La dépendance : un enjeu de protection sociale émergent

1Attribut commun de nombreuses relations sociales, la dépendance a pris un sens particulier dans le champ de la vieillesse, désignant l’incapacité à accomplir seul et facilement les actes domestiques de la vie quotidienne. Bien qu’extrêmement controversée1, cette notion a progressivement circonscrit un champ doté d’une autonomie suffisante pour être l’objet d’une politique sociale spécifique (Attias-Donfut, Renaut et Rozenkier, 1990, p. 2). Contrairement à la France, d’autres pays ont fait le choix d’unifier la prise en charge du handicap adulte et du handicap âgé à travers la politique des soins de longue durée. Mais partout, le handicap âgé est celui qui a le plus retenu l’attention des pouvoirs publics. La mise à l’agenda de la prise en charge des personnes âgées dépendantes prolonge la conception susbtantialiste de l’État de droit, modifiant en profondeur l’équilibre des sociétés libérales : d’un objectif de limitation de la puissance de l’État, on passe à la représentation d’un État investi de la mission de satisfaire les besoins de tous ordres des individus et des groupes (Chevallier, 1994, p. 102). Il n’y a plus, au stade de l’État providence, d’« espace privé » sauvegardé, de « société civile » préservée de ses ingérences ; l’État est amené à s’immiscer dans les rapports sociaux de toute nature. L’État devient insensiblement le tuteur de la société : c’est à la fois le garant du développement collectif et le protecteur de chacun ; et l’aspiration à toujours plus de sécurité conduit à la mise en place de dispositifs d’intervention de plus en plus nombreux et diversifiés, couvrant tous les aspects de l’existence individuelle (Chevallier, 1994, p. 104). Le processus de constitution de la dépendance en problème public en fournit un témoignage supplémentaire. À l’image des politiques sociales en général et des politiques vieillesses en particulier, ce processus est étroitement lié à l’érosion de la production domestique comme pôle principal de la production des hommes (Jobert, 1985). Il repose également sur le vieillissement démographique et les représentations spontanées qui s’y attachent2.

2Mais cette publication va se heurter, dans sa phase décisionnelle, aux difficultés de l’État providence. Celles-ci avaient cristallisé au cours des années 80 un discours prophétique autour de la Crise de l’État providence (Rosanvallon, 1984) : crise de légitimité, crise de capacité, crise d’efficacité. Les années 90 ont, au contraire, consacré les études mettant en exergue la résilience institutionnelle au changement, notamment avec les théories du sentier à la dépendance institutionnelle (path dependence). Paul David (1992) définit le sentier à la dépendance comme un processus stochastique non ergotique, c’est-à-dire qu’il ne peut faire abstraction du passé dont il est tributaire. Il suppose que les acteurs et les organisations sont enfermés par les institutions existantes, celles-ci structurant et canalisant les politiques publiques dans des sentiers établis (Fouilleux, 2002). Des architectures institutionnelles et organisationnelles de politiques publiques, malgré leur caractère sous-optimal, ont tendance à se renforcer (North, 1990). Ce verrouillage s’explique par l’exigence d’adaptations individuelles et organisationnelles, qui rendent peu attractives la réforme d’arrangements existants (increasing returns). Ce type d’analyses appliqué aux régimes nationaux de protection sociale3, met également en exergue l’existence d’une opposition aux réformes (veto points), synonymes de libéralisation : place de l’élection et des électeurs attachés à l’institution État-providence (Flora, 1986) et dépassant le calcul rationnel ; intérêt concentré de certaines franges de la population et risque de sanction. L’agenda électoral étant structuré par le court terme, la solution la moins coûteuse politiquement est celle du statu quo (Bonoli et Palier, 1999).

3Si le reproche traditionnellement adressé à cette théorisation est de se détourner de changements path shifting (Bonoli et Palier, 1999) la présente limite est ailleurs. En effet, il n’existe pas, historiquement, de sentier préconstitué, mais une cohabitation de deux circuits institutionnels : aide sociale départementale et action sociale extra-légale des caisses. Ensuite, cet existant ne bénéficie pas d’un soutien politique identique à celui traditionnellement observable sur le noyau dur de la protection sociale4. Dès lors, l’enjeu est moins de constater un décalage entre des velléités de réforme et le statu quo, que d’aborder concrètement la nature de l’arbitrage entre solidarités publiques et solidarités privées sur un espace moins verrouillé. La (non) réforme de la prise en charge des personnes âgées dépendantes est ainsi plus directement soumise aux pressions macro-économiques et libérales. Celles-ci éclairent notamment le processus d’institutionnalisation du leadership départemental. Mais elle constitue aussi un terrain propice d’innovation institutionnelle, cherchant à préserver la compétitivité économique tout en répondant aux nouveaux besoins sociaux (Pierson, 2001). Dans tous les cas, la nature exacte des réformes successives ne peut se réduire à la seule lecture organique, soit la gestion départementale, au risque de conclure de manière erronée au statu quo. Ensuite, il convient de retracer le processus d’apprentissage (social learning) (Heclo, 1974) : les choix décisionnels peuvent davantage répondre aux conséquences des politiques menées auparavant qu’aux problèmes eux-mêmes. Variant au gré des configurations politiques, ces choix résultent donc d’un rapport dialectique entre le global et le secteur. Ce qui déjoue utilement l’idée réductrice d’une simple transcription sectorielle d’une matrice libérale et concurrentielle.

De la non-décision à l’échec du 5^e risque

Entre non-décision et marchandisation

4La constitution de la dépendance en problème public ne vaut pas décision. Ainsi, de la publication du rapport Arreckx (1979) au lancement de la Prestation expérimentale dépendance (1994), quinze ans n’auront pas suffi à trancher le débat politique sur l’allocation dépendance. Ce qui amenait Bruno Jobert (1993) à évoquer, à propos de cette réforme, une « non-décision exemplaire », définie comme l’écart entre une stratégie qui est constamment affirmée comme nécessaire et une pratique qui est constamment différente (Jobert, 1994b). Concernant la non-décision stricto sensu, elle n’est pas synonyme de résistance au changement, mais illustre un problème de gouvernabilité. Ce n’est pas tant le fait de la surenchère et de la surcharge de demandes sociales contradictoires, identifiées par la commission trilatérale de 1975 (Crozier, Huntington et Watanuki, 1975), que l’incapacité des gouvernements à endiguer des demandes qu’ils ont contribué à susciter en période de croissance, et à résoudre les problèmes qu’ils ont identifiés (Warin, 1999, p. 104). Ce primat gestionnaire est tout autant vérifiable à travers les rapports et propositions de loi5 qui se sont succédés sans succès. Leur nature juridique est pour le moins ambiguë puisqu’il n’est ni question de créer une prestation légale de sécurité sociale, ni question de pérenniser un traitement de type Aide sociale. Mais ils se révèlent instructifs quant à la quasi unanimité se dégageant autour de la condition de ressources (Kessler, 1995). Surtout, cette période voit un glissement de problématique illustrant l’importance croissante apportée à la maîtrise des coûts : réflexion globale sur les personnes âgées > approche gestionnaire de la vieillesse à travers le problème des personnes âgées dépendantes et leur coût > approche gestionnaire de plus en plus tributaire des financements existants (loi de basculement).

