1L’observation des mobilisations médiatiques, orchestrées pour éveiller l’« opinion publique », s’intéresse peu aux sources d’informations. La plupart des sociologues des médias ayant traité le sujet s’interrogent sur la mise en scène des causes (environnement)1 et sur la réception2. Or, en étudiant une mobilisation médiatique humanitaire diffusée et soutenue par Médecins du Monde (MDM) – la mobilisation européenne et internationale en faveur des femmes afghanes de mars 1998 –, le logo de l’European Commission Humanitarian Office (ECHO)3 est apparu omniprésent sur les affiches, les pétitions, les sites internet. À travers cet exemple, on voit comment les institutions ou les offices européens sont des créateurs d’images de l’Europe que les mobilisations médiatiques, véritables campagnes d’opinion, homogénéisent grâce à des slogans et des discours. Les pétitions construisent-elles aussi une « opinion » qui exprimerait les souhaits des « citoyens » européens4 ? Ces mouvements soutenus par les institutions pourraient être interprétés comme une forme de transnationalisation des modes d’action collective5 car les directions européennes génèrent de réelles politiques européennes de communication en partenariat avec les organisations non-gouvernementales (ONG)6.

2En effet, les institutions européennes et les ONG tissent des liens étroits, à travers l’échange d’informations7 par exemple, qui manifestent des intérêts communs sans qu’ils soient systématiques : promotion d’un intérêt supranational et volonté de faire naître une « opinion publique internationale ». La proximité de leurs objectifs ne signifie bien évidemment pas une collusion entre ONG et institutions. Les ONG veillent en effet farouchement à leur indépendance alors que les institutions adoptent une position de respect des libertés des représentants de la société civile tout en subventionnant celles qui répondent à des critères d’expertise et de transnationalité. Relayées par les ONG, les directions générales (DG) utilisent l’espace médiatique pour construire une sensibilité européenne en faveur de leur cause. C’est ainsi que les DG ont à l’instar des ONG mis en place et développé un secteur de communication8. Cette nécessité s’est imposée depuis une dizaine d’années, tout particulièrement pour certaines ONG comme Médecins sans Frontières (MSF), la communication servant de moyen de pression sur les institutions européennes. En retenant pour notre étude deux secteurs, l’environnement et l’humanitaire, qui relèvent de la catégorie des low politics au regard des secteurs de l’économie et des finances, de l’industrie, voire de la défense, nous avons voulu transposer à ce terrain ce que Calliope Spanou9 appelait des ministères-militants. Certaines DG adoptent cette attitude pro-active autant pour légitimer leur existence à l’égard des autres DG ou des États que pour prouver leurs résultats. Ce discours est révélateur d’un positionnement d’outsiders, les ministères dits prestigieux n’ayant jamais à justifier leur existence. Elles occupent une position homologue à celle des ONG. Si décrire la position de ces acteurs dans l’ensemble du système politico-administratif européen et national n’est pas l’objectif de cette étude10, leur caractère outsiders transparaît dans les discours de légitimation des institutions et des organisations.

3L’interrogation première était de savoir si l’Europe, dans sa dimension territoriale et institutionnelle, pouvait être un cadre de formation de campagnes d’opinion médiatisées transcendant les frontières nationales11. Les institutions supranationales et les ONG seraient-elles des artisanes de certaines formes de transnationalisation des mobilisations12 ? C’est pourquoi, nous verrons, en premier lieu, comment les ONG et les directions générales oscillent entre une relation de partenariat et des velléités d’indépendance. Effectivement, la production de ces campagnes nécessite à la fois des initiatives d’acteurs et des sources d’informations. Par exemple, la révélation d’une crise environnementale ou humanitaire réclame la mobilisation des informations d’experts : chiffres, images, avis de militants-experts. L’existence de relations entre les ONG et les DG contribue à relativiser, à la fois, le discours d’indépendance des ONG et celui de partenariat des institutions. En deuxième lieu, il s’agit de comprendre les répertoires d’actions médiatiques des ONG pour isoler ces types de campagnes médiatiques qui, loin d’être revendiquées comme européennes, présentent également des visées internationales. Il est manifeste, néanmoins, qu’en favorisant ces répertoires, la Commission européenne dynamise le caractère transnational des mobilisations.

Les ONG et les directions générales : entre partenariat et indépendance

4Les secteurs associatifs nationaux (France, Grande-Bretagne) ont des relations complexes avec le système administratif étatique ou local13. D’un côté, les associations demandent des subventions et de l’autre nombre d’entre elles affichent une volonté de préserver leur indépendance. Le constat est similaire pour les ONG : la plupart, qui relèvent d’un secteur associatif à but international, établissent des rapports tout aussi complexes avec le niveau administratif supranational, se considérant comme de véritables groupes de pression14. D’ailleurs, leur réussite la plus flagrante est précisément d’avoir vu leur intérêt légitimer par le système politico-administratif comme le montre la mise en œuvre de politiques publiques dans le domaine de l’environnement ou de l’humanitaire. D’autre part, les DG doivent développer un discours justifiant le niveau européen de prise de décision et d’action ainsi que leurs résultats dans la promotion des secteurs dont ils ont la charge. En réaction aux polémiques récentes et aux critiques d’opacité bureaucratique15, la Commission s’est engagée à une transparence plus large et à justifier les budgets engagés. Loin d’être reléguées, les ONG restent au cœur de la politique de « promotion d’image » des institutions européennes tout en devant répondre aux critères précis que les DG établissent.

Des DG, militantes de l’Europe et des causes secondaires

5Dans le cas de la DG de l’environnement (DG XI) et de celle du développement (DG VIII), en particulier son office ECHO16, la politique de communication vise à rappeler la nécessité du niveau supranational européen. Pour l’environnement, la thématique centrale demeure son caractère naturellement supranational : la couche d’ozone, le réchauffement des climats, les pollutions des fleuves (le Danube), les pluies acides concernent de nombreux États et ne peuvent se résoudre dans la seule enceinte des espaces nationaux.

