1Plus tardivement que beaucoup de pays développés, la France a donc réussi à adopter, par les lois de 1928 et 1930, un système de protection sociale dont l’épine dorsale est constituée par un système d’assurances sociales inspiré du modèle bismarckien, mais non directement copié. Ce texte a été avant même la guerre l’objet à la fois de nombreuses réformes dont le décret-loi du 28 octobre 19351 et d’encore plus nombreuses propositions de modifications. Ainsi Abel Durand, l’un des leaders de la droite républicaine nantaise demandait le 20 mai 1935 dans le journal Loire-Atlantique une réforme des assurances sociales avec suppression ou au moins diminution considérable des dépenses à la charge de l’État et allégement des cotisations des employeurs ; il suggérait d’autre part des mesures déflationnistes sur les revenus salariés et les pensions. Le programme de la gauche n’était pas moins riche en propositions de modifications, dont l’augmentation des retraites, mais le gouvernement Léon Blum estima nécessaire de décréter la « pause » en matière sociale, ce qui fut annoncé lors d’une visite à Nantes et Saint-Nazaire les 20 et 21 février 19372.

2Les difficultés du parlementarisme de la III^e République finissante, les conséquences de la prolongation de la crise économique amenèrent à se contenter le plus souvent de remaniements techniques, sans toucher au fond même, alors que, dès cette époque, des critiques essentielles sont bien synthétisées par un Pierre Laroque :

« Les prestations allouées ne couvrent que partiellement et imparfaitement les risques assurés, le mécanisme administratif est lourd, complexe, le principe d’obligation même n’est pas strictement appliqué. Le compromis réalisé par la législation française entre l’intervention nécessaire de l’État et la gestion mutualiste n’a pas toujours donné des résultats heureux3. »

3Même si les développements qui suivent portent essentiellement sur le régime général, il convient de rappeler que la France se caractérise par l’existence de nombreux régimes particuliers dont le poids financier est, à cette époque globalement bien plus lourd que celui des « assurances sociales » au sens étroit du terme. Ces régimes, qui couvrent 17,20 %de la population salariée en 1944, assurent en effet généralement une couverture bien plus large que celle du régime général. S’ils ne bénéficient pas d’une assurance maladie obligatoire, les fonctionnaires ont un régime de retraite comparativement très avantageux. Bien que l’État se montre très discret sur le coût des retraites qu’il prend en charge, on estime dans les milieux autorisés que le coût d’ensemble des pensions versées doit être estimé à 25 % du montant annuel des traitements.

4Ce taux global est évalué à 30,60 % des salaires pour les employés des chemins de fer, 16 % pour les mineurs, 19,50 % dans le Gaz et l’Électricité. Quant aux marins, le total des contributions pendant les périodes d’embarquement représente 17 % du salaire, et, pour les périodes de service à terre, 11,25 %, mais il prend en compte le risque accidents du travail4. Taux à comparer avec les 8 % (4 % employeurs ; 4 % salariés) prévalant dans le régime général.

5Cette meilleure protection n’explique qu’en partie les grandes différences constatées sur le montant des ressources des différents régimes, eu égard au nombre d’assurés. Il faut également tenir compte de l’ancienneté des différents régimes. Il n’y a de ce point de vue rien de commun entre le régime des fonctionnaires qui, existant depuis le milieu du xix^e siècle, sert des pensions complètes à de nombreuses personnes et le régime général qui, au titre de la loi de 1910 sur les retraites ouvrières et paysannes ou de la loi sur les assurances sociales, ne bénéficie pleinement qu’à un nombre très limité de vieillards, d’autant qu’une part non négligeable des assujettis théoriquement obligatoires n’a pas réglé ses cotisations de 1912–date de mise en route effective– à 1930. Une étude sur « Le poids des charges sociales5 » montre bien ces différences, quoique l’on puisse discuter certaines évaluations qui y sont présentées. Pour l’année 1943 qui constitue la dernière de celles pour lesquelles on disposait de chiffres globaux, les données suivantes peuvent être extraites :

6L’une des originalités de la législation française tenait à ce que le même texte envisageait deux questions très différentes et que l’on avait, dans les autres pays, bien dissociées : celle du risque santé et celle du risque vieillesse. En Allemagne, les mesures adoptées dans les années 1880 avaient clairement séparé l’assurance maladie avec les deux volets que constituent la prise en charge des soins et la compensation des pertes de revenus liées à l’incapacité de travail, de l’assurance dite invalidité qui recouvrait à la fois les incapacités permanentes graves non liées aux accidents du travail qui devaient être prouvées et celles provoquées par l’âge qui étaient considérées comme automatiques à partir de 70 ans. En Grande-Bretagne, l’Old Age Pension Act de 1907 avait réglé la question des vieillards dans le besoin qui jusque-là ne relevaient que des Poor Laws, puis en 1911 la question de la maladie avec le National Insurance Act6. Dans la mesure où cette tendance de la protection sociale française sera maintenue tant dans la période que nous étudions que dans la suivante, au sein de la Sécurité sociale, il nous a semblé logique de rassembler dans un même chapitre ce qui concerne la santé et ce qui regarde la vieillesse, mais il n’est pas inutile non plus de tenter d’estimer la façon dont les événements qui se déroulent à partir de la fin de l’été 1939 ont pu obliger à des adaptations conçues comme provisoires, mais dont les effets imprévus à long terme pèseront parfois sur les évolutions futures. Enfin nous tenterons un rapide bilan du fonctionnement des assurances sociales pendant le conflit mondial, à la lumière des rapports officiels qui furent rédigés à la fin ou au lendemain de la guerre.

À l’épreuve des circonstances exceptionnelles

7La montée des périls, un moment entravée par la reculade franco-britannique de Munich, obligea à mobiliser en 1939, des millions de citoyens dont le statut fut ainsi modifié du jour au lendemain, ce qui se répercuta sur les dépendants, fort nombreux dans une société dont le modèle restait encore celui de la famille nourrie par son chef.

8Dès le déclenchement des hostilités, l’effroi qui apparaît dans toute guerre, encore accentué par les souvenirs des exactions des troupes « prussiennes » de 1870-1971, « boches » de 1914-1918 et par ce que l’on savait des violences nazies en Allemagne même, comme en Autriche ou en Tchécoslovaquie, poussa sur les routes une partie non négligeable de la population ; ces déplacements devinrent une véritable débâcle au printemps 1940 lorsque l’armée allemande commença une marche en avant qui devait, en quelques semaines, déboucher sur la conquête d’une large partie de la France et sur l’armistice, entraînant l’occupation de vastes territoires et la naissance du régime de Vichy.

9L’armistice laissa entre les mains des Allemands de nombreux prisonniers de guerre. Les années qui suivirent furent marquées par des mesures diverses d’exclusion qui pesèrent sur des catégories « racialement » définies– juifs et tziganes – ou « idéologiquement » définies – communistes, francs-maçons –, auxquels s’ajoutèrent ensuite tous les réfractaires, résistants passifs ou actifs.

10Les opérations de bombardements, puis de reconquête du terrain après les débarquements de Provence et de Normandie entraînèrent, de nouveau, des transferts de population.

11Enfin, la victoire des Alliés ramena sur notre territoire et à la vie civile les éléments qui avaient composé les forces de la France Libre, mais aussi les rescapés des camps de prisonniers de guerre et – plus rares – des camps de déportation, sans oublier les retours des jeunes gens partis pour le Service du travail obligatoire.

12La population française fut donc, pendant ces six années, profondément affectée par un double mouvement : des modifications répétées de la situation juridique de chacun et des déplacements dans l’espace débouchant parfois sur des installations nouvelles durables, parfois sur des retours plus ou moins tardifs aux points de départ.

13L’ensemble de ces phénomènes se répercuta dans tous les secteurs de la protection sociale, en particulier pour ce qui est de l’assistance publique ou privée, mais il affecta profondément le fonctionnement administratif et financier des caisses d’assurances sociales et c’est cet aspect qui nous retiendra pour l’instant. L’impact se situe à trois niveaux différents avec parfois des effets induits à long terme.

La répercussion des pertes de main-d’œuvre

14La déclaration de guerre amena une mobilisation générale de la population masculine adulte qui se répercuta sur l’ensemble des activités de la Nation. Or, si la défaite déboucha sur l’interdiction pour la France de maintenir des effectifs sous les drapeaux7, elle n’entraîna pas le retour des nombreux prisonniers. Par la suite, la fuite vers Londres ou les colonies de résistants et la déportation se chiffrèrent par la sortie d’un nombre important de travailleurs. Il fallut aussi tenir compte, du printemps 1941 au printemps 1942, des départs dans le cadre des engagements volontaires vers l’Allemagne qui donnèrent lieu à la publication de plusieurs textes organisant une protection sociale particulière au profit de ces travailleurs évidemment bien vus par les occupants8. Cette mobilisation spontanée au profit de l’industrie du iii^e Reich n’étant pas suffisante, on passa ensuite au système de la Relève, en application d’un accord signé le 16 juin 1942 entre les autorités allemandes et le gouvernement de Vichy9 et enfin au Service du travail obligatoire mis en place par la loi du 4 septembre 1942 après que les Allemands eurent constaté l’échec de la Relève-libération de prisonniers en échange des travailleurs partant vers l’Est. Enfin, faut-il rappeler que l’obligation pour les juifs, les communistes, les francs-maçons, les réfractaires et résistants de se cacher furent autant de causes de raréfaction des cadres nécessaires au bon fonctionnement des institutions sanitaires et sociales.

15Cette hémorragie humaine se traduisit à deux niveaux différents : celui des administrateurs bénévoles ou salariés d’une part, celui des soignants d’autre part.

16Les caisses d’assurance-maladie, qu’elles soient publiques – caisses départementales-ou privées-relevant des mutuelles, des syndicats ou des organisations confessionnelles10–durent ainsi faire face à des tâches nombreuses et rendues plus complexes par les circonstances, avec un personnel moins nombreux et souvent peu formé. Pour tenir compte de ces difficultés, le gouvernement décida de simplifier les procédures en suspendant provisoirement le fonctionnement des organes consultatifs dont la saisine était prévue pour un certain nombre de décisions11. Mais, surtout et comme dans d’autres secteurs de l’activité nationale, on note une tendance à l’allongement de la durée du travail. Ce mouvement d’augmentation du nombre quotidien des heures et de séances supplémentaires pendant les fins de semaine, voire de présence pendant des périodes de congés payés ne se démentira ni pendant les hostilités, avec en plus pour les régions bombardées la nécessité parfois de reconstituer des fichiers et archives partis en fumée, ni après la fin de la guerre12, quand il fallut à la fois faire marcher la machine administrative et préparer la mise en place d’une Sécurité sociale aux frontières et objectifs toujours mouvants.

17Plus grave dans la vie quotidienne des Français, toute une partie du corps médical et infirmier exerçant en libéral ou en milieu hospitalier se trouva détournée de ses fonctions pour une durée plus ou moins longue par le déroulement et les suites du conflit.

18Alors que les conséquences de la sous-alimentation ou du manque de chauffage aboutissaient à une augmentation de la morbidité, la réponse thérapeutique se trouva brusquement réduite. Le phénomène est incontestable, débouchant sur une mortalité en hausse, encore accentuée parfois par les priorités explicites ou implicites du gouvernement et des forces d’occupation.

19Les statistiques disponibles montrent, entre 1939 et 1942, une croissance globale du pourcentage de morts d’environ 50 % dans les établissements généraux et de 168 % dans les établissements psychiatriques13. Quand on connaît par ailleurs les aspects de l’idéologie nazie qui valorisaient au nom de l’amélioration de la race, l’élimination des handicapés14, on comprend mieux toutes les interrogations qu’a pu faire naître le seul énoncé de chiffres. Il est, au total, fort difficile de calculer la part des différents facteurs dans l’évolution signalée : volonté administrative d’élimination, conséquences « naturelles » des rationnements appliqués à tous mais dont les conséquences étaient particulièrement importantes sur des populations déjà en situation de faiblesse, conséquences de l’insuffisance des soins par un personnel insuffisant en quantité et en spécialisation, détournement au profit du personnel d’une partie des rations prévues pour les hospitalisés15.

Une « clientèle » imprécise, conséquence des déplacements

20La loi de 1930 sur les assurances sociales avait prévu pour chacun une grande liberté de choix quant à sa caisse de rattachement, sous l’influence des idées libérales et de la haine à la fois des monopoles et de l’intervention des fonctionnaires. Les habitants d’un village ou les travailleurs d’une même entreprise pouvaient donc relever d’organismes très différents auxquels ils avaient choisi que leurs cotisations soient reversées et qui leur servaient leurs prestations maladie, maternité, invalidité, retraite ou décès. Brusquement plusieurs millions de personnes se trouvèrent séparées de la caisse dont elles relevaient par des centaines de kilomètres ou par de nouvelles frontières ou encore par la ligne de démarcation ; dès le 19 août 1940, furent adoptés un décret modifiant les circonscriptions des services régionaux d’assurances sociales en fonction de la ligne de démarcation et une circulaire sur le paiement des prestations aux assurés séparés de leur caisse par cette ligne16. Certains assujettis se trouvaient même relever de caisses qui ne fonctionnaient plus ou de systèmes inconnus dans les régions où elles résidaient désormais17.

21Ainsi triompha l’idée que les assurés sociaux devaient relever normalement d’une caisse départementale, comprenant plusieurs succursales ou guichets, contrôlée par l’administration et désignée en fonction du lieu de résidence habituel de l’assuré ou de ses ayants droit. La multiplicité des prisonniers obligea même à considérer fictivement que l’assuré principal continuait à résider à son domicile antérieur à la guerre, afin de verser les prestations auxquelles les familles pouvaient avoir droit. Plusieurs textes mirent en place ces droits des familles : circulaire du 18 décembre 1941 étendant les prestations de solidarité versables par les caisses d’assurances sociales pour secourir les familles de prisonniers, loi du 27 novembre 1941 relative à l’amélioration des prestations des assurances sociales en ce qui concerne la famille du prisonnier étendue au secteur de l’agriculture par la loi du 30 octobre 1942.

