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La protection sociale sous le régime de Vichy

 | 
Philippe-Jean Hesse
, 
Jean-Pierre Le Crom

Chapitre 6. La Mutualité1

Jean-Luc Souchet

Entrées d'index

Géographique :

France

Texte intégral

  • 1 Cette étude doit beaucoup à l’inventaire et au travail d’extraction de sources réalisé par M. Pasc (...)
  • 2 Cf. Michel Dreyfus, Bernard Gibaud et André Gueslin, Démocratie, Solidarité et Mutualité, Mutualit (...)

1Comprendre les évolutions de la Mutualité Française entre 1939 et 1945 impose de prendre en compte les dynamiques qui animent ses militants depuis le xixe siècle. L’ambition d’obtenir une reconnaissance officielle privilégiée le dispute pour eux à l’exigence de conserver un statut autonome dans la diffusion et la gestion d’une protection sociale et d’une prévoyance dont ils sont des acteurs de premier plan. Après l’échec d’une mutualité sociétaire en 1848, Napoléon III, avec les premières législations de 1850 et de 1852, intègre le mouvement dans le projet de réformisme social du Second Empire. Cette première codification institue la Mutualité comme la base et le réseau actif d’un système d’assurance maladie visant à généraliser l’accès aux soins. Plaçant le mouvement sous le patronage des notables, elle en écarte sensiblement la classe ouvrière issue du monde industriel. Cette dernière choisit dès lors d’autres champs d’affirmation et d’émancipation. Le 1er avril 1898, la IIIe République, après de longues interrogations sur la façon de conjuguer l’efficacité de la science et les idéaux de solidarité2, adopte une charte qui constitue la véritable matrice de tous les développements ultérieurs de la Mutualité. Ce texte de référence encadre le mouvement jusqu’en 1945.

  • 3 L’organisation du mouvement.
  • 4 L’évolution représentée par le passage du principe mutualiste de libre adhésion à l’acceptation de (...)
  • 5 Bernard Gibaud, Le huitième congrès national de la Mutualité française, Nantes, 1904, p. 78, in De (...)

2Le VIIe congrès national de la Mutualité de Limoges en 1901, puis le VIIIe, tenu à Nantes en 1904, tentent, sur la base de cette charte républicaine d’organiser les sociétés de secours mutuels tant sur le plan institutionnel3 que sur le plan doctrinal4. Outre l’engagement mutualiste dans l’assurance obligatoire, le rendez-vous nantais « conforte durablement la légitimité du mutualisme auprès des pouvoirs publics et marque sa différence avec le pôle marchand de la prévoyance5. »

3En dépit de ces évolutions, la loi sur les retraites ouvrières et paysannes de 1910 déçoit les mutualistes. Dans son application, ils n’occupent pas en effet le rôle central attendu. Après la guerre 1914-1918, la Mutualité, non sans débats internes, s’engage résolument vers la mise en place d’un système général d’assurances sociales obligatoires que l’exception d’Alsace-Lorraine rend désormais inéluctable.

  • 6 Craignant l’instauration du tiers payant généralisé.
  • 7 Craignant la mise en cause de leurs œuvres.
  • 8 En janvier 1931, Pierre Laroque est chargé de mission au ministère du Travail au sein de la Direct (...)

4La première loi, votée le 5 avril 1928, constitue un échec auquel les mutualistes, alliés aux médecins6 et aux mouvements catholiques7, contribuent. La part réservée aux caisses départementales, structures autonomes étroitement contrôlées par l’État, y est trop belle à leur sens. Un autre texte, celui du 30 avril 1930, scelle un compromis avec le ministre du Travail du gouvernement d’André Tardieu, Pierre Laval. Sous le regard attentif du jeune Pierre Laroque8 s’initie alors une collaboration entre l’État et la Mutualité pour la gestion des assurances sociales qui se poursuit jusqu’en 1945.

  • 9 AN, CAC, DSS 3635, chemise II, sous-chemise 27.

5Le 18 novembre 1930, devant le Conseil Supérieur des Sociétés de secours mutuels, Pierre Laval précise la conception gouvernementale de ce partenariat. L’inscription dans des caisses d’affinités confessionnelles, syndicales, mutualistes, patronales doit être favorisée chaque fois que possible. Toutefois précise le ministre, selon une évaluation des services de son administration, parmi les futurs assurés 55,8 % ne sont ni mutualistes, ni syndicalistes, ni catholiques : « Ils doivent pouvoir trouver une caisse, la caisse départementale, que je considère comme une filiale de l’administration9. »

6Plus largement, le gouvernement se pose en garant du droit des assurés à recevoir les soins appropriés, au juste prix. Pierre Laval attend de la Mutualité en ce domaine une action régulatrice :

« Je compte sur la Mutualité pour m’aider à réprimer les abus. Je parle ici librement : le libre choix du médecin qui s’allie à la liberté des tarifs, le secret professionnel qui s’allie au contrôle technique, laissent sans armes le ministre du Travail en face de certains abus. Je n’ai pas le droit après quelques semaines seulement d’une expérience insuffisante de porter un jugement définitif sur les médecins ; mais ce que je puis dire, ce que je dirais, c’est que je ne permettrai jamais, aussi longtemps que j’aurai l’honneur de diriger le ministère du Travail, aux médecins et aux pharmaciens qui ne voudraient pas reconnaître dans quel sentiment le Parlement a inscrit ce régime dans la loi des assurances sociales, de piller l’avoir des caisses ».

7Dans cet esprit, les conventions type mises en place par le Parlement, ne seront pas signées si elles ne sont pas raisonnables… « dans la pratique des rapports avec les médecins, je ne permettrais pas le gaspillage. »

8Dans cette tâche, la Mutualité, en raison de son expérience et de ses réseaux, constitue un partenaire essentiel. Si sa place dans la gestion du système n’est pas exclusive, Pierre Laval attend un engagement mutualiste sans arrière-pensée et propose même une subsidiarité. Là où la mutualité est forte, la caisse mutualiste sera la première. Là où elle n’est pas assez influente, la caisse départementale doit se développer et prendre le relais. De plus, il revient au mouvement mutualiste d’assurer, en complémentarité avec ces mesures, la protection des exclus des assurances sociales (retraités, artisans et commerçants, invalides).

  • 10 Léon Heller, assemblée générale de la FNMF du 25 mars 1939.
  • 11 Romain Lavielle, Histoire de la Mutualité. Sa place dans le régime français de Sécurité Sociale, H (...)

9Entre 1930 et 1939, les mutualistes peuvent s’attribuer assez légitimement une large part du mérite de la mise en place des assurances sociales. « C’est nous qui, avec nos 500 000 administrateurs dont beaucoup sont entrés dans les caisses départementales, avons mis la loi des assurances sociales en route, et si la Mutualité n’avait pas été là, il n’est pas inutile de le répéter, cette loi eut connu des vicissitudes sans nombre10. » Au travers de ses propres caisses maladies/maternité/décès, la Mutualité gère la protection de 27 % des assurés. Si les 86 caisses départementales et interdépartementales deviennent gestionnaires de la majorité des dossiers, 71 d’entre elles sont présidées par un mutualiste. De plus, quatre caisses de retraites ouvrières mutualistes fédèrent des milliers de sociétés qui jouent le rôle de sections locales11. Si ces statistiques, émanant de la FNMF, tracent un tableau flatteur de cette action, « certaines ombres » doivent être évoquées.

  • 12 Dénonçant l’étatisation, ces sénateurs préconisent dès 1932 la suppression du précompte obligatoir (...)

10La mutualisation des assurances sociales, qu’une majorité de mutualistes tente d’impulser à travers le projet des sénateurs Dormann et Montigny12, est fortement contestée par la CGT. Ce syndicat dénonce le recul en matière de protection sociale que représenterait le dévoiement de cette loi de protection sociale en loi d’assistance pour les plus humbles. Le premier rôle tenu par la Mutualité dans de nombreux organismes régionaux et nationaux institués par la loi et la puissance économique qu’elle développe accentuent la suspicion du monde syndical sur une volonté de détournement de l’esprit des assurances sociales.

  • 13 Paul Aubry, président de l’UD de Meurthe-et-Moselle in Bernard Gibaud, De la Mutualité à la Sécuri (...)
  • 14 La caisse départementale est administrée à l’origine par un conseil d’administration dont le prési (...)
  • 15 Bernard Gibaud, De la mutualité…, op. cit., p. 103.

11Au sein même du mouvement, si cet engagement développe le champ d’action mutualiste, il l’éloigne de façon marquée de ses idéaux fondateurs. « Pendant cette période de 1930 à 1945, si je prends le temps que j’ai consacré à la mutualité, les neuf dixièmes du temps pour ne pas dire les quatre-vingt-dix-neuf centièmes étaient consacrés aux assurances sociales13. » Bien plus, dans la dynamique qui suit l’application de la loi, les sociétés et les unions agrègent parfois des organismes « fort éloignés de l’idéal mutualiste, telles les caisses professionnelles, d’origine patronale14, les caisses chirurgicales ou dentaires créées à l’initiative des professions de santé, etc. » Des remous ne tardent pas à agiter le mouvement mutualiste : « le principe de l’assurance tend à se substituer à celui de la solidarité15 » et l’enlisement gestionnaire coupe la Mutualité de sa base militante.

  • 16 AN, CAC, SS 04175, chemise I, sous-chemise 31, Général Joly au ministère du Travail.
  • 17 AN, CAC, 830235-0012, chemise 1, sous-chemise 16. Arrêt de la 7e Chambre de la Cour d’Appel de Par (...)

12La complexité de l’administration des caisses de capitalisation et l’importance des logistiques de gestion qu’elles supposent, aggravent ce malaise. Plusieurs scandales marquent les années 1930. La compétence de la Mutualité à gérer ces fonds de pension est mise en doute16. Un arrêt de la cour d’Appel de Paris épingle même cette situation. Il considère « qu’à la suite de la gestion scandaleuse de la France Mutualiste [importante caisse autonome nationale de retraite] […], malgré de très gros sacrifices demandés comme toujours à l’État, cette société a notamment diminué l’intérêt servi aux souscripteurs dans la proportion d’un tiers17. »

  • 18 L’affaire Stavisky et du Crédit municipal de Bayonne débute le 30 janvier 1934. Huit millions de f (...)
  • 19 AN, CAC, DSS 3384, liasse 1, chemise III, sous-chemise 3. Rappel historique effectué dans une note (...)

13Face à cette situation, l’État, sollicité pour indemniser les victimes, doit intervenir. Au début de l’année 1934, le ministère du Travail tente de réguler l’action de cette multiplicité de caisses autonomes affectées aux fonds de pensions et d’alléger la tâche qu’impose aux bénévoles mutualistes la gestion de leur masse cumulée. Dans cette dynamique et dans celle des événements politiques qui amènent l’unité des forces de gauche et la montée du Front populaire, une réforme va chercher à substituer aux caisses autonomes de proximité et à la gestion par capitalisation qu’elles adoptent jusqu’alors18, un système de gestion par répartition et une étatisation du risque vieillesse-assurances sociales au sein de la caisse nationale de retraites pour la vieillesse et de la caisse générale de garantie. Devant la levée de boucliers que cela provoque chez la majorité des mutualistes, gestionnaires majoritaires du système, le gouvernement recule. Il institue pourtant, par le décret-loi du 25 août 1937, un contrôle permanent de la gestion des fonds de capitalisation. L’article 15 du décret du 13 janvier 1938 renforce cette mesure et préconise pour la mener à bien l’intervention de deux fonctionnaires, l’un détaché par le ministère du Travail, l’autre par le ministère des Finances19. Le 4 août 1938, un courrier de Paul Ramadier, ministre du Travail, à son collègue, ministre des Finances, fait état du dépôt d’un nouveau projet de réforme sur les pensions de retraite par le gouvernement :

  • 20 AN, CAC, 830 235-0010, chemise I, sous-chemise 5. Lettre de Paul Ramadier.

« Les retraites privées devront être remplacées par un système de retraite général des vieux travailleurs. En ce qui concerne le dépôt de fonds à la Caisse des Dépôts et Consignations, je ne ferai aucune opposition à ce qu’une telle obligation soit imposée à ces institutions. Toutefois cette disposition risquerait de provoquer de nombreuses protestations de la part des établissements intéressés…20. »

  • 21 Assemblée générale de la FNMF du 25 mars 1939, centre de documentation FNMF.

14Alors que la charte de 1898 semble de plus en plus inadaptée aux nouvelles réalités mutualistes et que des tensions s’accumulent sur l’Europe, la FNMF tente d’impulser chez ses militants une considération élargie de leur mission : « Tous les administrateurs des sociétés de secours mutuels, quelle que soit leur importance, sont appelés à être des serviteurs de l’hygiène sociale21. » La déclaration de guerre de septembre 1939, si elle repousse un temps ces débats et ces perspectives de mutation derrière des préoccupations plus cruciales, n’efface pas la nécessité d’une profonde adaptation.

  • 22 Sur cette période, cf. le chapitre de J.-P. Azéma et F. Bédarida, in 1938-1948 Les années de tourm (...)

15C’est dans ce contexte que la drôle de guerre se déroule22. Très vite, la retraite et l’exode renvoient les militants à des pratiques de solidarité mutualiste de base, à une solidarité du cœur écartant un temps les débats gestionnaires et remotivant les engagements. Avant même la déclaration de guerre officielle du 2 septembre 1939, dès le mois de juillet 1939, la Mutualité décide :

  • 23 Résolution du conseil d’administration de la FNMF, 1er juillet 1939, in Jean Bennet, « La mutualit (...)

« non seulement de maintenir le fonctionnement des groupements mutualistes et des caisses d’assurances sociales en assumant le travail administratif en lieu et place du personnel mobilisé mais encore de participer effectivement à la gestion des diverses institutions et œuvres sociales et de mettre leur expérience, leur dévouement, leur esprit de concorde et d’entraide affectueuse au service du pays23. »

  • 24 Circulaire aux UD, 3 septembre 1939, in Jean Bennet, op. cit., p. 45.

16Contrairement à la difficile adaptation qui suivit le déclenchement brutal des hostilités en 1914, en 1939 la Mutualité profite de cette « drôle de guerre » pour mobiliser ses adhérents et renforcer leur action. Le 3 septembre, les unions reçoivent comme consigne « d’assurer le fonctionnement de la loi des assurances sociales, quelles que soient les circonstances, et de garantir à ceux qui restent hors des armées, le secours des organismes sociaux mutualistes24. »

  • 25 Jean Bennet, op. cit., p. 47.

17Très vite cependant des réformes d’adaptation s’imposent. La FNMF préconise la création d’un comité de coordination départemental, regroupant la mutualité et les caisses d’assurances sociales de toutes sensibilités. Un projet d’organisation divise les départements en secteurs pour garantir la couverture des soins nécessaires. Le ministère de la Santé recommande l’établissement d’un carnet de santé pour les assurés, afin d’améliorer le suivi médical. Confidentiel, celui-ci ne pourrait être communiqué qu’au médecin. Une caisse de réassurance maladie-maternité prend désormais en charge les six premiers mois de couverture des adhérents, avant de passer le relais aux caisses de réassurance classiques. Prévues dans chaque département, ces mesures doivent pondérer les effets de la mobilisation et ceux résultant de l’exode des populations fuyant les zones de combat. Dès la reconstitution de l’œuvre du Secours national, le président Heller est appelé à siéger au Comité central du « Fonds du Secours national », les représentants des unions départementales sont invités à entrer dans les comités départementaux de cette association25.

  • 26 Décret-loi du 3 novembre 1939, JO, 6 novembre 1939, p. 13103.

18Un décret-loi signé Édouard Daladier et Charles Pommaret confirme le 3 novembre 193926 les procédures de fonctionnement allégées déjà instaurées par les mutuelles. La circulaire d’application est signée le 18 décembre par Charles Pommaret replié à Maison-Laffite. Pour faciliter l’administration des sociétés, ces mesures assouplissent les conditions de validité des délibérations et donnent des pouvoirs accrus aux conseils et aux bureaux. Elles ne suffisent pas toutefois à éviter la dissolution de certains organismes, incapables de fonctionner suite à la disparition de leurs effectifs cotisants. Alors que la Fédération recommande chaque fois que cela est nécessaire de procéder à des fusions de société, le 26 février 1940 une circulaire du même Charles Pommaret définit des procédures conservatoires auprès des mairies en cas de suspension d’activité que l’on ne pourrait éviter. La Mutualité, seule organisation interprofessionnelle autorisée à poursuivre son activité, devient ainsi dans ses propres caisses, comme dans l’administration des caisses départementales, un élément central dans la gestion d’une protection sociale plus que jamais nécessaire.

19En mai 1940, les populations belges et françaises fuient le sourd grondement des Panzers, rythmé par le hurlement des Stukas, qui accompagnent l’avance allemande. Les services fédéraux de la FNMF sont évacués à Rennes, des unions départementales entières déménagent et de nombreux mutualistes viennent frapper aux portes d’unions qu’ils trouvent sur le chemin de leur exil. Les mutualistes s’engagent à des tâches de première urgence. L’aide aux adhérents mobilisés ou prisonniers ainsi qu’à leur famille est une priorité. Chaque société tente d’adapter cotisations, prestations ou aides exceptionnelles. Face à une population blessée, précarisée, l’aide ne peut se limiter aux seuls adhérents. Dans chaque département, en lien avec les caisses d’assurances sociales, avec les services préfectoraux ou municipaux, les militants mutualistes sont sur la brèche. Ainsi la maison de la Mutualité de l’Allier abrite-t-elle alors cent cinquante personnes, femmes, enfants, vieillards. Elle sert quotidiennement cinq cents repas. Les militants y distribuent vêtements, espèces, layettes, amplifiant l’action entreprise au plan national depuis janvier 1940 avec le Secours national pour venir en aide aux réfugiés alsaciens et lorrains. À Tours, au siège de la Mutualité de Touraine, la salle de réunion ainsi que des bureaux, servent d’abris de passage. À Nantes, où la maison de la Mutualité est réquisitionnée par le service de Santé des armées, l’approvisionnement et l’organisation des centres de réfugiés mobilisent toutes « les bonnes volontés ». Au cœur de cet engagement civique général, la Mutualité retrouve peut-être alors une dynamique militante depuis longtemps assoupie.