« Il y a des moments de crise ou cela apparaît de manière évidente… Cela se passe en Hongrie, Yougoslavie… Tout le Danube est empoisonné… Qui troue l’ozone ? Cela est dû aux émanations de gaz françaises, espagnoles, américaines. Qui fait qu’en forêt noire on assiste à des dépérissements dus à des pluies acides ? Les vents viennent de la France vers l’Allemagne. La France qui est près de la mer reçoit ce qui vient de la mer, c’est-à-dire le pétrole. La Suisse n’aura jamais de marée noire. Il y a donc des questions qui, par la géopolitique, sont évidentes. Et toute la question du dumping environnemental ? Le fait que certains pays produisent moins cher car ils ne tiennent pas compte des exigences environnementales » (entretien avec Saturnino Munoz, chargé de la communication et de l’information à la DG environnement17).

6Dans la même logique, les crises humanitaires réclameraient une force européenne d’intervention provenant d’une volonté coordonnée des États. En fait, si la politique de défense au niveau européen reste balbutiante, voire inexistante, la volonté d’amorcer une concertation sur les crises humanitaires a été prédominante depuis la guerre en ex-Yougoslavie, en particulier sous l’égide d’Emma Bonino, commissaire aux affaires humanitaires18. Il s’agissait de montrer que l’Europe devait exister au moins en tant que puissance d’intervention à égalité avec les États-Unis. Toutefois, les deux DG, tout en ciblant les « opinions publiques nationales » au sein de l’espace européen, ont chacune des messages adaptés à leurs objectifs et à leur histoire institutionnelle.

7La DG de l’environnement vise à informer l’« opinion publique » en ciblant les États qui méconnaîtraient les normes européennes. L’analyse des documentations ou des sites internet donne d’ailleurs à voir la volonté de délivrer un message cohérent consistant à informer l’« opinion » sur les droits qu’elle possède, sur ce qu’elle pourrait faire directement pour améliorer la situation19. Ces institutions ont pour objectif de faciliter l’application des directives « Oiseaux et Habitat », par exemple en matière de protection de la biodiversité. Cette information, en raison de la technicité des textes et des politiques mises en œuvre, est destinée à une opinion pré-construite, celles des associations ou des ONG, des décideurs en général. La finalité est d’informer la société civile des ressources législatives dont elle dispose pour faire valoir ses droits à l’encontre des États et des industries dans l’espace national. L’« opinion publique », pour les responsables de la communication, est circonscrite aux managers d’entreprise, aux universitaires, chercheurs, consultants, experts, journalistes ou encore aux responsables d’organismes internationaux, d’ONG ou d’association. Cette « opinion publique » pré-construite et intéressée, reste celle qui a un intérêt à s’informer et s’adresse sciemment à une sorte d’élite.

8Créé en 1992, ECHO veille de son côté à faire connaître à l’« opinion publique européenne et internationale » l’existence des crises mais également la participation active de l’Union européenne aux opérations d’aide. Cette volonté est guidée par l’information du public sur les opérations réalisées à l’extérieur. Or, ce volet humanitaire contribue à construire une self-esteem positive des nations européennes en matière des droits de l’homme20. Cette politique destinée généralement aux populations non-européennes doit être justifiée et l’objectif de transparence financière reste primordial. Un graphique sur la page de présentation du site Internet ECHO intitulé « La générosité en chiffres : l’Union européenne est le premier donateur mondial » témoigne du volume financier consacré à l’humanitaire. L’idée reste de montrer que l’Europe est en avance dans ce domaine, malgré la concurrence des Américains et des Japonais. Loin d’expliquer les crises contemporaines, le discours vise à insister sur le prestige de l’Europe à avoir une politique de l’humanitaire. Les publications d’ECHO comme le rapport annuel, moins focalisés sur les financements (bien qu’ils les mentionnent), cherchent à rappeler le militantisme de l’office au travers des ONG et des programmes d’action : « Je ne sais pas ce qu’est ECHO mais je sais que les Européens nous aident21 ».

9Ces slogans ou des extraits d’entretiens permettent de faire naître autant pour les populations que pour les lecteurs, l’impression d’une identité européenne au travers d’un office européen. D’ailleurs, le caractère militant de la Commission, voire de la DG et de l’Office, est affiché explicitement : « Il faut alerter l’opinion publique. Les moyens du commissaire européen sont limités. L’essentiel est d’alerter l’opinion, de faire cesser le risque de tueries ». L’autopromotion européenne peut parfois même prendre une tournure lyrique quand il s’agit d’un correspondant à Bruxelles du quotidien espagnol El Pais22 :

10La singularité du cas d’ECHO par rapport à celui de l’environnement est la construction plus affirmée d’une identité militante européenne, qui est concurrencée par les États-Unis. L’identité européenne en matière d’environnement consisterait davantage à homogénéiser une politique dans l’espace de l’Union européenne alors que le secteur de l’humanitaire tendrait à propager au niveau international une position européenne sur la question des droits de l’Homme et de développement. Dans l’un et l’autre cas, il y a un rappel de l’isolement de la DG, de la Commission et de la nécessité d’avoir une « opinion » mobilisée. Elle doit être informée des actions menées et construites de manière à soutenir ces intérêts jugés secondaires que constituent l’environnement et l’humanitaire. Mais ces DG ou offices ont un impérieux besoin du savoir-faire des ONG dans leur domaine d’action. Aussi, une partie de la communication consiste à mettre en scène ce partenariat.