5Si la norme libérale exerce un effet de tenaille sur les choix politiques, elle a aussi inspiré les mesures gouvernementales, depuis 1987, visant à solvabiliser les classes moyennes par un abaissement du coût des services. En 1987, Philippe Séguin obtient l’exonération des cotisations URSSAF pour les personnes âgées de plus de 70 ans, et la déduction fiscale sur les revenus pour les dépenses engagées pour les frais d’aide à domicile. L’exonération ne profite qu’à l’emploi direct. Ce qui avait conduit, entre autres choses, les associations prestataires à revendiquer, sans succès, une prestation légale et unifiée de prise en charge des personnes âgées dépendantes. Les gouvernements successifs ont prolongé par la suite la logique de marchandisation du social. Ainsi, la déduction fiscale devient en 1989 une réduction d’impôt portant sur 25 % des dépenses, dans la limite de 13 000 francs de dépenses. Elle est portée en 1991 à 50 % des dépenses, dans la limite de 25 000 francs de dépenses. Pour pouvoir bénéficier de l’exonération des charges, les associations prestataires ont été contraintes de se tourner vers l’activité mandataire, le mandat n’ayant d’existence juridique qu’à partir de 1991, avec la création des « services aux personnes ». Ceux-ci recouvrent en particulier les services mandataires, soumis à l’agrément qualité. Ils ne sont pas les employeurs des aides ménagères mais servent d’intermédiaires entre la personne âgée (employeur) et la salariée. Ils se chargent d’un certain nombre de formalités administratives telles que l’établissement des bulletins de salaire et les déclarations à l’URSSAF. L’activité de prestataire est de plus en plus concurrencée par le mandataire et gré à gré. Celui-ci est soutenu par le chèque emploi-service, créé à titre expérimental par la loi quinquennale du 29 janvier 1993. Cette période voit donc s’affirmer une double logique. La première est de compenser la non-décision par des mesures libérales d’exonération fiscale. Elles bénéficient en priorité aux classes moyennes et supérieures. La seconde est une marchandisation du secteur de l’aide à domicile, mettant en grandes difficultés le secteur associatif. Ainsi, la progression du secteur de l’aide à domicile entre 1992 et 1995, de l’ordre de 5,5 %, profite essentiellement à l’activité mandataire : une croissance de 0,8 % en équivalent temps plein pour le prestataire contre 27,7 % pour le mandataire sur cette période6.

Le 5^e risque : un scénario furtif

6Fin 1993, Simone Veil, ministre des Affaires sociales du gouvernement Balladur, se déclare favorable à la création d’une allocation susceptible de couvrir les classes moyennes. Elle pourrait éventuellement être gérée par l’Assurance vieillesse. Mais les conditions de ressources et le recours sur succession restent des éléments en suspens, tout comme l’opportunité de créer un risque7. Au premier semestre 1994, Simone Veil reconsidère cette dernière éventualité, ayant émergé vers la fin des années 80 sur l’initiative de l’Union nationale des soins et services à domicile (UNASSAD) et de son directeur de l’époque, Maurice Bonnet. Le risque, notion ayant progressivement étendu son champ à l’ensemble des problèmes sociaux8, associe les notions d’accident et d’assurance. Les accidents y sont appréhendés comme le produit de la vie collective et leur régularité les rend prévisibles, calculables et assurables (Peretti-Watel, 2000, p. 51).

7La fortune du risque vient du fait qu’il ne désigne pas une catégorie particulière d’événements, mais un mode de traitement spécifique de certains d’entre eux. C’est donc une définition empirique qui prévaut9, et que résume l’article L. 111-2 du Code de la sécurité sociale : « Des lois pourront étendre le champ d’application de l’organisation de la Sécurité sociale à des catégories nouvelles de bénéficiaires et à des risques ou prestations non prévus par le présent Code ». Le dénominateur des risques sociaux ne tient pas à leurs causes mais à leurs conséquences, suscitant soit une diminution du revenu (risques physiques réduisant la capacité de travail comme la maladie, la vieillesse, l’invalidité, risque économique comme le chômage), soit une augmentation des dépenses (charges exceptionnelles liées à la maladie, au logement, aux charges familiales) (Dupeyroux, 1998). La dépendance correspond à ce dernier cas de figure. Cette équation peut justifier l’exploration d’un tel scénario par la Direction de la sécurité sociale, occupant une place centrale au ministère des Affaires sociales10. Mais la démarche française semble avant tout motivée, du côté ministériel, par la réforme allemande (1994) portant création d’un risque spécifique dépendance, après vingt ans de débat. Il couvre l’ensemble des populations handicapées, et non les seules personnes âgées. L’esquisse française repose sur une augmentation de la cotisation d’assurance maladie des retraités de 1,5 points (soit 8,4 milliards de francs). Parallèlement, la DSS réfléchit à une dotation budgétaire de l’État, gagée par une réduction de la dotation générale de décentralisation. Ici, le marché n’est considéré que comme réponse complémentaire et non alternative à la prise en charge collective.

8Pour les partisans du risque, tels que les fédérations d’aide à domicile ou les Aînés ruraux, la défense du risque répond au refus d’une couverture d’un problème reconnu comme risque par un dispositif d’aide sociale. Celle-ci renvoie les images de charité, d’assistance et d’inégalités territoriales. Cette vision fait valoir une certaine continuité et ancienneté historique très dévalorisante à l’égard de tout dispositif d’assistance, incarnation du passé opposée à la dynamique assurantielle publique. L’Aide sociale demeure chez les partisans du risque, le pendant négatif de la Sécurité sociale, symbole de progrès. Ici, l’assistance n’a pas de place, pas de fonction, pas d’existence (Bec, 1998). Le choix de l’Aide sociale contredit le principe d’égalité alors que son exigence s’inscrit toute entière dans notre Histoire nationale depuis la Révolution française. Selon Jean-Marie Spaeth, le problème ne se pose pas tant dans l’exigence impérative du 5^e risque que dans la nécessité d’avoir une politique définie nationalement et déclinée territorialement, incarnée dans l’édifice sécurité sociale. Ceci s’oppose au bricolage départemental à partir duquel l’addition des expériences locales contrastées ne peut déboucher sur une politique structurée11.

Du 5^e risque à l’expérimentation

9L’hypothèse d’un 5^e risque disparût aussi rapidement qu’elle était apparue. En avril 1994, le gouvernement décide de ne pas présenter de projet de loi pour la session parlementaire qui s’ouvre. La voie expérimentale, sans base législative, est alors envisagée12 avant de déboucher sur la Prestation expérimentale dépendance (PED13), organisée sur proposition du sénateur Jean-Pierre Fourcade. Pour Denis Jacquat, député Démocratie Libérale, l’expérimentation est le résultat immédiat de l’abandon du 5^e risque :

« Il y avait la plus grande chance qu’on aurait pu avoir à l’époque : le CNRPA, sauf la CGT, était pour une allocation autonomie. C’est du temps de Madame Veil comme ministre. On était à deux doigts d’avoir une cotisation dépendance, une allocation dépendance. Et la discussion interministérielle est arrivée le même jour que les grandes grèves concernant Michelin. Après, le gouvernement est revenu en arrière en disant » On ne bouge pas pour le moment. « Et c’est de là qu’est née après la proposition sénatoriale d’expérimenter14 ».

10Le Premier ministre, Édouard Balladur, souhaite éviter un vote sanction (blame avoidance) comme le rappelle un secrétaire national de fédération d’aide à domicile :

« Nous étions dans une période pré-électorale et le Premier ministre de l’époque a fait savoir que « présenter un tel projet devant le Parlement, qui générerait une augmentation des prélèvements sociaux, serait une erreur politique15 ».

11La question du coût est d’autant plus préoccupante que l’information est mal maîtrisée. Si la représentation spontanée autour du vieillissement démographique avait contribué à inscrire la dépendance à l’agenda politique, la difficulté à cerner de manière experte ses dimensions freine le processus décisionnel. Recourir au 5^e risque reviendrait à mettre le doit dans un engrenage, avec la probabilité de générer un nouveau verrouillage (policy lock-in) :

« Il y a une réticence des pouvoirs publics qui remonte à la fin des années 80 et au début des années 90. Pour moi, cette réticence est la peur de mettre le doigt dans un engrenage incontrôlé. Il y a, sur le devenir de la dépendance, des scénarios différents, avec des versions positives ou non. […]. Les conseils généraux, contrairement à la Sécu, ils savent tourner les robinets parce que ce n’est pas un droit. Il faut remontrer à la philosophie de l’Aide sociale. La philosophie de l’Aide sociale c’est que c’est une approche subjective. C’est un secours. Tandis que la Sécu, c’est l’idée de droit. Ce n’est pas du tout la même philosophie […]. Ce que je ressens dans cette histoire, c’est que les responsables politiques se disent “comme on ne maîtrise pas la donnée démographique, il vaut mieux ne pas inscrire la réponse dans une idée de droit attenant à la sécurité sociale. Parce qu’on va déraper sur les dépenses16”».