22Cette idée de raccrocher l’assuré au lieu d’habitation plutôt qu’à celui de l’exercice de l’activité salariée sous-tendait également le projet de 1945 et, malgré les divers aménagements qu’il fallut accepter de lui faire subir, triompha, dans la majorité des cas, au sein de la Sécurité sociale finalement mise en place.

23Mais les déplacements et la perte de nombre de papiers posent aussi un autre problème qui est celui de connaître les droits réels des diverses personnes : comme dans tout système d’assurance, les prestations ne sont dues que dans la mesure où les cotisations ont été versées pendant un certain nombre de jours, semaines, mois ou années. Or, d’une part la preuve des versements devient souvent impossible à fournir et, de plus, devant les interruptions bien involontaires de cotisations, peut-on vraiment refuser l’aide matérielle que représentent le remboursement partiel des soins ou le versement de certaines indemnités compensatoires ?

24Déjà un décret-loi intervient le 26 septembre 1939 pour maintenir les droits des assurés mobilisés et de leurs familles18 ; sans aller aussi loin, puisque l’on n’est plus en présence d’un droit, mais seulement d’une possibilité, divers textes sont promulgués par le gouvernement de Vichy « tendant à faciliter l’attribution des prestations » d’abord aux assurés sociaux qui ont interrompu leur travail en raison de la guerre, ensuite à ceux qui n’ont pu cotiser du fait des hostilités ou des conséquences de celles-ci, enfin en matière de prestations maternité aux anciens prisonniers de guerre19.

25Le Gouvernement provisoire de la République française fut amené à faire un effort particulier en faveur des déportés d’une part, des réfractaires de l’autre par une ordonnance du 26 décembre 1944 qui restituait aux intéressés des droits qu’ils n’avaient pu acquérir normalement, tandis que, dans une réaction assez naturelle, il venait limiter les avantages accordés aux travailleurs français ayant participé à la Relève ou au Service du travail obligatoire en Allemagne20.

La nécessité de participer à l’aide

26Alors que toutes les formes d’assistance tant publiques que privées étaient mobilisées pour faire face à la grande misère qui régnait dans la plupart des milieux, il eut été difficile de ne pas associer les caisses d’assurances sociales à l’effort national. Dès le 22 novembre 1940, une circulaire portait création d’un service de solidarité entre les caisses et les unions régionales d’assurances sociales en faveur des assurés particulièrement éprouvés par les événements dus à la guerre et à l’occupation ; elle fut complétée par un texte ministériel du 1^er février 1941.

27Mais l’efficacité des principes ainsi posés ne pouvait être que fort modeste au moment où s’accumulaient les problèmes financiers rencontrés pour le simple service des prestations obligatoires21 ; l’argent faisait défaut pratiquement partout, les cotisations rentrant mal et suivant la hausse des salaires, non celle des prix des biens et services.

Santé et assurance-maladie : entre libéralisme, corporatisme et interventionnisme étatique

28Même si les circonstances se prêtaient mal à une amélioration de la situation sanitaire française, y compris pour les populations en situation « normale » et en laissant donc de côté les centaines de milliers, voire les millions de prisonniers de guerre, de déportés, de détenus politiques ou non, de sinistrés, de maquisards, la santé resta un objet permanent de réflexion pendant les premières années du régime de Vichy. Il s’agissait à la fois de prévenir les maux et d’améliorer leur guérison, ce qui passait par une extension de la population bénéficiant des assurances sociales. Il fallait aussi améliorer la gestion administrative et financière des caisses fonctionnant depuis une petite dizaine d’années.

La santé

Mieux vaut prévenir que guérir

29L’idée de développer une prévention sanitaire que l’on perçoit depuis longtemps dans le milieu maritime et de manière plus fugace dans celui de l’exploitation des mines se renforce dès le début de l’école hygiéniste, avec, entre autres, les expertises d’un Parent-Duchâtelet et la naissance des Annales d’hygiène, et évidemment avec le mouvement pastorien qui permet de mieux comprendre les mécanismes de transmission des maladies infectieuses. Sans prendre autant d’ampleur qu’en Italie22, la législation se développa cependant au début du xx^e siècle23.

30Si on laisse de côté la question de l’amélioration de l’habitat, largement liée à celle de la reconstruction des villes détruites24, l’accent peut être mis sur deux aspects : d’une part l’administration tenta de développer les embryons de médecine scolaire et industrielle qui existaient déjà ; en second lieu elle chercha à donner aux caisses d’assurances sociales des moyens pour développer leur propre intervention dans ce secteur de la prévention, comme cela avait été spontanément organisé par les caisses allemandes issues de la législation bismarckienne25.

31Dans le cadre de la politique familiale générale, une des priorités de tous les gouvernements de la première moitié du xx^e siècle fut l’amélioration de l’état sanitaire de la trop rare population enfantine26. Comme les textes successifs avaient rendu obligatoire la fréquentation scolaire jusqu’à l’adolescence, l’école devint un milieu privilégié de surveillance sanitaire. L’accent fut mis sur les visites médicales27, qui permettaient, en particulier de surveiller, grâce au système de la cuti-réaction, les réactions de l’organisme mis en contact avec le bacille de la tuberculose28 .

32Avec la guerre et l’occupation, la priorité devient l’alimentation des enfants et des adolescents. Dans les familles défavorisées, l’alimentation n’est pas seulement insuffisante, elle est aussi très déséquilibrée et particulièrement pauvre en vitamines29. La carence en vitamines A, liée à l’insuffisance quantitative des rations, provoque perte de poids et arrêt de la croissance chez les jeunes ; la carence en vitamines B, des pertes d’appétit, des troubles nerveux, la carence en vitamines C de l’anémie, des hémorragies. Dès septembre 1940, les médecins sonnent l’alarme. Si rien n’est fait, « la tuberculose, la grippe, la gastro-entérite décimeront notre jeunesse […] et les enfants survivants seront physiquement et intellectuellement diminués sinon tarés30. »

33De fait, la situation des enfants est alarmante. Un rapport rédigé par trois médecins pour le compte du Comité national de l’enfance à partir d’enquêtes réalisées par quarante-deux pédiatres fin 1941 et début 1942 souligne les conséquences dramatiques de la mal nutrition. En 1940, on dénombre 55 382 décès d’enfants de 0 à 1 an et la mortalité infantile précoce passe de 2,46 % en 1939 à 4,68 % en 1941. Si les mères allaitent davantage, la durée de l’allaitement diminue et on constate la réapparition du choléra infantile. Les enfants d’âge préscolaire ont des retards de poids et de croissance et souffrent de rachitisme, de fatigue précoce, de caries dentaires, d’affections cutanées et de cuti-réactions positives anormalement fréquentes. La situation varie davantage selon les régions pour les enfants d’âge scolaire. On constate cependant un peu partout amaigrissement, déformations vertébrales, ralentissement dans la croissance pondérale, fatigue entraînant inattention et retard dans la formation31.

34L’effort essentiel va être fait par les municipalités, avec l’aide du Secours national ; la période de l’occupation est celle de la généralisation des cantines scolaires, qui servent 405 millions de rations pour la seule année 1943, de l’apparition des premiers restaurants universitaires, de la distribution gratuite de bonbons et de goûters vitaminés.

35Le deuxième milieu d’intervention privilégié en matière sanitaire et sociale était l’entreprise de plus en plus largement ouverte à une réglementation qui souvent ne fait que généraliser des initiatives patronales partielles. Nés pendant la Première Guerre mondiale dans les usines d’armement, sous l’impulsion d’Albert Thomas, les services sociaux d’usine perdurent pendant l’entre-deux-guerres, dans les entreprises d’automobile notamment, mais ne réussissent pas à se généraliser. Mal vus des syndicats, ils sont animés par des surintendantes, « femmes catholiques et célibataires dotées d’un uniforme » qui apparaissent aux yeux de leurs employeurs comme « le plus sûr antidote à l’égard des mauvais ferments qui risquent de compromettre l’ordre social32. »

36Leur généralisation va s’effectuer de manière progressive. Pendant le Front populaire, des médecins-conseils de l’inspection du travail sont nommés dans tout le commerce et l’industrie et non plus dans le seul secteur de l’armement33 et une unification des statuts d’assistantes sociales, infirmiers et visiteurs est assurée par décret34. En septembre1939 une commission ministérielle est mise en place afin d’élaborer des mesures de protection de la santé des travailleurs, ce qui débouche, en décembre 1939, sur une circulaire demandant aux employeurs des entreprises d’armement d’organiser un service médical à l’usine et, le 1^er juin 1940 en pleine débâcle, sur une recommandation du dernier ministre du Travail de la Troisième République suggérant aux entreprises la création de services médicaux et sociaux, de comités de sécurité et de comités d’hygiène du travail35.

37La situation sanitaire très détériorée des ouvriers pendant l’occupation va pousser Vichy à rendre obligatoire ce que Pomaret avait simplement recommandé. De cette situation, on pourrait prendre de multiples exemples. Dans le Nord, un rapport du service d’approvisionnement des houillères note que :

« les ouvriers donnent l’impression d’être vidés […], les infirmiers estiment que cela est dû à l’insuffisance de l’alimentation […]. Les ouvriers venant se faire soigner offrent beaucoup moins de résistance qu’autrefois […]. Les cas d’évanouissements sont nombreux alors qu’il ne s’en produisait que très exceptionnellement36. »

38À Lyon, une enquête tardive réalisée par deux professeurs de médecine en juillet 1944 et qui porte sur deux mille personnes constate un amaigrissement chez les travailleurs de force d’au moins dix à quinze kilos avec un plafond moyen de vingt à vingt-cinq kilos, les pointes pouvant monter jusqu’à trente-sept voire cinquante kilos. Le rapport fait également l’inventaire des symptômes dont souffre la population concernée par l’enquête. Il constate des modifications de la tension, des troubles circulatoires, des hernies, des troubles digestifs, des lésions cutanées, des vertiges, une fatigabilité anormale et de la somnolence. En conclusion, un des auteurs fait remarquer qu’en quelques semaines, certains ouvriers « ont pris un faciès et une allure de vieux » et il indique que :

« s’il n’est pas remédié à cet état de choses, on peut prévoir que d’ici quelques mois, un tiers seulement de la classe ouvrière pourra travailler normalement, un tiers fournira un rendement insuffisant, un tiers ne pourra plus travailler37. »

39Conséquence de cette situation ou forme de résistance larvée, l’absentéisme est en forte augmentation. Dans le Nord, l’absentéisme pour blessure passe de 4,5 % en 1942 à 8,4 % en 1944 et l’absentéisme pour maladie de 4,3 % à 7 % pour la même période38.Dans les mines de Montceau, il culmine même à 31,4 % dans les premiers mois de 194439.

40Que ce soit pour des raisons humanitaires, politiques–l’opinion de la classe ouvrière vis-à-vis du régime– ou strictement économiques (maison peut penser que ces trois éléments entrent en compte dans la politique suivie), Vichy va prendre une série de mesures institutionnelles pour faire face à cette situation. En août 1941, les comités de sécurité sont rendus obligatoires dans les entreprises de plus de 500 salariés ou présentant des dangers particuliers. Plus orientés vers la prévention du risque professionnel ou la mise en place de services de lutte contre les incendies que vers la santé courante, ils ne connaîtront guère de succès40.

41En octobre, le statut des médecins-inspecteurs du travail est rénové et en novembre, il est institué un médecin-conseil à l’échelon de chaque comité d’organisation, nommé avec l’approbation du secrétaire d’État à la Production industrielle et chargé d’une émission générale de prévention et de contrôle41.

42Le texte le plus important est la loi du 23 juillet 1942 qui rend obligatoires dans les entreprises de plus de 250 salariés, d’une part, un service social, dirigé par une conseillère sociale du travail, terme préféré à surintendante d’usine ou assistante sociale, et d’autre part, un service médical, dirigé par un médecin du travail42. Si la mise en œuvre de ce dispositif va poser d’importants problèmes de compatibilité avec les principes fixés par la Charte du travail43, sa réalisation ne fait pourtant pas de doute : à Paris, en 1944, sur les 1 000 assistantes sociales diplômées en fonctions, 600 exercent au sein des services sociaux d’entreprise44. Du côté des ouvriers, la médecine du travail rendue obligatoire par Vichy reste largement suspecte, non seulement parce qu’elle apparaît comme l’œuvre de Vichy, mais aussi parce qu’ils se demandent si les préoccupations de main-d’œuvre ne priment pas les préoccupations sanitaires et sociales. Attitude bien résumée par un dirigeant CGT de la fédération du Livre en 1944 : « La médecine d’usine– même intelligemment organisée– sent la production […]. La médecine sociale– même intelligemment conçue – sent les économies45 »

43Dans la Résistance, l’accent est mis sur le contrôle social exercé par les nouvelles institutions :

« De belles réussites sont à enregistrer, mais elles sont mal vues du personnel en raison de l’esprit patronal qui y règne. L’instrument d’enquête est parfois déplaisant. Les visites à domiciles ont parfois suivies de rapports aux patrons. Des incidents surgissent avec les ouvriers46. »

44Mais cette courte analyse se termine en regrettant l’insuffisance de ce qui existe. À la Libération, le service médical et social sera d’ailleurs pérennisé en devenant une commission du comité d’entreprise, ce dernier participant désormais à égalité avec l’employeur à la nomination et au licenciement de la conseillère du travail et du médecin du travail. À cette occasion, le lien avec la loi du 28 juillet 1942 est explicitement affirmé47.

45Au-delà des écoles et des entreprises, la prévention est aussi l’affaire des caisses d’assurances sociales qui couvrent le risque maladie et, dans une certaine mesure, le risque invalidité. Elles ne peuvent rester extérieures au mouvement de protection de la santé auquel le gouvernement s’attache et les convie à s’associer par diverses circulaires.