  • 27 Robert O. Paxton, op. cit., p. 89.
  • 28 Bernard Gibaud, op. cit., p. 104.

20À cet élan succède, le 17 juin 1940, le choc de la défaite. Le régime de Vichy s’installe, « lien entre la guerre civile de l’avant-guerre et les transformations sociales de l’après-guerre27 ». Paul Reynaud démissionne, remplacé par Philippe Pétain. L’État français incarne alors un choix. L’institution mutualiste se tourne pour sa part vers Vichy et la Révolution nationale. Elle rationalise ce choix par ce que Bernard Gibaud dénonce comme « les pièges du neutralisme28 ». Au nom de ses valeurs traditionnelles de neutralisme et d’apolitisme, la FNMF et nombre de ses responsables vieillissants, anciens poilus de 1914-1918, se retrouvent alors bien plus proches de Philippe Pétain, vainqueur de Verdun, et de Pierre Laval, négociateur amical des assurances sociales, que de Charles de Gaulle et de son appel à poursuivre la lutte.

21Le 22 juin 1940, c’est l’armistice. Le 25 juin, la ligne de démarcation est installée, coupant le pays en deux. Pour compenser les difficultés créées par cette frontière, une antenne fédérale FNMF s’installe à Lyon, sous la responsabilité d’Eugène André, vice-président fédéral pour coordonner l’action des unions départementales de la zone non occupée. Dans les départements partagés par cette ligne, les unions ouvrent des succursales et négocient parfois la mise en subsistance de leurs adhérents dans un département voisin, situé dans la même zone.

  • 29 Jean Bennet, op. cit., p. 52.
  • 30 Il sera président de la FNMF en 1968.
  • 31 André Borveau, Mes mémoires, 2nd Cahier MUT Bor. Centre de documentation FNMF.

22Après un temps d’isolement où chacun doit répondre au mieux aux besoins locaux, des échanges s’organisent. Encaissements des cotisations, paiements des prestations et transmission des documents, peuvent alors s’effectuer d’une zone à l’autre, dans les deux sens, par l’entremise des services du secrétariat d’État au travail installés à Vichy et à Paris29. De même, à Clermont-Ferrand, après la démobilisation, est installé un bureau spécial de la caisse vieillesse et invalidité au service des adhérents de la zone libre. Bordereaux et mandats transitent fréquemment par l’Allier, département coupé en deux par la ligne. André Borveau30, qui y assure une mission pour le compte de la Caisse des Dépôts et Consignations, témoigne de la complexité de l’organisation administrative de cette époque : « La transmission à la Direction générale de Paris de dossiers pour lesquels nous n’avions pas d’éléments se faisait via la valise du ministère des Finances à Vichy. Ces envois devaient faire l’objet d’un descriptif et d’un récapitulatif très précis transmis aux autorités d’occupation31. » Alors que la loi du 28 juillet 1940 suspend pour la durée des hostilités le fonctionnement du Conseil supérieur des Sociétés de Secours Mutuels, le mouvement mutualiste entre dans une période trouble, où la nécessité de faire face au mieux aux urgences locales qui s’accumulent le dispute à l’inquiétude sur la place qui lui revient dans le nouvel ordre politique qui s’installe.

23En matière de Mutualité, l’État Français ne tarde pas à prendre des mesures d’adaptation liées à ce nouvel ordre et à la conjoncture socio-politique laissée par la défaite. Leur application révèle souvent les contradictions internes du nouveau régime. Ce dernier poursuit par ailleurs, sans les mener à terme, les projets de réforme concernant les assurances sociales et la mutualité. Si les événements empêchent la concrétisation de ces évolutions, les rapports successifs réalisés par le ministère du Travail entre 1940 et 1944 vont constituer en partie, au plan technique et juridique, le fonds de dossier de l’ordonnance du 19 octobre 1945 réformant la mutualité. Cette continuité des réformes concernant ses besoins d’organisation et ses compétences traditionnelles devra alors se conjuguer avec la rupture fondamentale amenée par les projets politiques et sociaux de la Libération.

Des modifications liées à la conjoncture

24La déclaration de guerre, la défaite, le gouvernement de Vichy laissent en vigueur la charte sur la Mutualité du 1er avril 1898 et la loi du 30 avril 1930 sur les assurances sociales. Des aménagements et des évolutions ne tardent pas toutefois à être évoqués. Des mesures d’adaptation à l’ordre vichyste sont prises : mesures d’épuration et mesures d’intégration. Deux séries d’évolutions majeures s’amorcent : celles concernant le développement de la Mutualité professionnelle et de la Mutualité d’entreprise autour des dispositions de la Charte du travail ; celles visant l’inscription des fonctionnaires dans le système d’assurances sociales par le biais de leurs fédérations mutualistes.

Des mesures spécifiques

La dissolution des mutuelles représentatives de « l’anti-France »

25Si l’État français ne met pas en cause le mouvement mutualiste, il n’entend pas en faire un champ d’exception par rapport aux orientations idéologiques qu’il définit. Juifs, membres de groupements interdits (essentiellement communistes et francs-maçons) ne sauraient à ses yeux y trouver refuge. Leurs mutuelles spécifiques doivent être dissoutes, aucune fonction ne peut être remplie par des individus appartenant à ces groupes. Leur épuration doit être poursuivie au sein des mutuelles comme dans toute la population du pays.

  • 32 Loi n° 5047 du 29 novembre 1941 instituant une Union générale des Israélites de France, JO, 1941, (...)
  • 33 Loi du 2 juin 1941 portant statut des juifs, JO, 14 juin 1941, p. 2475.
  • 34 Barbara Hennes, op. cit., p. 33.

26La loi du 29 novembre 194132 ordonne la dissolution de toutes les sociétés juives existant « à l’exception des associations culturelles israélites légalement constituées ». Elle institue une Union générale des Israélites de France auprès du Commissariat général aux questions juives, mis en place par la loi du 2 juin 194133. Celle-ci est chargée « d’assurer la représentation des juifs auprès des pouvoirs publics » en particulier « pour les questions d’assistance, de prévoyance et de reclassement social34 ». Tous les juifs domiciliés en France doivent être affiliés à cet organisme social et les biens des associations juives dissoutes lui sont dévolus.

  • 35 Directeur adjoint des Assurances sociales et de la Mutualité au ministère du Travail.
  • 36 Cité par Barbara Hennes, op. cit., p 34, AN, Caran, cote F22 en cours de classement.
  • 37 Simon Cukier, « Les sociétés ouvrières juives mutualistes en France », Revue de l’économie sociale(...)

27En se gardant de toute objection de fond sur l’extension du champ d’application de la loi du 29 novembre 1941 aux sociétés de secours mutuels « du moment qu’elles soient composées exclusivement de Juifs soit en vertu de leurs statuts… soit en fait », Lucien Guibert35, dans un courrier au secrétaire d’État à l’Intérieur du 28 avril 1942 exprime toutefois un doute sur l’idée « que l’intention des auteurs de la loi ait été de dissoudre d’office les groupements, dont les juifs ne constituent pas l’unique élément, même s’ils forment la majorité de l’effectif […] ou occupent la majorité des sièges des administrateurs ». Une note en retour du 2 octobre 1942 lui précise qu’une société de secours mutuels est juive si ses dirigeants sont juifs, si ses membres sont en majorité juifs, ou encore si son but consiste en une œuvre ou prédomine un intérêt racial juif : dans chacun de ces cas une telle société doit être dissoute. Plus catégoriquement alors, Lucien Guibert refuse d’endosser la responsabilité de la désignation des sociétés juives. Dans une lettre du 10 mars 1943 au Commissaire aux questions juives, il précise : « Il est dans mes intentions de ne pas intervenir dans la détermination du caractère juif des groupements36. » Son rôle se limite, affirme-t-il dans cette même correspondance, à la communication des enquêtes effectuées par les préfets. Malgré cette retenue, s’il est difficile de déterminer précisément la part prise à l’épuration des juifs par les divers services de l’administration centrale, par les instances de la Mutualité ou par les mutualistes eux-mêmes, celle-ci eut bien lieu. Le constat réalisé par Simon Cukier est sans appel, toutes les sociétés mutualistes juives, « y compris celles des juifs de vieille souche, furent décimées par les nazis et leurs valets de Vichy37. »

  • 38 Décret-loi du 26 septembre 1939 portant dissolution des organisations communistes, JO, 27 septembr (...)

28Déjà sous le gouvernement Daladier, le décret-loi du 26 septembre 193938 dissolvait les organisations communistes et prohibait « sous quelque forme qu’elle se présente, toute activité ayant directement ou indirectement pour objet de propager les mots d’ordre émanant ou relevant de la Troisième Internationale communiste ou d’organismes contrôlés en fait par celle-ci ». Après la défaite, contrastant avec la relative neutralité des occupants allemands durant les premiers mois d’occupation, le premier temps de répression que les militants de ce mouvement ont à subir est essentiellement l’œuvre de Vichy. Dans les diverses caisses d’assurances sociales ou au sein des mutuelles, des arrestations individuelles frappent un nombre croissant d’agents ou d’adhérents pour délit politique. Dès la fin de 1940, à la stricte enquête sur l’affiliation communiste se superpose celle concernant le délit politique de résistance. Le courrier d’un délégué régional pour la propagande sociale du maréchal Pétain au préfet de Loire-Inférieure témoigne, en juillet 1941, de cette assimilation :

« À diverses reprises, il vous a été signalé que de nombreuses administrations du département et de la ville servent de refuge à la propagande gaulliste et communiste. Cela est si fréquent que l’on ne sait plus par où il y aurait lieu de commencer l’épuration réclamée par le gouvernement et que vous-même, monsieur le Préfet, vous avez souvent manifesté votre inquiétude quant à la mentalité de l’entourage administratif des hauts fonctionnaires du département. »

29Au service régional des assurances sociales de Nantes, en une seule semaine, quatre plaintes sont relevées par ce délégué régional :

  • 39 ADLA, S X 230. Lettre du 17 juillet 1941 de C. Cambier, délégué régional pour la propagande social (...)

« L’influence communiste y est établie de longue date mais depuis les événements de juin 1940, elle a trouvé une alliée de poids dans l’influence anglophile et gaulliste. Non seulement les paroles méprisantes ou injurieuses envers le maréchal Pétain ou l’amiral Darlan y sont de bon ton, mais aussi les petites mesquineries telles que celle qui consiste à reléguer le portrait du maréchal à une place invisible… et bien d’autres39. »

  • 40 Loi du 13 août 1940, portant interdiction des associations secrètes, JO, 14 août 1940, p. 4691 (re (...)
  • 41 AN, F22 en cours de classement.

30Les francs-maçons pour leur part constituent des organisations discrètes dont les traditions de libre-pensée, mâtinées de radicalisme, heurtent l’ordre vichyste. Soixante-dix années de IIIe République ont installé un nombre significatif de « maçons » dans des fonctions administratives ou politiques d’encadrement. Associés de longue date à l’histoire de la Mutualité et du compagnonnage, la loi du 13 août 1940, « portant interdiction des associations secrètes ou groupements de faits40 », les désigne à la répression du régime. Même si un avis du Conseil d’État du 18 mars 1941 précise que les associations compagnonniques ne sont pas concernées41 par cette épuration, un bon nombre d’Unions Fraternelles ou de groupements mutualistes identifiés qui ne peuvent pas se prévaloir clairement de cette filiation sont dissous, leurs biens séquestrés ou simplement mis en sommeil.

  • 42 Cité par Barbara Hennes, op. cit., p. 35, AN F22.

31Une note du secrétaire d’État au Travail du 23 mai 1942, adressée à Lucien Guibert à la direction de la Mutualité, le dégage de toute initiative en matière de désignation des sociétés tombant sous le coup de la loi du 13 août 1940. Elle précise qu’il appartient au ministère de l’Intérieur et aux préfets de prendre des mesures à l’encontre des sociétés maçonniques, « non pas en tant que sociétés de secours mutuels mais en tant qu’elles possèdent le caractère d’association secrète ou d’organismes s’y rattachant42. »

Des projets vichystes d’intégration de certains secteurs mutualistes

32Le monde agricole, les groupements d’anciens combattants ou les mutualités scolaires ne tardent pas à se trouver au cœur de conflits d’influence qui se développent au sein du gouvernement de Vichy. Assez systématiquement l’intervention de la direction de la Mutualité, installée au sein du secrétariat d’État au Travail, représente alors pour les mutualistes un recours pour la défense de leur spécificité. Les incontournables Lucien Guérard, chef du bureau de la Mutualité, Lucien Guibert, directeur adjoint des Assurances sociales et de la Mutualité, s’y révèlent, au fil des correspondances, des partenaires précieux.

  • 43 Article 26 § 8 de la loi du 30 avril 1930.
  • 44 Entre la protection sociale des salariés et celle des exploitants agricoles s’affirme une concepti (...)
  • 45 AN, CAC, 2-DSS 3381, chemise III, sous-chemise 19, document FNMF.

33En 1930, à la création des assurances sociales, les conseils d’administration des caisses départementales comprennent parmi leurs élus six représentants des caisses mutuelles agricoles43. Les décrets-lois des 28 et 30 octobre 1935 modifient cette situation. Le secteur agricole des assurances sociales se voit alors attribuer un régime particulier44. La Mutualité tente alors sans grand succès, de s’y implanter par l’intermédiaire de groupements spécialement créés pour l’application de la loi dans les milieux interprofessionnels familiaux et agricoles. Le 20 janvier 1940, durant la drôle de guerre, la FNMF se propose à nouveau comme maître d’œuvre d’une solidarité universelle des risques d’assurances sociales agricoles45. Les législations promulguées dans les mois qui suivent déboutent ces espoirs.

  • 46 Loi du 2 décembre 1940 relative à l’organisation corporative de l’agriculture, JO, 7 décembre 1940 (...)
  • 47 Loi du 5 avril 1941 relative au fonctionnement des lois sociales et familiales en agriculture (ass (...)
  • 48 AN, CAC, 2-DSS 3381, chemise III, sous-chemise 1, Raoul de Warren, directeur de la caisse centrale (...)

34Deux lois, celle du 2 décembre 1940 sur la Corporation agricole46, et celle du 5 avril 194147 relative au fonctionnement des lois sociales et familiales en agriculture, placent la gestion du système défini par ces lois sous la dépendance du ministère de l’Agriculture. Des principes nouveaux sont posés « suivant lesquels doivent être régies à l’avenir les assurances sociales agricoles pour devenir vraiment corporatives48. » La protection sociale des agriculteurs se voit confiée à la Mutualité agricole, dite Mutualité 1900.

  • 49 AN, CAC, 2-DSS 3381, chemise III, sous-chemise 8. Projet de lettre de la sous-direction de la Mutu (...)

35À la sous-direction de la Mutualité au ministère du Travail on tente, tant bien que mal, de faire valoir la légitimité mutualiste et celle des services du ministère du Travail et des Assurances sociales pour assurer cette gestion. Lucien Guibert, dans une note du 24 février 1941, accepte bien que soit augmentée la participation du ministère de l’Agriculture aux institutions d’assurances sociales proprement agricoles mais il réaffirme la prééminence de ses services pour organiser leur gestion : « Je ne saurais aller plus loin, sans me dessaisir de ce que je considère comme rentrant essentiellement dans mes attributions49. » Son intervention reste sans effet et le particularisme de la protection sociale agricole s’installe. Les réformes de la Sécurité sociale de 1945 ne reviendront qu’en partie sur ce corporatisme institué par Vichy.

  • 50 Loi portant création de la Légion française des combattants, JO, 16 novembre 1940, p. 4 845.
  • 51 Sur 474 000 Anciens combattants cotisants et pensionnés, près de 400 000 sont groupés dans des mut (...)
  • 52 AN, CAC, DSS 3386, liasse 1, chemise III.
  • 53 AN, CAC, DSS 3386, carton 7, liasse 1.

36Le 29 août 1940, une loi porte création de la Légion française des combattants50, « organe unique par lequel s’exerce sur les plans civique, social et moral l’action des anciens combattants51. » Une note du secrétariat d’État aux Anciens combattants sur l’application de cette loi précise son intention d’absorber toutes les sociétés mutualistes autonomes d’anciens combattants dans le cadre national de cette nouvelle institution. Selon cette administration, maintenir des activités mutualistes locales et diversifiées, équivaudrait à permettre la survivance de groupes dissous. De plus, un tel maintien rendrait illusoires « les mesures prises pour unifier le mouvement combattant sous le drapeau de la Légion ». La direction de la Mutualité, une nouvelle fois, exprime fermement son désaccord. Selon elle, les caisses autonomes de retraites ne s’inscrivent pas statutairement de façon isolée dans la vie locale. Elles se trouvent, de plus, hors de l’influence des dirigeants d’associations dissoutes. En raison d’impératifs de gestion et de réassurance, « leurs rapports avec leurs adhérents – disséminés dans le pays – sont depuis longtemps analogues à ceux qui peuvent exister entre une grande compagnie d’assurance et ses clients. » Ces caisses autonomes doivent donc garder leur inscription dans le cadre du mouvement mutualiste. Dans un souci de compromis, le ministère du Travail, dans une note du 3 septembre 1940, propose alors la création d’une fédération destinée à regrouper les différentes mutuelles pour harmoniser leur fonctionnement : « La prévoyance est une vertu essentiellement française qui, dans le passé, a permis à notre patrie des redressements éblouissants après les plus dures épreuves52. » Cette Fédération n’aura jamais d’existence concrète, mais l’accord trouvé sur son principe constitue le moyen et la condition du maintien en l’état des mutuelles d’anciens combattants. La réquisition des fonds de plusieurs mutuelles au profit de la Légion française des combattants sera pourtant effectuée, avec la complicité de quelques préfets, mais le 12 mai 1942, une disposition législative tranche provisoirement en faveur du ministère du Travail et de la Mutualité. Elle décide de surseoir à toute création ou dissolution de Société de secours mutuels d’anciens combattants53 en dehors d’une réforme globale de la législation de 1898.

