d’élèves consuls. Ne pourraient y prendre part que les jeunes gens éprouvés dans les fonctions d’attachés. Des conditions d’âge, d’éducation et de fortune, indispensables dans ces carrières spéciales, devraient cependant être exigées, à la différence de ce que le projet de loi prévoit pour les administrations ordinaires39. »
De timides réformes sous Decazes
18Pressé par les voix républicaines40, Decazes s’attelle à la modification des conditions d’accès à la Carrière. Optant pour l’examen, le ministre reproche au concours de ne pas tenir compte des qualités personnelles – sociales et mondaines surtout – des candidats, indispensables à l’exercice des fonctions diplomatiques :
« Est-ce que vous allez mettre au concours le don de pénétration et de persuasion ? Est-ce que vous allez mettre au concours l’art de connaître les hommes, de traiter avec eux, de les comprendre et d’en être compris ? Est-ce que vous allez mettre au concours l’autorité, la dignité, la sûreté du caractère, le tact, la discrétion, toutes ces vertus essentielles que nous devons demander avant tout41 ? »
19Le décret du 1er février 1877, complété par l’arrêté du 10 juillet 1877, instaure un examen d’admission au grade de secrétaire d’ambassade de troisième classe et un examen consulaire, ouvert chacun après un stage non rémunéré de deux années dont une à l’étranger, aux candidats détenteurs d’une licence ou d’un diplôme équivalent. Les jurys sont présidés, l’un par le directeur des Affaires politiques et l’autre par le directeur des Affaires commerciales ; ils sont composés de quatre autres membres, choisis parmi les ministres plénipotentiaires, les directeurs, les sous-directeurs et les consuls généraux. La décision est entérinée par la commission nommée par Decazes, dans sa séance du 14 mars 1877 :
« Des agents qui sont éloignés du pouvoir central, qui peuvent être appelés avec un titre plus ou moins élevé à représenter le pays à l’étranger et dont les actes engagent non seulement la responsabilité du ministre mais la politique même de la France, doivent réunir certaines conditions de diverses natures pour lesquelles un concours, quel qu’il soit, ne peut donner des garanties suffisantes. […] Il n’est point, dans cette carrière, une fonction si modeste qu’elle soit, qui ne fasse participer à des travaux importants et toujours secrets. C’est pour ce dernier motif surtout que la commission a cru devoir rejeter le concours, même pour l’admission dans le service central42. »
20Derrière les considérations professionnelles invoquées par les membres de la commission, se cache le désir de contrôler le recrutement et de ne pas le laisser exclusivement au mérite, dans un corps où les qualités personnelles des agents sont censées être déterminantes. Le régime institué en 1877 est en fait hybride. Il combine un mode de recrutement plus sélectif fondé sur un niveau d’études et l’examen et une certaine marge d’appréciation dans le choix des futurs diplomates grâce à un stage préliminaire à toute admission définitive, ce que les républicains ne remettront guère en question, même après l’adoption du concours en 1880. Il apporte une nette amélioration à la formation des jeunes diplomates. 61 % d’entre eux admis avant 1877 sont titulaires d’une licence en droit ou d’un diplôme équivalent, mais après la réforme de Decazes, ils sont 92 % à l’être.
21Si le principe de l’examen est désormais admis pour entrer au Quai d’Orsay, celui d’un recrutement commun aux deux filières est exclu. Le décret du 1er février 1877 prévoit en effet deux examens dotés d’un programme propre, car comme l’écrit le ministre :
« Je ne saurai toutefois me dissimuler le danger de confondre les deux carrières surtout à leur point de départ. C’est seulement à une certaine hauteur qu’elles se rejoignent réellement et que l’agent consulaire, dans certains postes, peut avoir une action politique à exercer pendant que l’agent diplomatique de son côté est appelé à traiter les questions commerciales43. »
22Decazes est favorable au maintien d’une spécialisation entre les deux corps, mais il propose d’autres mesures pour établir plus d’unité entre les services diplomatique et consulaire. D’abord, la création d’un Comité des services extérieurs, placé sous la présidence du directeur des Affaires politiques, doit permettre de délibérer sur toutes les questions pouvant concerner les deux directions et d’assurer entre elles une communauté de vues et d’action44. Cette nouveauté dans les rouages de l’administration centrale est destinée à perdurer sous le nom de Comité des services extérieurs et administratifs à partir de 1880. De plus, pour faciliter le passage d’une carrière à l’autre, les décrets du 1er février 1877 et du 2 février 1880 établissent une équivalence rigoureuse entre les grades respectifs de chacune d’entre elles d’une part, et entre les grades des services extérieurs et ceux de l’administration centrale d’autre part.
23Indépendamment de ces efforts, les réformateurs de la décennie 1869-1879 prennent quelques décisions plus ponctuelles. Ils remettent à l’honneur des habitudes de travail et le respect de la discipline. La circulaire du 25 mars 1874 de la direction des Affaires politiques ordonne aux secrétaires de 1re et de 2e classe d’envoyer tous les six mois un travail d’ensemble sur la situation économique du pays de leur résidence45. Les chefs de poste sont invités à sévir contre les absences non justifiées de leurs collaborateurs. Enfin, la dernière mesure notable prise dans la décennie vise à libéraliser les conditions d’accès et de communication des archives et la publicité des actes diplomatiques. Certes, là encore, Freycinet ira plus loin, avec l’arrêté du 6 avril 1880 et la publication plus régulière et plus fréquente des documents diplomatiques dans les Livres jaunes46.