12Ensuite, les orientations des politiques publiques étant souvent fonction des systèmes de médiation par lesquels les intérêts sociaux exercent une emprise sur l’État (Guillemard, 1986), force est ici de constater leur carence :

« Si la dépendance n’a pas débouché sur une vraie réforme, son explication tient en partie à une capacité très insuffisante d’acteurs de tous bords pour porter efficacement ce problème17 ».

13Les retraités étaient les plus à même de presser le politique au regard de leur poids démographique croissant, et donc de leur influence électorale. Mais leur capacité d’action et de représentation, avec le CNRPA, semble extrêmement limitée en comparaison du pouvoir gris américain. A fortiori lorsque le CNRPA lui-même se divise, non pas sur l’opportunité d’un risque, mais sur son financement : Maurice Bonnet, vice-président CNRPA18, épaulé par quelques composantes, propose une surcotisation maladie pour les retraités ; la CFDT et la CGC plaident pour une hausse de la cotisation maladie sur l’ensemble de la population ; la CFTC souhaite une hausse de la CSG ; la CGT ne veut rien de tout cela (Desouches, 1994). Pour Maurice Bonnet, l’échec du 5^e risque incombe en partie aux partenaires sociaux :

« Les partenaires sociaux, n’ont jamais pris en main, à la différence de l’Allemagne, les problèmes de perte d’autonomie […] Ils se saisissent du problème des retraites depuis toujours. Ils ont défendu le camarade qui sortait de la boîte pour qu’il ait une bonne retraite. On s’est battu pour les retraites. Mais on l’a laissé dans son quartier, on l’a laissé au caritatif, à l’associatif, à l’Aide sociale. Et on le paie très cher aujourd’hui, très très cher19 ».

14Devant le déficit de représentation directe des personnes âgées, les médiations professionnelles sont devenues les principaux porte-parole des personnes âgées (Argoud, 2001, p. 315). Mais cela vaut essentiellement pour le milieu associatif de l’aide à domicile, peu doté en termes de ressources, alors que le consensus scientiste caractéristique de l’État providence à la française accorde une prime à l’idéologie médicale (Paugam et Schweyer, 1998, p. 155). Or, les médecins se sont montrés incapables de s’inscrire dans des actions coordonnées et transversales, comme le rappelle Jean-Claude Henrard :

« Ils se sont très peu mobilisés politiquement pour qu’il y ait une politique d’ensemble… Le milieu médical s’occupe de ses problèmes de clientèle finalement. C’est tout20 ».

15Le principal intéressé lui-même, le régime général, s’est contenté de faire des déclarations de principe en faveur d’une gestion de type Sécurité sociale. L’Assurance-vieillesse faisant preuve d’à peine plus de volontarisme que l’Assurance maladie.

De la PED à la PSD : la fermeture des choix

La PED : une réponse provisoire aux dispositifs passés

16Avec l’expérimentation PED, la probabilité d’un 5^e risque s’éloignait, malgré les préconisations édictées au cours de la 6^e Conférence des ministres européens responsables de la Sécurité sociale (Lisbonne 29-31 mai 1995) : « Il n’est pas normal qu’un individu qui bénéficie d’une couverture sociale et contribue à l’assurance-maladie et à l’assurance-vieillesse dans des conditions ordinaires soit traité comme une personne pauvre lorsqu’il devient dépendant ». En revanche, les solutions demeuraient encore ouvertes quant à l’architecture définitive : critères d’attribution (citoyenneté et prestations universelles ou besoin et Aide sociale), nature et niveau de la prestation, structures de décision. Dans l’immédiat, la PED faisait cohabiter l’intervention des conseils généraux et des caisses à travers les processus d’évaluation, de décision et de financement, même si les conseils généraux semblaient exercer un leadership. L’intérêt d’associer deux prestations (Allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) + Prestation supplémentaire dépendance) était de proposer une couverture élargie à l’ensemble des personnes âgées, quels que soient les niveaux de dépendance et de ressources. Les deux principales nouveautés, étroitement intriquées, tiennent au caractère affecté de la prestation et à l’évaluation médico-sociale.

17Historiquement, les prestations en espèces avaient reçu un soutien idéologiquement motivé. À la fin des années 70, le discours des élites françaises portant en germe l’amorce d’un tournant néo-libéral, plaidait entre autres choses pour une stratégie de revenu au détriment d’une stratégie de services. Cette dernière était accusée de favoriser les corporatismes dans la mesure où ce sont les gestionnaires, à savoir les associations, qui sont perçus comme les premiers bénéficiaires avant les usagers. Il s’agit d’opposer la liberté des usagers aux contraintes de prestations en nature favorisant la « puissance tutélaire des mandarins sociaux » (Jobert, 1994a, p. 45). Les théories de l’équité n’offrent en revanche aucun arbitrage général en faveur de l’une ou l’autre solution (Genier, 1996). Autant elles postulent la plupart du temps des recommandations assez proches (conditions de revenus, responsabilisation, nature des revenus pris en compte), autant le choix entre prestations en nature ou en espèce n’est ni déterminé ni déterminant. Ce qui importe, chez un théoricien de l’égalité des opportunités21 ou de l’égalité des ressources étendues (Dwoekin, 1981 ; Van Parijs, 1990), n’est pas la réalisation observable à laquelle aboutit la prestation, mais ce qu’elle aurait pu être. Ainsi, peu importe que la personne âgée emploie l’allocation pour rémunérer une tierce personne, épargner, faire un achat ou donner de l’argent au petit-fils. C’est un choix personnel qui n’appelle pas compensation. Dès lors qu’on se place du côté de l’égalité des réalisations fondamentales (Fleurbaey, 1995), l’arbitrage est repensé. Ici, la société est responsable des réalisations dites « sociales », sans intervenir dans les réalisations dites « privées ». Ce qui amène à retenir des prestations affectées afin de prévenir des « détournements » vers des réalisations d’ordre privé.

18L’effectivité étant difficile à contrôler avec des prestations en espèces, la PED a retenu le scénario des réalisations dites « sociales », sur la base des « détournements » constatés en ACTP. Le caractère affecté de la prestation doit permettre de « moraliser » l’usage de l’argent public, de servir les desseins politiques en termes de création d’emplois de proximité, et d’accroître l’efficacité. Ceci est permis par l’effectivité de l’aide ainsi que sa définition. Ensuite, puisqu’il n’est plus question de verser une somme d’argent, la définition du service doit se faire au plus près des besoins individuels. Désormais, une équipe médico-sociale (EMS) se déplace au domicile afin d’évaluer, in concreto la dépendance de la personne au moyen de la grille AGGIR. Celle-ci distribue la population en six groupes iso-ressources (GIR) répartis selon le niveau de dépendance. L’EMS se charge ensuite de définir un plan d’aide individualisé et concerté avec la personne âgée et son entourage.