  • 54 Loi portant création d’une association nationale et d’une fédération des œuvres scolaires et post (...)
  • 55 AN, CAC 2 DSS 3381, liasse 1, chemise I, sous-chemise 5, Mutualité scolaire. Circulaire n° 3 M. du (...)
  • 56 AN, CAC 2 DSS 3381, liasse 1, chemise I, sous-chemise 7, Mutualité scolaire. Lettre du 28 septembr (...)
  • 57 Loi du 10 août 1943 relative à l’assurance scolaire obligatoire, JO, 29 août 1943, p. 2770.

37La loi du 20 octobre 194054 institue une Fédération des œuvres scolaires et post-scolaires de l’Enseignement public. Toutes les associations ayant pour objet la création et le développement des œuvres en faveur des établissements de l’enseignement public et de leurs élèves doivent s’y trouver obligatoirement affiliés. La question se pose alors de savoir si les sociétés de secours mutuels scolaires régies par la loi du 1er avril 1898 sont visées par cette loi55. Ces sociétés avaient un triple objet : faire bénéficier les élèves de la protection mutualiste, inciter et faciliter au terme de leur scolarité leur passage dans des sociétés adultes et les éduquer à la prévoyance en commençant dès l’enfance à constituer une épargne retraite au moyen d’une cotisation modique. Par une lettre du 24 février 1943, le secrétariat d’État à l’Éducation souhaite procéder à l’affiliation des sociétés scolaires à la Fédération. Il s’attire une réprobation immédiate du secrétaire d’État au Travail s’élevant contre ce qui lui semble constituer une banalisation de l’action de ces mutuelles. De plus, là encore, la question de leur devenir « doit être examinée lors de la réforme de la loi 1898 à l’étude. Cette réforme doit déterminer les conditions d’application de la loi du 20 octobre 1940 à l’égard des sociétés scolaires. Or des arrêtés ont déjà été pris entérinant l’affiliation de certaines sociétés. Cela semble présenter de graves inconvénients. Il est regrettable par ailleurs, si elle devait concerner des institutions qui relèvent de la tutelle de mon administration, qu’elle ait été promulguée sans avoir été préalablement soumise à mon contreseing56. » Cette mutualité scolaire disparaît lors de la mise en place de la loi du 10 août 1943 rendant l’assurance scolaire obligatoire57. La mutuelle accident-élèves (MAE) prend alors le relais de la protection assurée par ces sociétés mises en place par J.- C. Cavé. L’érosion monétaire consécutive à la Première Guerre mondiale a rendu les prestations servies, en particulier en matière de retraite capitalisée, totalement dérisoires.

Deux évolutions majeures

La mutualité face à la Charte du travail

LES REACTIONS DE LA FNMF

  • 58 Loi concernant l’organisation provisoire de la production industrielle, JO, 18 août 1940, p. 4731 (...)
  • 59 Cf. Jean-Pierre Le Crom, Syndicats nous voilà ! op. cit.

38Le 16 août 194058, les confédérations des syndicats ouvriers et patronaux sont dissoutes, tout comme le comité des houillères et le comité des Forges. Des comités d’organisation sont chargés de rationaliser la production des entreprises pour la mettre au service des besoins essentiels de la population. Ils deviennent vite pour le grand patronat un lieu détourné de recomposition de leurs organes dissous59. Cette loi est confirmée par le décret du 9 novembre 1940, sans qu’il soit procédé à l’organisation sociale des professions que René Belin envisageait d’y intégrer. Cet ancien secrétaire confédéral de la CGT, devenu ministre de la Production industrielle et du Travail de Philippe Pétain, se voit alors retirer ce dossier qui évolue vers la Charte du travail de 1941.

  • 60 AN F22 en cours de classement.

39Un peu en marge de ces évolutions, la Mutualité semble partagée entre le soulagement – pour l’intégrité provisoire que semble lui assurer le silence sur son sort – et l’inquiétude – sur l’incertitude quant à son devenir qu’il laisse planer. L’ordonnance de l’autorité allemande du 28 août 1940 réglementant l’activité des associations laisse un temps subsister le doute60. Mais l’occupant allemand comme le gouvernement de Vichy se montrent conciliants. Soucieux d’instrumentaliser l’expérience de la mutualité en matière de gestion des assurances sociales, ils en maintiennent l’activité :

  • 61 ADLA, 55 W 1. W. Klinkowstriem, conseiller militaire de Nantes, 2 février 1941.

« L’activité des sociétés est autorisée lorsqu’il s’agit de sociétés qui poursuivent des buts purement économiques. C’est d’ordinaire ce qui se passe dans le cas des sociétés de secours mutuels. S’il s’agit des sociétés de bienfaisance, leur activité n’est pas autorisée sans renseignement plus précis. Toutefois elles peuvent être aussi autorisées spécialement par moi après examen des buts61. »

  • 62 Dont la constitution des biographies indiquera sans doute qu’une proportion significative d’entre (...)
  • 63 En obtenant par exemple la possibilité d’assurer la gestion de jardins ouvriers, moyen d’améliorer (...)
  • 64 Loi du 27 janvier 1941, JO, 12 février 1941, p. 698. Cette loi complète le décret-loi du 3 novembr (...)

40Les militants de base62, au contact quotidien des réalités tragiques qu’ils côtoient, poursuivent donc leur mission de terrain au travers des caisses d’assurances sociales ou dans la mise en jeu de solidarités locales : distribution de secours exceptionnels, aide aux chômeurs, lutte contre la sous-alimentation63, contre la tuberculose… Alors que la loi du 27 janvier 194164 confirme un allégement du fonctionnement nécessaire, les dirigeants mutualistes, tentent d’adapter leur mouvement à ces temps d’occupation allemande ou de « Révolution nationale » choisis ou supportés par beaucoup de Français, temps d’équivoques, de luttes plus ou moins feutrées et de réformes attendues.

  • 65 Bulletin de la Charte du travail, n° 6, octobre 1943, p. 4.
  • 66 Hubert Lagardelle, Bulletin de la Charte du travail, n° 6, op. cit.

41Le 4 octobre 1941, la loi sur l’organisation sociale des professions, dite Charte du travail, est promulguée. Elle définit un triple but65. Le premier concerne l’organisation du travail sur le terrain de la profession : syndicat unique, organisation de grandes familles professionnelles ou organisation corporative. Le second inscrit cette organisation du travail sur le terrain social : retraites, mutualité, logement, jardins ouvriers, coopératives de consommation,… Le troisième prend en compte l’organisation du travail sur le terrain économique : « C’est une économie qui tourne le dos à la vieille économie libérale et qui échappe aux dangers d’un dirigisme étatique, même assoupli. C’est une économie humaine66. »

  • 67 René Belin, préface à l’ouvrage de René Guerdan, La Charte du travail, 1941.
  • 68 Romain Lavielle, rapport d’ouverture de l’assemblée générale de la FNMF et de l’Union nationale de (...)

42Les idées interclassistes d’harmonie sociale développées dans la charte, ses objectifs d’entraide universelle, réveillent assurément pour beaucoup de mutualistes, l’écho de traditions nettement écartées depuis dix années par les contraintes administratives de la gestion des assurances sociales. Ses promesses de réalisation de l’unité nationale, de « protection des ouvriers et employés contre les risques de l’existence », de prévision de « la généralisation et la gestion des assurances et des retraites ainsi que l’entraide et l’assistance » semblent apporter des solutions à de vieilles préoccupations de réforme, tout comme aux blessures de la récente défaite présentée par Vichy comme une résultante de la situation politique antérieure : « La vitalité de la France s’exprimait en disputes intestines et en ruineux conflits. Ni l’équité sociale, ni les nécessités nationales n’y trouvaient leur compte. Il a fallu les malheurs indicibles du pays pour que ces vérités éclatent67. » Enfin ses objectifs économiques et sociaux peuvent sembler aux dirigeants mutualistes coïncider avec leur projet : « charte et mutualité deviennent un geste nécessaire […] tandis qu’autour d’elle [la mutualité], les mondes s’écroulent, elle construit hardiment. Jamais peut-être depuis plus de vingt-cinq ans, nous n’avons eu d’aussi belles perspectives68. »

  • 69 Bernard Gibaud, cf. De la mutualité à la Sécurité sociale, op. cit., p. 104 à 114, pour son analys (...)
  • 70 Hubert Lagardelle, circulaire 43 PAS du 28 août 1943.
  • 71 Michel Dreyfus, Histoire de la Mutualité, Traité de Sécurité sociale, t. V, LGDJ, 1990, p. 117.
  • 72 Romain Lavielle, secrétaire général de la FNMF depuis 1926, in Michel Dreyfus, ibid.

43Si la Mutualité ne s’y trouve pas expressément sollicitée, elle demeure l’un des mouvements capables d’agir encore à l’échelle nationale. Après la dissolution des confédérations syndicales, l’hostilité à cette réorganisation du monde du Travail et à l’idée de syndicat unique des courants de la CGT et de la CFTC encore actifs – tout comme celle de certains milieux professionnels et confessionnels69 –, lui laissent espérer l’aboutissement heureux de sa vieille rivalité avec un mouvement syndical qui semble désormais écarté. L’expérience acquise, le bénéfice des accords passés entre elle et le corps médical, ses nombreuses réalisations sociales, semblent en faire un partenaire privilégié70. S’appuyant sur sa tradition de neutralisme politique et de collaboration sociale mais oubliant que « les principes d’harmonie générale et de collaboration de toute la société énoncés par Léopold Mabilleau en 1902, ont une tout autre signification quarante ans plus tard71 », la FNMF affiche alors son soutien à la politique sociale de Vichy : « La Charte vise à mettre en œuvre des mesures d’entraide sociale qui sont en concordance totale avec les buts poursuivis depuis plus d’un siècle par les Sociétés de secours mutuels72. »

  • 73 Jacques Julliard, cité par Bernard Gibaud, De la Mutualité à la Sécurité sociale, op. cit., p. 105
  • 74 Jean-Pierre Le Crom, « La profession aux professionnels : la loi du 4 octobre 1941 sur l’organisat (...)
  • 75 Jean-Pierre Le Crom, Syndicats nous voilà, op. cit.
  • 76 Cf. l’article 33 de la Charte du travail.

44Ce soutien exprimé à la Charte, en même temps qu’une adhésion de conviction, répond aussi, sans nul doute, à un souci opportuniste lié aux circonstances. Ne pas occuper activement la place qu’elle institue dans le champ social, n’est-ce pas laisser ce champ à d’autres ? L’incertitude laissée sur le choix de ses acteurs motive des concurrences, en particulier entre les instances patronales et mutualistes : les comités d’organisation semblent parfois instituer « un véritable dirigisme privé fonctionnant au profit du patronat73. » Au plan philosophique, cette charte elle-même constitue un délicat compromis entre deux manières de penser, partageant les gouvernants de Vichy, « qu’on peut lire à l’intérieur même du dispositif de la Charte74. » Le projet plus syndicaliste75 de René Belin de septembre 1940 y cohabite avec celui, plus conservateur, qui préconise le retour à un système d’ancien régime reconstituant des organismes corporatifs76.

  • 77 Hubert Lagardelle, Bulletin de la Charte du travail, n° 3, juin 1943.
  • 78 Loi du 4 octobre 1941, JO, 26 octobre 1941, p. 4 650.

45« La pierre angulaire du système » est constituée par les comités sociaux professionnels, organismes tripartites mis en place au niveau local, régional et national pour une trentaine de professions ou familles professionnelles. À la base de ces comités, on trouve les syndicats uniques et obligatoires. Leur pouvoir normatif est large : fixation des salaires, durée du travail, gestion des assurances sociales, mise en œuvres de politiques d’hygiène et de sécurité. Cette collaboration, dans la même activité professionnelle et sociale, des patrons, des cadres et des ouvriers, « est l’incarnation vivante du principe essentiel de la Charte du travail, le principe de médiation77. » Le second système est celui des associations professionnelles mixtes déjà réalisées ou en projet de création, sous réserve d’un agrément des pouvoirs publics. Elles sont assimilées aux comités sociaux et en tiennent lieu dans les entreprises où elles réunissent au moins la moitié des effectifs. De la même façon, des corporations, régies par une charte corporative soumise à l’agrément des pouvoirs publics, peuvent fonctionner : « Il pourra être organisé dans les mêmes conditions des unions de corporations ou des organismes inter corporatifs78. »

46À ces deux systèmes, il faut adjoindre les comités sociaux d’entreprise chargés d’organiser les relations employeurs – salariés au sein de l’entreprise (et non plus de la profession) et de gérer les œuvres sociales :

  • 79 La Charte du travail, article 24, fonds Pennaneac’h, Centre d’Histoire du Travail de Nantes.

« Aider la direction à résoudre toutes les questions relatives au travail et à la vie du personnel dans l’établissement, provoquer un échange d’informations mutuel sur toutes les questions intéressant la vie sociale du personnel et des familles, réaliser les actions d’entraide sociale dans le cadre du comité social local correspondant79. »

  • 80 Circulaire 43 PAS du 28 août 1943.

47En émanent des sociétés de secours mutuels d’entreprise, forme recommandée de l’entraide sociale. Une certaine proportion des postes d’administrateurs ou de membres de la Commission de gestion de la section corporative doit y être réservée à des membres du Comité social d’entreprise (au maximum le quart). Ces administrateurs doivent cependant être des membres de la société de secours mutuels80.

LE DEVELOPPEMENT DE LA MUTUALITE D’ENTREPRISE

  • 81 ADLA, 128 W 60.
  • 82 En Loire-Inférieure, Abel Durand, conseiller juridique de la CRIFO – organisme gérant les œuvres p (...)

48Ces relations entre la mutualité et l’entreprise ne sont pas nouvelles. Depuis le xixe siècle, une tradition d’œuvres sociales s’est développée dans le cadre des établissements industriels. Souvent d’origine patronale, ces réalisations répondent fréquemment à des objectifs très paternalistes de fidélisation des ouvriers ou de maintien d’une paix sociale indispensable au bon fonctionnement de l’activité de production. Pour leur gestion, le cadre mutualiste constitue toutefois une référence. En 1896, en Loire-Inférieure, département industrialisé, l’effectif des sociétés d’entreprise, – avec en particulier celles de la manufacture des tabacs et des Forges d’Indret81, regroupant chacune plus de 1 000 adhérents –, représente presque le tiers des mutualistes du département (4 424 membres participants). En 1930, cet engagement de la Mutualité est à nouveau sollicité. En lien avec les caisses primaires d’assurances sociales, des sections mutualistes d’usines sont installées. Parfois, sous l’effet de certaines concurrences, le Mouvement dénonce le caractère opportuniste et manipulatoire d’initiatives purement patronales qui n’ont de mutualistes que le nom. Souvent, comme en Loire-Inférieure82, il devient un partenaire privilégié des employeurs et bénéficie, sous certaines conditions de prestations et d’adhésion, de financements patronaux importants.

49En 1941, l’aspiration de la Mutualité à jouer un rôle de premier plan dans le secteur social de l’organisation des professions comme de celle de l’entreprise semble pouvoir trouver sa réalisation avec la Charte. La direction générale des Assurances sociales soutient cette motivation :

  • 83 AN, CAC DSS 3618, liasse 2, chemise 1, dossier 16. Avant-projet de texte pour compléter et modifie (...)

« Les comités sociaux d’entreprises, en effet, parmi les nombreuses tâches qui s’offrent à leur initiative, attachent une légitime importance à la prévoyance libre qui complète l’action des assurances sociales, immense domaine ouvert à la mutualité. Quoique les deux lois présentent beaucoup d’analogie, la Charte pose certaines règles, la loi de 1898 en pose d’autres, il faut les concilier et pour cela, il faut délibérément réviser la législation actuellement en vigueur83. »

50L’action d’entraide sociale dans le cadre des comités sociaux, représente entre 1942 et 1945, un temps constitutif d’implantation d’une mutualité d’entreprise, largement contrôlée par les employeurs. Les ordonnances de 1945, rompront ces tutelles patronales et tenteront d’installer une large démocratie sociale. Il faudra alors quelques années pour que l’implication de la plupart des notables mutualistes, peu enclins à accorder leur confiance à une masse ouvrière qu’ils redoutent et qui leur est étrangère, soit acquise à la réforme.

  • 84 Chiffres cités par Michel Radelet, Mutualisme et syndicalisme, PUF, 1991, p. 109.
  • 85 Jean Bennet, « La Mutualité pendant la seconde guerre mondiale (1939-1945) », Revue de la mutualit (...)

51Entre 1942 et 1945 cependant, les chiffres de cette progression sont éloquents. Après les dispositions mises en place avec la Charte du travail, sur 26 sociétés créées dans la région parisienne en 1942, 23 sont des sociétés d’entreprises ; sur 51 sociétés nouvelles qui s’implantent l’année suivante, 31 sont des sociétés d’entreprises84. À l’assemblée générale de la FNMF du 4 mai 1945, Romain Lavielle évoque plus de 250 créations d’organismes pour 1944. Jean Bennet évalue pour sa part que « de 1941 à 1945 inclus, 60 % des sociétés de secours mutuels ont été des sociétés d’établissements, un peu plus de 21 % des groupements formés dans le cadre professionnel85. » De 1942 à 1945 ce sont plus de 420 mutuelles d’entreprises qui apparaissent.