Les DG à l’origine du développement des ONG transnationales

11La politique de communication des DG a pour but de justifier auprès de l’« opinion publique » les actions institutionnelles et celles des ONG, partenaires de prédilection. Mais l’outil internet23, qui est supposé réduire les coûts et incarner une forme de transparence « démocratique » (entendu comme la connaissance de la destination des subventions), devient le support de l’information de l’« opinion publique » et celle des actrices-partenaires, les ONG. C’est ainsi que le site de la DG à l’environnement a ajouté récemment une rubrique entièrement consacrée aux ONG. Quant à ECHO, il a dès son origine associé son image aux ONG. E. Bonino fut photographiée avec des représentants d’Action Internationale Contre la Faim (AICF) et de MSF. Dans ce cas, la visibilité des ONG est directe et ECHO fonde toute sa crédibilité sur leur « travail de terrain ». En revanche, la DG environnement a longtemps renforcé son image sur sa capacité à créer des normes, à être une source de législation pro-environne-mentale. Mais les spécificités de chacun des secteurs semblent s’estomper et les ONG deviennent elles-mêmes non seulement des partenaires de la communication mais de véritables promotrices de l’image de la DG. D’ailleurs, il existe dans ces deux cas une sorte de circularité de la légitimation. Les DG utilisent les images valorisées des ONG alors que celles-ci, soutenues en partie financièrement, restent des actrices de politiques publiques européennes, voire internationales et construisent une identité transnationale.

12Dans la communication destinée aux ONG, les DG réaffirment leur capacité à choisir des partenaires « sérieux » et experts. Tout le discours sur l’expertise24 connu au niveau étatique se retrouve à l’identique au niveau européen. À l’environnement, les qualités de l’ONG qui « mérite » le financement sont les suivantes :

« Vraiment des gens très pointus qui ont une grande compétence dans la matière, qui ont des permanents ici à Bruxelles ce qui facilite… autre point de participation des ONG et pour elles d’accès à l’information plus pointue sur les politiques. Elles sont invitées dans des groupes de travail sur la préparation des directives et elles amènent leur input, leurs connaissances bien avant que la Commission fasse une information formelle. Il y a une série de groupes. Certains domaines sont plus ouverts […] que les autres. Mais tout ce qui est environnement urbain, il y a des groupes sur le bruit, l’ozone etc. La plupart des ONG envoient des experts et nous les invitons dans ces groupes de travail dans des groupes très techniques. D’ailleurs, ces ONG ont, lors de ces réunions des experts, invité des personnes qui ne sont pas des permanents de l’ONG mais sont des professeurs de l’université de Berlin, partisans ou membres de WWF, et spécialistes du domaine discuté. Et pour nous en fait, c’est une expertise ajoutée dans la question. Ce sont des gens qui connaissent le dossier25… ».

13L’ONG d’environnement est d’abord retenue pour ses capacités à mobiliser un savoir d’expertise et scientifique. La mobilisation du savoir peut se faire directement par les experts des ONG ou du personnel scientifique que l’organisation connaît par réseau. Les DG posent une autre condition comme l’explique un responsable de la communication : « On a négocié, il y a une décision du conseil du Parlement fin 98. Les ONG internationales, actives dans l’environnement, étant actives au moins dans trois pays – pour éviter les ONG locales 25 ». Autrement dit, la transnationalité entre dans les critères qui transforment l’ONG en interlocutrice valable. L’hypothèse d’une « création de la transnationalité » ou d’une forme de soutien actif de la transnationalité des groupes d’intérêts par les institutions supranationales se vérifie donc. C’est moins le résultat exclusif du militantisme qu’une forme de circularité et de renforcement mutuel entre institutions et ONG.

14Pour le secteur humanitaire, les critères retenus apparaissent moins transnationaux et savants. Cependant, l’expérience de terrain, c’est-à-dire souvent la mission à l’étranger, remplace la transnationalité affirmée de l’ONG d’environnement. L’ONG humanitaire doit remplir des qualités entrepreneuriales parmi lesquelles l’expertise technique est primordiale. Le savoir-faire est en conséquence récompensé.

15Ces critères de sélection sont à relier à la volonté de ces DG de mener avec elles des politiques publiques. Car, nous retrouvons finalement à un niveau européen des phénomènes déjà observés au niveau français dans le secteur de l’environnement, notamment. Dans le cas français, les législations et les politiques publiques en la matière ont été décisives dans la formation et la structuration du milieu associatif national. Par la procédure de reconnaissance d’utilité publique, certaines associations ont été retenues comme gestionnaires tandis que d’autres ont été reléguées au rang des contestatrices, par exemple en matière nucléaire26. On peut présager qu’au niveau supranational, certaines ONG, durablement transnationales, pourraient devenir des « gestionnaires » de politiques publiques européennes à travers l’usage d’instruments financiers et de soutiens. Ces politiques publiques « sans frontières étatiques » ne visent pas à nier les spécificités nationales de leurs interlocutrices ONG dans leurs domaines d’action mais elles dépassent les frontières et tendent à imposer des normes ou encore des législations qui ne peuvent être appliquées sans l’aide effective d’acteurs partageant le même dessein d’ouverture des frontières à des intérêts supranationaux.

16Pour autant, les ONG ne sont pas uniformément des gestionnaires et des « bras droits » des politiques publiques européennes. Au contraire, leurs discours et leurs pratiques consistent à maintenir une distance critique avec leurs bailleurs (voir la polémique entre MSF et MDM27). Depuis sa nobelisation en 1999, MSF cherche à se financer essentiellement sur des fonds privés28. Greenpeace a toujours refusé les subventions et se pose en contestatrice29. Au sein de cette nébuleuse, le positionnement des ONG à l’égard des DG, varie entre le WWF, fidèle allié et Greenpeace, souvent dans l’opposition.