19Au final, nous avons au final affaire à une contractualisation des rapports entre institutions financeurs et usagers. On y retrouve explicitement ses deux principaux soubassements. Le premier renvoie au thème crucial de la responsabilité individuelle : l’aide publique intervient contre l’engagement à certaines conduites, ou contre l’acceptation d’un suivi social ou budgétaire (Pesce, 1994, p. 26). Ce thème est très prégnant dans le modèle de la Troisième voie de Giddens, pas de droit sans devoir, réagissant au vieil État providence22. Le droit d’appartenance à la société se redouble d’une rhétorique contractuelle destinée à souligner la part d’engagement mutuel de plus en plus forte requise par ce droit producteur d’une socialisation de l’individu (Donzelot, 1999). Ensuite, « le contrat renouvelle l’objet même des interventions publiques en matière sociale, qui, de dispositifs prestataires et séquentiels, se muent en une action multiforme et continue déterminée et conduite avec les bénéficiaires eux-mêmes » (Lafore, 1990, p. 39). La PED emprunte ainsi les méthodes dites de gestion par cas (case management).

La PED court-circuitée par l’agenda politique

20À peine amorcées, la victoire de Jacques Chirac sembla sonner le glas des expérimentations avec la préparation d’un projet de prestation autonomie, sous l’égide de Colette Codacionni. Il s’agit de répondre au plus vite à l’une des promesses électorales. Un empressement critiqué dès avant l’examen du projet de loi au Parlement par des responsables de la majorité, soulignant le risque de contradiction avec l’objectif de maîtrise des dépenses publiques (Long, 1997, p. 250). Alors que les sénateurs font part, le 6 novembre 1995, de leur souhait d’une révision éventuelle de la loi au bout de trois ans, Colette Codacionni est limogée. Son ministre de tutelle, Jacques Barrot, est désormais chargé du dossier. Dès le 15 novembre, le projet est abandonné pour des motifs économiques, et repoussé d’un an. Jean-Pierre Fourcade, Président de la Commission des affaires sociales du Sénat, justifie ce report « dès lors qu’il permet d’éviter d’alourdir, en 1996, les prélèvements obligatoires23 ». La priorité du gouvernement est celle du plan de redressement de la Sécurité sociale, et Alain Juppé écarte la création de nouvelles dépenses sociales : la période est aux interventions à « coûts constants ». Plus qu’un « renoncement sectoriel », cet abandon s’inscrit dans une stratégie politique générale du gouvernement Juppé : les politiques du welfare doivent s’effectuer dans un cadre budgétaire à coûts constants. Le 6 mai 1997, Alain Juppé déclare préférer attendre avant de fixer un nouveau calendrier pour la prestation autonomie. C’est au même moment que les sénateurs choisissent d’exercer une pression politique, selon un responsable de fédération d’aide à domicile :

« Si le gouvernement n’accepte pas le truc [proposition PSD], ils menacent de ne pas voter le budget additionnel de septembre. En général, aux alentours de septembre, l’État revoit son budget prévisionnel24 ».

21En juillet 1996, le Sénat dépose une proposition de loi, sans se soucier de l’évaluation définitive de la PED. Le 10 septembre, le gouvernement accepte de donner son accord à la proposition de loi sénatoriale visant à instaurer, dès le 1^er janvier 1997, une « prestation spécifique dépendance en attendant le vote de la loi sur la prestation autonomie ». Dans un contexte de désinvestissement financier de l’État, et sous l’œil bienveillant de Jacques Barrot, le Sénat et l’Association des présidents de conseils généraux (APCG) concoctent le texte de loi. Il vise moins à répondre au défi de la dépendance qu’à endiguer l’envolée des dépenses d’ACTP. L’APCG a tenu à signaler25 qu’elle n’avait jamais eu à se prononcer sur le principe ayant présidé au choix gouvernemental pour une prestation de solidarité au détriment du risque. Un refrain repris en entretien par les administrateurs de la Commission des affaires sociales du Sénat : la PSD est le fruit de leur travail en commission. Pourtant, le choix du département tient indéniablement à une action de «lobbying26 » de l’APCG au Sénat plus performante, mais aussi plus aisée, que celle des caisses de sécurité sociale. Au Sénat, le lobby départemental est dans les murs (Mény, 1991). Il faut néanmoins préciser que l’APCG, classée à droite, ne saurait représenter la pluralité des positions départementales à l’endroit du risque.

La Prestation spécifique dépendance : une réponse a minima

22La réforme PSD, promulguée le 24 janvier 199727, consiste finalement à laisser les prérogatives des conseils généraux intactes, tout en dotant ces derniers de moyens de mieux maîtriser le dispositif. Si la PED avait réagi à l’ACTP, la PSD constitue désormais son exact contre-point. Elle illustre combien une politique n’est pas nécessairement destinée à résoudre, en priorité, le problème auquel elle est censée répondre (Muller et Surel, 1998, p. 31). Bien que la prolongation du cadre de l’Aide sociale fasse croire à un simple réaménagement interne de l’instrument, les changements sont plus importants qu’il n’y paraît. De la PED, le législateur retient deux aspects unanimement jugés positifs : principe d’une évaluation médico-sociale individualisée et caractère affecté de la prestation. Les associations se montrent en revanche déçues par l’obsession politique de création d’emplois, qui semble profiter aux formules les plus précaires. Cette attente peut se lire dans le fait de pouvoir rémunérer des membres de la famille autres que ceux bénéficiant d’un avantage. Ce qui dénote le souhait d’écarter a priori les retraités, et de retenir les descendants potentiellement inscrits au chômage. Pour le reste, la PSD entérine officiellement le partage entre handicap adulte et handicap âgé auquel est imputé le coût exponentiel de l’ACTP. Puisque les personnes âgées avaient été « séduites » par l’absence pratique de recours sur succession, le législateur le rétablit pleinement, la subsidiarité de l’Aide sociale avec. Les plafonds de ressources sont rehaussés, mais intègrent de nouveaux calculs afin de mieux refléter la « fortune » individuelle. Les conseils généraux ne sont plus liés aux décisions des Commissions techniques d’orientation et de reclassement professionnel (COTOREP), comme en ACTP. Ils sont d’autant souverains dans leurs décisions que la cogestion du dispositif avec les caisses (PED) disparaît au profit d’un partenariat conventionnel plus réduit et laissé à l’appréciation des institutions locales. Surtout, l’action sociale des caisses ne peut plus intervenir sur ses ressortissants les plus dépendants (GIR 1 à 3). Ainsi, la PSD est non seulement une loi de recul social par rapport à l’ACTP, mais elle prive désormais les classes moyennes d’une prise en charge institutionnelle alternative. La solidarité collective s’exerce donc auprès des plus démunis, quitte à solliciter les familles et le marché.

La Prestation spécifique dépendance : marché et équité ?

23La population captive laissée par les pouvoirs publics, à savoir les classes moyennes et supérieures, est celle qui intéresse les assureurs privés. Ceux-ci n’ont jamais été représentés dans les groupes de travail mis en place par l’État (Marcillat, 2000). Ils ne sont pas rentrés dans le jeu des institutions qui se sont disputé « l’entrepreneur ship social28 » de la gestion publique de la dépendance. Selon Hervé Marcillat, les assureurs n’ont pas à se battre directement pour obtenir la place qu’ils souhaitent tant le contexte libéral est favorable à une intervention publique « maîtrisée ». Le seul tabou pour les assureurs privés était l’hypothèse d’un 5^e risque de sécurité sociale. C’est en coulisse que les assureurs privés auraient œuvré auprès des parlementaires pour aménager indirectement une place au privé. Ainsi, la seule question qui les intéresse est de savoir à partir de quel niveau de ressources la collectivité interviendra pour prendre en charge la dépendance.

24Dès 1996, la revue Risques publiait un article de Pierre-Yves Le Corre où l’on pouvait lire que « le plafond d’intervention envisagé mériterait toutefois d’être ajusté pour constituer un régime équilibré et viable, visant une véritable redistribution au bénéfice des seuls besoins de type social. Cela positionnerait en tout cas l’assurance privée comme un complément à la prestation publique ». Début 1997, dans la revue l’Assurance française, un article se réjouissait du bas niveau de couverture offert : « La prestation spécifique autonomie ne s’adresse qu’aux plus démunis et son montant reste insuffisant au regard du coût réel de l’assistance. Elle légitime ainsi l’assurance comme seul mécanisme de couverture du risque dépendance29 ». À la suite du vote de la PSD, un document interne à une compagnie d’assurances privées, portant sur le développement du produit EDGAR, expliquait aux salariés du groupe et aux agents généraux le contexte favorable que représentait cette loi pour le marché de la dépendance. L’idée centrale, soit la revendication d’une place forte, accordée au marché jointe à la reconnaissance d’une intervention publique concentrée sur les seuls « besoins de type social » que le marché ne veut prendre en charge, soutient le scénario d’une dualisation.