52Ce développement, en courbe croissante à partir de 1942-1943, constitue dans de nombreux départements l’essentiel des créations mutualistes nouvelles. Les champs d’action ouverts par la Charte du travail dans les professions comme dans l’entreprise, quoique de façon non exclusive, privilégient l’option mutualiste. Certaines réalisations purement patronales choisissent elles aussi cette forme, prolongeant parfois une concurrence avec les mutualistes qui contestent leur légitimité.

53Le contexte va en effet évoluer. À l’unanimité mutualiste des débuts de la Charte pour se féliciter de cette mise en place de nouveaux rapports socioprofessionnels, ne tarde pas à se substituer une méfiance marquée devant un activisme patronal qui, une fois le syndicalisme ouvrier écarté, concurrence désormais sans entraves la Mutualité dans le champ social réformé par Vichy. L’effet important des contributions financières patronales ou d’initiatives tournées vers la création de fédérations de mutuelles interentreprises organisées par secteurs professionnels, laisse aux mutualistes le sentiment d’une concurrence déloyale. En Loire-Inférieure, même si l’existence d’une mutualité d’entreprise, déjà bien implantée, limite cette influence patronale, des démissions de sociétaires mutualistes sont enregistrées et amènent les protestations d’administrateurs :

  • 86 Assemblée générale des Employés du commerce et de l’industrie de Nantes du 30 mai 1943.

« Certains employeurs ont constitué des sociétés de secours mutuels d’entreprise et ont moralement obligé leur personnel à en faire partie. En effet, ceux-là seuls faisant partie du groupement patronal bénéficient de l’appui du comité social, à l’exclusion des mutualistes groupés dans une société indépendante. Nous attirons l’attention de nos sociétaires sur ce fait qui révèle un paternalisme exagéré et insistons pour qu’ils acceptent les places offertes dans les comités sociaux, organismes mixtes dans lesquels leurs efforts doivent s’exercer afin d’éviter la création de groupements nouveaux86. »

  • 87 Société départementale patronale créée en Loire-Inférieure en 1928 pour gérer les assurances socia (...)
  • 88 ADLA 244 W 184 et 244 W 186.
  • 89 14 pour la SIE un an après sa formation en 1944.

54La profession n’échappe pas à cette concurrence. Ainsi, en 1943, avec Abel Durand, délégué départemental du Secours national pour la Loire-Inférieure, président de la Société de secours mutuels de l’Industrie et du Commerce87 et vice-président de l’union départementale des Sociétés de secours mutuels de Loire-Inférieure, les employeurs organisent dans le cadre de comités sociaux professionnels, une mutualité inter-entreprise au plan du département. Sur le modèle de la caisse d’assurance sociale patronale se créent la société inter-entreprise de l’électricité88, la société inter-entreprise du bâtiment. Elles associent des sociétés industrielles, cotisant à ces structures mutualistes pour en devenir de droit les membres honoraires89. Elles proposent ainsi à leurs salariés une affiliation mutualiste en bénéficiant d’un rapport prestation-cotisation défiant toute concurrence grâce à l’apport des entreprises. Le départ ou le licenciement du salarié signifie la perte de ses droits, mais la possibilité lui est toutefois laissée, sous réserve d’un temps d’adhésion minimum, de rester adhérent en cotisant au taux plein. Ainsi, depuis l’ancien siège de l’Union patronale rue Arsène Leloup à Nantes, le patronat au travers de la SMIC, caisse d’assurances sociales, des institutions sociales de la CRIFO, de ces sociétés interentreprises occupe efficacement le terrain social dans la brèche ouverte par les dispositions de 1943 de la Charte du travail.

  • 90 Michel Dreyfus, op. cit., p. 342.

55Au plan national, que ce soit dans les entreprises LMT (Matériel téléphonie) ou Renault, on peut remarquer, avec Michel Dreyfus, le caractère moderne de l’implantation de ces sociétés dans des secteurs économiques de pointe. « Elles constituent un instrument de régulation sociale dans des entreprises dont le développement va se poursuivre bien après la Seconde Guerre90. » Une étude serait à développer dans chaque département pour suivre après 1945 leurs destins singuliers : s’intègrent-elles ou non dans les comités d’entreprise nouveaux ? L’épisode chartiste constitue-t-il un point déterminant de cette évolution qui de 1930 à 1964 au congrès de Bordeaux amène une FNMF, obnubilée par le modèle de la mutualité territoriale, à une nouvelle prise en compte de l’organisation mutualiste, avec la mutualité d’entreprise ? Le temps qui sera nécessaire à la FNMF pour faire concorder la rupture politique posée par les ordonnances de 1945 concernant la Sécurité sociale, la mutualité et les comités d’entreprise et la poursuite du développement de cette forme de mutualité en entreprise, semble toutefois témoigner des sentiments paradoxaux qui animent le mouvement.

L’essor des mutuelles de fonctionnaires

  • 91 Jean Pelissier, président de l’Amicale des postiers, Bulletin de l’Amicale, octobre 1933., cité pa (...)

56Les fonctionnaires, pour leur part, ont déjà une longue expérience de la protection sociale au sein de leurs mutuelles. Tenus écartés du syndicalisme jusqu’en 1926, en raison de l’obligation de réserve qui leur était imposée depuis le xixe siècle, les postiers, les instituteurs, les fonctionnaires des communes et de l’État y trouvent le terrain d’une organisation où principe de solidarité et protection sociale se conjuguent. Exclus du régime général des assurances sociales de 1930, ils y développent une mutualité qui « met en commun les risques et les maux contre lesquels l’individu est désarmé… et qui réalise la seule forme de collectivisme social dont la bienfaisance efficace et mesurée ne se discute pas91. »

57Leur souhait de bénéficier d’une protection sociale plus étendue suscite jusqu’à la fin des années 1930 une nébuleuse de créations mutualistes dont la question de la coordination générale se pose. Jack Sennet, dirigeant de la plus ancienne mutuelle postale, l’Amicale, tente de poser les jalons d’un modèle mutualiste de protection sociale fédératif et souhaite voir fusionner les nombreuses mutuelles des Postes en une grande mutuelle nationale. En 1939, ce projet n’a pas pu se concrétiser, l’attachement à la solidarité de proximité et à l’autonomie des sociétés de base l’emporte, les petites sociétés se maintiennent. L’idée pourtant a fait son chemin.

58Dès 1939, les personnels de la police parisienne montrent le chemin de l’union, suivis, en 1941, par les enseignants qui créent la Société du personnel de l’enseignement secondaire des écoles normales. Le 4 décembre 1941, c’est au tour de la Caisse de Prévoyance et de retraites des industries électriques et gazières d’adopter un régime alimenté par une cotisation de tous les agents titulaires fixée à 6 % et par une contribution patronale ne pouvant excéder 10 % de la rémunération soumise à retenue. À partir de 1943, au sein de la Mutualité nationale, le même Jack Sennet joue un rôle essentiel dans ces regroupements en incitant le développement de sociétés mutualistes dans les différents ministères.

  • 92 AN, CAC Fontainebleau, DSS 3376, carton 11, liasse 11, chemise 1, sous-chemise 1. Pierre Laroque, (...)

59Au ministère du Travail, dès 1942, on ne se contente pas de présenter des projets. Exclus des assurances sociales, les fonctionnaires titulaires, s’ils bénéficient d’un régime de protection particulier, restent moins bien lotis que leurs collègues auxiliaires et que l’ensemble des salariés assujettis au régime général. Un rapport de Pierre Laroque au ministre du Travail du 3 janvier 1945 fait un état des lieux éloquent sur cette situation des fonctionnaires en 1943 : la seule couverture assurée est le risque vieillesse, le versement d’une pension d’invalidité exige plus de quinze années de service, les veufs ne bénéficient pas de réversion, seule la veuve et les orphelins ont droit à une pension spécifique, le risque longue maladie (sauf la tuberculose) n’est pas couvert, pas plus que le risque chirurgical, maternité ou hospitalisation, la famille du fonctionnaire n’est pas assurée92. Cette administration devient alors le cadre expérimental nécessaire pour mettre au point une mutualité des fonctionnaires prenant en charge leur adhésion aux assurances sociales.

60Le gouvernement de Vichy, dans une note sur la protection des agents de l’État (1942 ou 1943) précise cette orientation :

« Pour remédier à cet état de choses, il semble qu’on doive tenir compte d’une part des caractéristiques particulières et traditionnelles que revêtent les relations entre les fonctionnaires de l’État et, d’autre part, de la nécessité d’assurer aux agents de celui-ci une protection au moins égale à celle dont jouissent les assurés sociaux. »

61Ses responsables aimeraient étendre ces mesures à l’ensemble de ses agents pour éviter d’une part la création de sociétés multiples au profit de sociétés à rayonnement national dotées de sections jouissant d’une large autonomie et attirer d’autre part d’emblée un maximum d’effectifs.

62Pour administrer un tel système, une gestion démocratique et responsable s’impose, que la Mutualité semble en mesure d’assurer :

  • 93 AN, CAC, DSS 3376, liasse 2, chemise I, sous-chemise 1, État Français, note non datée (1942-1943) (...)

« Un système faisant appel à des cotisations – tel que celui dont il sera question ci-après – nécessite l’exercice d’un contrôle de la part des cotisants qui sont en même temps bénéficiaires. Par ailleurs, il semble que l’État peut faire confiance à ses agents en leur remettant la gestion des organismes auxquels serait confiée la protection contre les différents risques sociaux. La Mutualité pourrait apporter une solution immédiate et semble-t-il satisfaisante, sous réserve peut-être de quelques correctifs, à ces différents aspects du problème93. »

63Pour financer ce régime, des cotisations salariées seraient prélevées, indexées aux salaires. Un précompte serait effectué sur ceux-ci pour favoriser cette mutualisation. Au titre de contribution patronale, les différents ministères verseraient une subvention d’un montant égal à 50 % des cotisations rassemblées par les fonctionnaires et leurs familles.

  • 94 Bernard Gibaud, Sur la grande route de la solidarité, éd. MGET, 1996.

64La loi du 19 août 1943 établit le principe d’une telle intégration des agents de l’État aux assurances sociales. Ceux-ci ne doivent plus être privés d’un droit qui s’applique depuis plus dix ans aux salariés du commerce et de l’industrie94. Cette loi confie au ministère du Travail le soin d’uniformiser la politique sociale des agents de l’État. Chaque administration forme progressivement une société de secours mutuels destinée à assurer la protection sociale de ses fonctionnaires. Une Commission interministérielle siégeant au ministère du Travail retient la proposition d’uniformiser à 50 % des cotisations versées par les agents et leurs familles la subvention de chaque ministère aux mutuelles de ministère constituées. La Société de secours mutuels du Travail, déjà implantée, va servir naturellement de modèle :

  • 95 AN, CAC, DSS3376, liasse 2, chemise I, sous-Chemise 1, Paris Soir, n° 1169, 4 février 1944.

« M. Bichelonne, Ministre-Secrétaire d’État au Travail, vient d’adresser à tous ses collègues une circulaire destinée à encourager la création, dans les différentes administrations, d’organismes d’entraide. Le ministre prêche l’exemple en citant le personnel de son département qui s’est groupé en une importante société, laquelle réunit déjà 9 000 adhérents sur les 11 000 agents en fonction. Rompant avec les lenteurs administratives, le jeune et courageux ministre n’a pas hésité à accorder à la dite société une participation égale à la moitié des cotisations, tandis qu’il en assurait la perception régulière par prélèvements opérés mensuellement sur les émoluments des adhérents. Ainsi la formule mutualiste, si souple, dans ses possibilités légales, trouve-t-elle enfin une consécration officielle qui peut et doit lui donner une singulière impulsion95. »

65Cette impulsion donnée à l’implantation de mutuelles de fonctionnaires constitue l’un des rares projets aboutis de cette époque en matière de protection sociale. L’accord de principe, assez unanime sur le fond de cette réforme, n’élude pas toutefois le débat sur les moyens de sa réalisation. Le 15 décembre 1943, une lettre du ministère du Travail au ministère des Finances puis la circulaire n° 1 du 1er janvier 1944 rappellent le principe du subventionnement par chaque ministère des mutuelles créées pour ses salariés. Elle se heurte à une critique assez vive du comité budgétaire du 20 janvier 1944, contestant la possibilité d’un tel versement. Le 18 août 1944, le ministère du Travail insiste à nouveau pour qu’il soit répondu favorablement aux demandes de subventions des mutuelles des ministères, alors que le crédit demandé par le ministère des Travaux Publics vient d’être rejeté et que les PTT attendent pour être fixés sur leur protection sociale, la décision du ministère des Finances en train d’examiner les conditions dans lesquelles les fonctionnaires de l’État pourraient être garantis contre les risques de maladie.

  • 96 AN, CAC, DSS3376, liasse 2, chemise I, sous-Chemise 1. Note de Pierre Laroque du 3 janvier 1945. R (...)

66Le débat se poursuit après la Libération96, alors que ce rôle de pionniers des fonctionnaires se voit confirmé lors des réformes qui sont impulsées. Au 1er décembre 1944, on compte 16 Sociétés de secours mutuels nationales (ministères) et 45 sociétés régionales (police, préfecture et marine) groupant 200 000 fonctionnaires ou agents et recevant 30 millions de subventions. Cinq Sociétés de secours mutuels nationales (Éducation nationale, PTT, Travaux Publics, Reconstruction, Défense nationale) sont en voie de formation ainsi que quatre sociétés régionales (marine).

  • 97 Fédération nationale des mutuelles de fonctionnaires et agents de l’État.
  • 98 Pierre Laroque, in Mutualité et fonction Publique, supplément au n° 110, 1995.

67Le 1er juin 1945 la FNMFAE97 est créée au sein de la FNMF, Lucien Guérard y représente la Mutuelle du ministère du Travail. À la satisfaction de Pierre Laroque, quatre cents fonctionnaires se retrouvent dans les conseils d’administration des caisses primaires aux premières élections de 1947, administrateurs dont l’engagement et l’expérience font des recrues de choix pour encadrer la gestion des caisses de Sécurité Sociale98. Le 17 novembre 1950, Jack Sennet, le postier, succède à Léon Heller, le commerçant, à la tête de la FNMF. Il engage une ère nouvelle de participation de la Mutualité au système de Sécurité sociale et est le premier d’une lignée de fonctionnaires qui occuperont désormais cette fonction.

Les projets de réforme inaboutis… jusqu’en 1945

Les relations avec les praticiens : la poursuite du débat

  • 99 Forfait annuel payé par la mutuelle pour chacun de ses adhérents pour leur assurer la gratuité des (...)

68Depuis les débuts de l’histoire mutualiste, l’équilibre à assurer entre les recettes des Sociétés de secours mutuels et les dépenses liées aux prestations fournies impose des négociations locales souvent difficiles avec les divers praticiens. Le début des années 1900 consacre avec les médecins, sous la pression de leurs syndicats, la fin de la pratique de l’abonnement forfaitaire99, fréquent au xixe siècle, au profit du paiement à l’acte. La négociation de conventions pour fixer les honoraires se généralise alors progressivement. Parfois le dialogue établi ne suffit pas. Après la Première Guerre mondiale, l’envolée des prix pharmaceutiques provoque un essor important des pharmacies mutualistes : faute d’accord stable et raisonnable sur les tarifs, la mutualité entend peser sur les prix en créant ses propres structures de fournitures pharmaceutiques. La tension s’exacerbe alors avec les syndicats de pharmaciens qui craignent, de façon exagérée si l’on s’en tient aux chiffres, le développement de cette concurrence.

  • 100 AN, CAC, DSS 3625, liasse 1, chemise 1, sous-chemise 1e, La Gazette des pharmacies, n° 269, 4 sept (...)

« La croissance du nombre des pharmacies mutualistes, dont les créations se font de tous côtés et de plus en plus nombreuses, commence enfin à émouvoir sérieusement nos groupements professionnels […] les pharmacies mutualistes deviennent aujourd’hui pour les pharmaciens des concurrents d’autant plus redoutables que l’inégalité de traitement rend cette concurrence impossible à soutenir100. »

  • 101 AN, CAC, DSS 3625, liasse 1, chemise 1.

69Si donc le débat entre Mutualité et praticiens n’est pas nouveau, le contexte d’incertitude des années 1939-1945 le réactive. Un rapport du président de la pharmacie de Béziers du 7 février 1941 éclaire ses nouvelles problématiques101. Dans cette région, les pharmaciens orchestrent la privation d’approvisionnement des pharmacies mutualistes par les fournisseurs de l’industrie pharmaceutique en ce qui concerne un certain nombre de produits de base. Les mutualistes dénoncent l’archaïsme et la contradiction d’un tel comportement, contraire aux principes mêmes de la « Révolution nationale » :

« L’État français, pour réaliser un rassemblement des énergies matérielles et morales de la France a décidé la dissolution de la Confédération Générale du Patronat, de la CGT, du comité des Forges et d’autres organismes similaires. Or, un syndicat dont les agissements sont de nature à prendre le caractère d’une véritable coalition commerciale, le Syndicat général de la réglementation des produits pharmaceutiques est toujours actif. En pleine révolution nationale, c’est-à-dire le 1er septembre 1940… le Syndicat général de la réglementation remet en honneur et en pratique des agissements et des moyens de coercitions condamnés par la nation. Les “trusts” et les “consortiums” ne veulent rien perdre de leurs avantages et entendent continuer leurs brimades pour que leurs portefeuilles n’en souffrent pas. »

70L’argumentation semble porter ses fruits et, le 21 février 1941, André Salmon, contrôleur général de la direction des assurances sociales, témoigne du soutien de l’administration du ministère du Travail à la Mutualité : « L’obstruction des fournisseurs au libre fonctionnement des pharmacies mutualistes est une menace capitale pour l’existence même de ces institutions », précise-t-il.