17Mais le discours mythique sur les ONG symbolisant un véritable contre-pouvoir à la mondialisation ou à l’émergence de niveaux supranationaux est tout aussi erroné que celui qui voit dans les ONG des groupes d’intérêts ayant pour seuls objectifs de relayer les décisions supranationales30. Comme le montre l’exemple des associations environnementales françaises, les rivalités d’intérêt de représentation de la « juste cause » existent. Certaines dominantes nationales émergent : tandis que les ONG « vertes », les plus actives à Bruxelles, restent d’origine anglo-saxonne ou nordique, leurs homologues humanitaires françaises apparaissent dominantes par leur nombre et leur notoriété. En effet, la nobelisation a soutenu l’image publique d’Handicap International (HI), puis celle de MSF. Cette origine nationale implique bien évidemment des comportements militants et une construction de l’intérêt spécifique31. Si la construction européenne des normes, d’une identité d’intérêt ou d’opinion est au cœur du travail des DG, les logiques des espaces nationaux resurgissent lors des mobilisations médiatiques. Loin de sous-évaluer les particularismes nationaux, les stratégies consistent à les comprendre afin d’anticiper les mouvements de contestation ou les critiques rituelles d’opacité32.

18Or, l’étude des répertoires d’action des ONG permet, dans nombre des cas, de voir la proximité avec l’intérêt européen ou encore le soutien actif des institutions européennes lors de mobilisations particulières. Ciblant une « opinion européenne », l’idée sous-jacente demeure de resituer les crises, y compris environnementales dans un contexte international. Autrement dit, les intérêts défendus s’inscrivent dans l’espace international mais sont « cadrés » (framed) dans l’espace européen.

Les répertoires médiatiques

19Au fur et à mesure que les lieux de prises de décisions tendent à se déplacer du national vers le supranational, les acteurs, par exemple les associations d’un pays donné, doivent tenir compte des logiques des instances supranationales. Grâce à la mise en place d’un réseau de groupes implantés dans divers pays, elles promeuvent des normes qui se veulent universelles et auraient pour vocation de s’imposer aux États.

20L’émergence d’un niveau de décision supranational a dynamisé le rôle des ONG. Leur nombre est en constante progression, ce qui est un signe d’une reconnaissance institutionnelle et d’une volonté de structurer certaines revendications à un niveau international33. Elles deviennent à la fois des interlocutrices, médiatrices d’intérêt de low politics, et des outsiders qui luttent pour imposer leurs points de vue. À la singularité de leur position, il faut ajouter une donnée constante de leurs mobilisations : tendre à représenter une « opinion » qui doit être universelle, transcendant les frontières. C’est pourquoi, elles sont les authentiques créatrices d’un « nouveau répertoire d’action » en plein essor34. En empruntant cette notion de répertoire à Charles Tilly35, il s’agit d’insister sur le fait que les contestations menées par les ONG comportent des traits spécifiques et bousculent la dichotomie habituelle local/national/mondial.

21Les « mouvements d’opinion » actuels doivent faire preuve d’une habileté à jouer avec les différents niveaux de prises de décisions. Les ONG, actrices privilégiées de l’arène internationale, restent confrontées à une sorte d’interpénétration des espaces de contestation à différents échelons (national et international). Les ONG « vertes » ont contribué à créer un espace de contestation expert et international qui, dès les années soixante, a soutenu des luttes locales et a permis de les diffuser en empruntant des slogans communs et des formes de représentations d’une Nature universelle qui pouvait alimenter des discours de légitimation quasi-homogène sur la planète (« Think globally, Act locally », « Small is beautiful »). Les ONG militantes d’origine anglo-saxonne ont généré rapidement des formes d’action basées sur la mobilisation des médias que l’on retrouve également parmi les ONG de défense des Droits de l’homme et humanitaires36. C’est pourquoi, les associations de défense de droits universels (de la planète, des personnes ou des victimes de conflit) partagent des traits communs permettant d’identifier les modes d’action contemporains, ciblant les États ou les institutions supranationales.

Faire vivre la « cause » : les mobilisations de consensus37

22Les ONG participent activement à la diffusion par-delà des frontières de slogans, de logos organisationnels. Être reconnu, être visible et tenter de maîtriser la perception produite par les actions ou les intérêts défendus sont au cœur des préoccupations de ces associations. Ainsi, la protection de leur image militante ne constitue pas une occupation secondaire. Au bureau de MSF à Bruxelles, une salariée a été recrutée pour veiller au bon usage de la « marque » MSF dans les médias ou poursuivre des ONG qui ne rempliraient par les conditions d’homologation. Cet aspect révèle à la fois la dimension entrepreneuriale prise par ces ONG et l’importance de ce que l’on peut appeler la maison-mère, qui est généralement le siège central fondateur. L’initiative et la construction des campagnes d’opinion à vocation européenne ou internationale pourraient être le résultat des négociations entre les différents sièges. Pourtant, on observe que le siège historique, doté d’un pôle de salariés chargés des campagnes d’opinion, reste l’initiateur et offre aux autres sièges le package (le matériel nécessaire aux expositions ainsi qu’aux différentes manifestations) de la campagne dans la langue locale avec une même identité de slogans et de présentation.

23La transnationalisation des répertoires d’action se comprend largement par la volonté de ces ONG de produire un intérêt et de construire une « opinion » à un niveau international. La diffusion et l’homogénéité de ces campagnes d’opinion se traduisent par la capacité à fournir des matériaux de propagande dans diverses langues et à adapter un message analogue aux « opinions locales ». Pour les campagnes d’opinion nationales ou locales, les salariés de chaque siège reprennent leur liberté d’action et les initiatives ne sont plus impulsées par le siège historique41, ce qui souligne la spécificité des campagnes internationales. Si la maîtrise par les ONG de leurs campagnes est indubitable et revendiquée dans les discours des acteurs, la Commission européenne reste cependant active et représente un soutien efficace à ces mobilisations d’information générale.