25Ce scénario a été tôt décrit par B. Jobert, dans le Social en Plan, avec l’idée d’un nouveau partage entre le secteur privé, le citoyen et le secteur public (Jobert, 1981), aboutissant à une partition du corps social. D’un côté, il y aurait les non-assistés, capables d’intégrer les régulations générales, celles des cotisations, et de plus en plus celles d’une prévoyance individuelle et volontaire par le biais du marché (Jobert, 1994a). Dans le cas des personnes âgées dépendantes, cela renvoit également aux familles. De l’autre côté, il y aurait les assistés qui n’entrent pas dans les régulations générales. Ils seraient pris en charge par l’État dans une logique de plus en plus ciblée et asymétrique. Cela leur confère un statut stigmatisant d’assisté, les reléguant au rang de citoyen de seconde zone. Cette bipartition correspond à un processus de dualisation entre inclus et exclus qui entame très largement les visées de cohésion. Cette dualisation se présente, selon Michel Borgetto et Robert Lafore (2000), sous le masque des théories de l’équité, concept surgi récemment dans le débat politico-juridique français contrairement à son inscription déjà ancienne dans les pays anglo-saxons. Jusqu’à peu cantonné au rôle de correctif ou de complément, ce concept a acquis un écho considérable, au point que ses partisans y voient « le nouveau maître mot (du langage politique et social) comme égalité l’a été pour le modèle de l’après-guerre » (Minc, 1994, p. 1130). Le surgissement du concept d’équité trouve ses origines dans la crise qui frappe les régulations traditionnelles de notre système de protection sociale, de plus en plus coûteux et de moins en moins en capacité de satisfaire les besoins. En dépit du principe égalitariste, la Sécurité sociale n’a pas su prévenir l’accroissement des inégalités sociales. C’est donc son échec qui est directement convoqué pour justifier une régénération des principes structurants à l’heure où les théories de John Rawls (1987) sont abondamment diffusées.

26Pour Borgetto et Lafore (2000, p. 258), si l’équité renvoie au triptyque égalité, solidarité, équité, alors l’équité est déjà inscrite de longue date dans la tradition juridico-politique. Mais l’équité dont il s’agit est distributive (« à chacun selon ses besoins ») et non commutative (« à chacun selon son dû »). Cette acception prépare le déclin de la règle d’universalité au profit d’une différenciation croissante. Certes, les adeptes de cette théorie n’inventent pas les inégalités, mais ils n’ont pas pour ambition de les réduire globalement, contrairement au projet républicain français. Le modèle prend finalement acte d’inégalités de revenus, et qui sont souhaitables, pour ensuite affirmer un principe de correction des inégalités d’accès aux droits et biens fondamentaux. Les classes moyennes sont les grandes perdantes puisqu’elles ne bénéficient pas des discriminations positives tout en concourant fortement à leur financement. Ce qui porte en germe les risques d’une cohésion sociale fissurée.

27Cette dualisation est souvent présentée comme résultat d’un processus d’hybridation et de libéralisation des systèmes de protection sociale en Europe, aboutissant à une remise en cause progressive de la typologie des systèmes de protection sociale. En France, cette inclinaison trouverait sa justification dans l’épuisement du compromis français ayant prévalu lors des Trente Glorieuses. Compromis structuré autour d’objectifs universalistes et de méthode bismarckienne. Mais cette alchimie ne fonctionne que pour autant que la croissance économique permet au salaire de remplir cette visée universaliste. Dès lors que la crise des années 70 affecte la société salariale, elle affecte du même coup la protection sociale, et le couplage original entre objectifs et méthode est en panne (Bonoli et Palier, 1995). L’impact de cette remise en cause est encore modeste bien que perceptible (CMU, prestations familiales). Dans l’exemple de la dépendance, la dualisation ne vient pas tant du remplacement de l’ACTP par la PSD, que de l’exclusion parallèle de l’action sociale des caisses. En tout état de cause, cela rejoint bel et bien le scénario d’une couverture a minima et sélective.

28Mais les conséquences ne doivent pas être confondues avec un appareillage idéologique. Le tournant néo-libéral aurait ancré dans les esprits cette idée de dynamique négative engendrée par l’État (Jobert, 1994a). Elle rejoint la rhétorique réactionnaire d’une théorie des effets pervers pointée par Albert Hirschman (1991) : en voulant faire le bien, l’intervention publique est susceptible d’aggraver une situation qu’elle désire initialement corriger31. On ne saurait néanmoins surestimer cette représentation. La place faite au marché résulte d’abord du « trou de la Sécurité sociale » (Palier, 2002), du désengagement financier de l’État et des jeux institutionnels de pouvoir. Seule la proposition de loi Fourcade32 faisait explicitement mention du marché. Prenant acte des limites d’une prestation d’Aide sociale, elle suggérait, dans l’exposé des motifs, d’encourager des contrats de droit privé « pour offrir une véritable alternative à la prestation spécifique versée par les départements ». Mais cette assertion ne dément pas une tendance générale du débat politique français qui soit ignore le marché, soit le pense en complément des dispositifs publics comme le rappelle Alain Rozenkier33 :

« Quelques cercles restreints34 ont travaillé sur ce scénario assurantiel mais il n’a jamais émergé politiquement, ça n’a jamais été une alternative qui a été débattue. C’était toujours dans le domaine du complémentaire, ou plutôt du sur-complémentaire. Il faut qu’il y ait un dispositif public, et après il y aura éventuellement une protection individuelle privée. Mais ça n’a jamais été débattu ».

29En somme, la régulation par le marché est continuellement pensée dans un rapport alternatif, et non substitutif. Mais si le champ politique n’a jamais accordé d’importance à la solution du marché, le marché lui-même n’a jamais développé de stratégie conquérante en France. L’avantage d’une faible intervention publique, avec la PSD, est qu’elle génère une clientèle captive sans que le marché n’ait, à monter au front, à prendre économiquement des risques. Les assureurs ont entendu préserver le potentiel du marché dépendance sans pouvoir complètement l’occuper. Si ces difficultés ont pu être reléguées dans un premier temps face au fort potentiel laissé au marché par la PSD, elles ressortiront avec évidence par la suite.

Les solidarités familiales : un « réservoir d’aide »

30Alors que le marché apparaît comme une solution (encore) fragile, les solidarités familiales peuvent constituer un remède à ses insuffisances35. L’intitulé d’un article de Sgritta (1997) « Solidarité étatique versus solidarité familiale. La question des générations » résume parfaitement la place désormais occupée par les solidarités familiales dans le triptyque État/marché/familles, soit une centralité croissante prise par les solidarités formelles dans les débats sur l’avenir de la protection sociale (Jobert, 1988 ; Laville, 1994 ; Pitrou, 1994). Alors que la notion de « solidarité » a longtemps été réservée à l’échelle de la société globale et en particulier à l’État providence, elle s’applique désormais aux familles, même si cette notion de « solidarités familiales » fait l’objet de controverses (Martin, 2002, p. 41-43). Plutôt que de lui donner une définition substantielle, l’important tient ici à une « redécouverte » opportune des solidarités familiales, à partir du milieu des années 80, tant sur le plan des recherches sociologiques que dans le débat public (Martin, 2003, p. 43).