  • 102 Loi du 11 septembre 1941 relative à l’exercice de la pharmacie, JO, 20 septembre 1941, p. 4018 (re (...)
  • 103 AN, CAC, DSS 3625, liasse 1, chemise 1.

71Pour autant, le conflit est loin d’être clos. La loi du 11 septembre 1941102 qui définit les conditions d’exercice de la pharmacie, semble conforter certaines prétentions corporatistes des syndicats pharmaceutiques à régenter le droit d’installation et le fonctionnement des officines, même si, en raison de l’urgence des besoins à pourvoir, son article 26, permet aux préfets d’autoriser exceptionnellement pour une période déterminée les pharmacies mutualistes à vendre au public au tarif pharmaceutique. Le 3 septembre 1942, un courrier d’Eugène André, président de la Fédération des pharmacies mutualistes, au secrétariat d’État au Travail présente des doléances amères sur les agissements des trusts pharmaceutiques qui persistent dans leur refus d’approvisionner certaines pharmacies mutualistes : « Seule votre haute autorité peut mettre fin à de tels actes et nous voulons placer en vous tout notre espoir que vous ne laisserez pas détruire nos œuvres par ceux dont l’esprit de profit prime la qualité de Français et qui sont bien de ceux que le Maréchal Pétain a signalés au mépris du public103. »

  • 104 AN, CAC, DSS 3625, liasse 1, chemise 2, sous-chemise 4, dossier F. Rapport du secrétaire général à (...)

72Le sentiment favorable manifesté par le ministère du Travail pour ces œuvres mutualistes ne semble pas partagé par tous les ministères. Le 11 septembre 1942, le ministère de l’Intérieur apporte même au syndicat de la réglementation des tarifs pharmaceutiques une caution de légitimité. Les membres de ce syndicat, remarque-t-il, sont honorablement connus, « leurs noms ne figurent pas sur les listes des recensements des Israélites du département de la Seine et ne sont pas notés aux sommiers » ; les arguments que ce syndicat oppose aux accusations des mutualistes semblent légitimes : « Nous représentons la défense des marques de fabriques plus que celles des personnes et l’activité de nos membres ne porte pas exclusivement sur la fabrication de produits pharmaceutiques104. » De leur côté, les pharmaciens, soutenus par le secrétariat d’État à la Famille, insistent sur la concurrence anormale faite aux officines par les pharmacies mutualistes.

73La Mutualité doit donc, à son tour, se justifier et présenter, en réponse aux accusations qu’elle subit, l’éclairage des faits. Les pharmaciens mutualistes, explique-t-elle, en véritables professionnels, privilégient la fabrication à l’officine de spécialités, moins onéreuse, sur la distribution de produits industrialisés et suscitent l’irritation des industriels. Ses visées ne sont pas monopolistes : aucune mutuelle ne rend obligatoire auprès de ses adhérents l’usage de la pharmacie mutualiste. Si elle bénéficie d’avantages fiscaux, son action est une source d’économie pour ce qui concerne l’aide médicale. De son côté, le secrétariat d’État au Travail oppose à la note du secrétariat à la Famille et à la Santé l’intérêt du projet du mutualiste contribuant à « mettre les moyens de lutter contre la souffrance à la disposition du plus grand nombre ». Après 1943, le débat s’éteint sans avoir trouvé de conclusion.

  • 105 Loi du 17 novembre 1941 organisant l’exercice de la profession dentaire, JO, 6 décembre 1941, p. 5 (...)
  • 106 Loi du 26 novembre 1941 modifiant la loi du 7 octobre 1940 instituant l’ordre des médecins, JO, 29 (...)
  • 107 Loi du 10 septembre 1942 relative à l’ordre des médecins et à l’organisation des professions médic (...)
  • 108 AN, CAC, DSS 3373, liasse 1, chemise I, sous-chemise 5. Cabinets dentaires. Une note de 1944 d’Iva (...)

74Le 17 novembre105 et le 26 novembre 1941106, dentistes et médecins se voient eux aussi dotés d’une loi qui organise corporativement l’exercice de leur profession. Les dentistes mettent très vite en avant l’article 22 de cette loi pour contester l’existence des cabinets dentaires mutualistes : « Nul ne peut être propriétaire, copropriétaire gérant ou exploitant d’un cabinet dentaire s’il ne remplit pas les conditions requises pour l’exercice de la profession. » Les mutualistes à nouveau s’indignent de ce prétexte mis en avant pour leur interdire ces œuvres. Ils lui opposent l’utilité sociale de ces organismes. Autorisés par la loi de 1898, ils ont permis, en particulier en ce qui concerne les prothèses, l’accès aux soins à des malades aux ressources modestes. Jusqu’à cette loi, ils n’avaient connu aucune entrave. Sous prétexte de lutter contre une commercialisation abusive des soins dentaires, cette loi, déplorent-ils, crée un véritable monopole de l’exercice de la profession et une entrave à une action inspirée par des mobiles d’entraide sociale. Une fois encore, le ministère du Travail intervient pour défendre ces principes : « Le rôle de l’État n’est pas semble-t-il de mettre l’intérêt général sous la dépendance des intérêts particuliers, mais plutôt d’être l’arbitre au-dessus de ces intérêts ». Une modification à la loi est proposée le 9 janvier 1942 pour permettre aux mutuelles l’ouverture de cabinets dentaires, mais une nouvelle loi promulguée le 10 septembre 1942107 sur les professions médicales reprend intégralement dans son article 55 les dispositions précédentes de l’article 22. L’attention du secrétariat d’État à la Santé est de nouveau sollicitée sur ces questions le 26 février 1943 et le 21 septembre par le secrétariat d’État au Travail. Une proposition de réforme s’ensuit proposant de soumettre l’autorisation d’ouvrir un cabinet dentaire mutualiste à l’avis de la section dentaire du Conseil de l’ordre des médecins. Le ministère du Travail la refuse fermement : il lui semble acquis que l’opposition des praticiens à une telle demande serait systématique. C’est une refonte totale de l’article 55 de la loi du 10 septembre 1942108 qui selon lui s’impose. Après 1943 et jusqu’à la Libération, toutes ces considérations seront reléguées en second plan.

75En ce qui concerne les médecins, la nouvelle organisation corporative est l’occasion de réaffirmer leur distance avec la conception mutualiste. Ils tiennent à réaffirmer le principe de la liberté de choix du praticien, suspectant la Mutualité d’œuvrer à sa remise en cause pour mieux développer ses centres médicaux et ses cliniques. Ils entendent défendre la libre entente sur les honoraires à laquelle, traditionnellement, la Mutualité oppose le projet d’un conventionnement fixé sur des bases universelles et limitées. Battant en brèche les idéaux d’égalité auxquels les mutualistes sont attachés, ils rejettent l’idée d’un tiers payant ou proposent même pour certains des prestations mutualistes limitées aux patients justiciables de l’aide sociale. Au terme de son assemblée générale des 24 au 26 septembre 1942, la FNMF réagit à ces prises de positions dans un vœu adressé au ministère du Travail :

« Émue de la position prise respectivement par le Conseil de l’Ordre des médecins et par le Conseil supérieur de la pharmacie qui, s’appuyant sur les textes réglementant l’exercice des deux professions, imposent la suppression des tarifs préférentiels accordés jusqu’ici librement aux Sociétés de secours mutuels par de nombreux pharmaciens et médecins et exigent l’abandon du système de tiers payant. »

76Les mutualistes sont catégoriques : la loi du 11 septembre 1941, dans son article 35, n’exclut pas les remises pharmaceutiques aux Sociétés, les lois organisant la profession médicale et pharmaceutique n’ont certainement pas visé à mettre fin à des avantages bénéficiant aux plus modestes « de la part de médecins et de pharmaciens imprégnés d’esprit social », ces lois enfin ne sauraient supprimer la faculté accordée aux sociétés après la loi du 1er avril 1898 de distribuer des prestations statutaires dont le tiers payant permettant à des associés de recevoir des prestations en nature de médecins avec lesquels sont passés des accords particuliers.

  • 109 AN, CAC, DSS 3618, liasse 1, chemise 2, dossier 24.

L’assemblée des mutualistes
« demande instamment à M. le secrétaire d’État au Travail de bien vouloir poursuivre ses interventions auprès de M. le secrétaire d’État à la Santé et lui fait confiance pour que toutes instructions nécessaires soient adressées tant au conseil de l’Ordre des médecins qu’aux organisations pharmaceutiques en vue du respect des principes de la gestion mutualiste et de la sauvegarde des intérêts de nos ressortissants109. »

  • 110 AN, CAC. de Fontainebleau, DSS 3618, liasse 2, chemise 1, sous-chemise 27.

77En octobre 1943, une protestation vigoureuse du Conseil de l’ordre des médecins s’élève contre le projet de réforme de la mutualité110 et réaffirme la position invariée des praticiens. Les médecins qui auraient dû être associés à ce projet ne sont informés que depuis quinze jours seulement sur ce texte préparé depuis des mois.

« Le bureau constitué en conseil restreint du Conseil national de l’Ordre des Médecins, réuni d’urgence le 16 octobre 1943, après avoir pris connaissance de l’avant-projet de réforme de la loi du 1er avril 1898 sur la mutualité tient à manifester l’émotion qu’il éprouve en constatant :

  1. Que le principe du libre choix du médecin par le malade, explicitement prévu dans toutes les lois sociales antérieures n’est pas indiqué ; que bien au contraire l’article 39 de cet avant-projet rend possible la suppression du libre choix.
  2. Que le texte de l’article précité permet la suppression de l’entente directe et l’instauration du tiers payant.
  3. Que nulle part n’est prévue la liberté thérapeutique.
    Considérant que ces dispositions marquent un recul de cinquante ans sur la législation médico-sociale et sont contraires à l’exercice d’une médecine normale, saine et morale.
    Déclare avec force que le corps médical s’opposera de tout son pouvoir à un fonctionnement aussi défectueux de la médecine française. »

78Le débat, en attendant d’autres épisodes, demeurera là aussi sans conclusion. Il reprendra de plus belle dans le contexte de la Libération de 1945 : l’arbitrage d’autres légitimités politiques se verra alors sollicité.

Vers un grand projet d’assurances sociales

La Mutualité et les assurances sociales

  • 111 Romain Lavielle, AG FNMF du 13 avril 1940. Documentation FNMF.

79Au-delà des réformes d’adaptation, de profondes réformes s’imposent. Le constat de leur nécessité remonte d’ailleurs au début des années 1930 et à la mise en place des assurances sociales. Cette mise en place, dont la Mutualité est un acteur majeur, se réalise alors sans grands moyens, par étapes, posant très vite, au bout de quelques années, la question de l’harmonisation du système. Le projet de réforme des assurances sociales suscite déjà, durant la drôle de guerre, dès le mois d’avril 1940, la réticence la plus vive des mutualistes : « Sachons dire ce que nous ne voulons pas au moins aussi fort que ce que nous voulons111. » À leur tour, les gouvernants de Vichy tentent d’intégrer ces réaménagements incontournables des assurances sociales à leur programme de réformes.

  • 112 Cf. Philippe-Jean Hesse dans le chapitre I de cet ouvrage traitant des assurances sociales.

80Du ministère du Travail, en contradiction avec d’autres sensibilités vichystes plus conservatrices112, émanent très vite des propositions pour installer une caisse unique par département, mettant un terme au fonctionnement des caisses d’affinités. À travers ces projets, on souhaite contrôler davantage le système dans le cadre d’une caisse unique et substituer la répartition à la capitalisation pour le service des retraites à partir de 1941.

  • 113 Cf. Philippe-Jean Hesse, ibid.
  • 114 Romain Lavielle, op. cit.

81Formalisées officiellement le 28 septembre 1940, ces propositions sont aux antipodes des conceptions mutualistes113. Seule satisfaction d’une de leur vieille revendication, les tarifs médicaux s’y voient limités par des tarifs de responsabilité. « Des conventions avaient été prévues pour fixer les tarifs avec les médecins. En cas de litige, l’administration avait pouvoir pour fixer le tarif de responsabilité des caisses en matière d’honoraires médicaux. » Dans les faits, le manque de détermination dans l’application de ces mesures ne laissera qu’une « satisfaction limitée » : « Ce tarif d’autorité n’en eut guère sur les médecins ou sur les pharmaciens qui pour un certain nombre montèrent leur prix très au-dessus des tarifs de responsabilité de caisses laissant parfois aux assurés une participation très significative et très supérieure à celle voulue par la loi114. »

  • 115 Un administrateur fédéral, réunion du 28 septembre 1940, in Jean Bennet, op. cit., p. 53.

82Ces perspectives attirent donc l’opposition de la Mutualité autour d’argumentations bien connues : étatisme, bureaucratie, froideur, anonymat, etc. : « On néglige tout le côté social et l’on exclut de la réforme cet esprit mutualiste de solidarité, d’entraide affectueuse et d’adaptation aux besoins de chacun qu’il serait à l’heure actuelle si indispensable de développer115. »

  • 116 Loi du 14 mars 1941 relative à l’allocation aux vieux travailleurs salariés, JO, 15 mars 1941, p. (...)
  • 117 Loi du 14 mars 1941, titre II, article 9.

83En février 1941 le projet est ajourné. Il n’en subsiste qu’une réforme, celle de la retraite des vieux travailleurs. Le débat sur la répartition et la capitalisation bat à nouveau son plein. Les mutualistes contraints à la concession proposent un système mixte : capitalisation de la part salariée et répartition de la part employeur, pratique censée régler les problèmes de mutations salariales. Le 14 mars 1941116, après plusieurs projets successifs, les vieux travailleurs obtiennent leur loi, les retraites et pensions de vieillesse des assurances sociales sont désormais constituées sous le régime de la répartition117.

  • 118 Cf le chapitre I.

84Un nouveau projet de réforme des assurances sociales reposant la question de leur étatisation est à nouveau présenté dans les premiers mois de 1942, avec l’assentiment du Conseil des ministres. Sous la pression notamment des unions nationales des caisses mutualistes d’affinité, il est écarté de justesse une fois encore118. Si beaucoup de ces propositions ne trouvent pas dans cette époque trouble les moyens de leur réalisation, elles constituent la base et les fonds de dossier de réformes à venir.

La réforme de la mutualité

ADAPTER L’INSTITUTION MUTUALISTE

  • 119 AN, CAC DSS 3618, liasse 2, chemise I, sous-chemise 23 : il s’agit probablement d’un projet de cou (...)

85Pour la Mutualité, la réforme de la loi de 1898 reste à l’ordre du jour. Ses principes sont désormais dépassés par les faits. De nouveaux champs d’action mutualiste doivent s’ouvrir. Un texte de quelques pages, non daté, émanant de la FNMF, fait état de perspectives d’évolution119 qui semblent incontournables :

« Les conceptions générales qui ont inspiré la rédaction de l’avant-projet de réforme de la loi du 1er avril 1898, lequel, il importe de le souligner dès le début ne constitue qu’une étude préalable officieuse susceptible d’être modifiée notamment à la suite de l’examen des services ministériels intéressés, répondent aux principales préoccupations ci-après :

  • donner à la mutualité les moyens de s’adapter aux nécessités actuelles et de prendre la place qui lui revient dans l’évolution sociale, en elle-même si propice au développement de la formule mutualiste ;
  • lui permettre notamment de remplir pleinement le rôle pour lequel elle est de plus en plus sollicitée en matière d’application de certaines mesures d’ordre social de la Charte et de protection des artisans et des travailleurs exclus de la loi d’obligation ;
  • élargir à cet effet ses possibilités d’action dans tous les domaines rentrant dans le cadre normal de ses interventions et prévoir en contrepartie, les mesures jugées indispensables à la garantie de cette action étendue ;
  • renforcer son organisation générale et la coordonner, perfectionner et aménager son organisation technique, tout en maintenant les principes essentiels qui font sa valeur sociale : souplesse, diversité, autonomie, et en se gardant de toute centralisation paralysante ;
  • prévoir des dérogations à certaines dispositions du régime général en faveur de sociétés se recrutant parmi des catégories spéciales de membres afin de leur permettre d’utiliser la formule mutualiste et d’être intégrées dans le cadre général de la mutualité. »

86Après ce préalable, cette note propose plusieurs innovations statutaires. Les Sociétés de secours mutuels deviennent, dans l’article 1, des institutions de prévoyance et de solidarité. À la traditionnelle cotisation unique fixant une prestation universelle est substituée une cotisation indexée aux ressources offrant le même service pour tous. Il est fait état dans cet article, pour la première fois, d’un rôle en matière de prévention, d’invalidité et de protection de « la maternité, de l’enfance et de la famille ». Les articles 38 et suivants proposent l’extension des buts mutualistes et l’article 45 engage la Mutualité vers l’entraide sociale et l’attribution de secours dans tous les cas où la situation d’un membre participant ou de sa famille motive une aide exceptionnelle.

87L’article 48 ouvre vers la prévention et la possibilité de prendre toutes mesures tendant à l’amélioration de la santé et des conditions d’existence des adhérents, soit par la voie de convention avec le corps médical ou avec des établissements publics ou privés, soit au moyen de colonies de vacances, de colonies sanitaires, de consultations périodiques, de centres de diagnostic et en général de toutes les œuvres de prévention, de prophylaxie, d’hygiène ou d’éducation sociale.

88Dans le cadre de l’aide sociale à la famille, une liste de mesures diverses est dressée allant des allocations destinées à aider les foyers à s’établir, aux prêts au mariage, aux primes à la naissance, à la couverture des frais médicaux pharmaceutiques et d’hospitalisation durant la grossesse, l’accouchement et ses suites, à des indemnités durant l’incapacité de travail provoquée par la grossesse ou au suivi hygiénique et médical du jeune enfant.