46Déjà un décret de septembre 1939 prévoit un compte spécial « d’aide sanitaire et prophylactique en faveur des assurés sociaux et de leur famille » permettant d’entreprendre des actions diverses au-delà des obligations légales. Si l’on en croit les analyses menées sur la politique suivie par les caisses tant à la veille qu’au lendemain de ce texte, l’essentiel de l’effort entrepris porte sur l’aide aux colonies de vacances et sur la mise en place d’œuvres maternelles ainsi que d’un livret de la future maman48.

47En avril 1941, on recommande l’envoi des enfants d’assurés sociaux– c’est-à-dire des couches populaires modestes – à la campagne pour les faire profiter du bon air et probablement aussi d’une nourriture quantitativement et qualitativement supérieure49 et quelques mois plus tard, un autre texte étend les prestations de solidarité versables par les caisses d’assurances sociales afin de permettre aux enfants de bénéficier de séjours en colonies de vacances, de repas dans les cantines scolaires, de bons de lait, voire de séjours dans les aériums ou préventoriums si des signes de primo-infection tuberculeuse ont été détectés ou sont possibles, compte tenu d’autres malades dans la famille50.

48L’incitation indirecte ne semblant pas suffisante, le gouvernement de Vichy va créer par la loi du 18 novembre 1941, l’Institut national d’action sanitaire des assurances sociales (INASAS)51. Il s’agit là d’une initiative novatrice, puisque la France est le premier pays à mettre en place un organisme plus spécialement chargé de l’action médico-sociale. L’Institut est placé sous la responsabilité d’un comité de direction de six personnes dont le directeur général des assurances sociales et un représentant du secrétaire d’État à la Santé pour les ministères, deux délégués des unions régionales de caisses, le président du conseil d’administration de l’INASAS52 et le président du comité technique sanitaire qui regroupe d’abord quinze membres puis vingt-sept53.

49Financé par prélèvement initial du tiers des réserves des caisses et ensuite de un pour mille des cotisations versées par les assurés sociaux, l’Institut dispose, dès sa naissance, de sommes relativement importantes, atteignant les 350 millions de francs pour la première année de fonctionnement54, ce qui inquiète les caisses qui se sentent marginalisées et dépossédées.

50L’INASAS se voit confier un rôle de planification de l’intervention des assurances sociales en matière de santé publique dans une double optique : une propagande intensive d’action sanitaire et sociale en direction du grand public ; un enseignement de formation et de perfectionnement destiné aux médecins, assistantes sociales, administrateurs et directeurs d’organismes d’assurances sociales55.

51Cette naissance va provoquer des interrogations et des inquiétudes dans les milieux médicaux, d’autant que – comme le note Pierre Guillaume56 – le texte de présentation de la loi par Serge Huard, dans le Bulletin de l’Ordre des Médecins, est un véritable panégyrique de l’action médicale des caisses d’assurance maladie :

« Les caisses d’assurances sociales ont pour devoir de contribuer à sauvegarder la santé des salariés dont elles sont les assureurs. Elles ont été autorisées à employer leurs excédents de ressources à la réalisation des œuvres qui, par une action préventive ou curative contre les maladies, répondent à cette haute préoccupation sociale. C’est grâce à leur initiative ou à leur généreuse participation, trop souvent ignorée, qu’ont pu être créées ou soutenues de nombreuses institutions de dépistage et de soins dont les effets bienfaisants n’ont cessé de se traduire au cours des dernières années par une régression de la mortalité et surtout de la mortinatalité parmi la population laborieuse. »

52Dans la réalité, l’INASAS, dont l’action est précisée dans son bulletin périodique Informations sociales de l’INASAS, va chercher à mener une politique dans deux directions. En premier lieu, il s’agit de rapprocher des services qui œuvrent dans le même champ, mais jusqu’alors pas toujours en coopération : caisses d’assurances sociales, mutuelles, inspection médicale du travail, services sociaux administratifs ou d’entreprise, offices de placement, établissements de soins et représentants des médecins libéraux, enseignants ou membres de la toute jeune Fondation française pour l’étude des problèmes humains, création du docteur Alexis Carrel ; on peut d’ailleurs se demander si Jacques Parisot, dont la devise était « Unir sans absorber » n’a pas été un des moteurs de cette politique. En second lieu, l’accent est mis sur les moyens de remettre au travail dans les conditions optimales des personnes rendues invalides par des maladies ou des accidents : organisation de petits ateliers dans les lieux de soins eux-mêmes, apprentissage de nouveaux métiers, création de lieux de travail « protégé », possibilité d’obtenir pour des travailleurs à temps partiel une assistance au titre du chômage partiel. Pour faciliter l’expérimentation, l’Institut se porte acquéreur d’établissements de cure : en juillet 1942, c’est l’achat du Centre Hélio-climatique de la Cerdagne française aux Escaldes, en octobre 1943 du Centre Héliomarin du Canet-Vallauris57.

53On constate donc que, même si l’Institut relève du domaine des assurances sociales, ses objectifs sont beaucoup plus larges et on peut se demander s’il n’y a pas en arrière plan la volonté de faire du sanitaire l’affaire de tous, de séparer les assurances sociales et le travail comme le réclame également dans l’autre camp un document non daté qui va dans le droit fil du programme national de la Résistance58 et des premiers textes élaborés par Pierre Laroque. Ceci explique pourquoi, au moment même où la législation vichyssoise n’est acceptée que sous bénéfice d’un sévère inventaire, l’arrêté du 23 novembre 194459 maintient l’INASAS dont la gestion est confiée à un comité provisoire, présidé par l’incontournable Pierre Laroque. Finalement, la décision de liquidation de l’Institut sera prise par le décret 46-209 du 16 février 194660 et la liquidation définitive achevée en octobre 1953, les biens étant dévolus à la Caisse nationale de Sécurité sociale.

Guérir mieux et à moindre coût

54Les progrès médicaux enregistrés depuis les travaux de Pasteur et le développement de la chimie thérapeutique61 ont fait basculer définitivement le rapport à la maladie du domaine de la prière et de l’empirisme guérisseur vers l’approche scientifique. Il est apparu désormais possible, sinon de vaincre la mort, du moins de la faire reculer et d’offrir à tous un espoir non seulement de longue vie, mais aussi de bonne vie. Certes, nous sommes loin des sommets atteints dans le dernier demi-siècle, mais il apparaît de plus en plus indispensable tant humainement qu’économiquement d’assurer au maximum d’habitants les soins possibles en l’état des connaissances.

55Dans cette optique, il n’est pas certain que la médecine de ville libérale apporte toujours les garanties les plus complètes et dans le colloque singulier médecin – patient, la collectivité se doit de faire entendre sa voix. Il convient donc d’une part de prévoir une certaine réorganisation de la médecine en introduisant plus de social dans le sanitaire libéral ; il faut également que l’hôpital, jusqu’alors réservé aux pauvres, devienne une maison de traitement ouverte à tous – assistés, assurés sociaux et malades payants62. Ainsi la France, dans le droit fil de ce que Roosevelt tente d’imposer au niveau de l’idéologie mondiale63 s’oriente vers un droit fondamental de tous à la santé que reconnaîtront successivement les organes du Pacte de l’Atlantique et de l’Organisation internationale du travail, avant que le principe ne triomphe dans la Déclaration universelle des droits de l’Homme, en 1948.

56Le gouvernement de Vichy, avec ses optiques xénophobes et corporatives bien spécifiques, décide donc d’intervenir dans l’organisation du monde médical.

57Rappelons seulement pour mémoire que, dès le 16 août 1940, les médecins de nationalité étrangère ou enfants de père étranger se voient interdire l’exercice de la profession64, tandis que la législation antijuive étendra la mesure à des Français de souche ancienne, mais que leur « race » prive des droits normaux des citoyens65.

58Plus importants à long terme, des textes du 7 octobre 1940 et du 10 septembre 1942 organisent la profession au sein d’un ordre qui survivra à la chute du régime et élaborera dans les années 1941 à 1943 un code de déontologie66.

59Certes, le médecin continue à exercer son art dans le cadre juridique et fiscal des professions libérales, mais il s’agit désormais d’une liberté surveillée d’autant que la loi du 27 novembre 1941, qui est adoptée par le gouvernement parmi les diverses mesures de lutte contre l’inflation, impose un maximum des honoraires ce qui remet officiellement en cause l’idée de la fixation purement contractuelle de ceux-ci, vieille revendication non encore totalement abolie du corps médical67. Comme le souligne bien Pierre Guillaume : « Libérale en théorie, la profession médicale était donc tenue de se mettre au service de la collectivité et de se soumettre à des contrôles jugés inquisitoriaux68 ».

60Le gouvernement avait d’ailleurs envisagé des objectifs bien plus ambitieux, l’ordre des médecins, organe corporatif substitué aux syndicats, devenant l’interlocuteur unique des autres corporations professionnelles qui recevraient la charge de la protection sociale de la population, mais l’échec de la Charte du travail et l’effondrement du régime ne permirent pas à cette construction de recevoir un début de réalisation. L’Ordre a cependant survécu, sous les IV^e et V^e Républiques, mais en se voulant un défenseur des intérêts moraux ou disciplinaires, et non pas matériels, du corps médical et en laissant aux syndicats reconstitués le soin de mener au grand jour le combat financier contre les organismes de Sécurité sociale.

61L’autre innovation essentielle de la période est l’ouverture de l’hôpital à tous les publics. Il faut rappeler que les établissements hospitaliers sont restés pendant des siècles des lieux d’accueil fréquentés seulement par les éléments les plus pauvres de la population qui y trouvaient un refuge contre la violence, la misère et, dans une certaine mesure, la maladie69. Le rôle répressif confié par la monarchie absolue aux hôpitaux généraux a renforcé la méfiance du public70 ; la détérioration importante de leurs moyens pendant la Révolution a encore noirci leur image71 et l’hôpital du xix^e siècle apparaît non seulement comme un mouroir, ce qu’il est encore trop souvent72, mais comme un lieu de déchéance, ce que traduit la littérature enfantine lorsqu’elle fait dire aux parents : « Si tu n’es pas sage, tu finiras à l’hôpital. »

62Or, la période vichyssoise va opérer un basculement complet au plan des principes juridiques, ce qui, en une génération environ, passera dans les mœurs. L’hôpital devient un lieu normal de soins pour l’ensemble de la population et un symbole de qualité dans le traitement des maladies.

63Dès le 2 septembre 1941, une loi prévoit, parmi les mesures à caractère familialiste, qui sont une des données fondamentales du régime de Révolution nationale, que les femmes enceintes doivent être soignées gratuitement à l’hôpital sans que puisse leur être opposée l’existence de ressources personnelles. Derrière cette décision perce l’idée que l’accouchement en institution doit être préféré à celui qui se déroule au domicile et que des femmes de la bourgeoisie peuvent souhaiter être admises dans les services afin de bénéficier d’une plus grande sécurité et peut-être aussi de conditions de vie un peu moins catastrophiques en cette période où beaucoup de logements ne bénéficient plus de possibilités de chauffage décent73.

64Quelques mois plus tard, cette première brèche est plus qu’élargie puisque la loi du 21 décembre 1941, complétée par le décret du 17 avril 1943, prévoit que les hôpitaux publics sont désormais ouverts à tous74.

65En outre, la loi du 2 avril 1942, préparée sous l’emprise du directeur général de la Santé, le docteur Huard, va fixer les conditions dans lesquelles les établissements de caractère privé sont autorisés à dispenser des soins aux assurés sociaux. Si l’on en croit le témoignage de Francis Netter, ce texte poursuivait un double objectif :

« L’un, administratif, qui consistait à retirer aux caisses le pouvoir discrétionnaire qu’elles avaient de passer ou non convention avec les établissements privés. S’il n’y avait pas de convention, il n’y avait pas de remboursement ; les caisses étaient libres de fixer leurs conditions à cet égard. On leur a retiré cette liberté. Le deuxième objet de la loi était d’améliorer le taux des remboursements pour certains établissements hospitaliers75. »

66Ainsi se trouve terminé un mouvement progressif de modification de la clientèle hospitalière : aux individus traditionnellement admis pour l’amour de Dieu grâce aux ressources d’un patrimoine important et d’une charité individuelle augmentée par la bienfaisance municipale, se sont ajoutés d’abord les bénéficiaires de l’assistance médicale gratuite, pour lesquels la commune du domicile doit prendre en charge les dépenses, puis les assurés sociaux financièrement couverts par les diverses caisses, et maintenant des malades payants76. Marginaux, travailleurs salariés, citoyens modestes ou aisés vont ainsi cohabiter désormais dans des bâtisses encore peu accueillantes où la promiscuité des salles communes rapproche les classes sociales comme l’avaient fait les tranchées pendant la Première Guerre mondiale et comme le faisaient, dans ces années quarante, les stalags et autres camps. D’un autre côté, la possibilité de participation des entreprises privées au service public de la santé est affirmée et survivra, malgré des tentations régulières de remise en cause dans certains milieux.

La protection du malade : amélioration du régime

L’extension de la population couverte par le régime général

67Les assurances sociales ont été initiées dans les divers pays au profit des salariés à faibles revenus77 qui semblaient ne pouvoir faire face seuls à divers risques et menaçaient aussi de déstabiliser la société en s’attaquant à ses fondements idéologiques tant politiques qu’économiques. Les choix opérés avaient alors leur rationalité, mais pouvaient aussi paraître choquants, dans la mesure où la misère était parfois aussi grande dans les milieux paysans, en particulier chez les non-propriétaires, comme parmi les artisans78 ou commerçants, la plus grande indépendance juridique n’aboutissant pas obligatoirement à des revenus plus élevés. Certains proposèrent très rapidement une extension à des personnes modestes, mais non salariées, de diverses prestations dont celles liées à la maladie. La guerre, succédant à la période de crise économique, ne pouvait que renforcer cette approche. Avec juste raison, un rapport conservé aux Archives nationales résume la période de la manière suivante :

« L’orientation de la Sécurité sociale pendant la période 1940-1945 a suivi le développement naturel de la législation, influencée et accélérée toutefois par l’évolution des conditions économiques et par les événements de la guerre79. »

68Dans ces conditions, il n’est pas étonnant que la III^e République finissante, comme le régime de Vichy ou le Gouvernement provisoire de la République française se rejoignent pour étendre par diverses techniques la couverture contre la maladie à des catégories plus diversifiées d’habitants80. Le droit ouvrier ou la législation industrielle, comme l’appellent encore les professeurs de Faculté de droit des années 1930 tend à devenir le droit social, une branche des droits de l’homme81.