24Les agendas des ONG, des DG ou des organismes supranationaux suivent le rythme des journées de mobilisation42. Lors de manifestations comme les journées annuelles (de la Terre, de la femme, de la faim dans le monde, etc.), les actions collectives réunissent les organisations internationales et les institutions supranationales. Toutefois, la communication pour sensibiliser l’« opinion publique » demeure constamment au centre de la préoccupation de la DG environnement ou encore d’ECHO, une de leurs finalités étant d’ailleurs d’informer cette « opinion » des travaux de ces institutions. Par exemple, depuis l’émergence de mouvements de protestations du type Chasse, Pêche, Nature et Traditions, la DG environnement a de plus en plus pour souci de mieux expliquer les objectifs des législations et des politiques d’environnement européennes. Les moyens de faire l’information restent multiples comme l’explique le responsable de la communication à l’ancienne DG XI : la presse mais également une politique autonome de sensibilisation réalisée par la DG.

« Il y a un problème d’information terrible. Les mille gaillards [ndt : les journalistes] qui sont ici à Bruxelles suivent des questions d’actualité mais ne passent pas [l’information] à leurs collègues dans leurs rédactions. Car ils veulent garder l’exclusivité de ce qui passe en Europe. Nous visons les journalistes qui travaillent sur l’environnement et on les amène ici. On fait un séminaire d’une journée et en phase avec la présidence. Et là, on explique ce que l’on veut. Et on a un travail de tremplin avec la presse nationale, qui est très reconnaissante qu’on pense à elle… Pour poser des questions, naviguer dans notre site internet. C’est un travail de presse et un programme audiovisuel. Le problème est que chaque pays a sa structure comme pour la presse a laquelle on a à faire. Cela dépend de comment fonctionne la presse ou la télévision […]. Ce que l’on essaie de faire, c’est d’illustrer les thèmes environnementaux dont on s’occupe : l’eau, les déchets, de manière suffisamment intéressante pour convaincre les télévisions de diffuser […] pour intéresser les gens et pour que l’intérêt du sujet en tant que tel et la manière professionnelle dont il est réalisé puisse amener la télévision à la diffusion. Des programmes documentaires d’un format d’une dizaine de minutes. Comme Euronews. Avec une problématique qui est illustrée par un cas précis. Sur le changement climatique, on est allé filmer l’île de Mann. On voit physiquement l’impact du changement climatique […] La première maison porte le numéro cinq car la une et la trois sont déjà tombées parce qu’il y a eu un phénomène d’érosion due à un effet de pluie.
— Il faut des images catastrophiques…
— Il faut illustrer en disant que l’on ne peut pas parler de changement climatique en sortant un discours scientifique à 8 heures du soir, c’est impossible. Et donc on a des contrats avec des sociétés de production sur tel ou tel sujet. Cela doit se faire de manière positive. Donc le sujet environnemental intéresse les gens.
— Quelles télévisions ? Nationales…
— Il y a un suivi statistique… France 2, Arte, La Cinquième, toutes… BBC qui sont très exigeants. » (entretien Saturnino Munoz, chargé de la communication et de l’information à la DG environnement)

25Ce que ne dit pas le responsable mais que l’on retrouve sur le site Internet de la DG environnement, c’est la capacité d’offrir des vidéos et des informations clés en main aux journalistes sur les « crises environnementales ». Le TV-link Europe Environnement propose aux journalistes de télévision des productions visuelles sur l’environnement et les politiques européennes. La technicité des textes ou des enjeux reconnus par les fonctionnaires de la DG environnement oblige à concevoir des produits plus didactiques. Ceci révèle également une forme de monopole sur ces questions d’environnement qui réclameraient une investigation scientifique trop onéreuse en temps pour les journalistes. En outre, de véritables campagnes d’opinion sont mises en œuvre avec le concours du World Wild Fund (WWF) par exemple. Cette mobilisation au niveau de l’Europe visait à rappeler que les espèces en voie de disparition étaient protégées par des législations européennes et que l’individu achetant des bibelots en ivoire ou des peaux etc. se rendait coupable de trafic illégal et pouvait être poursuivi. Ces sensibilisations, plus offensives, illustrent une alliance entre institutions et ONG pour faire respecter la réglementation. De plus, des projets audiovisuels figurent tous les ans parmi les instruments financiers d’incitation ou de soutien à un projet d’ONG.

26D’autres exemples illustrent le fait que les projets doivent avoir une dimension européenne, éducative, s’adresser à un vaste public. Les ONG ou certains médias sont subventionnés par la DG environnement dans le dessein de promouvoir l’éthique écologiste et la nécessité de militer dans le sens d’une diffusion des normes « vertes », notamment européennes. ECHO possède également des matériaux audiovisuels destinés à l’information de l’« opinion publique » sur certaines thématiques (comme les mines antipersonnel, la nécessité de la Cour internationale de Justice). L’office produit et récompense aussi des programmes pédagogiques sur l’humanitaire. Des programmes documentaires ou des expositions étaient subventionné (e) s par exemple dans le cas de MSF (Belgique), MDM (France) mais également d’associations telles que Média Action International (Suisse) ou encore de télévisions MTV3 Finland (Finlande). Des actions médiatiques plus originales ont été soutenues comme l’Orchestre baroque de l’UE qui devait offrir des concerts en Bosnie. Ces diverses actions subventionnées révèlent une manière indirecte d’encourager une politique européenne d’information sur les causes humanitaires et de promotion de l’image d’ECHO. Si la plupart des projets n’ont pas été financés totalement par la Commission, ce soutien aux initiatives n’ayant pas de visées nationales exclusives comporte un volet pédagogique sur des questions humanitaires internationales comme celle des réfugiés, des guerres, etc. C’est un moyen de construire un intérêt transnational en Europe et d’imposer cette préoccupation sur l’agenda de chaque espace national. Les ONG représentent une manière efficace de diffuser un message qui renforce la visibilité de la Commission sans qu’il soit perçu comme un discours institutionnel, c’est-à-dire comme une forme de propagande.