ORGANISER LE SERVICE MUTUALISTE

89Des propositions organisationnelles sont également envisagées. Certaines dispositions de la loi de 1898 se trouvent inadaptées aux évolutions des missions qui depuis 1930 orientent le mouvement et les mutualistes se trouvent en cohérence avec Vichy sur plusieurs points, en particulier sur la nécessité :

  • d’adapter la Mutualité au contexte de l’époque ;
  • d’élargir l’action mutualiste et garantir par une organisation et les contrôles utiles cette action élargie ;
  • de renforcer l’organisation et coordonner l’action sans les centraliser de façon paralysante ;
  • de prévoir des dérogations pour intégrer des catégories spéciales dans le cadre mutualiste : on ne voudrait pas, comme pour les agriculteurs, voir les artisans inscrire leur protection ailleurs que dans le cadre mutualiste.

90Ces mesures visent à coordonner et à fédérer les actions et à sécuriser les prestations. La liberté de constituer des sociétés est préservée, mais l’obligation d’adhérer à une union départementale et nationale dotées d’attributions spéciales en matière de réassurance, de compensation, de solidarité est envisagée. Elle se réalise soit par le biais de l’adhésion à une union de Sociétés de secours mutuels, soit directement par la société de base elle-même. Le souci de fiabiliser les prestations pose aussi des exigences de réassurance aux caisses autonomes vieillesse, invalidité et décès.

91Les sociétés de base peuvent poursuivre tous les buts prévus par la loi
et créer toute une série d’œuvres sociales à l’exclusion de l’hospitalisation. Les sociétés de secours mutuels peuvent désormais se regrouper en Unions de sociétés dont les attributions sont identiques à celles des sociétés elles-mêmes.

92L’adhésion aux unions départementales de la Mutualité devient obligatoire. Elles peuvent jouer un rôle identique à celui des unions de sociétés. Le droit d’intervention en matière de fusion et de liquidation de sociétés leur est dévolu ainsi qu’une fonction de liaison et de représentation par rapport aux pouvoirs publics, un rôle d’arbitrage, de documentation et de propagande, ainsi que la gestion de toutes les œuvres comportant une prise en charge en hospitalisation (article 36). Elles peuvent se constituer en fédération régionale et doivent créer deux services spécifiques : une caisse de réassurance et un fonds départemental de solidarité et d’action mutualistes. Toutes les sociétés ayant leur siège dans un département particulier doivent y adhérer ; seules les sociétés à circonscription nationale peuvent adhérer directement à la fédération nationale, leurs sections pouvant adhérer aux unions départementales.

93La Fédération nationale de la Mutualité joue enfin un rôle analogue sur le plan national : représentation, documentation, propagande, orientation. Elle est appelée à donner son avis au ministère du Travail (statuts, subventions), elle tient lieu à cet égard de Conseil supérieur de la mutualité. Elle peut gérer services et œuvres. Elle doit constituer une caisse centrale de réassurance et un fonds national de solidarité mutualiste. Cet avant-projet, s’il n’aboutit pas, figure comme fonds du dossier de préparation de l’ordonnance de 1945, dossier dans lequel sept projets successifs peuvent être recensés. Adapter la Mutualité à l’élargissement de ses missions et à la consolidation de ses garanties est une préoccupation qui mobilise beaucoup de ses militants des années trente à la fin des années quarante. Toutefois, la profonde diversité des projets politiques et les affrontements latents qui caractérisent la période allant de 1939 à 1945 neutralisent largement toutes velléités de concrétisation de ces réformes. L’élan de la Libération et le triomphe des idées qui en sont issues permettront de les imposer et de les asseoir sur une nouvelle démocratie sociale, instaurée par un régime de Sécurité sociale confiant aux assurés la gestion de leur protection, prémisses de nouveaux partenariats associant l’ensemble des partenaires sociaux.

  • 120 Barbara Hennes, op. cit., qui fait une analyse comparative de ces textes, p. 60 et s.
  • 121 AN, CAC. de Fontainebleau, DSS 3618, liasse 2, chemise 1, sous-chemise 24.
  • 122 Loi du 24 août 1943, JO, 26 août 1943, p. 2247.
  • 123 AN, CAC. de Fontainebleau, DSS 3618, liasse 2, chemise 1, sous-chemise 1.

94En 1942-1943, un projet de texte de loi est le sujet de beaucoup de discussions. Élaboré dans le contexte vichyste, il présente formellement la structure quasi définitive de la future ordonnance du 19 octobre 1945 sur le nouveau statut de la Mutualité120. Lors de l’assemblée générale de la FNMF du 26 septembre 1942, on tente de l’utiliser pour renforcer le mouvement face aux positions prises par le conseil de l’ordre des médecins et le conseil supérieur de la pharmacie : abandon du tiers payant, suppression des tarifs préférentiels consentis par de nombreux médecins et pharmaciens aux Sociétés de secours mutuels121. Ses perspectives générales visent à coordonner la législation mutualiste et la loi du 24 août 1943122 portant création de comités sociaux professionnels provisoires appelés à gérer les institutions sociales visées par les termes de l’article 35 de cette loi. Il s’agit de s’accorder à la Charte du travail et de prendre en charge la protection des artisans et des travailleurs exclus de la loi d’obligation de 1930. Les propositions de la direction de la Mutualité et celles de la FNMF semblent concordantes comme en témoigne un courrier du 19 mai 1942 du président Heller à Hubert Lagardelle, secrétaire d’État au Travail. Suite à une synthèse sur l’évolution de la Mutualité123, ce courrier énonce un constat sur la nécessité d’évoluer :

« Si elle [la mutualité] obtient des résultats très encourageants spécialement dans sa collaboration loyale à l’application de celles des mesures visées par la Charte du travail qui rentrent dans le cadre de son activité, elle se heurte à quelques obstacles sur lesquels nous avons l’honneur d’attirer votre bienveillante attention. »

  • 124 AN, CAC. de Fontainebleau, DSS 3618, liasse 2, chemise 1, sous-chemise 26.

95Fidèles à une tradition de négociation héritée de l’entre-deux guerres, les hauts fonctionnaires du ministère du Travail et de la direction de la Mutualité réunissent une commission d’étude du projet de réforme à laquelle participent des responsables mutualistes nationaux ou régionaux. Une note de 1943 qui semble être un compte rendu de réunion de cette commission précise les modifications qui seraient apportées à la charte de 1898124. Il est à noter que désormais la discrétion des responsables de la FNMF sur la Charte du travail n’aura d’égal que celle concernant leurs critiques sur les projets qui leur seront soumis. Ils se borneront à apporter quelques précisions techniques en particulier sur l’élargissement de l’action des caisses autonomes (constitution d’un fonds de majoration et de solidarité nationale) pour le service des retraites.

ORIENTER LE MOUVEMENT MUTUALISTE

  • 125 Léon Heller, mars 1945, cité par Barbara Hennes, op. cit., p. 20.

96Ces questions sur la réforme de la mutualité vont tendre à réunifier un mouvement que les enjeux liés à l’installation des assurances sociales en 1930 avaient divisé. Après la scission, parfois douloureuse, opérée entre la Mutualité familiale d’inspiration catholique sociale et la Mutualité officielle lors de la mise en place des caisses d’affinités des assurances sociales, deux orientations se font jour. Du côté de la Mutualité confessionnelle, on privilégie le conventionnement avec les praticiens, débouchant sur des garanties chirurgicales négociées avec cliniques et praticiens. Même si du côté de la Mutualité traditionnelle on préfère la réalisation d’œuvres, le succès des premières caisses chirurgicales va généraliser leur mise en place, sous l’égide de deux fédérations distinctes. Il faut attendre la fin 1941 pour voir se créer l’Union nationale des caisses chirurgicales. Elle va réunir les caisses chirurgicales familiales présidées par Raymond Belly et les caisses chirurgicales de la FNMF animées par Romain Lavielle. Quelques années plus tard, Léon Heller constatera le succès et l’opportunité de cette initiative : « C’est la forme mutualiste qui a été choisie par le vaste mouvement moderne de garantie complète du risque chirurgical, lequel, par la création des caisses mutualistes chirurgicales, vient en quelques années de réunir plus d’un million et demi de membres125. » Ce regroupement constitue un pas important dans des retrouvailles mutualistes.

97Cette union de 1941, outre une concentration de moyens, constitue désormais un point d’inscription commun au sein de la Fédération nationale pour deux sensibilités mutualistes divisées jusqu’alors. Ce rapprochement va permettre à leurs représentants de se retrouver sur des positions proches au sein de commissions ou de l’Union nationale des caisses d’affinités. Léon Heller et Gaston Tessier sont désormais souvent engagés ensemble, sous Vichy comme à la Libération, autour d’objectifs partagés.

Mutualité et Sécurité Sociale

Une épuration très limitée126

  • 126 Cette question mériterait une recherche plus approfondie : si l’appartenance à la Mutualité n’a ja (...)

98La Libération crée une unanimité provisoire autour d’un exécutif fort, bâti sur de nouvelles légitimités. Les traces douloureuses laissées par le conflit qui s’achève instaurent un état d’urgence auquel les vainqueurs doivent faire face. Vaincre la précarité sociale, soigner les maux, combattre l’insécurité sociale constituent autant d’actions à planifier et à concrétiser. Le rapport Beveridge, les travaux du Conseil National de la Résistance, mais aussi les projets accumulés par Vichy vont constituer la base des réformes à venir.

  • 127 Par rapport à l’ensemble de la population française, être militant mutualiste était-il un critère (...)
  • 128 Ordonnance du 27 juin 1944, JO, 6 juillet 1944, p. 536 (rectificatif, JO, 27 juillet 1944, p. 623)
  • 129 Ordonnance du 12 novembre 1944, JO, 14 novembre 1944, p. 1296 (rectificatif, JO, 16 novembre 1944, (...)
  • 130 AN, CAC, DSS 3385, liasse 1, chemises I et II.
  • 131 Dans le procès verbal de l’assemblée générale du 4 mai 1945, Romain Lavielle réfute l’accusation d (...)

99En ce qui concerne la mutualité, une chape de silence couvre le débat sur la nature profonde et complexe des développements mutualistes poursuivis durant plus de quatre années dans le cadre de Vichy : collaboration, opportunisme, mission sociale. L’ambiguïté subsiste sur la motivation de cette « neutralité », suspecte si on la réfère à l’éthique, utile peut-être si l’on considère l’œuvre concrète d’action sociale dont elle permit la poursuite. Il faut aussi souligner le paradoxe entre l’engagement courageux de beaucoup de militants mutualistes de base et l’attitude officielle des responsables FNMF127. L’ordonnance du 27 juin 1944128 relative à l’épuration administrative sur le territoire métropolitain, complétée par celle du 12 novembre 1944129 – traitant de l’épuration des conseils d’administration et du personnel des caisses d’assurances sociales, de la mutualité et de la prévoyance – tente bien de « séparer le bon grain de l’ivraie », mais très peu de responsables mutualistes seront inquiétés. Quelques affaires éclatent cependant autour du président de la Fédération des sociétés de secours mutuels des Alpes-Maritimes, du Var et des Basses-Alpes, autour du président des sociétés de secours mutuels de la Haute-Vienne130 et de son Conseil, autour du secrétaire général de la Mutualité Romain Lavielle131. En l’absence de faits de collaboration qualifiés, l’époque semble davantage à la conciliation mobilisatrice. S’investir dans la construction de la Sécurité sociale avec les acteurs mutualistes semble préférable à des poursuites d’enquêtes trop approfondies.

Trois ordonnances constitutives

  • 132 Ordonnance du 4 octobre 1945 portant organisation de la Sécurité sociale, JO, 6 octobre 1945, p. 6 (...)
  • 133 Décret du 5 novembre 1945 instituant une direction générale de la Sécurité sociale et du service d (...)
  • 134 Assemblée générale de l’Union départementale des mutuelles de Loire-Inférieure du 10 juin 1945.
  • 135 Déclaration FNMF au Conseil supérieur des Sociétés de secours mutuels du 19 juillet 1945, AN, CAC, (...)

100Au lendemain de l’ordonnance du 4 octobre 1945132 sur la Sécurité sociale, Pierre Laroque se voit confier l’organisation de sa direction, le 5 octobre 1945133. Une opposition mutualiste se soulève contre ce plan qui, selon certains responsables, « vise à l’élimination complète de la Mutualité134 » et plonge « le peuple dans une sorte d’euphorie trompeuse et dégénérescente, lui faisant abandonner son destin aux seuls soins d’un État protecteur divin, de la naissance à la mort135. » La mise en place de la caisse unique, le regroupement des risques, l’adoption de la répartition, l’étatisation, auxquels la fusion annoncée des assurances sociales dans ce grand projet de sécurité sociale ouvre le chemin, soulèvent donc quelques clameurs et des craintes de spoliation. La Mutualité cambriolée, s’exclame Romain Lavielle. Les mutualistes semblent pourtant divisés. Aux craintes de ses responsables s’oppose la conception de ceux pour qui la nature séparée des investissements réalisés pour la gestion des assurances sociales et celle des mutuelles rendent cette fusion naturelle. Aux réticences de ceux qui entendent défendre le pré-carré d’une tradition mutualiste un peu figée s’oppose l’engagement d’autres militants qui, comme Jack Sennet, voient désormais l’avenir de la Mutualité en lien avec celui de la Sécurité sociale.

  • 136 Ordonnance du 19 octobre 1945, JO, 20 octobre 1945, p. 6731, (rectif. JO, 31 octobre 1945, p. 7069 (...)
  • 137 AN, CAC, DSS 3618, liasse 2, chemise II.

101L’ordonnance n° 45-2456 du 19 octobre 1945 portant statut de la Mutualité136, comme le dossier de son élaboration en témoigne137, est de fait largement inspiré par les projets précédents. L’avant-projet est identique à celui proposé sous Vichy, son exposé des motifs reprend mot pour mot celui de 1943. Elle ne tarde pas à être très majoritairement acceptée avec un sentiment de continuité. L’État français y devient République française. Des paragraphes nouveaux précisent les liens de cette nouvelle législation avec celle concernant la Sécurité sociale. Une réelle cohérence guide de 1943 à 1945 la refonte du statut de la Mutualité.

102Ainsi, au titre I, dispositions générales, tous les intitulés du projet de 1943 se retrouvent dans l’ordonnance de 1945. Seules varient quelques numérotations d’articles et la désignation des Sociétés de secours mutuels, devenant désormais Sociétés mutualistes. Au titre II, le chapitre consacré aux sociétés corporatives ou artisanales devient dans l’ordonnance, avec les articles 33 à 38, celui qui traite des sociétés mutualistes d’entreprises et interentreprises.

  • 138 Un nombre important des représentants patronaux se trouve largement compromis par leurs comporteme (...)
  • 139 Ambroise Croizat, ministre du Travail.
  • 140 Réunion du Conseil supérieur de la mutualité 28 juin 1946, AN, CAC Fontainebleau, DSS 3636, carton (...)

103Le principe de collaboration installé entre les comités sociaux et les mutuelles au sein de l’entreprise, perdure autour des comités d’entreprise après la Libération. Il n’y est plus fait référence toutefois à la charte et à l’hégémonie patronale138 qu’elle instaurait mais à des perspectives d’émancipation des salariés ouvertes par l’ordonnance du 22 février 1945 instituant les comités d’entreprise sur des bases impératives de démocratie sociale. À travers ceux-ci, le législateur souhaite associer les salariés à certaines tâches de gestion et leur laisser la responsabilité des œuvres sociales. Pour cette mission, la société mutualiste constitue le modèle des « institutions sociales139 ». Le mouvement d’implantation de sociétés mutualistes d’entreprises sous l’égide de ces comités se poursuit si l’on en croit cette déclaration du ministre du Travail au Conseil supérieur de la mutualité le 28 juin 1946 : « Il ne se passe pas de semaines où ne soient enregistrés les statuts de sociétés mutualistes d’entreprise et je suis convaincu que là se trouve l’amorce d’un élan nouveau donné à la mutualité française. » Du côté de la Mutualité, si le sentiment de cette continuité existe, on a bien conscience que d’autres donnes doivent s’intégrer, comme en témoignent les propos en retour du président Heller à ceux du ministre, lors de cette même réunion : « Je crois que la collaboration des mutualistes syndicalistes avec les syndicalistes constituera un excellent moyen de propagande dans le pays140. »

  • 141 AN, CAC. de Fontainebleau, DSS 3618, liasses 2, chemise II, sous-chemise 9.

104Tout en reconnaissant le rôle historique des mutualistes dans la genèse du projet de Sécurité sociale, l’exposé des motifs de cette nouvelle législation sur la Mutualité souligne leur dégagement nécessaire d’une structure qui par son caractère obligatoire s’oppose aux traditions de ses institutions141. De même, la généralisation de la prise en charge des assurances maladie et vieillesse dans la Sécurité sociale rend caduque leur action dans ces domaines. Par contre, l’ordonnance ouvre la voie à des engagements sociaux nouveaux pour lesquels elle offre liberté et souplesse. Elle élargit les champs d’action des sociétés mutualistes, devenues le cadre normal de tous les engagements en matière d’entraide sociale, en lien avec les comités d’entreprise. Elle accroît leur efficacité par la généralisation de leur réassurance au sein des unions.

Vers la modernité

  • 142 AN, CAC, DSS 3384, liasse 1, chemise II, sous-chemise 5, compte rendu du Conseil supérieur des soc (...)
  • 143 Ordonnance du 2 février 1945 rétablissant le Conseil supérieur des sociétés de secours mutuels, JO (...)
  • 144 AN, CAC, DSS 3636, chemise I, sous-chemise 9. Conseil supérieur des Sociétés de secours mutuels de (...)
  • 145 AN, CAC, DSS 3636, chemise I, sous-chemise 10. Vœux présentés par MM Heller, André et Lavielle à l (...)