69Les efforts successif sont porté tant sur l’élargissement de la notion de salarié que sur la couverture de personnes non salariées82.

70Globalement, la loi du 6 janvier 1942 relative à l’admission au bénéfice des assurances sociales précise que tous les ouvriers auront droit aux prestations de l’assurance quelque soit le montant de la rémunération servant de base au calcul des cotisations et qu’ils soient payés à l’heure, à la journée, à la semaine fixe, aux pièces, à la tâche83. Le lien entre les cotisations et les prestations est désormais distendu et il suffit de prouver que l’on avait la qualité de travailleur dans la période immédiatement antérieure à la survenance du risque pour obtenir la protection dispensée par les caisses d’assurance maladie84. Ce texte a été ultérieurement beaucoup critiqué et les mutualistes, gestionnaires de caisses, ont fait du 6 janvier 1942 la date charnière marquant le début des difficultés financières85, puisque désormais l’effectivité des cotisations – et donc des recettes des caisses – était indépendante du versement des prestations – et donc des dépenses de ces mêmes caisses.

71L’extension des catégories de personnes couvertes se fait également soit par assimilation jurisprudentielle à des assurés sociaux normaux, en application du décret du 14 juin 1938, des courtiers, agents et inspecteurs d’assurances, des voyageurs et représentants de commerce, des porteurs de bagages, des vendeurs de journaux ou de billets de loterie86, soit par publications réglementaires aux militaires en congé d’armistice en avril 1942, à certains travailleurs étrangers qui en étaient auparavant exclus87.

72Dans tous les cas évoqués ci-dessus, il s’agit d’apporter un plus à des personnes qui, compte tenu des circonstances, se trouvent dans une situation difficile, incapables de prendre en charge les dépenses liées aux soins ou/et de subvenir à leurs besoins quotidiens individuels ou familiaux. Paraphrasant le docteur Pierre Theil, il est possible de parler alors des « Assistés-Assurés » qui ne doivent qu’à un sentiment de solidarité la couverture sociale que leurs cotisations ne leur permettaient pas de réclamer88. On peut se demander d’ailleurs s’il ne s’agit pas là d’un véritable transfert de charges des salariés réguliers vers les irréguliers et marginaux, voire vers des catégories non-salariées.

73Une autre approche mérite aussi de retenir l’attention ; il s’agit de la position d’un certain nombre de personnes qui, au long de ces années, prennent fait et cause pour la suppression du plafond d’affiliation et cela avec des objectifs variés : certains cherchent à permettre dans une période où l’insécurité est grande, même pour les cadres, à chacun des salariés de faire face aux risques dans de bonnes conditions ; d’autres peuvent envisager la même mesure comme un moyen de faire contribuer les travailleurs les plus aisés à l’amélioration de la situation des moins chanceux par une redistribution. Dès 1935, le ministre du Travail, L. O. Frossard parle de cette possibilité de suppression du plafond d’affiliation ; un article de La France socialiste reprend la suggestion sous la plume de Pierre Hanon dans le numéro du 26 novembre 1941. En fait, on se contentera, plus pour suivre les tendances inflationnistes que pour élargir le champ d’application de la loi, de relever périodiquement le maximum de salaire au-dessus duquel le travailleur est renvoyé à sa propre prévoyance pour faire face au risque maladie89. Pierre Laroque aura, lui aussi, l’ambition à la Libération de faire rentrer tous les habitants dans le même système de protection, mais il devra faire marche arrière, se contentant de soumettre tous les salariés à la Sécurité sociale, et encore le calcul des cotisations ne prendra en compte qu’une partie des salaires versés90, ce qui limitera l’effet de redistribution entre les diverses couches sociales91.

74L’essentiel de la réflexion en ce qui concerne l’extension hors du salariat a porté sur les droits accordés ou des avantages susceptibles d’être offerts aux membres de la famille d’un assuré. De largement individuelle, l’assurance maladie devient de plus en plus nettement familiale, ce qui rejoint les objectifs globaux de la politique vichyssoise tant sur le plan de la moralité que dans la volonté de laisser les femmes confinées dans leur rôle domestique. Il y a là une tradition trop bien ancrée dans la société française pour qu’il soit nécessaire de penser à une influence des célèbres 3K par lesquels l’idéologie allemande tente depuis le début du siècle de définir les tâches féminines dans la société : les enfants, la cuisine et l’Église (Kinder, Küche, Kirche). Albert Sarraut, alors ministre de l’Éducation nationale, avait bien, le 2 juin 1940, préconisé que les jeunes filles « qui, depuis quelques années, dans le dessein de se créer une carrière indépendante, se donnent une éducation trop exclusivement théorique, remettent à leur vraie place l’éducation ménagère et les travaux de la maison92. » Le supplément de garantie apporté par les prestations servies aux assurés pour faire face aux besoins de santé de leur femme et de leurs enfants ne peut que favoriser la mise en retrait des femmes sur le marché du travail, tant que le chômage apparaît encore comme un problème grave. Ceci explique que les textes soient adoptés entre l’automne 1940 et l’automne 194293.

Le sort des régimes spéciaux

75Comme l’avait noté, à la veille du conflit, un des agents de la toute jeune Social Security Administration des États-Unis, la France était, avec le Brésil, le pays du monde où les systèmes particuliers dérogeant plus ou moins à la règle générale étaient les plus nombreux94. Bien entendu, la période du conflit fut également un moment de réflexion concernant l’évolution de certains d’entre eux, en particulier dans l’optique générale d’une organisation sociale corporatiste englobant l’ensemble de la société. Toutefois, les difficultés rencontrées face à toute initiative un peu nouvelle dans le domaine de la protection sociale incitèrent les administrateurs à une certaine prudence et les projets restèrent rares, les réalisations encore plus, sauf sur des points d’organisation administrative. L’essentiel des idées développées se rencontrait dans le prolongement des textes qui tentèrent de décalquer la Charte du travail dans le secteur agricole ou les secteurs publics et parapublics, afin de favoriser la collaboration de classes au sein de métiers a priori plus réceptifs, puisque traditionnellement peu touchés par le socialisme révolutionnaire.

76L’importance du ruralisme est une constante de la réflexion conservatrice française95 et se retrouve au cœur de la pensée du maréchal Pétain qui fit du retour à la terre un élément d’assainissement moral et politique de la société qu’il voulait construire. Or, si l’on met à part la loi de 1898 sur les accidents du travail, partiellement étendue à la veille de sa mise en application, aux salariés agricoles victimes des explosifs ou des machines à moteur inanimé et la loi de 1910 qui prévoyait la naissance d’un système de « retraites ouvrières et paysannes », les agriculteurs avaient été largement oubliés par les premiers textes contemporains de protection sociale. La loi du 5 avril 1928 relative aux assurances sociales avait certes étendu, par assimilation à la qualité de salarié, le régime obligatoire aux « métayers travaillant d’ordinaire seuls ou avec l’aide des membres de leur famille, conjoint, ascendants ou descendants et ne possédant aucune partie du cheptel96 », mais les « fermiers, cultivateurs, métayers non visés à l’article premier… », relèveront pendant toute la période de l’assurance facultative qui n’aura jamais un très grand succès malgré le fort soutien financier des pouvoirs publics97.

77Les autres secteurs retinrent moins l’attention des réformateurs et donnèrent surtout lieu à la publication de textes permettant de suivre les évolutions du régime général et de faciliter la coordination avec celui-ci. Ce fut déjà le cas, à la veille de la guerre, pour le régime d’assurance des ouvriers et employés des mines et assimilés et pour les inscrits maritimes et agents du service général à bord des navires, avant que le gouvernement ne s’intéresse à la caisse des clercs et employés de notaires, puis au régime spécial institué en faveur des employés et ouvriers de l’électricité et du gaz98.

78Le ministère du Travail, qui avait créé sa propre société mutualiste, encouragea, dès 1942, les fonctionnaires à se grouper en mutuelles99 ; beaucoup n’avaient d’ailleurs pas attendu cette invitation puisque les agents des Postes, télégraphes et téléphones et ceux des principales administrations centrales, organisés depuis longtemps, avaient été rejoints en 1938 par le personnel de la police parisienne et en 1941 par celui de l’enseignement secondaire et des écoles normales100. Dans la plupart des cas, les fonctionnaires volontairement affiliés représentaient environ 80 % des effectifs, sans que les théories corporatistes, chères au ministre, y soient pour grand-chose. La loi du 19 août 1943 « relative aux réalisations sociales en faveur du personnel des services publics » alla plus loin en posant le principe de l’intégration des agents de l’État au système d’assurances sociales pour ce qui était du risque maladie101 ; des textes d’application vinrent, à plusieurs reprises, préciser, malgré l’opposition du comité budgétaire, le nécessaire subventionnement par chaque ministère des mutuelles créées par ses salariés102. Mais les ministres de Vichy ne contrôlaient plus grand-chose dans le second semestre de 1944. Le mouvement de mutuelles autonomes ne put reprendre qu’après la Libération, une Fédération nationale des mutuelles de fonctionnaires et agents de l’État voyant le jour en juin 1945 et rejoignant immédiatement la FNMF. La question du régime spécifique des fonctionnaires ou de leur assimilation au régime général restait toutefois toujours pendante alors que les discussions sur la Sécurité sociale allaient bon train.

79Ce rôle de la mutualité, moteur et frein à la fois, organisation tolérée par le gouvernement de Vichy, comme par les forces d’occupation, se rencontre aussi dans la gestion quotidienne des caisses et surtout dans la lutte contre tous les projets d’unification qui vont marquer aussi bien les deux premières années de l’État français que le temps du Gouvernement provisoire de la République française, enfin installé aux commandes après les débarquements des Alliés.

Améliorer la gestion

80La lourde machine des assurances sociales a fait l’objet, avant comme après son installation, de critiques réitérées et l’on a pu constater que la période de la drôle de guerre, suivie de celle de l’exode, avait contribué à multiplier les difficultés et donc à rendre encore plus insupportables les lenteurs des procédures aussi bien que les contradictions dans les solutions adoptées par les caisses et organismes divers. Après l’armistice, on voulut à la fois répondre au coup par coup à certains des dysfonctionnements constatés et prévoir une réorganisation complète, susceptible d’améliorer les services aux assujettis et de diminuer les coûts de gestion à un moment où les équilibres financiers se révélaient d’une précarité inquiétante.

Quelques réalisations

81Un des éléments les plus marquants de la période est probablement la décision de retirer au ministère du Travail ce qui concernait la protection sociale du secteur agricole. Comme le rappelait Francis Netter la question a été souvent soulevée :

« L’agriculture prime-t-elle le reste ? »

82et de souligner que

« quand […] après la guerre on a fait le Code rural et le Code de la Sécurité sociale, le problème s’est posé pour la sécurité sociale agricole. C’est l’agriculture qui a dominé et la sécurité sociale agricole s’est trouvée dans le Code rural. C’est la qualité agricole qui prime surtout le reste103. »

83L’amorce d’une autonomisation du secteur des assurances sociales agricoles avait été marquée dans les dernières années de la III^e République d’une part par la naissance, en 1936, d’un service de contrôleurs de l’application des lois sociales en agriculture, d’autre part par la sortie de la gestion générale des agriculteurs, au travers des décrets-lois du 30 octobre 1935 et du 15 juin 1938, mais un coup d’accélérateur très net fut donné par l’État français. Dès la fin de 1940, la Corporation paysanne était officiellement créée104, alors que l’on discutait encore sur les formes que prendrait le corporatisme dans les domaines industriels et commerciaux105. Le ministère de l’Agriculture en profita pour réclamer le rattachement à ses services de tout ce qui concernait les lois sociales en agriculture, qu’il s’agisse de droit du travail ou de protection sociale106. La passation des pouvoirs fut opérée sans difficulté, mais le nouveau service ne put développer une politique très originale, faute de moyens107, et se contenta de transformations administratives destinées à clarifier la situation.

84Jusque-là, les agriculteurs relevaient soit des caisses départementales où ils voisinaient avec les salariés des autres secteurs, soit de caisses mutuelles affiliées à deux fédérations connues sous le nom de Fédération de la rue d’Athènes et de Fédération du boulevard Saint-Germain. La première développait une sensibilité politique plutôt de droite, la seconde rassemblant les éléments de gauche.

85Cette division ne pouvait être maintenue pour des raisons à la fois administratives, les caisses départementales étant toujours sous le contrôle du ministère du Travail, et idéologique cette division des fédérations renvoyant à un schéma partisan et d’opposition de classes que la Révolution nationale entendait bien éradiquer. Tout en transférant du ministère du Travail au ministère de l’Agriculture l’application des assurances sociales agricoles, une loi du 5 avril 1941 décida d’enunifier la gestion en créant une caisse unique dans une circonscription déterminée et en fondant en un seul organisme les unions nationales de réassurance aux quelles les caisses étaient précédemment affiliées. Ainsi fut mise en place la Mutualité sociale agricole, ce qui entraîna surprise et grogne des mutuelles traditionnelles :

« Ces jours derniers l’officiel nous a appris que les sections agricoles des caisses maladies devaient être reprises par des organismes agricoles –bien qu’au début de la loi en 1930 ces organismes aient freiné systématiquement l’application de la loi108. »

86Le même souci affiché de simplification amena à élaborer pour l’ensemble des organismes des procédures allégées, dont certaines ne constituent que la pérennisation des mesures provisoires adoptées pendant les premiers mois de la guerre, en particulier par la suppression du recours obligatoire à certains organismes consultatifs.