31L’évolution française reproduit de manière plus tardive et euphémisée ce qui s’est produit en Grande-Bretagne (Martin, 1997). Lancé à la fin des années 50 dans les pays anglo-saxons, le Community Care préconise une prise en charge dans le cadre communautaire. Cette politique met alors l’accent sur les petites structures d’accueil ou le domicile, et privilégie une lecture davantage sociale que médicale avec un personnel peu professionnalisé. Cette politique n’est pas alors perçue comme une décharge de l’État sur la communauté, mais comme une réorientation vers le local et la communauté. En France, si le rapport Laroque de 1962 met pour la première fois l’accent sur le maintien à domicile, plus approprié que l’institution, la famille tarde à être intégrée dans la définition de la réponse collective et marginalement traitée sur le plan macro-économique (Joël, 1994). Ce qui contraste avec les pays scandinaves et les pays anglosaxons. Au cours des années 80, le signifiant Community Care n’induit plus les mêmes signifiés : on passe d’un soutien fourni dans la communauté à un soutien fourni par la communauté, et donc les familles. Le gouvernement conservateur anticipe des économies de coûts sans que la démonstration soit faite. La décennie 80 est marquée, en Grande-Bretagne, par une tendance à renvoyer les responsabilités aux familles et à leur environnement (Ungerson, 1990 ; Parker, 1985 ; Willmott, 198636). Les pouvoirs publics se contentent de coordonner soins professionnels et soins informels. Par un phénomène de glissement, le Community Care se confond de plus en plus avec les « soins familiaux », euphémisme pour désigner des soins dispensés par les femmes (Lewi et Meredtih, 198837). Ce qui amena J. Finch (1990) à considérer que la « communauté » était une notion genrée.

32En France, une projection collective sur les mutations familiales et le rétrécissement du « réservoir d’aide familiale » (Moroney, 1976) avaient participé dans un premier temps à la publicisation du problème. Dans la séquence décisionnelle, plus tardive, la « redécouverte » experte des solidarités familiales, conjuguée aux difficultés financières de l’État providence, replace opportunément la famille au centre du débat politique. Elle justifie une moindre socialisation de la prise en charge. Avec le risque de raisonner en termes de « famille » quand il faudrait raisonner en termes de « familles », du fait de la différenciation de l’ensemble des structures familiales (Beck, 1998, p. 18). Quoi qu’il en soit, la nécessité de la contribution demandée aux familles apparaît comme le corollaire immédiat d’un manque de mise en place d’aides publiques quantitativement et qualitativement suffisantes pour relayer les solidarités informelles : « Ce qui était tenu jusqu’alors pour un résidu des temps révolus, voué à une disparition progressive grâce au développement des relations marchandes, réapparaît sous un nouveau jour, comme un réseau de relations sociales fondamentales qui permet aux membres de la société de tenir ensemble et de se garder un espace social préservé du marché » (Insel, 1993, p. 11). Comme le reconnaissait Bertrand Fragonard, haut-fonctionnaire38, les solidarités familiales pallient le déficit d’intervention publique : « […] il existe bien un discours politique sur la famille intégré à un cycle économique et social. Il est incontestable qu’au regard de la crise actuelle, le maillage des solidarités – sous forme d’échanges de services, d’argent, etc. – protège la société de l’explosion sociale » (Fragonard, 1994, p. 52). Le déplacement de l’analyse de la crise de l’institution familiale à la crise des solidarités publiques induit de nouveaux enjeux de politique publique autour de la sociabilité, l’entraide, le soutien relationnel ou l’affection des proches (Martin, 1997). Dans ce cadre, l’aide aux aidants y devient un enjeu de politique publique, à l’instar des États-Unis. Elle vise à éviter autant que possible « l’usure de l’aidant » et les coûts sociaux potentiels qu’entraîneraient des ruptures de prise en charge familiale (Lesemann et Martin, 1993).

33La compréhension de la PSD nécessite d’avoir à l’esprit cet arrière-plan sur la réactivation des solidarités familiales. La perspective n’est plus celle exposée par Michèle Barzach à la fin des années 80 lorsque la solidarité publique devait pallier le retrait des familles (Barzach, 1989, p. 255). Mais plutôt que de considérer la dévolution aux familles de l’aide informelle aux parents comme une option idéologique a priori, elle est apparue, dans le cas français, comme une solution opportune de repli. Dans l’exposé des motifs de la proposition de loi sur la dépendance de 1993, présentée par Roselyne Bachelot et Jean-Yves Chamard, il était précisé dès le troisième paragraphe qu’« il est clair, devant l’ampleur de ces chiffres (références aux projections démographiques établies au paragraphe précédent), qu’il n’est plus possible de s’en remettre aux seules solidarités familiales – même si celles-ci doivent être encouragées –… ». Et la PSD, produit d’une configuration particulière, n’est qu’une réforme transitoire dont le législateur reconnaît ab initio les insuffisances en termes de prise en charge collective.

La réforme APA : transaction et innovation

34Tout portait à croire que la PSD serait rapidement remplacée : son caractère ouvertement transitoire ; l’arrivée au gouvernement de la gauche plurielle, partisane du 5^e risque lorsqu’elle était dans l’opposition39 ; l’échec de la PSD en termes de droit social ; l’action collective hostile et inédite symbolisée par l’écriture d’un Livre noir de la PSD cosigné par vingt associations40 et publié le 8 mars 1998… Nonobstant, la réforme tarda à se dessiner, certains allant jusqu’à la qualifier de tabou41, de dogme42. Alors que le dossier n’était pas prioritaire sur l’agenda de Martine Aubry, ses conseillers freinaient des quatre fers quant à l’hypothèse du risque :

« Un moment, elle (Martine Aubry) était presque pour et puis après elle n’était plus pour parce que ses conseillers, en particulier Philippe Coste, n’étaient pas pour43 ».

35Il se disait aussi que le parti socialiste intégrerait cette hypothèse dans son programme électoral de 2002. Finalement, le gouvernement lança le chantier de la réforme début 2000, devant l’échec prolongé de la PSD :

« L’élément déclencheur fondamental, ce sont les chiffres. On a vu quand même que quand les chiffres sont sortis, on a dit au CNCG « Ça monte » et puis après ça montait plus du tout44 ».

36Début 2000, Jean-Pierre Sueur, député socialiste et alors maire d’Orléans, est chargé de rédiger un rapport orienté vers le remplacement de la PSD. Publié le 15 mai 2000 (Sueur, 2000), le rapport propose une refonte du droit social, qui prépare largement la future réforme de l’Allocation personnalisée d’autonomie, conduite sous l’égide d’Elisabeth Guigou45. Celle-ci sera réinscrite dans une logique de concurrence politique, devenant subitement la « quatrième grande réforme sociale » du gouvernement Jospin. Son entrée en vigueur forcée le 1^er janvier 2002, seulement un mois et demi après la publication des décrets, en atteste.

37Comme toute réforme, celle de la PSD est le produit d’une « intrication entre les objectifs et/ou les valeurs et/ou les dispositifs instrumentaux qui sont disponibles… Les différents déterminants de la décision sont consubstantiellement liés les uns aux autres » (Muller et Surel, 1998, p. 125). D’un côté, il s’agit d’étendre la solidarité publique et de répondre aux dysfonctionnements de la PSD. De l’autre, il convient de ne pas alourdir le poids des charges sociales, de ne pas solliciter trop fortement le budget de l’État, et de ne pas fragiliser l’échelon départemental. Cela passe par une transaction sociale (Rémy, Servais et Voyé, 1991), combinant l’échange, la négociation et l’imposition (Blanc, 2001). Le compromis sur les valeurs étant souvent difficile, sinon impossible, au risque de générer un sentiment de compromission46, la conciliation requiert souvent un « compromis pratique » (Ledrut, 1976). En l’espèce, il s’avère impossible de satisfaire simultanément les défenseurs du 5^e risque, les intérêts départementaux, ceux de l’État et du gouvernement Jospin. Le compromis pratique ainsi recherché impose une innovation au sens de Watzlawick, Weakland et Fisch (2000). Pour eux, le changement 1 consiste à arbitrer au sein d’un même régime de vitesse entre des instruments connus ne présentant jamais le rendement souhaité. Obtenir ce dernier exige de changer de régime de vitesse (changement 2), court-circuitant en l’espèce les institutions existantes, afin d’imposer une innovation institutionnelle. En ce sens, la réforme de la PSD renvoie au concept de bisociation consistant à percevoir « une situation nouvelle ou une idée sur deux pans de référence dont chacun a sa logique interne mais qui sont habituellement incompatibles… La bisociation soudaine d’un événement mental à l’aide de deux matrices habituellement incompatibles provoque un déplacement abrupt du mouvement de la pensée, qui passe d’un contexte associatif à un autre » (Koestler, 1965, p. 35 et 59). Ainsi, il s’agit désormais d’associer une gestion départementale de proximité, censée s’affranchir d’une logique de guichet, avec un dispositif de droit social égalitaire, et à vocation universaliste.