105En 1945, un courrier de Léon Heller au général de Gaulle exprime la crainte mutualiste de l’étatisation de la protection sociale et de la répartition des avoirs, en particulier des caisses autonomes, jetées dans le gouffre des assurances sociales sans consultation des adhérents. De plus, cette évolution qui écarte la mutualité du projet de Sécurité sociale lui semble menaçante. Lors de la première réunion du Conseil supérieur des sociétés de secours mutuels142, rétabli par l’ordonnance du 2 février 1945143, le ministre du Travail précise comment il lui semble nécessaire que les notables mutualistes qui, très souvent, ne sont pas eux-mêmes des assurés sociaux laissent la place aux représentants qualifiés des assurés pour la gestion de la Sécurité sociale : « Il n’est pas souhaitable et il est même certainement contraire à l’intérêt de la Mutualité que l’on commence à parler d’un paternalisme mutualiste qui risque de créer l’illusion d’une fâcheuse et injuste opposition entre la Mutualité et les organisations syndicales144. » Léon Heller réfute fermement cette analyse des rapports entre mutualistes et syndicalistes : « Depuis 1930, les mutualistes ont été mêlés aux syndicalistes, aux patrons mêmes dans les Conseils d’administration des caisses d’assurances sociales, sans que jamais un incident quelconque, de si peu d’importance soit-il, se soit présenté. » Il n’y a donc pas lieu, selon lui, de réactiver un conflit entre mutualistes et syndicalistes, d’autant que de nombreux mutualistes sont eux-mêmes des syndicalistes. Les mutualistes de ce même conseil considèrent l’assujettissement universel à la Sécurité sociale « comme la destruction de cet esprit d’épargne et de garantie personnelle et familiale » : leur vœu est que ce plan s’applique « aux économiquement faibles » et que les non-assujettis participent à la solidarité universelle sous forme d’un impôt versé à titre de subvention aux organismes dispensateurs de prestations145. Les nouvelles tâches ouvertes à la mutualité restent quant à elles problématiques : « Le comité d’entreprise qui doit permettre à la Mutualité une activité nouvelle n’est pas encore sorti de la période d’incubation, qu’en sortira-t-il ? ». La Mutualité doit se confondre avec les assurances sociales : « Il ne faut pas priver ces dernières d’un élément qui a fait ses preuves ». La négociation toutefois prévaudra et une nouvelle partition assigne désormais à la Mutualité un rôle de complémentarité avec la Sécurité sociale et l’oriente vers de nouveaux champs d’innovation sanitaires et sociaux. En dépit des incertitudes exprimées, cette réforme redynamisera le mouvement :

  • 146 Pierre Laroque, entretien avec Bernard Gibaud, op. cit., p 104.

« La mutualité s’était enlisée et bureaucratisée dans les assurances sociales. Elle était devenue purement gestionnaire, alors que sa vocation est de faire du neuf, jouer un rôle de pionnier. À l’avenir, du fait de la généralisation des assurances sociales, la Mutualité ne sera plus un organisme d’assurance maladie ou de vieillesse, elle devient désormais le cadre normal de toutes les institutions d’entraide146. »

***

106Dans le contexte particulièrement dramatique qui marque la période de 1939-1945, le mouvement mutualiste développe de façon croissante des pratiques d’entraide et de solidarité qui apportent un soulagement indéniable à une population éprouvée. La nature même des actions menées durant cette période, l’engagement de nombreux responsables dans le cadre de leurs mutuelles ou au sein des caisses d’assurances sociales fournissent, parfois dans des conditions de difficulté extrêmes, le soutien de prestations ou d’aides exceptionnelles aux adhérents comme aux assurés. Il s’agit là d’un aspect concret de la réalité mutualiste vichyste qui coexiste avec ses équivoques et ses compromissions.

107La poursuite de cette action s’opère dans une continuité de l’effort de réforme destiné à adapter la Mutualité à de nouvelles missions en matière de prévention et de protection sociale. Ce besoin de réforme s’exprime déjà fortement au cours des années 1930 et s’enrichit de nombreux projets entre 1940 et 1945. Ceux-ci, dans une large mesure, constituent le dossier technique qui aboutit à l’ordonnance n° 45-2456 du 19 octobre 1945.

  • 147 AN, CAC, DSS 3618, chemise 11, liasse 11.

108L’étude comparée réalisée par Barbara Hennes entre les projets de réforme successifs de la Mutualité de 1941 à 1945 montre bien cette continuité de contenu. Élargissement du champ mutualiste, collaboration sociale au sein de l’entreprise entre un comité et une mutuelle, souci d’organisation, coordination et hiérarchisation des diverses structures mutualistes, fiabilisation des prestations proposées : le plan de réforme de 1942-1943 préfigure le nouveau cadre juridique fixé par l’ordonnance du 19 octobre 1945. Le monde agricole enfin garde après la Libération son statut particulier, comme le confirme un courrier du 22 septembre 1945 du ministre du Travail à son collègue de l’Agriculture : « Il n’a jamais été dans ma pensée de soumettre à l’ordonnance portant statut de la Mutualité, les organismes d’assurances mutuelles agricoles régis par loi du 4 juillet 1900147. »

  • 148 Pierre Laroque, cité par la Résistance de l’Ouest, 28 septembre 1945.
  • 149 En Loire-Inférieure par exemple, en 1946, les statuts des sociétés mutualistes d’entreprise Carnau (...)
  • 150 Bernard Gibaud, entretien du 22 novembre 2000.

109Cette pérennité de l’influence mutualiste et la transversalité de leur action sur l’ensemble des périodes couvrant « l’avant, le pendant et l’après 1939-1945 », tient probablement à leur expérience affirmée dans la gestion de la protection sociale et à leur savoir-faire reconnu en la matière, qui, dans les brutales mutations qui marquent ces époques, représentent assurément un facteur transitionnel sécurisant. « Dans le cadre des réalisations futures, la mutualité aura sa place, une place éducatrice même, près des éléments syndicalistes148. » Les ordonnances de 1945 introduisent pourtant simultanément une rupture que le mouvement mutualiste met quelques années à intégrer149. Au congrès FNMF de 1948 tenu à Aix-les-Bains, de nombreux mutualistes s’élèvent contre cette nouvelle démocratie sociale instaurée comme base de la Mutualité d’entreprise. En 1950, le passage à la Mutualité moderne, symbolisé par l’élection de Jack Senet à la présidence de la FNMF à la place de Léon Heller, ne sera pas sans débats : Eugène André et Romain Lavielle, animateurs historiques de l’époque précédente, sont aussi sur les rangs. Renouant avec une pratique inaugurée avec Camille Péret en 1926 et close dans un parfum de scandale sur fonds « d’affaires et de malversations », une double présidence est même proposée. Le ministre, sénateur et maire de Nantes André Morice est évoqué pour tenir le rôle de président honoraire150. On peut considérer que l’intégration de cette mutation de 1945 va demander au mouvement mutualiste deux décennies dont le congrès de Bordeaux de 1964, année des retrouvailles avec le mouvement syndical, avec les luttes contre les mesures anti mutualistes du ministre Gilbert Grandval, constitue l’épilogue.

  • 151 Pierre Laroque, Au service de l’homme et du droit, souvenirs et réflexions, Association d’Histoire (...)

110Les hommes qui dans les années 1930 posent les bases de ces réformes sont largement issus des services du ministère du Travail. En 1940, ils s’inscrivent pour les uns dans l’administration centrale de Vichy et dans les structures de la FNMF, ils se tournent pour d’autres vers Londres et vers la Résistance. Toutefois, de part et d’autre, une cohérence semble persister sur la conception de ces réformes amenant sans doute, entre 1939-1945, la spécificité des positions des fonctionnaires du ministère du Travail par rapport à d’autres ministères vichystes. Contre d’autres courants plus conservateurs, nostalgiques d’un ordre corporatiste ou de conceptions mutualistes régressives, ils maintiennent l’exigence de réforme, le projet fédératif, la sécurisation des prestations, la défense d’une protection sociale large fondée sur la solidarité mutuelle. À bien des titres, ils réalisent un effort de transition et d’élaboration qui conduisent aux réformes de 1945. L’élaboration des statuts de la mutualité des fonctionnaires du ministère du Travail pose, dès 1943, les bases de la mutualité des fonctionnaires d’après 1945 où Lucien Guérard deviendra un responsable mutualiste national important de la Fédération Nationale de Mutualité des Fonctionnaires et Agents de l’État (FNMFAE). Devant cette cohérence, ces entrecroisements, on peut se poser la question de la nature des liens qui ont joué entre ces hommes… et d’autres, durant ces années : persistance d’une culture sociale marquée, contacts maintenus entre eux par le biais de la résistance : le sujet en soi mériterait aussi un développement particulier. Entre la mutualité des années 1930 et celle instituée en 1945, s’exprime un lien et une dynamique de passage. Il faut attendre les ordonnances de 1945 pour pouvoir parler de rupture, en matière de protection sociale comme de Mutualité. Avec la Sécurité sociale : « C’est une révolution que nous voulons faire et c’est une révolution que nous ferons151. » affirmait Pierre Laroque en inaugurant l’enseignement de la Sécurité sociale à l’École nationale d’organisation économique et sociale. En ce qui concerne la Mutualité, la généralisation des assurances sociales rend caduque ses missions de gestionnaire des assurances sociales et l’oriente vers de nouveaux engagements et de nouveaux projets d’action sociale.

111Cette rupture dans l’évolution mutualiste d’après 1945 est-elle fondamentale ? L’abandon du terrain des assurances sociales, la restitution de personnels, de moyens, de biens, de fonds à la Sécurité sociale seront vécus par certains dirigeants comme une spoliation, par beaucoup de militants comme une réorganisation normale. Sans doute, paradoxalement, la Mutualité y retrouve-t-elle ce qui tout au long de son histoire l’a légitimée : une mission de défrichage et d’innovation en matière d’entraide sociale et de solidarité, une liberté d’initiative militante, comme le souhaitait Pierre Laroque en l’écartant de la gestion très lourde de la Sécurité sociale. Si la Mutualité abandonne alors la gestion du système d’assurances sociales, c’est bien pour évoluer vers une action de complémentarité et de prévoyance constituant davantage ses objets naturels. Très vite d’ailleurs, son développement atteste de cette nouvelle légitimité. Progressivement, la défense de son propre développement va l’impliquer dans la défense de la Sécurité sociale, et dans une action déterminée pour sa généralisation et son extension. Enfin, l’accroissement de ses tâches de complémentarité avec la Sécurité sociale comme de celle de prévoyance, le service de prestations durables, fiables et de haut niveau, ne tardent pas générer au sein du mouvement des mutations profondes : les secours mutuels, les solidarités du cœur, doivent désormais se prolonger dans une solidarité organisée, puissante et efficace. Mais débute ici une autre histoire, celle de la Mutualité moderne.

Notes

1 Cette étude doit beaucoup à l’inventaire et au travail d’extraction de sources réalisé par M. Pascal Demoulin sur les fonds déposés au Centre des archives contemporaines de Fontainebleau concernant la mutualité française durant cette période. Le travail de M. Demoulin a été réalisé à l’initiative de la Mutualité française. Que MM. Michel Dreyfus et Bernard Gibaud soient remerciés pour leur lecture critique de ce texte.

2 Cf. Michel Dreyfus, Bernard Gibaud et André Gueslin, Démocratie, Solidarité et Mutualité, Mutualité Française et Economica, 1999, avant-propos, p. VIII : « La “législation de servitude” napoléonienne, si souvent dénoncée par les républicains, a finalement connu une vie plus longue sous la République que sous l’Empire. »

3 L’organisation du mouvement.

4 L’évolution représentée par le passage du principe mutualiste de libre adhésion à l’acceptation de la participation de la Mutualité à la gestion d’un système de retraites obligatoires.

5 Bernard Gibaud, Le huitième congrès national de la Mutualité française, Nantes, 1904, p. 78, in Denis Roux, Jean-Luc Souchet, op. cit.

6 Craignant l’instauration du tiers payant généralisé.

7 Craignant la mise en cause de leurs œuvres.

8 En janvier 1931, Pierre Laroque est chargé de mission au ministère du Travail au sein de la Direction des assurances sociales et de la Mutualité. Il sera rapporteur au Conseil supérieur des assurances sociales jusqu’en 1939. Francis Netter devient son collaborateur dès le milieu des années 1930.

9 AN, CAC, DSS 3635, chemise II, sous-chemise 27.

10 Léon Heller, assemblée générale de la FNMF du 25 mars 1939.

11 Romain Lavielle, Histoire de la Mutualité. Sa place dans le régime français de Sécurité Sociale, Hachette, 1964.

12 Dénonçant l’étatisation, ces sénateurs préconisent dès 1932 la suppression du précompte obligatoire pour tous les assurés volontaires qui constituent au sein de leur mutuelle une protection au moins égale à celle imposée par la loi.

13 Paul Aubry, président de l’UD de Meurthe-et-Moselle in Bernard Gibaud, De la Mutualité à la Sécurité sociale. Conflits et convergences, Les éditions ouvrières, 1986.

14 La caisse départementale est administrée à l’origine par un conseil d’administration dont le président et les membres (désignés par le ministre du Travail) sont présentés par l’Union départementale des sociétés de secours mutuels (six membres), les caisses mutuelles agricoles (six membres) et les syndicats professionnels ouvriers (six membres), Article 26 § 8 de la loi du 30 avril 1930 (J.O., 1er mai 1930, p. 4 819). L’arrêté du 20 février 1935 modifie la composition des conseils d’administration des caisses départementales d’assurances sociales. Les caisses d’entreprises patronales y siègent désormais au titre de l’Union départementale des Sociétés de secours mutuels, les représentants des caisses mutuelles agricoles n’y siègent plus.

15 Bernard Gibaud, De la mutualité…, op. cit., p. 103.

16 AN, CAC, SS 04175, chemise I, sous-chemise 31, Général Joly au ministère du Travail.

17 AN, CAC, 830235-0012, chemise 1, sous-chemise 16. Arrêt de la 7e Chambre de la Cour d’Appel de Paris, France Mutualiste c/Gressier, le 25 novembre 1938.

18 L’affaire Stavisky et du Crédit municipal de Bayonne débute le 30 janvier 1934. Huit millions de francs de placements mutualistes y sont engloutis, 200 000 retraités de France Mutualiste se retrouvent lésés. Même si ces chiffres sont sans commune mesure avec ceux des pertes des entreprises privées, la compromission des sociétés mutualistes dans cette affaire scandalisera bien plus l’opinion, en raison même des idéaux qu’elles affichent et des missions qu’elles assurent. Ces affaires génèrent une volonté de l’État de centraliser, sous son contrôle, la gestion des placements des fonds de retraite capitalisés. En mars 1934, une assemblée générale FNMF s’élève vigoureusement contre le projet de l’État de prélever 540 millions de francs sur ces fonds et de lancer un débat sur leur gestion par capitalisation ou par répartition. Aux États Généraux de la mutualité tenus des 20 au 23 septembre 1934 à Paris, si on se réjouit du retrait par le gouvernement de ces projets qui avaient ému les mutualistes, on regrette la persistance d’une dynamique de centralisation étatique des capitaux réservés à la constitution des retraites. Les mutualistes défendent l’idée d’une capitalisation mutualiste librement affectée aux réalisations locales. Vu la capitalisation massive qu’introduirait une capitalisation d’État qui charge les budgets à venir de sommes nécessaires pour « renter » les capitaux dont il a pris la responsabilité : « On vient à se demander quelle différence il peut y avoir entre cette capitalisation d’État et la répartition pure et simple » (Rapport Bonvoisin à ces États généraux du 21 septembre 1934). Désormais si la réaction des mutualistes amène le recul de ces projets gouvernementaux, le principe d’une gestion centralisée de ces fonds fait son chemin et un contrôle plus strict de leur placement autonome est établi.

19 AN, CAC, DSS 3384, liasse 1, chemise III, sous-chemise 3. Rappel historique effectué dans une note du 4 janvier 1941 du ministère de la Production industrielle et du Travail au secrétaire général de la Main-d’œuvre et du Travail.

20 AN, CAC, 830 235-0010, chemise I, sous-chemise 5. Lettre de Paul Ramadier.

21 Assemblée générale de la FNMF du 25 mars 1939, centre de documentation FNMF.

22 Sur cette période, cf. le chapitre de J.-P. Azéma et F. Bédarida, in 1938-1948 Les années de tourmente de Munich à Prague, Dictionnaire critique, Flammarion, 1996.

23 Résolution du conseil d’administration de la FNMF, 1er juillet 1939, in Jean Bennet, « La mutualité pendant la Seconde Guerre mondiale (1939-1945) », Bulletin de liaison du Comité d’histoire de la Sécurité sociale, n° 13, octobre 1985.

24 Circulaire aux UD, 3 septembre 1939, in Jean Bennet, op. cit., p. 45.

25 Jean Bennet, op. cit., p. 47.

26 Décret-loi du 3 novembre 1939, JO, 6 novembre 1939, p. 13103.

27 Robert O. Paxton, op. cit., p. 89.

28 Bernard Gibaud, op. cit., p. 104.

29 Jean Bennet, op. cit., p. 52.

30 Il sera président de la FNMF en 1968.

31 André Borveau, Mes mémoires, 2nd Cahier MUT Bor. Centre de documentation FNMF.

32 Loi n° 5047 du 29 novembre 1941 instituant une Union générale des Israélites de France, JO, 1941, p. 2 596, suivant la loi du 3 octobre 1940 (JO, 18 octobre 1940, p. 5323) et celle du 2 juin 1941 (JO, 14 juin 1941, p. 2 476) portant statut des Juifs.