87Parmi les réalisations relatives à la gestion des caisses, il faut également noter la réorganisation des structures d’assurances sociales de la région parisienne qui, par son poids démographique et par sa place géographique et administrative, a toujours posé des problèmes spécifiques. Le pouvoir du gouvernement de Vichy s’y trouva confronté, mais alors que l’on aurait pu penser que les difficultés viendraient des relations parfois tumultueuses avec les autorités allemandes, il n’en fut rien. La loi n° 260 du 6 février 1942, derrière son allure générale de réorganisation administrative, visait à se débarrasser d’un homme, Marcel Martin, directeur de la Caisse interdépartementale des assurances sociales de la région parisienne, que l’on accusait en coulisses de franc-maçonnerie ou/et de « juiverie » ou/et de détournement de fonds. Chacun de ces trois motifs suffisait dans l’ambiance de l’époque à éliminer un individu, mais leur véracité était suffisamment discutable pour que l’on préférât contourner l’obstacle en supprimant le poste même de directeur. Cas assez remarquable d’utilisation d’une mesure à portée générale pour résoudre un problème ponctuel, cette loi peut être qualifiée d’intuitu personæ. Étonnamment peu précise, dans la mesure où elle supprime bien la caisse existante, mais ne précise pas vraiment ce que l’on va créer : « Il est institué, pour les assurés ayant leur lieu de travail à Paris ou dans les départements de la Seine ou de la Seine-et-Oise, deux ou plusieurs caisses départementales ou interdépartementales qui se substitueront à la caisse interdépartementale de Seine et Seine-et-Oise…109 ». Cette réorganisation fut d’ailleurs annulée par une ordonnance du 21 décembre 1944.

Les projets

88Dans les chambres et couloirs des grands hôtels de Vichy occupés par les ministres et leurs cabinets et sans véritable résultat positif, les dirigeants de la période de la guerre vont élaborer des projets de refonte globale du système d’assurances sociales. Beaucoup se trouvaient déjà dans les tiroirs des hauts fonctionnaires depuis la période du Front populaire, mais les lourdeurs des procédures parlementaires et l’instabilité ministérielle de la III^e République finissante les y avaient fait rester. La période de la Révolution nationale peut paraître plus propice à ces réformes de fond, mais le climat politique et intellectuel confus qui règne alors au sein de l’État français ne permettra pas de déboucher sur autre chose que des rapports immédiatement remis en cause. Pierre Laroque décrit fort bien les oppositions entre les partisans du corporatisme syndical et ceux du corporatisme communautaire, les conflits entre les libéraux et les étatistes en matière de politique sociale110.

89Le sujet principal de réflexion est la possibilité d’une couverture générale111 qui protégerait les professions indépendantes dont la situation apparaît souvent fragile. Même si les bénéfices tirés du marché noir permettent ensuite à quelques-uns de gravir rapidement les échelons de la fortune, la situation générale, au lendemain de la capitulation, fait apparaître nombre de « nouveaux pauvres112 ».

90Dès l’été 1940, les responsables de la direction des assurances sociales se voient confier une mission de réflexion sur les réformes indispensables113 dont il sortira un projet double. En août 1940, un texte prévoit de substituer aux caisses d’affinité choisies par les intéressés eux-mêmes, « une caisse unique départementale avec des sections locales » chargée de la gestion des congés payés, des allocations familiales et du volet maladie des assurances sociales ; une caisse régionale serait responsable de la compensation et gérerait directement l’assurance-maternité et l’invalidité à l’exclusion des pensions ; enfin, une « Caisse de solidarité nationale » recevrait la responsabilité de l’ensemble de la branche vieillesse, le service des pensions d’invalidité et l’assurance­décès114. Il y était également prévu l’application de la législation à tous les salariés sans exception, c’est-à-dire quel que soit le montant de leurs appointements, et, d’autre part, le relèvement du taux des cotisations. L’opposition des mutualistes fera rapidement abandonner ce volet du projet alors que le second, surtout orienté vers les questions de retraite, ne sera écarté par le gouvernement, à l’automne 1940, qu’après des discussions serrées au sein d’un comité spécial où voisinent Belin, l’amiral Darlan, Alibert, Caziot et Baudoin.

91Mais Belin, toujours inspiré par les idées de Laroque et Netter que leur qualité de juifs écarte de la fonction publique, présente un nouveau texte au début de 1942115. Ce projet vise à la fois l’extension des personnes couvertes et la reprise par des « caisses territoriales » publiques de l’ensemble de la gestion116. Il déchaîne les oppositions, en particulier de la puissante Fédération nationale catholique, mais également des mutualistes117, qui sont beaucoup plus attirés par la philosophie générale du corporatisme de la Charte du travail. Romain Lavielle en fait l’éloge dans son rapport d’ouverture de l’assemblée générale de la Fédération nationale de la Mutualité française et de l’Union nationale des caisses mutualistes d’assurances sociales qui se déroule à Paris les 25 et 26 septembre 1942 : selon le président, on trouve dans ce texte des promesses d’unité nationale de « protection des ouvriers et employés contre les risques de l’existence », de prévision de « la généralisation et la gestion des assurances et des retraites, ainsi que l’entraide et l’assistance » qui laissent percevoir aux dirigeants mutualistes des objectifs coïncidant avec leur propre projet. Par contre, nombre de planistes engagés dans la Révolution nationale sont favorables aux propositions Belin, car cela correspond à la fois au choix de beaucoup de Français qui ont boudé les caisses d’affinité, à une simplification financièrement rationnelle de la gestion et d’ailleurs aux idées initialement défendues par Bismarck et par plusieurs initiateurs des assurances sociales françaises. Finalement, il semble que ce soit le maréchal Pétain, sous l’influence de son entourage, qui ait pris la décision de rejeter un projet jugé contraire à l’esprit de la Charte du travail et donc de la Révolution nationale. D’ailleurs l’ère Belin est terminée, le ministère va passer entre des mains plus sûres du point de vue des collaborationnistes.

92La Résistance, suivant en cela les analyses du rapport Beveridge118 se ralliera majoritairement à l’idée d’une couverture globale de la population au sein de caisses uniques par département. Pierre Laroque développera cet objectif dans une lettre à son ministre, le 28 octobre 1944, tout en soulignant que la situation économique et monétaire peut amener à retarder un peu la généralisation : « C’est dans cet esprit et en réservant entièrement la réalisation d’une réforme plus complète dans les mois qui vont venir que j’ai établi le rapport qui vous est aujourd’hui adressé119. »

93Cette troisième tentative débouchera sur les mesures provisoires de financement des caisses, mais surtout, un an plus tard sur l’ordonnance du 4 octobre 1945 qui prévoit explicitement le système de la caisse unique. Mais les principaux bénéficiaires potentiels de cette réforme obtiendront une marche arrière gouvernementale. L’opposition farouche à une meilleure couverture sociale et à un véritable droit à la santé s’explique de deux façons. En premier lieu, les assurances sociales sont alimentées par une double cotisation patronale et salariale, or dans le cas des travailleurs indépendants, employeur et travailleurs ont confondus en une seule personne et la charge financière paraît insupportable. En second lieu, les travailleurs indépendants représentent dans la société française un poids élevé tournant autour des 40 %, sans commune mesure avec celui de leurs homologues britanniques qui atteignent seulement 10 % vers 1945120 ;or ces petits propriétaires paysans, ces fermiers, ces métayers, ces artisans, ces commerçants, ces membres de professions libérales refusent d’être confondus avec des prolétaires qu’ils jugent volontiers comme des inférieurs puisqu’ils ont accepté de perdre leur liberté économique mais aussi comme des gens dangereux dominés par le Parti communiste. Aux yeux de toute cette catégorie encore extérieure au salariat, l’assurance sociale doit rester le secours, mais aussi le stigmate de ceux qui, asservis, ne sont pas capables de prendre leur vie en mains121.

94Par ailleurs, la volonté mutualiste de s’opposer à toute étatisation est toujours aussi virulente. La délégation du Comité d’entente de la Mutualité française, auditionnée le 18 juillet 1945 par la commission du Travail de l’Assemblée nationale constituante, le souligne avec énergie, l’un des cinq membres, Bazin, n’hésitant pas à dénoncer le caractère autoritaire des propositions gouvernementales qui rappelle la politique du régime de Vichy, en particulier en ce qui concerne l’organisation administrative prévue122

95Ainsi, à trois reprises pendant les années 1940-1945, des réformes presque identiques, préparées par les mêmes hommes, ont rencontré les mêmes oppositions aboutissant à des échecs réitérés.

96Un autre problème, plus limité mais qui hantera les techniciens de la période vichyste comme ceux des Gouvernements provisoires ou de la IV^e République, est celui de la couverture de la longue maladie, alors essentiellement incarnée par la tuberculose, En ce sens, la Conférence des unions régionales d’assurances sociales propose que soit élaborée une loi spéciale sur l’assurance tuberculose qui provoque une mortalité croissante tant pour la forme pulmonaire que pour les autres, dont la tuberculose osseuse. Cette initiative ne sera pas suivie de réalisation concrète123. Il s’agissait – en suivant dans une certaine mesure le modèle fasciste italien adopté en 1929124 – de mettre en place au profit des travailleurs atteints de tuberculose une allocation comme pour l’assurance maladie, mais avec une plus longue durée, des allocations familiales, une prise en charge des soins sans ticket modérateur, des allocations journalières maintenues dans la période de réadaptation. En fait l’attention spécifique apportée à cette maladie se limita à une réforme de l’organisation des dispensaires antituberculeux125, même si le projet continue à être étudié encore en mai 1944126.

Salaire différé ou solidarité immédiate ? La branche retraite des assurances sociales

97La France de la première moitié du xx^e siècle est frappée par un important problème de sénescence provoqué par la conjonction de plusieurs phénomènes : un certain allongement de la durée de vie grâce à l’amélioration des revenus et donc de l’alimentation et aux progrès de la médecine à partir des découvertes pastoriennes en particulier ; la faiblesse des naissances qui débouche certaines années de l’immédiat avant-guerre sur un véritable déficit de reproduction naturelle ; l’absence, à la veille de la Seconde Guerre mondiale, de nombreux quadragénaires ou quinquagénaires masculins qui ont trouvé la mort sur les champs de bataille de la première.

98Ceci suffit à expliquer que la question des retraites ait été une des plus discutées dans la décennie 1930, donnant lieu à de multiples projets ou propositions de lois qui encombrent les tiroirs des ministères – 24, de 1936 à 1939127–, sans avoir pu aboutir à des modifications vraiment fondamentales128. Pour l’ensemble du monde politique de la III^e République, la protection des personnes âgées est donc une fonction primordiale de l’État et il est évident que le « noble vieillard » qui prend ensuite la direction du gouvernement ne peut qu’avoir une vision identique.

99« Les organismes d’assurances sociales assument un service public. Ils doivent se soumettre à la discipline imposée par les circonstances129 » : ainsi s’exprime, à la veille de l’armistice, le ministre qui semble oublier un peu vite que la plupart des caisses ont une nature juridique privée. Mais, une fois encore, les « circonstances » sont invoquées pour demander aux Français un effort exceptionnel et pour prendre quelque liberté avec le droit130.

100Dans l’intérêt général et plus spécialement dans celui des personnes âgées souvent très touchées par les conséquences de la guerre, spécialement parce qu’elles sont dans l’ensemble moins bien armées pour se débrouiller à une période où le système D commence à fleurir un peu partout131, les organismes chargés de la branche retraite vont être amenés à poursuivre, mais sur des bases largement renouvelées, leur travail en matière d’assurances sociales des salariés, cependant qu’il leur sera demandé aussi de participer au nouveau volet d’assistance envers les vieux travailleurs salariés132, mais aussi parfois non salariés. Ce sont les deux aspects sur lesquels nous reviendrons successivement.

Maintien du principe d’assurance-retraite du salarié, mais révolution de sa gestion

101Dans le prolongement de la législation élaborée au cours des années précédentes, la France a ratifié, à la veille de la guerre, les conventions de l’Organisation internationale du travail n° 35, 36, 37 et 38 sur l’assurance vieillesse et invalidité dans et hors industrie133 et les caisses qui se sont constituées vont poursuivre leur action dans des conditions souvent difficiles pendant toute la guerre, sans que cela remette profondément en cause l’organisation générale, mais en obligeant à résoudre les questions de financement de façon totalement nouvelle.

Des adaptations mineures

102En ce qui concerne tant les cotisations que l’évolution des prestations, les années de l’occupation ne furent pas marquées par des bouleversements et les textes législatifs ou réglementaires ont surtout porté sur les régimes spéciaux qu’il s’agisse des agents des collectivités locales134 ou des mineurs135.

103Il fallut attendre dans ce domaine la fin de l’année 1945 pour voir une transformation importante, puisque désormais l’âge de la retraite passe, en fait, à 65 ans contre 60 dans le système des lois d’assurances sociales. Cette question de l’âge normal de départ à la retraite du salarié se révèle d’ailleurs relativement complexe et mérite un petit retour en arrière. La loi sur les retraites ouvrières et paysannes de 1910 avait choisi de fixer le chiffre à 65 ans136, avant que la version révisée de 1912 n’offre la possibilité de toucher sa retraite à 60 ans137. La loi du 25 avril 1928, en son article 13, garantit « une pension de retraite au salarié qui a atteint l’âge de soixante ans » mais permet à celui-ci d’ » ajourner jusqu’à soixante-cinq ans la liquidation » ; la version finalement adoptée par la loi du 30 avril 1930 ne diffère que sur un point, le nouvel article 13 ne fixant plus de limite à la possibilité de report de la liquidation. Cette pension atteint 40 % du salaire moyen de cotisation après 30 ans d’affiliation138.