⁂
24À la veille des grandes réformes de la Carrière menées par les républicains dans les années 1880, le constat semble être le même qu’en 1869, si l’on en juge par ce rapport manuscrit, anonyme sans doute rédigé par Jules Herbette :
« Lorsque Monsieur de Freycinet prit au commencement de l’année 1880, le ministère des Affaires étrangères, il le trouva dans un véritable chaos matériel et moral […] Jusqu’alors, et de temps immémorial, le personnel avait vécu sous un régime paternel mais arbitraire et sans règles fixes et égales pour tous. Malgré le besoin moderne de garanties pour le recrutement des fonctions publiques, les agents du ministère des Affaires étrangères étaient, sauf une timide tentative du duc Decazes en 1877 pour créer un examen d’entrée, livrés au bon plaisir de l’autorité supérieure. Sous le rapport du paiement de leurs émoluments, ils étaient d’ailleurs soumis à une réglementation surannée. Enfin, il n’existait pas de service centralisé du personnel dont les titres ne se trouvaient, dès lors, pas soumis au ministre avec une suffisante unité de vue47. »
25Le tableau est très sévère et passe sous silence les améliorations apportées depuis 1869. La décennie est d’abord décisive sur le plan des recompositions des allégeances : elle ancre durablement la famille libérale au ministère des Affaires étrangères au prix de ralliements et de modernisation des réseaux. Elle prépare les conditions d’une diplomatie davantage conforme aux valeurs républicaines, servie par un personnel mieux formé, recruté selon des critères de mérite et apte à relever les défis de la politique étrangère. Sans doute aura-t-il manqué à cette décennie des objectifs plus ambitieux en matière de politique étrangère, ce que les opportunistes ne manqueront pas de relever.
Notes de bas de page
1 Bibliothèque du ministère des Affaires étrangères, Mollard Joseph, Ponsignon Arthur, Duboul Axel et al., Album comique des Affaires étrangères, 1869.
2 À la fin du Second Empire, la France entretient 39 représentations diplomatiques : 7 ambassades et 32 légations. En 1880, le Département compte un peu plus de 90 agents à Paris et 254 à l’étranger (110 dans le cadre diplomatique et 144 dans le corps consulaire). Jean Baillou (dir.), Les Affaires étrangères et le corps diplomatique français, Paris, CNRS, 1984, t. 2. p. 106-110.
3 Archives du ministère des Affaires étrangères (AMAE), Papiers d’agents H. Desprez, vol. 21, fasc. 9, fol. 5, Souvenirs inédits.
4 AMAE, dossier personnel d’Alfred Meroux de Valois.
5 Dubail René, Essai de généalogie, la famille Dubail, Paris, Impr. des publications périodiques de l’IPD, 1992.
6 Hanotaux Gabriel, « La république au Quai d’Orsay », Mon temps, t. 2, Paris, Plon, 1938, p. 40.
7 AMAE, Papiers d’agents Saint-Vallier, vol. 1, fol. 97-100, lettre de Saint-Vallier à Scheurer-Kestner, 22 juin 1879.
8 Grévy Jérôme, La République des opportunistes, 1870-1885, Paris, Perrin, 1998, p. 125. Voir aussi le discours de Romans de Gambetta, 18 septembre 1878, cité par Barral Pierre, Les fondateurs de la Troisième République, Paris, Armand Colin, coll. « U », 1968, p. 317-318.
9 Rémusat Charles de, Mémoires de ma vie, t. V, 1852-1875, Paris, Plon, 1967, p. 369-370.
10 Il s’agit du comte Duchâtel, du général Chanzy, du comte de Saint-Vallier, de Pierre-Edmond Teisserenc de Bort, de l’amiral Pothuau, d’Henri Fournier, du baron de Courcel, de William-Henry Waddington, du comte Foucher du Careil et de l’amiral Jaurès.
11 Garrigues Jean, La République des hommes d’affaires (1870-1900), Paris, Aubier 1997 ; Garrigues Jean, « Les réseaux d’influence du Centre-gauche, 1870-1879 », in Jean El Gammal, Gilles Le Béguec, et François Roth (dir.), Les modérés dans la vie politique française (1870-1965), Nancy, Presses universitaires de Nancy, 2000, p. 41-52.
12 AMAE, Papiers d’agents Waddington, vol. 10, fol. 216, lettre de Saint-Vallier à Waddington, le 2 avril 1878.
13 René Dollot, « Un centenaire : Georges Saint-René Taillandier », Revue d’histoire diplomatique, 1952, p. 207-222.
14 AMAE, Papiers d’agents Jusserand, vol. 64, notes prises entre décembre 1887 et juillet 1894.
15 Martin-Fugier Anne, Les salons de la Troisième République. Art, littérature, politique, Paris, Perrin, 2003, p. 238-239.