33 Loi du 2 juin 1941 portant statut des juifs, JO, 14 juin 1941, p. 2475.

34 Barbara Hennes, op. cit., p. 33.

35 Directeur adjoint des Assurances sociales et de la Mutualité au ministère du Travail.

36 Cité par Barbara Hennes, op. cit., p 34, AN, Caran, cote F22 en cours de classement.

37 Simon Cukier, « Les sociétés ouvrières juives mutualistes en France », Revue de l’économie sociale, n° 2, octobre-décembre 1984, p. 35.

38 Décret-loi du 26 septembre 1939 portant dissolution des organisations communistes, JO, 27 septembre 1939, p. 11770.

39 ADLA, S X 230. Lettre du 17 juillet 1941 de C. Cambier, délégué régional pour la propagande sociale du maréchal Pétain au préfet de Nantes.

40 Loi du 13 août 1940, portant interdiction des associations secrètes, JO, 14 août 1940, p. 4691 (rectificatif JO, 3 septembre 1940, p. 4882, loi complémentaire, JO, 26 novembre 1940, p. 5826).

41 AN, F22 en cours de classement.

42 Cité par Barbara Hennes, op. cit., p. 35, AN F22.

43 Article 26 § 8 de la loi du 30 avril 1930.

44 Entre la protection sociale des salariés et celle des exploitants agricoles s’affirme une conception radicalement opposée de l’effort à fournir : pour les exploitants agricoles celui-ci doit essentiellement se mobiliser sur la protection et l’acquisition de leur patrimoine, pour les salariés, il doit s’attacher à la constitution d’un salaire différé leur garantissant des ressources au-delà de leur période d’activité professionnelle.

45 AN, CAC, 2-DSS 3381, chemise III, sous-chemise 19, document FNMF.

46 Loi du 2 décembre 1940 relative à l’organisation corporative de l’agriculture, JO, 7 décembre 1940, p. 6005 (rectificatif, JO, 11 décembre 1940, p. 6057) modifiée par la loi du 28 décembre 1941 (JO, 30 décembre 1941, p. 5 577).

47 Loi du 5 avril 1941 relative au fonctionnement des lois sociales et familiales en agriculture (assurances sociales et aménagement des dispositions concernant le régime aux vieux travailleurs), JO, 18 avril 1941, p. 1 663.

48 AN, CAC, 2-DSS 3381, chemise III, sous-chemise 1, Raoul de Warren, directeur de la caisse centrale de Secours mutuels agricoles, Les assurances sociales et l’allocation aux vieux travailleurs en Agriculture, Les Publications sociales en Agriculture, Paris, 31 janvier 1943, 115 p.

49 AN, CAC, 2-DSS 3381, chemise III, sous-chemise 8. Projet de lettre de la sous-direction de la Mutualité au secrétaire d’État à l’Agriculture.

50 Loi portant création de la Légion française des combattants, JO, 16 novembre 1940, p. 4 845.

51 Sur 474 000 Anciens combattants cotisants et pensionnés, près de 400 000 sont groupés dans des mutuelles affiliées à la France Mutualiste et à l’Union Nationale des Combattants, 61 000 sont affiliés aux sociétés constituant leur pension par d’autres caisses autonomes et 14 000 appartiennent à des sociétés composées exclusivement d’anciens combattants.

52 AN, CAC, DSS 3386, liasse 1, chemise III.

53 AN, CAC, DSS 3386, carton 7, liasse 1.

54 Loi portant création d’une association nationale et d’une fédération des œuvres scolaires et post scolaires de l’enseignement public, JO, 1940, p. 5698.

55 AN, CAC 2 DSS 3381, liasse 1, chemise I, sous-chemise 5, Mutualité scolaire. Circulaire n° 3 M. du 25 janvier 1941 du ministère de la Production industrielle et du Travail aux préfets.

56 AN, CAC 2 DSS 3381, liasse 1, chemise I, sous-chemise 7, Mutualité scolaire. Lettre du 28 septembre 1943 du ministre secrétaire d’État au Travail au ministre secrétaire d’État à l’Éducation nationale.

57 Loi du 10 août 1943 relative à l’assurance scolaire obligatoire, JO, 29 août 1943, p. 2770.

58 Loi concernant l’organisation provisoire de la production industrielle, JO, 18 août 1940, p. 4731 (rectif. JO, 5 septembre 1940, p. 4 954.

59 Cf. Jean-Pierre Le Crom, Syndicats nous voilà ! op. cit.

60 AN F22 en cours de classement.

61 ADLA, 55 W 1. W. Klinkowstriem, conseiller militaire de Nantes, 2 février 1941.

62 Dont la constitution des biographies indiquera sans doute qu’une proportion significative d’entre eux prolonge cet engagement de façon plus offensive, sous d’autres inscriptions.

63 En obtenant par exemple la possibilité d’assurer la gestion de jardins ouvriers, moyen d’améliorer la condition des travailleurs sous-alimentés et de prévenir des maladies de carence.

64 Loi du 27 janvier 1941, JO, 12 février 1941, p. 698. Cette loi complète le décret-loi du 3 novembre 1939 relatif aux sociétés et unions de secours mutuels. Les assemblées générales peuvent décider à la majorité des membres présents (sauf pour décider de la dissolution de la mutuelle pour laquelle les mobilisés doivent être comptés dans la majorité des deux tiers nécessaire), le conseil d’administration se voit attribuer des pouvoirs de décisions concernant le fonctionnement et la gestion, si les élections sont supprimées, des administrateurs provisoires peuvent être désignés, des consignes précises sont données en cas de suspension d’activité liée aux événements.

65 Bulletin de la Charte du travail, n° 6, octobre 1943, p. 4.

66 Hubert Lagardelle, Bulletin de la Charte du travail, n° 6, op. cit.

67 René Belin, préface à l’ouvrage de René Guerdan, La Charte du travail, 1941.

68 Romain Lavielle, rapport d’ouverture de l’assemblée générale de la FNMF et de l’Union nationale des caisses mutualistes d’assurances sociales, Paris, 25 au 25 septembre 1942.

69 Bernard Gibaud, cf. De la mutualité à la Sécurité sociale, op. cit., p. 104 à 114, pour son analyse des rapports entre la Mutualité et la Charte du travail.

70 Hubert Lagardelle, circulaire 43 PAS du 28 août 1943.

71 Michel Dreyfus, Histoire de la Mutualité, Traité de Sécurité sociale, t. V, LGDJ, 1990, p. 117.

72 Romain Lavielle, secrétaire général de la FNMF depuis 1926, in Michel Dreyfus, ibid.

73 Jacques Julliard, cité par Bernard Gibaud, De la Mutualité à la Sécurité sociale, op. cit., p. 105.

74 Jean-Pierre Le Crom, « La profession aux professionnels : la loi du 4 octobre 1941 sur l’organisation sociale des professions, dite Charte du travail » in Deux siècles de droit du Travail, op. cit.

75 Jean-Pierre Le Crom, Syndicats nous voilà, op. cit.

76 Cf. l’article 33 de la Charte du travail.

77 Hubert Lagardelle, Bulletin de la Charte du travail, n° 3, juin 1943.

78 Loi du 4 octobre 1941, JO, 26 octobre 1941, p. 4 650.

79 La Charte du travail, article 24, fonds Pennaneac’h, Centre d’Histoire du Travail de Nantes.

80 Circulaire 43 PAS du 28 août 1943.

81 ADLA, 128 W 60.

82 En Loire-Inférieure, Abel Durand, conseiller juridique de la CRIFO – organisme gérant les œuvres patronales –, est aussi un vice-président éminent de l’union mutualiste départementale et un administrateur national important de la FNMF. Son influence touche enfin le courant mutualiste chrétien : jusqu’à la création de leur caisse primaire d’assurances sociales, la Familiale, les sociétés affiliées à la rue de Bel Air à Nantes, issues d’une tradition de syndicalisme mixte associant salariés et patronat, émargent à la CRIFO.

83 AN, CAC DSS 3618, liasse 2, chemise 1, dossier 16. Avant-projet de texte pour compléter et modifier la législation sur les sociétés de secours mutuels. État français.

84 Chiffres cités par Michel Radelet, Mutualisme et syndicalisme, PUF, 1991, p. 109.

85 Jean Bennet, « La Mutualité pendant la seconde guerre mondiale (1939-1945) », Revue de la mutualité, n° 128, novembre-décembre 1986, p. 48.

86 Assemblée générale des Employés du commerce et de l’industrie de Nantes du 30 mai 1943.

87 Société départementale patronale créée en Loire-Inférieure en 1928 pour gérer les assurances sociales.

88 ADLA 244 W 184 et 244 W 186.

89 14 pour la SIE un an après sa formation en 1944.

90 Michel Dreyfus, op. cit., p. 342.

91 Jean Pelissier, président de l’Amicale des postiers, Bulletin de l’Amicale, octobre 1933., cité par Gilles Heuré, Histoire de la mutuelle générale des PTT, Racines Mutualistes, 1991, t. I, p. 223.

92 AN, CAC Fontainebleau, DSS 3376, carton 11, liasse 11, chemise 1, sous-chemise 1. Pierre Laroque, rapport au ministre du Travail du 3 janvier 1945.

93 AN, CAC, DSS 3376, liasse 2, chemise I, sous-chemise 1, État Français, note non datée (1942-1943) émanant du bureau de la Mutualité.

94 Bernard Gibaud, Sur la grande route de la solidarité, éd. MGET, 1996.

95 AN, CAC, DSS3376, liasse 2, chemise I, sous-Chemise 1, Paris Soir, n° 1169, 4 février 1944.

96 AN, CAC, DSS3376, liasse 2, chemise I, sous-Chemise 1. Note de Pierre Laroque du 3 janvier 1945. Rejet de crédits demandés par certaines administrations en vue de la constitution de sociétés de secours mutuels groupant le personnel des administrations publiques.

97 Fédération nationale des mutuelles de fonctionnaires et agents de l’État.

98 Pierre Laroque, in Mutualité et fonction Publique, supplément au n° 110, 1995.

99 Forfait annuel payé par la mutuelle pour chacun de ses adhérents pour leur assurer la gratuité des soins.

100 AN, CAC, DSS 3625, liasse 1, chemise 1, sous-chemise 1e, La Gazette des pharmacies, n° 269, 4 septembre 1925. Sous cette cote DSS 3625 est regroupé un important lot d’archives concernant les pharmacies mutualistes.

101 AN, CAC, DSS 3625, liasse 1, chemise 1.

102 Loi du 11 septembre 1941 relative à l’exercice de la pharmacie, JO, 20 septembre 1941, p. 4018 (rectificatifs JO, 5 octobre 1941, p. 4 291 et 4 décembre 1941, p. 5 228).

103 AN, CAC, DSS 3625, liasse 1, chemise 1.

104 AN, CAC, DSS 3625, liasse 1, chemise 2, sous-chemise 4, dossier F. Rapport du secrétaire général à la Police au secrétaire d’État au Travail.

105 Loi du 17 novembre 1941 organisant l’exercice de la profession dentaire, JO, 6 décembre 1941, p. 5 270.

106 Loi du 26 novembre 1941 modifiant la loi du 7 octobre 1940 instituant l’ordre des médecins, JO, 29 novembre 1941, p. 5143.

107 Loi du 10 septembre 1942 relative à l’ordre des médecins et à l’organisation des professions médicales et dentaires, JO, 18 septembre 1942, p. 3185 (rectif. JO, 23 septembre 1942, p. 3 242).

108 AN, CAC, DSS 3373, liasse 1, chemise I, sous-chemise 5. Cabinets dentaires. Une note de 1944 d’Ivan Martin au ministre du Travail reprend notamment l’historique de ce débat.

109 AN, CAC, DSS 3618, liasse 1, chemise 2, dossier 24.

110 AN, CAC. de Fontainebleau, DSS 3618, liasse 2, chemise 1, sous-chemise 27.

111 Romain Lavielle, AG FNMF du 13 avril 1940. Documentation FNMF.

112 Cf. Philippe-Jean Hesse dans le chapitre I de cet ouvrage traitant des assurances sociales.

113 Cf. Philippe-Jean Hesse, ibid.

114 Romain Lavielle, op. cit.

115 Un administrateur fédéral, réunion du 28 septembre 1940, in Jean Bennet, op. cit., p. 53.

116 Loi du 14 mars 1941 relative à l’allocation aux vieux travailleurs salariés, JO, 15 mars 1941, p. 1166 et loi complémentaire du 21 avril 1941, JO, 30 avril 1941, p. 1846.

117 Loi du 14 mars 1941, titre II, article 9.

118 Cf le chapitre I.

119 AN, CAC DSS 3618, liasse 2, chemise I, sous-chemise 23 : il s’agit probablement d’un projet de courrier des années 1941-1942 entre M. Degas, directeur technique de la FNMF, et Lucien Guerard, son ami, chef du bureau de la Mutualité au secrétariat d’État au Travail.

120 Barbara Hennes, op. cit., qui fait une analyse comparative de ces textes, p. 60 et s.

121 AN, CAC. de Fontainebleau, DSS 3618, liasse 2, chemise 1, sous-chemise 24.

122 Loi du 24 août 1943, JO, 26 août 1943, p. 2247.

123 AN, CAC. de Fontainebleau, DSS 3618, liasse 2, chemise 1, sous-chemise 1.

124 AN, CAC. de Fontainebleau, DSS 3618, liasse 2, chemise 1, sous-chemise 26.

125 Léon Heller, mars 1945, cité par Barbara Hennes, op. cit., p. 20.

126 Cette question mériterait une recherche plus approfondie : si l’appartenance à la Mutualité n’a jamais semblé être un motif d’épuration, quelques mutualistes seront mis en cause après la Libération pour leur appartenance à des mouvements fascistes. Souvent un épais silence couvre cette période. Globalement, le nombre des condamnés mutualistes pour fait de collaboration reste extrêmement faible.

127 Par rapport à l’ensemble de la population française, être militant mutualiste était-il un critère de résistance ou de résignation ?

128 Ordonnance du 27 juin 1944, JO, 6 juillet 1944, p. 536 (rectificatif, JO, 27 juillet 1944, p. 623)

129 Ordonnance du 12 novembre 1944, JO, 14 novembre 1944, p. 1296 (rectificatif, JO, 16 novembre 1944, p. 1331).

130 AN, CAC, DSS 3385, liasse 1, chemises I et II.

131 Dans le procès verbal de l’assemblée générale du 4 mai 1945, Romain Lavielle réfute l’accusation de collaboration. Archives FNMF ; cf. aussi le courrier de Léon Heller, défendant son secrétaire général, au préfet de la Seine, 31 mai 1945, AN, CAC, DSS 3637, chemise I, sous-chemise 3.

132 Ordonnance du 4 octobre 1945 portant organisation de la Sécurité sociale, JO, 6 octobre 1945, p. 6280 (rectif., JO, 21 octobre 1945, p. 7 350 et 3 novembre 1945, p. 7 351).

133 Décret du 5 novembre 1945 instituant une direction générale de la Sécurité sociale et du service du contrôle général de la Sécurité sociale, JO, 13 novembre 1945, p. 7 526.

134 Assemblée générale de l’Union départementale des mutuelles de Loire-Inférieure du 10 juin 1945.

135 Déclaration FNMF au Conseil supérieur des Sociétés de secours mutuels du 19 juillet 1945, AN, CAC, DSS 2618, chemise 2, liasses 4. Ce conseil supprimé en 1940 est rétabli par ordonnance le 2 février 1945, AN, CAC, DSS 3635.

136 Ordonnance du 19 octobre 1945, JO, 20 octobre 1945, p. 6731, (rectif. JO, 31 octobre 1945, p. 7069 et JO, 3 novembre 1945, 7206).

137 AN, CAC, DSS 3618, liasse 2, chemise II.

138 Un nombre important des représentants patronaux se trouve largement compromis par leurs comportements de collaboration durant l’époque 1940-1945.

139 Ambroise Croizat, ministre du Travail.

140 Réunion du Conseil supérieur de la mutualité 28 juin 1946, AN, CAC Fontainebleau, DSS 3636, carton 19, chemise 11, dossier 2.

141 AN, CAC. de Fontainebleau, DSS 3618, liasses 2, chemise II, sous-chemise 9.

142 AN, CAC, DSS 3384, liasse 1, chemise II, sous-chemise 5, compte rendu du Conseil supérieur des sociétés de secours mutuels des 19 et 20 juillet 1945.

143 Ordonnance du 2 février 1945 rétablissant le Conseil supérieur des sociétés de secours mutuels, JO, 3 février 1945, p. 507.

144 AN, CAC, DSS 3636, chemise I, sous-chemise 9. Conseil supérieur des Sociétés de secours mutuels des 19 et 20 juillet 1945.

145 AN, CAC, DSS 3636, chemise I, sous-chemise 10. Vœux présentés par MM Heller, André et Lavielle à la session du Conseil supérieur des Sociétés de secours mutuels des 19 et 20 juillet 1945.

146 Pierre Laroque, entretien avec Bernard Gibaud, op. cit., p 104.

147 AN, CAC, DSS 3618, chemise 11, liasse 11.

148 Pierre Laroque, cité par la Résistance de l’Ouest, 28 septembre 1945.

149 En Loire-Inférieure par exemple, en 1946, les statuts des sociétés mutualistes d’entreprise Carnaud et Brissonneau sont refusés dans un premier temps faute d’avoir intégré les objectifs nouveaux impartis à ces sociétés (« Il ne s’agit plus d’entraide sociale ») et de leurs impératifs démocratiques (« La création d’une telle société doit être soumise à l’avis du comité d’entreprise »), ADLA, 123 W 1-2.

150 Bernard Gibaud, entretien du 22 novembre 2000.

151 Pierre Laroque, Au service de l’homme et du droit, souvenirs et réflexions, Association d’Histoire de la Sécurité sociale, 1993, p. 199.

© Presses universitaires de Rennes, 2001

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