27Toutes ces campagnes partagent l’objectif d’informer l’« opinion ». Lors de crises graves, la mobilisation doit se produire le plus rapidement possible pour soutenir les acteurs engagés, les ONG étant en première ligne. Or, comme on l’a sources d’informations, y compris si elles sont soutenues dans leurs campagnes par vu, elles sont capables de construire leurs propres la Commission. Dans ces cas de crise, elles restent les premières à offrir leurs diagnostics de la situation. Leur expertise sert à alerter les institutions supranationales, les États et les médias. Mais, mobiliser l’attention sur des cas précis en réclamant des solutions d’ordre politique (intervention ou encore prises de mesures drastiques) apparaît plus complexe que réaliser des campagnes d’information sans autre engagement que le don.

Les contraintes spatio-culturelles des campagnes d’opinion

28Un certain nombre de contraintes émergent en observant les campagnes d’opinion des ONG et en interrogeant les acteurs, Elles recouvrent deux aspects et attestent de l’importance de certains obstacles comme le problème de représenter des « sans voix ». Les membres du siège des ONG, qui est aussi celui des campagnes d’opinion, doivent le plus souvent élaborer des campagnes sur des situations de crise situées dans des pays dits du Sud mais qui sont destinées à émouvoir une « opinion publique » du Nord, c’est-à-dire celle qui est capable de faire pression sur « leurs » États. C’est ce qui entraîne des contraintes de représentations, des frames43. Comment en effet représenter la pauvreté, le désastre ou encore le déni de certains droits sans entrer dans les représentations dominantes qui s’ajustent à ces thématiques44 ?

29Une mobilisation qui a été, en 1998, source de polémiques entre ONG humanitaires (MDM et MSF45) a pourtant connu un succès important, du fait notamment du militantisme actif d’E. Bonino, commissaire aux affaires humanitaires. Il s’agissait de dénoncer les Talibans alors au pouvoir à Kaboul (Afghanistan) parce qu’ils contraignaient les femmes à vivre en recluses et les privaient du droit à l’éducation et à la santé. Ces deux services publics (Éducation et Santé) étaient du ressort des ONG dont certaines soutenues par les Fonds européens d’ECHO. L’entretien, réalisé au siège français de MDM46, d’un des artisans de cette mobilisation transnationale du 8 mars 1998 (jour du droit des femmes), révèle cette constante tension entre la volonté de représenter des femmes, en l’occurrence « sans voix », qui étaient rejetées loin de la sphère sociale et de toutes possibilités d’expression, et celle de ne pas verser dans les représentations simplistes de l’Islam qui risquaient de confondre islamisme et Islam.

30Dans cet entretien, on perçoit tous les paradoxes entre la connaissance fine du terrain par l’ONG, sa volonté de ne pas réduire ces femmes à cette vision dominée47 et les lois de la communication. Pour respecter la culture locale musulmane, l’ONG prend garde de ne pas citer l’Islam dans les textes des tracts ou des pétitions mais seulement les exactions de l’islamisme. Mais les contraintes de la communication de masse restent si puissantes que, finalement, la campagne focalisera l’attention sur le voile, le tchadri. Cette démarche déroge à l’idée admise au sein de l’ONG, de ne pas assimiler le port du voile à l’islamisme. Pourtant, celui-ci devient un signe de soumission des femmes et un moyen de communication rapide et spectaculaire pour émouvoir l’« opinion occidentale ». Le chargé de communication reconnaît cette mise en scène48 forcée et une forme de reniement de la position de l’ONG qui consistait à ne pas entrer dans les cadres dominants d’interprétation de l’Islam associés à l’intolérance et symbolisé par le voile.

« À MDM, on ne veut pas faire l’amalgame entre Islam, culture islamique et islamisme… On ne veut pas réduire la question des femmes afghanes à une question de voile. Car, les problèmes sont avant tout d’ordre médical, sanitaire ou… éducatif. […] Mais on a communiqué sur le voile. Car c’est vrai que cela accroche l’opinion… Dans le métro ou ailleurs, voir ces femmes dans leurs voiles. C’était une manière d’attirer l’opinion » (entretien avec Denis Maillard, siège MDM, Paris, 1998).

31Ce cas est symptomatique de la tension entre la volonté de rendre compte d’une situation du Sud dominée par des représentations exotiques de ces populations et l’obligation d’émouvoir une population européenne qui attend des mises en scènes de l’Autre, correspondant à ses schèmes de perception49. C’est parce que les États du Nord restent puissants dans les prises de décisions internationales que leurs « opinions publiques » doivent être mobilisées. L’intérêt des « sans voix » est porté par des ONG mais celles-ci se conforment dans une certaine mesure à une représentation de ces populations dominées par des cadres de représentation de l’Autre, mêlant exotisme, paternalisme ou encore néo-colonialisme50.

32La reconnaissance d’une « véritable crise humanitaire » peut être difficile à imposer comme l’explique un des chargés de communication d’OXFAM. Au début des événements au Rwanda, il n’avait pas réussi d’emblée à faire prendre conscience aux journalistes de la BBC, que l’on n’assistait pas à une « guerre tribale » mais à un « génocide »51. Ce dernier exemple, un des plus dramatiques, marque la tension constante qui s’exerce sur ces porte-parole des « sans voix » dans les arènes internationales. Mobiliser en faveur de ces populations implique de faire reconnaître l’urgence de la situation. Toutefois, l’imposition des causes lointaines comme événement médiatique implique d’ajuster son discours. Cette contrainte de la transnationalisation ne doit pas être évacuée car elle constitue une préoccupation constante dans les ONG. Et, dans le cas particulier des crises, ces freins à la transnationalisation, du moins celle qui est rêvée comme un Universel, réapparaissent fortement. L’exemple de l’humanitaire ne doit pas faire oublier celui de l’environnement qui peut être résumé par cet extrait d’entretien : « On ne sert pas du discours scientifique à 8 heures du soir ». Les discours souvent experts des ONG sont souvent caricaturés ou évacués.