104Le texte de 1945, tout en permettant, par l’article 63, le départ à soixante ans139, attribue à chacune des années accomplies après cet âge une valeur très bonifiée puisque la pension est égale à 20 % du salaire annuel de base pour l’assuré ayant cotisé depuis au moins 30 ans et que chaque année de cotisation entre 60 et 65 ans permet d’augmenter la pension de 4 % du salaire annuel de base, ce qui veut dire que le salarié qui aurait cotisé les 30 années aux retraites ouvrières et paysannes, puis aux assurances sociales et prendrait sa retraite à 60 ans en 1945 toucherait 20 % et celui qui continuerait jusqu’en 1950 aurait droit à 40 %. Il s’agit, à ce moment-là de gagner la « bataille de la production » en maintenant le maximum de travailleurs dans le circuit productif140.

105Par ailleurs, de la réglementation touffue et dispersée, nous conserverons encore deux éléments, dont l’un n’aura que des effets limités à long terme.

106En premier lieu, dans le prolongement de la réglementation générale sur l’organisation corporative qui aboutit à autonomiser encore complètement le monde paysan, un décret du 28 juin 1941 rattache les caisses vieillesse agricoles à la Caisse centrale de la mutualité agricole et donc dissout celles qui fonctionnent au sein des caisses départementales141.

107D’autre part, il fallait tenir compte des effets de la politique de collaboration économique élaborée à la demande et en accord avec les autorités allemandes. Pour liquider les pensions de vieillesse des travailleurs ayant été salariés en Allemagne dans le cadre de la Relève, on doit savoir ce qui a été versé pour eux pendant leur séjour à l’étranger, d’où la signature de l’accord du 14 octobre 1941, remaniéle11mars1944, pour tenir compte de l’impossibilité de fournir certaines attestations détruites parfaits de guerre142.

108Mais si les grandes règles d’organisation ne bougeaient guère, il apparaissait clairement que la situation des assurés devenait de plus en plus difficile par suite de l’inflation, dont on pouvait atténuer les conséquences futures en relevant, comme pour l’assurance maladie, le plafond d’affiliation, mais pas les inconvénients présents puisque les pensions étaient calculées à partir des anciennes cotisations perçues en fonction des anciens salaires. Déjà insuffisantes pour apporter un minimum de revenus décents, ces pensions s’avéraient ridicules si l’on tenait compte des nouveaux prix officiels, sans même parler de ceux pratiqués au marché noir.

Une révolution de principe : la répartition

109Un rapport non daté et non signé, intitulé L’orientation de la sécurité sociale pendant la période 1939-1945 résume les choses en une phrase lapidaire : « La hausse des salaires, la baisse du pouvoir d’achat nécessitaient un changement complet des bases techniques et financières143. »

110En fait, des projets avaient été élaborés beaucoup plus anciennement et en fonction d’objectifs bien différents. Au début de l’année 1935, les servicesdu ministère de Travail envisageaient, parmi plusieurs mesures de réforme144, de substituer la répartition à la capitalisation. Les mutualistes s’étaient émus de ce projet qui, selon eux, tendait à « la monopolisation de ces retraites en faveur de deux organismes d’État : la Caisse nationale de retraites pour la vieillesse et la Caisse générale de garantie145. »

111L’idée fut reprise après la capitulation française par René Belin, premier responsable vichyssois du ministère du Travail avec le soutien des membres de son équipe, parmi lesquels Pierre Laroque, en tant que juriste, et Francis Netter, comme actuaire, plus spécialement chargés de la mise au point de cette réforme des assurances sociales146. Dès septembre 1940, il apparaît en effet clairement que la capitalisation suppose la stabilité monétaire ; or quatre dévaluations depuis 1936 ont déjà fait perdre à la monnaie 64,38 % de sa valeur. Les conséquences de la défaite permettent de supposer que ce mouvement ne va pas se ralentir, bien au contraire. Il est donc urgent de passer à la répartition.

112En un premier temps, l’idée semble relativement bien accueillie par les milieux gouvernementaux, y compris par l’entourage du maréchal Pétain, mais le secrétariat général à la Famille et à la Santé va se déchaîner et faire capoter le projet. Les épisodes de cette guerre des services ne sont pas sans annoncer celle qui va se dérouler autour de l’adoption de la Charte du travail147. Nous pouvons les reconstituer approximativement à partir d’une note manuscrite de G. de Lagarde, conservée dans les papiers Pétain148.

113Le 11 octobre 1940, le Conseil des ministres adopte un projet dont l’article 4 indique :

« Les pensions de vieillesse et d’invalidité délivrées au titre des assurances sociales sont constituées selon le régime de la répartition. La liquidation, le service de ces pensions, ainsi que les allocations visées à l’article 1er du présent texte149 sont assurés par une caisse générale des pensions prenant la suite des organismes de gestion pour la vieillesse et l’invalidité dans le cadre des décrets-lois du 28 octobre 1933 et 30 octobre 1935. »

114Le surlendemain, de Lagarde apprend par Le Figaro du jour que des projets « mystérieux et suspects » sont en préparation au ministère du Travail et, le 14, il prend contact avec les services du ministère. Betton lui précise que le projet concerne seulement les retraites et pas les assurances sociales, ce qui doit être entendu ici au sens restreint de la branche maladie et de ses accessoires maternités, mais, le soir même, il apprend qu’un des articles autorise les ministres du Travail et des Finances à réformer seuls par décret, les assurances sociales150.

115Le 15 octobre, Lafont, du secrétariat général à la Famille et à la Santé, se rend au secrétariat de la présidence du Conseil pour faire arrêter les textes adoptés par le Conseil des ministres, tandis que de Lagarde fait rédiger par un chargé de mission une note circonstanciée à l’attention de l’amiral Fernet. Il s’indigne des pratiques du ministère du Travail :

« Il n’est pas admissible que des projets de cette importance et de cette nature soient ainsi élaborés par un seul ministère, à l’écart et en cachette des services intéressés, puis soumis –sans même consulter au préalable ces services –au Conseil des ministres compétents et au Chef de l’État ; cela toujours en prenant soin de maintenir dans l’ignorance les services compétents, de manière à les surprendre, à forcer la main au gouvernement en le mettant devant le fait accompli. »

116Pendant une bonne semaine, tandis que tout le monde demande la révocation de tel ou tel ou propose sa propre démission151, les services précisent sur le fond même du projet les raisons de leur opposition152.

117Les arguments présentés sont multiples. En premier lieu –et c’est un élément que l’on retrouve dans toutes les discussions sur les réformes sociales, même quand elles sont à l’ordre du jour depuis des années –il s’agirait d’une réforme improvisée. En second lieu, l’abandon de l’idée de capitalisation et donc d’épargne déboucherait sur la suppression de l’aspect d’éducation morale aux quels les tenants de la prévoyance sont traditionnellement très attachés :

« Il y a en effet un grand intérêt moral à ne pas dénaturer la notion d’assurance sociale, avec son principe essentiel de corrélation mathématique entre l’effort (cotisations versées) et la prestation (pension fournie).À aucun prix il ne faut qu’une part des cotisations versées par et pour les assurés sociaux en vue de se constituer une pension soit détournée de son affectation153. »

118En troisième lieu, l’auteur prédit un déséquilibre financier à long terme, dans la mesure où la population âgée recevant des pensions augmentera progressivement, tandis que la population active qui verse les cotisations aura tendance à diminuer. Enfin, il est rappelé que cette modification serait une :

« imitation fâcheuse de l’Allemagne qui, elle aussi, après sa défaite en 1919, avait substitué à la capitalisation la répartition alors qu’ensuite ce pays, après avoir enregistré de véritables catastrophes financières pour ses assurances sociales, est revenu depuis 1933 à la capitalisation. »

119On le voit, la critique est sévère et orientée dans les directions les plus diverses. Une seconde version du projet rédigée le 26 par le ministère du Travail subit de nouveau un tir de barrage et finalement l’arbitrage se fera dans le sens d’un report à une date ultérieure des décisions en matière de réforme des assurances sociales.

120Battu sur le terrain d’une refonte globale, Belin reprendra ses idées en février-mars 1942 de façon plus limitée en passant par le biais de l’allocation aux vieux travailleurs salariés qui prévoit la répartition de façon temporaires il’ on en croit certain sauteurs, de façon définitive selon d’autres, dont Belin lui-même.

121André Juin, commentant dans le numéro du 21 mars 1941 d’Aujourd’hui, le texte qui vient de sortir montre, involontairement peut-être, l’ambiguïté et l’impact de la mesure :

« Mais l’acte le plus important à inscrire à l’actif des assurances sociales est la retraite des vieux. Dût la modestie de René Belin et de ses collaborateurs en souffrir, nous devons à la vérité d’écrire qu’ils sont à l’origine de l’affaire. Ici, nous aurons contre nous bien des valeureux pionniers des assurances sociales. Ne virent-ils pas avec angoisse le secrétaire d’État au Travail ordonner la fin d’un régime de capitalisation pour y substituer un régime de répartition ? »

122Le pas essentiel était donc franchi dès le début de 1941, au moment où les réflexions de Beveridge aboutissaient à la même conclusion, et les textes de la Libération ne firent que confirmer ce choix de la répartition154.

L’assistance complémentaire : l’Allocation aux vieux travailleurs salariés (AVTS)

123Cette création de l’équipe Belin fut à l’origine de toute une législation et une réglementation abondantes155 et devait survivre à l’effondrement du régime de Vichy, fournissant à de nombreuses personnes âgées un complément de ressources pendant encore plusieurs années. À l’origine, en 1941, cette allocation, d’un montant de 3 600 francs par an, avec des majorations prévues pour situation de famille ou pour les habitants de la région parisienne, était versée aux travailleurs français de 65 ans et plus, sans ressources suffisantes. Elle n’était pas cumulable avec une retraite obtenue en vertu d’un régime légal ou réglementaire.

124Nous reviendrons ici sur les raisons d’une mesure qui se révéla dès le départ plus coûteuse que prévu, ce qui empêchera l’extension souhaitée par beaucoup.

Les raisons d’une mesure

125Dans un des dossiers conservés aux Archives nationales156 on peut lire :

« La nouvelle institution tendait, non seulement à venir en aide aux vieux travailleurs, mais à dégager le marché du travail des travailleurs les plus âgés et des inaptes ; l’allocation n’était accordée, en effet, aux requérants que s’ils prenaient l’engagement de cesser tout travail salarié ou assimilé. »

126Cette présentation fournit les deux principaux arguments avancés lors de la mise en route, mais sans faire le tour complet de la question.

127Certes l’humanisme n’est pas absent des pensées des promoteurs de la mesure et Belin dans ses mémoires d’autojustification Du secrétariat général de la CGT au gouvernement de Vichy comme dans divers écrits postérieurs rappelle qu’ » en soi, la retraite des vieux travailleurs salariés exclus des assurances sociales était une bonne chose » et cela allait dans le sens des réflexions du maréchal Pétain qui dans son discours de Saint-Étienne du 14 mars 1941, pour le lancement de la loi, rappelait que les vieux sont « plus frappés que tous les autres par la dureté des temps ». André Juin souligne, à son tour, faisant le bilan un an plus tard dans Aujourd’hui, qu’il était nécessaire de mieux « faire profiter les vieux » de toutes les ressources disponibles.

128Mais la générosité n’est que rarement un élément suffisant pour emporter les décisions gouvernementales et Belin de préciser que « si j’avais invoqué cette seule considération, j’aurais été prié d’attendre des jours meilleurs. Ce fut une tout autre considération, celle de libérer des emplois pour les offrir aux jeunes chômeurs qui emporta la décision ».

129On s’aperçoit en effet en relisant les rapports élaborés sur la situation de l’emploi et des institutions de chômage que les personnes âgées, privées de ressources suffisantes, sont obligées de faire une dure concurrence aux éléments plus jeunes de la population que ce soit pour trouver un emploi ou pour émarger aux quelques secours d’assistance disponibles. Une enquête menée en août 1939 dans la région nord comporte à cet égard certains éléments chiffrés intéressants : à Lille sur 5000 chômeurs secourus, 285 ont entre 65 et 70 ans et 383 plus de 70, soit un pourcentage global de 13.36 %, à Tourcoing on atteint 67.91 %, à Roubaix 35 % rien que pour les plus de 70 ans, à Caudry 41.66 % et à Calais 32 %157.

130La loi sur l’AVTS, surtout dans sa version initiale de 1941 en interdisant les activités professionnelles tentait de retirer les plus de 65 ans158 du marché du travail et de réserver à leurs cadets les places disponibles. Mais cette orientation ne fut pas longtemps poursuivie, d’une part parce que la main-d’œuvre, un moment excédentaire, tendait à se raréfier par suite des ponctions effectuées par les occupants au profit de leurs propres activités économiques ou en fonction de la lutte croissante contre les éléments d’opposition qui rejoignaient les prisons et les camps lorsqu’ils n’étaient pas exécutés, d’autre part parce que la hausse lancinante des prix amenait les vieillards bénéficiaires de l’allocation à réclamer le droit de compléter leurs ressources en utilisant ce qui leur restait encore de force et de capacité.

131C’est pourquoi, tout en fixant des limites au cumul pension-allocation-travail, les dérogations furent de plus en plus larges et ne portèrent plus sur les seules activités agricoles saisonnières ou sur les travaux temporaires. Ainsi, l’objectif initial cédait du terrain en fonction des besoins de la société et de ses membres.

132Une troisième raison transparaît dans les textes pour expliquer la création de cette allocation d’assistance complémentaire, c’est la volonté de désurbanisation de la société probablement sous l’influence du secrétariat d’État à la Famille159. Complétant la loi générale du 30 mai 1941 sur le pécule de retour à la terre, divers textes avantagèrent celles des personnes âgées qui acceptaient de quitter les agglomérations importantes, considérées comme posant des problèmes d’approvisionnement, mais aussi de démoralisation. Le décret du 31 juillet 1942 attribue ainsi des avantages divers aux vieux travailleurs qui quittent une ville de plus de 50000 habitants pour s’établir dans une commune rurale, c’est-à-dire selon la définition alors en vigueur, comportant moins de 2000 habitants agglomérés au chef-lieu. Même si l’INASAS, en mai 1943, rappelle l’importance de cette mesure de retour à la campagne des vieux travailleurs, force est cependant de constater qu’elle ne semble pas avoir rencontré un grand succès.