38Dès 1999, Bernard Friot avait anticipé ce cheminement, pointant l’analogie entre la future allocation dépendance et d’autres schémas préalablement éprouvés : unification à l’échelle nationale de dispositifs actuellement départementaux, proximité et individualisation de sa gestion, suppression de la condition de ressources. Ce schéma épouse peu ou proue celui initialement conçu avec le RMI. Il devait permettre de dépasser l’aléa et les inégalités que présentaient les dispositifs locaux disparates de revenus garantis en unifiant le dispositif grâce à un financement et à des règles nationales, tout en confiant la gestion à des instances locales. Certes, le RMI est soumis à des conditions de ressources, encore que l’harmonisation nationale devait, selon ses promoteurs, constituer le prélude à la suppression d’un tel recours. Finalement, la réforme APA, promulguée le 20 juillet 200147, aurait poussé jusqu’au bout, dans le champ de la dépendance, cette logique.

L’APA : entre universel républicain et gestion décentralisée

39L’objectif affiché de la loi est la modification des règles du droit social : élargir le public-cible, passant de 135 000 à 800 00048, et assurer la promotion d’un égal traitement sur l’ensemble du territoire. La réponse au premier objectif poursuit différentes voies. La première est d’abaisser le critère, très élastique, de niveau de dépendance avec l’intégration du GIR 4. La mise en œuvre de la PSD a permis de vérifier empiriquement en quoi son exclusion revenait à écarter un groupe pléthorique et hétérogène, et par conséquent, un certain nombre de personnes nécessitant une aide importante. La seconde voie empruntée est de modifier le critère de revenu afin de proposer à nouveau une couverture aux classes moyennes, grandes perdantes de la PSD. Cela apparaît d’autant plus urgent que le marché n’offre pas de solution satisfaisante. Si les assureurs ont pu se réjouir du marché captif laissé par la PSD, la généralisation du recours à l’assurance privée, souscrite individuellement, paraît partout hypothéquée (Hennesy et Wiener, 1996, p. 15). Qu’il s’agisse de la France ou de pays très favorables au développement du marché comme les États-Unis49, les assureurs ont rencontré un très grand nombre de difficultés inhérentes à l’offre50, à la demande51 et à l’approche actuarielle52. Ces obstacles, détaillés par la DREES en 2001 (Assous et Mahieu, 2001)53, démontrent la fragilité de l’appel au marché. Non seulement la distribution du risque est mal connue, mais davantage, le risque lui-même est mal identifié. Par conséquent, le législateur a décidé d’ouvrir le bénéfice de l’allocation à la très grande majorité des revenus, tout en poursuivant une égalité dans la règle, soucieuse d’assurer une égalité réelle tenant compte des différences de situations (Rivero, 1966). Le revenu n’est donc plus un critère discriminant d’accès à la prestation. En revanche, il conditionne le plan d’aide : principe d’un ticket modérateur calculé selon les revenus du bénéficiaire, à l’instar de l’action sociale des caisses. Afin de ne pas manquer une nouvelle fois la cible, la clause de recours sur succession est supprimée. La PSD a permis de montrer à quel point il constituait un verrou psychologique pour les personnes âgées et leurs familles. Ainsi, le caractère subsidiaire traditionnellement attaché à l’Aide sociale disparaît. Cette initiative vînt d’un amendement déposé par l’opposition parlementaire54, rendant ainsi un fier service à une gauche divisée sur la question. Les élus départementaux se montrent plus circonspects. Certains s’inquiètent de la possible contamination d’un tel principe à l’ensemble des politiques départementales. Le second axe prioritaire du législateur est de mettre un terme aux inégalités de traitement grâce à la fixation d’un cadre imposant un strict respect de critères juridiques nationaux. On retrouve le propos de Gontcharoff sur le RMI, soulignant que lorsque les inégalités dépassent une certaine fourchette, elles deviennent quasiment intolérables. Mais alors, « comment allier l’autonomie des territoires dans la gestion du social et cette égalité, sinon en ramenant l’État garant de l’égalité républicaine » (Gontcharoff, 1996, p. 26). Tel fut initialement le dessein politique du gouvernement, avant que les rédacteurs des décrets d’application abandonnent le principe d’un plancher de dépenses par GIR, pour ne retenir qu’un plafond. Ce qui revient à laisser une marge d’appréciation substantielle aux exécutifs départementaux. Au final, les caractéristiques de l’APA dévoilent une solidarité publique élargie, prenant acte des limites du marché, et épaulant les solidarités familiales. Mais la réforme maintient les conseils généraux, au grand désespoir des partisans du 5^e risque.

40Le lobby départemental, rebaptisé Association des départements de France (ADF), s’attela sans surprise à défendre la compétence départementale ainsi que son savoir-faire. Il est vrai que la période de mise en œuvre de la PSD a permis aux conseils généraux de prendre réellement acte de leur compétence gérontologique. Parallèlement, les caisses se sont trouvées partiellement désengagées de la problématique dépendance. De son côté, le gouvernement Jospin ne souhaitait pas fragiliser l’échelon départemental dans l’immédiat. Dès lors que l’APA était initialement censée offrir une codification juridique stricte (théorie causale), elle prévenait l’arbitraire politique local. Ce maintien des conseils généraux n’est pas sans contrepartie. Ne souhaitant ni procéder à la création d’un risque, ni solliciter trop fortement le budget de l’État, le gouvernement échangea la compétence départementale contre son coût. Environ les deux tiers de la réforme seraient à la charge des conseils généraux. L’argument gouvernemental selon lequel le surcoût était modeste dès lors qu’on intègre les économies réalisées par les conseils généraux en PSD, n’apaisa en rien la colère du lobby départemental et du Sénat. Valarié voyait dans la décentralisation une stratégie de reterritorialisation de l’État par et dans laquelle ce dernier transfère la gestion des effets sociaux de la crise à la périphérie, tout en gardant la maîtrise des règles d’une négociation instituée comme système de régulation et de mobilisation (Valarié, 1988). Si la maîtrise des règles par l’État ne doit pas être sur-estimée, en l’espèce, l’APA représente sans conteste un transfert des effets sociaux à la périphérie. Elle est une « opération de délestage » (Olivennes et Baverez, 1990) renforçant la montée d’un local welfare state (Merrien, 1997, p. 115).