33En s’alliant aux institutions supranationales, ces organisations militent pour construire un espace public international et pour imposer des normes de comportements aux États. Mais le travail d’information est lui-même contraint par les logiques des champs médiatiques nationaux. Faire de l’information sur des problèmes jugés secondaires demande de bouleverser les prime time et les représentations dominantes produites par les Européens. En conséquence, les mobilisations transnationales des ONG restent occidentalo-centrées, c’est-à-dire contraintes par les cadres d’interprétation dominants des Européens sur le reste du monde. Cette division des pouvoirs reflète la distribution et l’accumulation des ressources économiques et symboliques de certains États, qui contraignent les ONG à recadrer leurs discours et leurs contestations dans un cadre occidentalisé. Le cas d’ECHO sur les crises présentes ou passées est exemplaire comme le montre cet extrait : « Grâce à Dieu, la Communauté Européenne a ouvert l’hôpital qui avait été utilisé pendant des mois comme porcherie52 ».

34Mais à côté de ces mobilisations visibles pour l’« opinion », il existe des actions ne visant que les institutions à Bruxelles. Ces actions ciblent les institutions ou les États et se font par les services de presse de la Commission ou encore les conférences de presse. Cette fois, les ONG ont l’initiative en sachant qu’elles représentent une façon de rappeler l’importance des intérêts dits secondaires défendus par les DG ou les offices militants de la Commission.

La pression par l’information

35Dans ce cas, les ONG reprennent les armes conventionnelles du groupe de pression. À MSF International Bruxelles, les attachés de presse produisent des communiqués sur les situations internationales de crise (le Kosovo par exemple) mais également au moment de l’harmonisation des législations (baisser le prix des médicaments, objet de la campagne européenne en mars 2000). Cette fois, la volonté de communiquer et d’informer les décideurs mêle étroitement l’expertise médicale de l’ONG et sa volonté de contester les normes de rentabilité économique. MSF veut promouvoir sur ce dossier un accès plus grand aux produits pharmaceutiques pour les pays dits en voie de développement, en particulier, pour lutter contre la tuberculose et le SIDA. Dans ces campagnes d’opinion, ECHO et Voluntary Organisations in Cooperation in Emergencies (VOICE) offrent des soutiens logistiques ou des subventions. L’usage de l’information est au centre de leur activisme militant. Ainsi, les ONG sont-elles fières de reconnaître leur identité d’agences d’information.

« Il est vrai que l’on peut, sur le lieu des missions, savoir qu’il existe des situations de guerres ou de crises. On fait remonter ici (Bruxelles) ou mieux l’équipe en mission contacte le représentant d’ECHO sur place… Et, c’est avec le représentant d’ECHO en mission que l’on fait remonter les infos à ECHO Bruxelles » (entretien MSF International à Bruxelles, mars 2000).

36Alors que pour les campagnes internationales d’opinion, qui ont généralement des thématiques récurrentes et se situent sur un agenda de mobilisations ritualisées – la journée contre la faim, la journée des droits de l’homme ou au moment de négociations internationales rassemblant les principaux États industrialisés –, le siège historique apparaît central dans le déroulement des activités, il en va tout autrement pour les campagnes proactives visant à mettre sur l’agenda politique des situations de crises ou des contestations de législations techniques (convention sur les médicaments). En effet, la campagne de mobilisation semble plus bottom/up : les informations, provenant des antennes ou des missions, remontent vers le siège ou même le « contournent » pour cibler les institutions européennes alliées ou l’antenne bruxelloise, qui est constamment en liaison avec les journalistes européens et le pôle de communication des DG ou d’ECHO.

37Par conséquent, les ONG deviennent des agences d’informations dotées de personnels spécialisés (souvent des médecins ou des avocats), qui concurrencent les journalistes. Les bénévoles ont une expertise technique spécifique et savent utiliser leurs connaissances du terrain, leurs aptitudes professionnelles et leur ingérence dans des zones peu couvertes par les médias. Cette capacité d’information, à travers notamment le témoignage, qui est un acte non-gouvernemental et politique, comporte, néanmoins, une spécificité : se faire les porte-parole des causes non entendues en les mettant sur les agendas des médias internationaux et des négociations inter-gouvernementales. L’expression de l’opinion ne renvoie pas ici à une « opinion publique internationale » ou à la collecte routinisée de dons associée aux causes traditionnelles défendues par l’ONG. Il s’agit de former l’opinion des décideurs, tout particulièrement au moment de la réunion des Conseils des ministres européens ou en visant la Commission, voire les parlementaires européens. Loin d’être neutres, les représentants de la Commission européenne semblent jouer le rôle d’amplificateurs ou de relais de ces ONG, tout particulièrement lorsqu’elles renforcent les logiques de la politique européenne sur l’humanitaire et sur l’environnement.

38En matière d’expertise et de production d’images ou de témoignages, les ONG sont relativement autonomes à l’égard des institutions européennes – mais également des États ou des groupements industriels –, leur lobbying auprès des institutions n’a aucune connotation spécifiquement transnationale. Pourtant, du fait des traductions des kits militants dans les langues dominantes de l’UE et de la volonté de convaincre les représentants des différents États de la nécessité de prendre en compte un intérêt qui dépasserait les frontières nationales, on observe une forme d’universalisation de certains intérêts. Les représentants des États à un niveau européen incarnent, y compris pour les groupes de pression, l’intérêt de l’État d’origine (excepté les Verts qui seraient plus transnationaux, c’est-à-dire ouverts aux revendications éthiques). Cependant, le fait de militer pour des intérêts environnementaux et humanitaires lors de ces négociations européennes – encore très inter-étatiques – est un enjeu primordial car de nombreuses normes y sont édictées et vont devenir opposables aux États. Les ONG savent que le soutien logistique des DG est une ressource « de première importance ».