Une mesure mal calculée

133Les caisses de capitalisation avaient accumulé des réserves financières croissantes, d’autant que, le système n’étant pas encore en charge, le nombre des pensionnés restait très faible et que, souvent, les prestations versées étaient particulièrement faibles. Cette masse d’argent ne pouvait qu’attirer la convoitise des gouvernements et déjà, avant la guerre une partie avait été mobilisée pour lancer un programme de grands travaux destiné à faire diminuer le chômage en équipant mieux le pays d’abord sur le plan civil, puis avec la montée des périls, sur le plan militaire160.

134Quelle que soit l’imprécision relative des chiffres concernant la période de mise en route de l’AVTS, André Juin résume bien l’avis majoritaire lorsqu’il écrit :

« Vingt milliards s’accumulaient dans les caisses. Ne valait-il pas mieux en faire profiter les vieux ? Grâce à cette décision douloureuse pour les gestionnaires des caisses, la retraite de treize cent mille vieux travailleurs est assurée pour six ou sept ans161. »

135Or, il se révéla bien vite que ce terme de six ou sept ans était largement trop optimiste, le nombre de bénéficiaires ayant été sous-estimé, et cela devait conduire à l’étranglement des caisses d’assurances sociales qui se retrouvèrent rapidement privées des ressources des capitaux entassés pendant les dix premières années de leur fonctionnement et tout aussi incapables d’honorer les charges dont le gouvernement les avait affublées, par la répartition des cotisations courantes.

136En fait, on dépassa rapidement les 1 300 000 personnes envisagées comme pouvant prétendre à une allocation ; l’article publié par Olivier Brien dans L’Œuvre du 24 novembre 1941 par le de 1 500 000 dossiers effectivement déposés, tandis que Le Matin du 5 décembre annonce 1 467 613 demandes dont fort peu ont fait l’objet d’un refus162.

137L’erreur d’estimation tiendrait en fait à la méconnaissance du nombre des salariés non-assurés sociaux pouvant bénéficier de la nouvelle allocation. Si, en effet, les 650 000 assurés sociaux, plus leurs épouses qui réclament l’AVTS étaient à peu près prévus, on ne pensait passe trouver en face d’un million de non-assurés, plus leurs épouses. L’importance de ce dernier chiffre tient à ce que la loi sur les retraites ouvrières et paysannes a été un échec et que les deux tiers des cotisants théoriquement obligatoires n’ont pas versé leurs cotisations, en particulier après 1914, et que les lois sur les assurances sociales ont, elles aussi, connu un taux d’application limité ; Adrien Langumier dans Les Nouveaux Temps estime de 35 à 45 % le taux de non déclarations, peut-être en particulier dans l’agriculture et les petites entreprises artisanales et commerciales.

138Or, comme le souligne le rapport déjà souvent cité sur L’orientation de la Sécurité sociale pendant la période 1939-1945 : « Les ressources nécessaires au financement de la loi ont été uniquement obtenues par la substitution, dans le régime de l’assurance sociale vieillesse, du système de la répartition à celui de la capitalisation163 », c’est-à-dire que les caisses ont dû trouver dans leurs réserves les fonds indispensables aux versements réguliers des allocations non seulement pour les assurés sociaux qui, faute d’un nombre suffisant d’années de cotisations n’ont pas atteint le minimum de ressources qui fait perdre le droit à l’AVTS, mais aussi pour ceux qui en raison du chômage, de la non-déclaration patronale[…] n’ont pas obtenu de pension retraite des assurances sociales.

139Dans ces conditions, il n’est pas étonnant de constater que les réserves fondent comme neige au soleil, d’autant que les destructions diverses liées à la guerre transforment en non-valeur une partie du capital accumulé.

140Le gouvernement est conscient du problème puisque le 1^er juin 1943, Hubert Lagardelle, recevant les représentants des unions régionales des caisses d’assurances sociales, avoue :

« Cette extension des dépenses qui s’oppose à la fixité des ressources s’observe encore dans un autre domaine. Je veux parler de l’allocation aux vieux travailleurs salariés. Sait-on que sur 1 500 000 bénéficiaires actuels de cette loi, si juste en son principe, 900 000 n’ont jamais cotisé ni aux Retraites ouvrières, ni aux assurances sociales ? Il s’agit donc d’une loi d’assistance dont la charge entière ne saurait être supportée par les seuls assurés sociaux. La « retraite des vieux » pose un problème de solidarité nationale qui rend urgente une refonte de son financement164. »

141Dès août 1943,l’INASAS qui compte sur l’argent des caisses pour mener à bien son action de prévention s’inquiète de l’évolution et dénonce les transferts de charge injustifiés qui font que la répartition des cotisations effectivement reçues ne permet plus de faire face aux dépenses et, au printemps 1944, par la loi du 22 mai relative à l’équilibre financier des assurances sociales, le gouvernement autorise la liquidation d’une partie du patrimoine.

142Une note transmise par Ivan Martin, qui fut directeur de la Caisse de garantie, à Déat, dernier ministre du Travail sous Vichy, avait quelques jours auparavant dressé un bilan assez catastrophique de la situation165. À ce moment-là, l’AVTS est servie à 625 000 personnes ayant cotisé aux retraites ouvrières et paysannes ou aux assurances sociales et 975 000 n’ayant jamais cotisé, ce qui représente une somme annuelle de 3 700 millions de francs. Les prévisions pour l’année 1945 sont respectivement de 650 000 et 1 000 000166 ce qui aboutira pour la Caisse de garantie à 6 918 millions de dépenses dont 3 800 hors assurances sociales avec des recettes de 5 091 millions. La conclusion d’Ivan Martin est que l’État devrait prendre en charge au minimum les 3 800 millions qui relèvent de l’assistance et donc de la solidarité nationale et si possible 5 000 ce qui permettrait de résorber le déficit de l’assurance maladie et de lancer l’assurance tuberculose.

143En attendant ces subsides improbables et comme la loi l’y autorise, la Caisse de garantie réalise une partie importante de son patrimoine et la commission administrative le 4 juillet et le 12 octobre 1944 décide :

« d’attirer à nouveau tout spécialement l’attention du gouvernement sur l’extrême gravité d’une situation qui ne peut que s’accentuer dans un proche avenir et serait de nature, si des mesures profondes n’étaient pas prises, à entraîner un arrêt de tout le fonctionnement des assurances sociales167. »

144Ainsi, alors que l’on pensait initialement pouvoir tenir pendant six ou sept ans, on a effectivement épuisé les réserves deux fois plus vite. Dans les derniers jours de 1944, un projet d’ordonnance est élaboré168 qui transfère à la charge des entreprises le financement de l’AVTS en instituant un prélèvement spécial de 4 % sur les salaires soumis à retenue au titre des assurances sociales, mais payé exclusivement par les employeurs. Ce projet est devenu l’ordonnance du 30 décembre 1944 dont l’exposé des motifs169 est, relu un demi-siècle après, fort intéressant :

« Autant il peut paraître logique demain tenir à la charge des assurances sociales les allocations versées aux bénéficiaires de cette loi et qui s’intègrent dans l’assurance-vieillesse organisée par le décret du 28 octobre 1935, autant il serait inéquitable de faire supporter aux seuls assurés sociaux la totalité des allocations aux vieux travailleurs.
Pour ces raisons, il a paru indispensable d’envisager d’urgence un mode nouveau de financement de l’allocation aux bénéficiaires du titre I^er de la loi du 14 mars 1941, d’alléger ainsi les charges des assurances sociales dont le budget est par ailleurs déjà lourdement obéré et de constituer des ressources spéciales qui permettront à la fois d’assurer le payement des allocations et d’en majorer le taux170.
À cet effet, le projet d’ordonnance ci-après a prévu l’institution d’une contribution spéciale à la charge des employeurs… »

145Ainsi, le patronat, dont la popularité est faible en cette période de Libération, se trouve seul financièrement responsable d’une allocation qui aurait pu être transférée sur la Nation par la mise en place d’une imposition. Mais il a probablement semblé aux administrateurs et gouvernements que dans la mesure où les bénéficiaires restaient les seuls anciens salariés, la charge devait être limitée aux personnes et institutions qui utilisaient les services des salariés ; peut-être même peut-on y voir une sorte de sanction a posteriori de la façon dont le patronat avait, par ses manœuvres diverses, empêché le plein développement des retraites ouvrières et paysannes et des assurances sociales. Si, en effet, dès la veille de la Première Guerre mondiale, la législation sociale avait été convenablement appliquée, plus de trente ans après la plupart des vieux salariés auraient touché l’AVTS au titre de complément à leur pension de retraite et non en quasi substitution à celle-ci et ne se serait posée que la question d’une couverture des non-salariés.

Et les non-salariés ?

146Une fois encore, comme chaque fois qu’on parle de protection sociale, se pose la question des éléments défavorisés de la Nation dont la situation misérable est préoccupante mais qui ne relèvent pas juridiquement de la condition salariale : paysans micro propriétaires, artisans, commerçants aux revenus d’activité très faibles et qui se retrouvent sans ressources face aux risques de l’existence.

147Or, logiquement le gouvernement a exclu de l’AVTS les travailleurs indépendants pour une double raison : ils ne cotisent pas aux assurances sociales qui sont chargées, nous l’avons vu, de financer cette allocation et, de plus, ils ne sont pas en droit des chômeurs potentiels171.

148Toutefois, Belin a prévu une allocation pour les vieux travailleurs des campagnes dans le cadre d’une réforme générale des assurances sociales agricoles172, mais on ne dépassera jamais le stade des projets.

149Pour tous les exclus de la nouvelle prestation, de nombreuses voix se font entendre en particulier dans la presse173. Ainsi Le Matin du 15 décembre 1941 plaide pour les indépendants libéraux, tandis que les objectifs d’André Juin dans Aujourd’hui sont plus limités : « Souhaitons aussi que les non-assujettis aux assurances sociales participent pour une cotisation infime, à un financement qui permettrait d’accorder la retraite aux vieilles mamans que la mort de leur mari prive du bénéfice de la loi174. »

150Il ne reste plus alors aux personnes en difficulté qu’à se retourner vers les lois d’assistance que constituent l’assistance médicale gratuite mise en place en 1893 et l’assistance aux vieillards, infirmes et incurables de 1905. Si l’on s’en tient aux seules personnes âgées, il semble que le budget annuel soit de l’ordre de 580 millions pour l’application de la loi de 1905 et de 395 millions pour l’AMG, soit un peu moins de 900 millions à la charge conjointe de l’État, des départements et des communes175.

151Le gouvernement réfléchit régulièrement sur cette question et une note d’Ivan Martin à Marcel Déat du 2 mai 1944176 résume très bien l’ensemble du dossier :

« Le champ d’application forcément restreint de la loi du 14 mars 1941 n’a pas été sans donner lieu à des réclamations. Seuls les salariés ont pu être admis au bénéfice de la loi et, par mieux, seuls ceux qui remplissent certaines conditions.
Parmi les exclus de l’AVTS se trouvent notamment des mères de famille nombreuse qui, retenues par leurs obligations familiales, n’ont pu appartenir au salariat.
Des vieux travailleurs justifiant de 25 à 30 années d’occupation salariée, mais n’ayant pas exercé leur emploi pendant 5 ans après l’âge de 50 ans, se voient privés du bénéfice de l’allocation.
Des travailleurs indépendants, économiquement faibles, n’ont pu également, en raison des conditions juridiques dans lesquelles s’exerçait leur travail, être admis à l’allocation.
Les veuves des allocataires perdent au décès de leur mari, l’appui de la collectivité, n’ayant pas droit à la réversibilité, même partielle, de l’allocation.
Il serait opportun d’envisager un projet d’ensemble permettant de donner satisfaction à l’opinion ouvrière, au moins en partie, sur ces différents points. »

152Opportun certes, mais difficile alors que l’économie française est sur les genoux et que l’on sent approcher l’effondrement d’un gouvernement dont la marge d’autonomie par rapport aux autorités d’occupation est devenue ridiculement étroite.

153D’autres, au même moment, réfléchissent également à la question et le programme d’action du Conseil national de la Résistance, rendu public quelques semaines auparavant, s’est placé dans une optique très globale en annonçant dans le cadre des réformes sociales indispensables « un plan complet de sécurité sociale, visant à assurer à tous les citoyens des moyens d’existence, dans tous les cas où ils sont incapables de se les procurer par le travail. ». Il est vrai que rapidement les oppositions diverses réduiront l’ampleur de la réforme et conduiront de nouveau à traiter en priorité les travailleurs salariés, renvoyant à une date toujours repoussée la prise en charge des autres travailleurs et de la population non travailleuse177.

Les assurances sociales : bilan des années de guerre

154Il semble possible afin de conclure ce chapitre d’envisager une approche globale des assurances sociales pendant cette période au travers des deux Rapports sur l’application de la législation sur les assurances sociales publiés par les autorités gouvernementales et qui fournissent une intéressante documentation statistique, à peine émaillée de quelques commentaires178 ; par ailleurs, les forces de la Résistance, puis le Gouvernement provisoire de la République française ont tenté de tenir compte des données du proche passé pour construire le nouveau système qui va s’incarner d’une certaine manière dans l’ordonnance du 4 octobre 1945 et sur lequel nous reviendrons dans la conclusion générale de l’ouvrage.

155Dans sa rapide introduction, rédigée le 3 mai 1947, le ministre du Travail et de la Sécurité sociale, le communiste Ambroise Croizat, souligne que : « l’article 37 (§3) du décret-loi du 28 octobre 1935 prescrivait au ministre du Travail d’établir la statistique de toutes les opérations concernant les assurances sociales et d’en résumer les résultats dans un rapport annuel adressé au Président de la République179. »

156En 1939, un premier document avait été publié concernant les années1935 et 1936, puis ce fut le silence, sous réserve de publications partielles dans le Bulletin Officiel du Secrétariat d’État au Travail et d’une « brochure » de 1944. Une fâcheuse interruption de la tradition républicaine que regrette Croizat.