16 Loué Thomas, La « Revue des Deux Mondes » de Buloz à Brunetière, Thèse de doctorat, sous la dir. d’Alain Corbin, Université Paris I, 1998, 3 vol.
17 Sanson Rosemonde, L’Alliance républicaine démocratique. Une formation de centre (1901-1920), Rennes, PUR, 2003.
18 Aprile Sylvie, « La République au salon : vie et mort d’une forme de sociabilité politique, 1865-1885 », Revue d’histoire moderne et contemporaine, t. 38, juillet-septembre 1991, p. 473-487.
19 AMAE, Papiers d’agents Ring, vol. 14, fol. 7, note à Freycinet, 1885.
20 « Gambetta se prépare : c’est l’étoile qui monte. Ceux qui veulent grandir doivent se tourner de ce côté. Je parle de ceux qui ont besoin d’appui », écrit le baron des Michels le 27 avril 1881. AMAE, Papiers d’agents Charles de Moüy, vol. 13, fol. 30.
21 Moüy Charles de, « Souvenirs d’un diplomate : la délégation des Affaires étrangères à Tours et à Bordeaux, 1870-1871 », Revue des Deux Mondes, le 15 mars 1903, p. 242-275.
22 Archives de la Fondation nationale des Sciences politiques, 2 EP 6 dr 2 sdr1, Fonds Pillias, lettre du comte d’Aunay à Gambetta, 16 décembre 1880.
23 Bibliothèque nationale de France, NAFr 24 900, fol. 389-390, Fonds Reinach, lettre du baron des Michels à Gambetta, 28 septembre 1880.
24 Thuillier Guy, « La Commission de révision des services administratifs (1871-1874) », in Bureaucratie et bureaucrates en France au xixe siècle, Genève, Droz, 1980, p. 316-333.
25 AMAE, Papiers d’agents H. Desprez, vol. 22, fasc. 6, fol. 22-23, Souvenirs inédits.
26 Documents parlementaires, 11 novembre 1876, p. 148-149 et 31 janvier 1878, p. 376-377.
27 Le Temps, le 9 décembre 1876. Le Sénat a rejeté la proposition d’Arago par 143 voix contre 112.
28 Jauffret Jean-Charles, « L’œuvre des militaires de la commission de réorganisation de l’armée 1871-1875 », in Olivier Forcade, Éric Duhamel, Philippe Vial (dir.), Militaires en République, 1870-1962. Les officiers, le pouvoir et la vie publique en France, Paris, Publications de la Sorbonne, 1999, p. 294-302.
29 Outrey Amédée, L’administration française des Affaires étrangères, Paris, PUF, 1954.
30 Art. 6, décret du 18 août 1856.
31 AMAE, Série Personnel – sous-série Concours, 436SUP/2.
32 Herbette Louis, Nos diplomates et notre diplomatie. Étude sur le ministère des Affaires étrangères, Paris, Le Chevalier Éditeur, 1874, p. 28-29.
33 AMAE, Papiers d’agents H. Desprez, vol. 22, fasc. 6, Souvenirs inédits.
34 AMAE, Papiers d’agents Freycinet, vol. 1, fol. 49, L’œuvre administrative de Freycinet au ministère des Affaires étrangères en 1880-1882, rapport manuscrit anonyme.
35 AMAE, Papiers d’agents H. Desprez, vol. 22, fasc. 6, fol. 94, Souvenirs inédits.
36 Ibid., fol. 14-15.
37 Hanotaux Gabriel, Mon temps, La Troisième république, Gambetta et Jules Ferry, t. 2, Plon, 1938, p. 26.
38 Rémusat Charles de, Mémoires de ma vie 1852-1875, t. 5, op. cit., p. 369-370.
39 AMAE, Série Personnel – sous-série Dossiers généraux 1706-1940, 391QO/79.
40 Rapport présenté par Hyacinthe Corne, au nom de la 1re commission d’initiative parlementaire chargée d’examiner la proposition de loi d’Emmanuel Arago relative à l’organisation du MAE. Documents parlementaires, 28 novembre 1876, annexe no 18. Le Temps, le 4 novembre 1876.
41 Documents parlementaires, 11 novembre 1876, p. 151.
42 AMAE, Série Personnel – sous-série Concours, 436SUP/2. Note faisant suite aux procès-verbaux de la commission chargée de réviser les programmes d’examen nommée sur la proposition du ministre des Affaires étrangères.
43 Rapport au Président de la République, 1er février 1877.
44 Art. 3, décret du 1er février 1877. Le fonctionnement de ce comité est prévu par l’arrêté du 12 février 1877.
45 AMAE, Série Personnel – sous-série Dossiers généraux 1706-1940, 391QO/79.
46 Documents parlementaires, 18 juin 1880, p. 106.
47 AMAE, Papiers d’agents Freycinet, vol. 1, fol. 45, L’œuvre administrative de Freycinet au Ministère des affaires étrangères en 1880-1882, rapport manuscrit anonyme.
Auteur
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Isabelle Dasque
Maître de conférences en histoire contemporaine, université de Paris-Sorbonne
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