39Il ne s’agit donc pas de conclure hâtivement et de manière erronée que les ONG seraient des actrices, voire de simples gestionnaires de politiques publiques européennes, ne serait-ce que parce qu’il existe une différence entre le secteur de l’environnement investi depuis plus de vingt ans par des ONG comme le WWF et le secteur humanitaire qui semble plus récent (1992 étant la date déterminante correspondant à la Guerre en ex-Yougoslavie). Ces ONG sont en revanche des alliées efficaces ; tantôt elles détiennent l’initiative, essentiellement en cas de crise légitimant par leur expertise la prise de décision (mise en œuvre des mesures d’urgence), tantôt elles sont soutenues par ces institutions supranationales pour rappeler à l’« opinion publique » la nécessité de rendre plus visible les intérêts des « sans voix ».

40Les ONG ont donc une maîtrise certaine de leurs sources. Leurs expertises (scientifique, technique et politique) et leurs connaissances portant sur un terrain spécifique les autorisent à alerter les « opinions », à « éclairer » les décisions et à étayer l’argumentaire des fonctionnaires européens. Toutefois, les DG en traduisant (en plusieurs langues), en apportant un soutien logistique dynamisent, légitiment le caractère transnational des mobilisations. Bien que le niveau européen auquel cette étude s’est attachée ne soit qu’une pièce de cette mosaïque de mobilisations qui se forment soit dans l’espace national, soit dans l’espace international, il représente un allié essentiel pour les ONG défendant des intérêts ne connaissant pas d’écho satisfaisant dans un espace national-étatique. Ajoutons qu’une certaine connivence par des échanges de sources peut exister entre ONG et DG, lors de mobilisations routinières. Mais, à l’occasion des mobilisations de crise qui impliquent un militantisme contestant des prises de décision ou en demandant de « courageuses » (ingérences), les ONG reprennent l’initiative par leur fonction de témoignage, renforcée par leur statut d’expertise.

41Les phénomènes de transnationalité ont été trop souvent traités de manière théorique et passionnée. En menant une étude empirique de la transnationalité en action, on observe qu’elle est le produit du travail d’acteurs spécifiques avec leurs intérêts et leur identité militante. Les ONG humanitaires et d’environnement créent un espace de contestation qui se veut sans frontières, c’est-à-dire qui prétend s’émanciper des logiques inter-étatiques (droit d’ingérence, relayer la voix des « sans-voix »). Leurs campagnes d’éveil de l’« opinion internationale » montrent leur capacité à diffuser et à homogénéiser leurs revendications. Elles témoignent à la fois de leur capacité à transnationaliser leur identité militante et de celle de protéger leurs identités militantes au-delà des frontières. L’invention de formes transnationales n’est pas pour autant synonyme d’une dé-territorialisation comme l’expliquent des militants : « Nous militons à l’anglo-saxonne » (Amnesty International Paris, mars 2000) ou « Ici, on reste assez frenchie même si on aspire à être plus anglais et faire de l’advocacy » (Action Against Hunger Londres, février 2000).

42Cette piste des singularités des formes de militantisme au sein d’organisations labellisées comme transnationales mériterait d’être explorée. La sociologie des mobilisations a tendance à expliquer la transnationalisation des contestations par des raisons exclusivement techniques (rapidité et multiplication des médias). Or les mobilisations, y compris celles initiées par un seul type d’acteurs, revêtent des modalités différentes selon leurs cibles, leurs alliés ou le genre de contestation (routinière, de consensus ou de crise). Les contraintes territoriales doivent être aussi regardées comme des facteurs importants de structuration des mobilisations. Et quand on parle de territoire, il ne s’agit pas de l’entendre uniquement en termes de structures des opportunités53 (importance de l’État) mais plutôt en termes d’espaces ou d’aires culturelles, qui soutiennent ou entravent la constitution des intérêts. La contestation n’est pas non plus totalement le produit du militantisme des ONG puisqu’elle est souvent réalisée en concertation avec des alliés institutionnels qui ont des intérêts à défendre et souhaitent la construction, la légitimation de ce qui devrait être une « gouvernance » supranationale.

43Pour soutenir ce processus, l’enjeu est évidemment de construire une « opinion » en leur faveur sur des sujets sensibles pouvant être traités à un niveau supranational54. De même, la Commission européenne a pour stratégie de soutenir les processus de transnationalisation, c’est-à-dire de construire à long terme un espace public européen et renforcer son identité. Par conséquent, les ONG sont d’efficaces alliées pour diffuser un discours, des intérêts qui se rapprochent de ceux des institutions et qui peuvent valoriser une certaine définition de l’« identité européenne ». Alberto Navarro, directeur d’ECHO, ne déclarait-il pas en 1997 : « Dans l’esprit de beaucoup de gens, l’Union européenne s’intéresse surtout aux entreprises, pas aux populations. À ECHO, nous avons pour mission d’investir dans des secours d’urgence ». Or l’idée sous-jacente des institutions est, dans un contexte de contestation, de faire comprendre la réalité et l’efficacité des politiques européennes. Les ONG, parce qu’elles sont souvent subventionnées, et relativement proches de ces institutions, voient leur identité militante relativement brouillée55. Le répertoire médiatique56, quasi-incontournable pour les campagnes de dons et les campagnes d’opinion en cas de crise, a tendance à se transnationaliser selon les exigences des institutions européennes. Cette instrumentalisation ne doit pas faire oublier que l’efficacité des campagnes de dons, voire de construction d’images valorisantes de l’Europe, ne fait pas disparaître la difficulté politique de faire appliquer les normes « vertes » dans l’espace européen ou le droit humanitaire ailleurs57.