157La comparaison formelle entre les deux rapports montre la similitude des renseignements fournis dans sept chapitres qui portent d’ailleurs les mêmes titres ; le rapport de 1947 y ajoute deux courts documents supplémentaires consacrés aux bénéficiaires de l’allocation aux vieux travailleurs salariés et aux dépenses résultant pour la Caisse générale de garantie de cette même allocation.

158C’est plus spécialement à partir des divers tableaux –dont certains fournissent un regard rétrospectif sur les assurances sociales – et des quelques commentaires rapides qui les accompagnent que nous allons tenter de présenter l’impact des années de guerre sur l’évolution du système mis en vigueur par les lois de 1928 et 1930.

Les assurés, un peuple en expansion180

159Depuis la naissance des assurances sociales, le nombre des immatriculés n’a jamais cessé d’augmenter passant d’un peu plus de 12,1 millions en 1931 à 15,7 en 1945, soit une progression globale de 30 % environ. Si l’on met de côté la hausse de 9,37 % en 1932 par rapport à 1931, qui s’explique par les retards de démarrage des inscriptions, en particulier dans les petites entreprises, on remarque que c’est le début de la guerre qui voit croître les effectifs à la plus grande vitesse.

160Une telle constatation peut étonner a priori, mais plusieurs éléments ont pu jouer parmi lesquels la salarisation progressive de la société française est probablement le plus important.

161Trois catégories particulières, d’un poids d’ailleurs marginal, méritent d’être signalées : il s’agit d’abord d’assurés qui ne cotisent qu’à l’une des branches (maladie -maternité ou retraite -invalidité) et dont le nombre augmente, mais sans jamais atteindre 1 % des effectifs ; ensuite, quelques femmes non salariées mais dont le mari est soumis au régime d’assurance obligatoire ont contracté une assurance volontaire pour leurs vieux jours181 ; enfin, à partir de 1943, apparaît un régime spécial des militaires en congé d’armistice, mais cela concerne un maximum de 4 177 personnes.

162Dernier élément de la population couverte, les bénéficiaires de l’AVTS représentent en 1945, 1 699 567 personnes, dont 40 % sont titulaires d’une pension au titre des assurances sociales ou des retraites ouvrières et paysannes, alors que les autres non-titulaires de pensions relèvent plutôt de la seule assistance que d’un mixte d’assurance et d’assistance.

163Remarquons enfin – et l’on pourrait s’en étonner – que le rythme de progression est sensiblement le même dans les diverses régions, sans que le fait d’être en « zone libre » ou en « zone occupée » provoque de grandes modifications et même le contrôle allemand renforcé dans une partie de la circonscription lilloise ne se traduit par aucune différence notable dans la croissance des immatriculations

Des ressources difficiles à estimer

164Les cotisations versées connaissent globalement une augmentation importante pendant la période du conflit, à l’exception de l’année 1940 où la désorganisation générale du pays se traduit par un brusque effondrement des activités industrielles et commerciales182.

165Les chiffres indiqués ici le sont en francs courants et intègrent donc la hausse des prix, particulièrement forte pendant les années de guerre. Une fois défalquée l’inflation183, l’augmentation des cotisations est de 33 % de 1938 à 1945.

166Cette progression des cotisations tient à de multiples facteurs : en premier lieu, l’augmentation du nombre des cotisants ; en deuxième, une hausse des salaires, malgré les efforts des autorités allemandes et vichystes ; en troisième – et c’est un peu une conséquence du facteur précédent –, la hausse spasmodique du plafond pris en compte pour le calcul des versements184 ; enfin, le bond en avant de 1945 tient en partie au relèvement du taux de cotisations qui, bloqué à 8 % depuis 1937, passe à 9 au premier trimestre, 11 au deuxième et 12 pour les deux derniers.

167L’approche géographique ne fournit pas de renseignements très marquants : l’importance de chaque région correspond approximativement à celle des immatriculations et fait apparaître le poids parisien – un tiers du total environ – suivi par Lille et Lyon ; les caisses du centre de la France se placent dans le dernier tiers du classement : Clermont-Ferrand, Limoges, Dijon, Orléans et Montpellier.

168De même, la répartition par mois des rentrées d’argent dans les caisses n’est guère surprenante avec les pics d’avril, juillet, octobre qui correspondent à l’envoi des cotisations dues pour le trimestre qui vient de se terminer, alors que pour le dernier de l’année, on constate un gonflement réparti sur janvier et février.

Des dépenses qui s’envolent

169Les statistiques officiellement présentées sont souvent assez imprécises en laissant un peu dans l’ombre les conclusions qui pourraient en être tirées pour corriger à l’avenir les difficultés qui s’accumulent. Il est toutefois possible a posteriori de tirer quelques uns des enseignements que les rapports n’ont pas soulignés, mais que les fonctionnaires de l’époque ont eu toujours présents à l’esprit et qui ont pesé sur les projets de Sécurité sociale défendus par un Pierre Laroque – père politique de nombreux textes dont l’ordonnance du 4 octobre 1945 – ou par Francis Netter qui en fut plus le père comptable.

170Alors que les dépenses de l’assurance maladie et maternité représentaient 90 % des recettes de 1930 à 1935, et 80 % de 1936 à 1940, la situation va s’inverser pendant l’occupation sous l’effet de la hausse des prix, et donc de celle des tarifs, de l’accroissement du nombre de bénéficiaires, et de l’augmentation de la morbidité due notamment au mauvais état sanitaire de la population. À la fin 1943, le déficit est d’environ un milliard de francs, soit 25 % environ des recettes. Ces difficultés financières expliquent la chute rapide des dépenses consacrées par les caisses aux œuvres sociales185 qui qualitativement ont tendance également à se rétrécir. Alors que, jusqu’au début de la guerre, caisses primaires et unions régionales multipliaient les champs d’intervention, durant les années noires, l’essentiel du faible budget tend à se concentrer autour d’actions de solidarité au profit des familles mises en difficulté par l’absence de leur chef, par une maladie particulièrement longue ou coûteuse de l’un des membres ou encore par la présence de nombreux enfants à charge.

171Si l’on passe des grandes masses financières à quelques essais d’analyse plus fine, on peut aussi souligner que la politique familiale générale ne se répercute guère sur les assurances sociales ; les postes relevant de l’assurance-maternité progressent certes, mais globalement de façon moins rapide que ceux qui regardent l’assurance-maladie. Si l’on prend les dépenses totales par branche et qu’on les rapporte au nombre de personnes concernées– nombre de nouveau-nés dans un cas, de cotisants dans l’autre186 –, on obtient les résultats suivants qui confirment une fois de plus le tournant politico-social de l’année 1942.

172Enfin, une dernière remarque nous retiendra ; elle concerne la répartition entre les dépenses en nature et celles en argent, les dernières subissant une croissance plus rapide que les premières.

173Comme il est évident que les besoins en soins dans cette période sont plutôt en augmentation, il faut chercher ailleurs que dans l’amélioration de l’état sanitaire, l’explication du phénomène. Trois pistes de réflexion peuvent être présentées : en premier lieu, la faiblesse croissante des organismes aboutit à une multiplication des journées d’arrêt de travail, malgré la lutte entreprise par les autorités françaises et allemandes contre le phénomène, et donc à une hausse des allocations journalières ; d’autre part, le gouvernement arrive mieux à contrôler la hausse des honoraires des corps de santé – professions souvent libérales – que celle des salaires ; enfin, l’offre de soins diminue tant par l’absence des médecins – dont certains sont prisonniers de guerre, alors que d’autres sont passés du côté de la France Libre ou des maquis – que par la quasi impossibilité de trouver des médicaments disponibles.

174Du côté des caisses de capitalisation, la part respective des diverses branches connaît des modifications assez sensibles dont le tableau ci-dessous rend compte :

175Les dépenses pour les pensions de retraite vont approximativement doubler par suite de la multiplication du nombre de bénéficiaires complets puisque ceux qui ont commencé à cotiser en 1912 dans le cadre des retraites ouvrières et paysannes ont maintenant accumulé les trente années de droits. Toutefois, les conséquences n’en seront financièrement pas aussi lourdes qu’on pourrait le croire, dans la mesure où les droits acquis ne sont pas réévalués en fonction de l’inflation. La situation difficile proviendra en fait essentiellement de la conjonction de trois autres phénomènes. Tout d’abord les effets de la guerre sur la santé augmentent le nombre des décès et – avec des conséquences financières plus durables – des invalidités qui amènent des incapacités de travail ; ceci explique la croissance rapide des charges dans ces deux sous-branches : le poste « décès » est multiplié par 3 et « invalidité » par 6,5. La deuxième cause de déficit est la prise en charge par les caisses d’assurances sociales du coût de l’AVTS versée, rappelons-le, à 1,7 million de personnes. Enfin, il faut tenir compte du fait que les réserves accumulées par les caisses ont largement fondu à cause de l’inflation et, à un moindre niveau, des destructions de patrimoine immobilier.

176Toutes ces raisons expliquent qu’en 1943 le déficit des caisses atteint 1,5 milliard de francs, les dépenses s’élevant à 6,5 milliards et les recettes à 5 milliards. La situation ne s’améliorant pas en 1944, non plus que celle de l’assurance maladie-maternité, le problème de l’équilibre global des assurances sociales va être réglé par le gouvernement provisoire, comme déjà dit, par l’augmentation du taux des cotisations et le financement de l’AVTS par une « cotisation » des employeurs venant en remplacement de la contribution qu’ils versaient au fonds de compensation des indemnités aux salariés travaillant dans les lieux exposés.

Une gestion annonciatrice du futur

177Dès 1935, dans son article « Prévoyance » de l’Encyclopédie française, Pierre Laroque se posait la question d’« accentuer l’emprise de l’État », tout en précisant ses propos : « Partout où cet esprit [mutualiste] ne peut pas exister », tandis que déjà l’évolution des pratiques montrait tout ce que les anticipations financières avaient d’aléatoire. Comme dans bien d’autres domaines, la responsabilité des difficultés rencontrées fut renvoyée par chacun des acteurs sur les autres. La droite extra-parlementaire mit en cause les promesses faciles de certains politiciens et les compromis boiteux des gouvernants. La droite parlementaire accusa le Front populaire d’avoir aggravé la crise par sa gestion financière hasardeuse, son interventionnisme intempestif et ses cadeaux excessifs à la classe ouvrière. La gauche stigmatisa l’incapacité de la bourgeoisie :

« Il est bien vrai qu’en dépit de toutes les apparences contraires, c’est bien la bourgeoisie qui régit la France depuis un siècle et demi. Les exceptions que paraît offrir l’entre-deux-guerres sont purement illusoires […] À la veille de la guerre de 1939, c’est elle qui tenait encore le volant de la machine nationale. Mais elle n’était plus apte à la conduire187. »

178Les scientifiques expliquèrent les échecs par la place insuffisante faite à la science. Pour Alfred Sauvy, l’évolution de la conjoncture

« a montré que la politique économique française s’était appuyée sur des hypothèses de faits inexactes. L’erreur commise s’explique facilement par le mépris dans lequel sont tenues la statistique et la conjoncture en France. Notre pays est le seul qui n’ait pas participé à la reprise mondiale, il est aussi le seul en Europe à négliger délibérément la science économique positive et expérimentale. Il ne faut pas voir là une simple coïncidence188. »

179Les difficultés nées de la guerre n’ont pu que renforcer ces analyses négatives du fonctionnement des assurances sociales et les projets présentés au gouvernement par Belin et son équipe tentaient, nous l’avons vu, d’en tirer les conséquences. Or, le retour de Pierre Laroque et de Francis Netter dans le ministère du Travail tenu par Alexandre Parodi, puis Ambroise Croizat, permet de comprendre que les idées développées sans succès au cours des années 1940-1941, soient de nouveau mises en avant en 1944-1945 quand il s’agit de construire la future Sécurité sociale189.

180La période vichyssoise a vu se développer le rassemblement des assurés sociaux sous l’égide des caisses départementales et donc un processus d’unification de la gestion administrative. La « caisse unique » prévue par l’ordonnance du 4 octobre 1945 est en germe dans cette évolution et il est logique que ce soit un organisme de type service public qui soit chargé de cette tâche. Comme par le passé, la Mutualité s’élèvera contre cette vision technocratique qui fait la part trop belle à l’administration aux dépens des organismes de protection solidaire et au monopole aux dépens de la concurrence. Réunie du 10 au 12 décembre 1945, la Fédération nationale de la Mutualité française adopte une motion qui comporte, entre autres, cette remarque : « Ils s’étonnent toujours plus que la réorganisation projetée consacre avant tout le triomphe de la Caisse unique qu’ils se flattent d’avoir évitée sous l’occupation, cette fâcheuse innovation n’apportant pas les avantages d’économie ou de simplification annoncés190. » On sait que les oppositions multiples contribueront à maintenir la séparation entre les assurances sociales et les allocations familiales, à repousser de plusieurs années la création, sous une forme différente, de l’assurance-chômage et à donner une forme moins administrative aux conseils d’administrations des caisses primaires ou régionales finalement créées pour organiser les assurances-maladie, maternité, accidents du travail, invalidité, vieillesse ou décès191.

181Les déficits accumulés ont poussé à adopter le système de la répartition non seulement pour le volet maladie – comme avant la guerre – mais aussi pour le volet vieillesse. Cette transformation a obligé à repenser tous les calculs actuariels et c’est dans ce domaine que s’est illustré Francis Netter192, dont les analyses financières restent remarquables, même si des raisons conjoncturelles ont amené les gouvernements provisoires et ceux du début de la IV^e République à ne pas les prendre toujours totalement en compte193.

182Ainsi apparaît pleinement, par-delà les divergences idéologiques fondamentales, l’existence de lignes de force en matière de protection sociale .