« La fiscalité, oui ! Le Département, non ! »

41Dans sa communication politique, Élisabeth Guigou s’est employée à entretenir l’analogie entre l’APA et le 5^e risque au motif que l’allocation est ouverte. Pour B. Friot (1999b, p. 42), cela tient à une erreur de diagnostic, celui de penser que « l’harmonisation nationale du financement et des règles d’attribution, la gestion décentralisée et l’universalité sont la clé du dépassement de la discrimination ». Au même titre que le RMI discrimine parce qu’il se substitue à l’allocation de l’UNEDIC et donc au salaire, l’APA discriminerait en refusant un tel salaire. De sorte que les personnes âgées sont discriminées parce qu’elles sont appréhendées comme « personnes âgées dépendantes » et non pas comme pensionnées, et donc salariés. L’APA prolongerait finalement un processus cyclique français constitué en deux étapes : une première étape qui consiste à discriminer positivement, pour dépasser ensuite les discriminations positives en généralisant la fiscalité au détriment du salaire socialisé. Autant la description est convaincante, autant les conclusions sont discutables55, et surtout, reléguées dans les faits. En effet, force est de constater que les partisans déclarés du 5^e risque n’ont pas fait de la cotisation un dogme. Prenant acte de l’échec passé du scénario d’une surcotisation maladie à la charge des retraités, ils acceptent la fiscalité comme source de financement. De sorte que la notion de risque est détachable, dans leur esprit, de celle de salaire. Cette attitude illustre la thèse selon laquelle un changement initialement path shifting (fiscalisation de la protection sociale avec la CSG notamment) peut inaugurer un nouveau sentier à la dépendance (Bonoli et Palier, 1999). L’appel privilégié à l’impôt fait désormais partie des idées organiques (Donald et Hall, 1986) qui se sédimentent au-delà du cercle de ses promoteurs.

42Le tabou des charges sociales, dans un environnement internationalisé et compétitif, marque le primat de la norme économique. Néanmoins, l’appel à l’impôt est aussi une manière de mieux refléter les capacités contributives. En effet, les mutations démographiques tendent à concentrer toujours plus le coût, sur une population active proportionnellement décroissante, de dépenses engendrées par des populations hors société du travail, en croissance, et disposant désormais de revenus conséquents. Dès lors se pose le problème d’une fracture générationnelle. La citoyenneté sociale n’est plus aussi bien assurée par l’institution Sécurité sociale, entendue à travers le prisme de la cotisation. Le déséquilibre générationnel engendre un décalage de l’économie des droits et des devoirs dès lors que les droits se concentrent sur des populations dont l’absence de devoir devient de moins en moins légitime, d’un point de vue économique. Le détour par l’impôt est une façon de rééquilibrer cette économie sur la base d’un critère général de capacité contributive que la cotisation reflète de plus en plus difficilement. La fiscalisation devient l’outil politique, et aussi rhétorique, d’une citoyenneté renouvelée.

43Derrière la conflictualité entre partisans et adversaires du 5^e risque, les lignes de conflit sont mouvantes, et ne portent plus sur l’origine du financement (cotisation versus impôt). L’argument d’une gestion décentralisée et différentialiste, assise sur l’impôt, est d’autant plus tenable, qu’il s’appuie sur une forme particulière d’apprentissage politique. Elle tient à la « connaissance accrue relative aux ressources et aux stratégies des opposants à une politique publique, ainsi qu’aux moyens de les neutraliser » (Sabatier et Schlager, 2000, p. 211). Dès que les propres défenseurs du risque acceptent le principe de la fiscalité, il s’agit alors d’un faux risque. Pierre Gauthier, directeur de l’Action sociale, le souligne habilement : « La notion de risque appelle le principe de cotisations » (Gauthier dans Sueur, 2000, p. 96). Davantage, l’APA permettrait une gestion territorialisée, souple et individualisée opposée, de manière caricaturale, à la logique de guichet accolée à l’institution Sécurité sociale.

44Mais ces arguments ne suffisent à convaincre les partisans du 5^e risque, car les acteurs sociaux portent généralement une attention particulière au locus de contrôle. Précisément parce que celui-ci est susceptible d’influer sur le contenu des politiques sociales (Leibfried et Pierson, 1998). Tous les partisans du 5^e risque continuent à jouer spontanément sur l’identité du locus pour conclure au caractère d’aide sociale de l’APA. Si cette revendication sert indéniablement les intérêts d’une partie de la coalition pro 5^e risque56, elle résulte aussi de croyances. Dans le cas de l’APA, la désignation des conseils généraux préempte en quelque sorte le sens : cela ne peut constituer une prestation légale de solidarité nationale. Ce type de représentations reflète l’endogénéisation institutionnelle des préférences, et la manière dont l’institution organique est un signifiant autour duquel s’est opéré un travail culturel et politique de sédimentation de sens. C’est un matériau émotionnel (Braud, 1996), doté en l’espèce d’une forte légitimité.

45La revendication d’un risque est d’autant plus fondée que l’APA constitue, à l’image de nombreuses transactions, un compromis instable et provisoire. Si les promoteurs de la réforme s’emploient à souligner sa légitimité, le texte de loi contient une clause de revoyure afin de dresser en juin 2003 un bilan d’application, quantitatif et qualitatif. Cette clause illustre l’un des traits communs aux outils nouveaux de l’État, c’est-à-dire la finalisation temporelle (De Ridder, 1997). Elle poursuit le processus incrémental de la réforme, aménageant sans cesse une possible réversibilité des choix. L’APA pourrait même constituer une amorce si l’on en croit le site internet du ministère de l’Emploi et de la Solidarité : « Il est important de rompre rapidement avec la logique de la PSD et d’engager une réforme profonde susceptible de mener, à moyen terme, à l’instauration d’un « cinquième risque ». Compte tenu du nombre élevé des personnes âgées de plus de 85 ans, cette perspective est à terme nécessaire et souhaitable57 ».

L’APA et le régime français de protection sociale : un objet à part ?

46Ces représentations, associées à la focalisation des élus départementaux sur le coût exponentiel de l’APA, ne sauraient néanmoins occulter le caractère path shifting de la réforme. Bruno Jobert (1998, p. 29) a très justement critiqué le caractère trop englobant de la thèse du sentier à la dépendance. Pour étayer sa démonstration, il convoque l’exemple allemand où le choix d’un nouveau risque Sécurité sociale semblait a priori emporter la continuité du modèle bismarckien. Pourtant, ce nouveau risque est très novateur puisqu’il ne comporte pas d’enracinement corporatiste ou professionnel. La technologie sociale de l’assurance et la logique d’universalité sont amenées à cohabiter de manière inédite. Ce qui amène B. Jobert à poser la question fondamentale : « Le choix de ce qui constitue le noyau dur de l’institution conditionne la vérification éventuelle du sentier à la dépendance. S’en tenir comme beaucoup d’analyses, aux institutions formelles, même rebaptisées aux couleurs foucaldiennes de « dispositif » conduit à mon sens à une impasse » (Jobert, 1998, p. 29). La même critique est applicable au cas français. S’en tenir à l’institution formelle, à savoir les conseils généraux, conduit à postuler un sentier à la dépendance alors même que les caractéristiques du dispositif sont inédites dans l’espace des politiques sociales départementales. Nous avons bel et bien affaire à une étape supplémentaire d’hybridation du régime français de protection.

47Jusqu’ici, le processus d’hybridation du régime français de protection sociale, reposant sur le brouillage plus ou moins volontaire entre les logiques de l’assurance et de l’assistance, avait conduit à transférer à la Sécurité sociale des missions de solidarité nationale (Paugam et Schweyer, 1998). Cette évolution soutenait le scénario d’une dualisation. Le primat d’une régulation libérale aurait dû conduire à pérenniser une prise en charge duale, à l’instar de la PSD. Or le scénario s’inverse puisque la réforme de la PSD aboutit à une prise en charge où le revenu n’est plus un critère discriminant d’accès, mais un élément de définition individualisée du droit social. De ce point de vue, l’APA accrédite la thèse d’une transformation plus générale des principes au fondement de l’intervention publique. Elle est mue par le souci de combiner les principes d’égalité et d’universalité à celui d’équité au regard des situations concrètes des personnes (Astier, 2000). En ce sens, l’APA concilie l’exigence d’une distribution horizontale avec celle d’une redistribution verticale, absente des dispositifs bismarckiens. L’APA induit donc, de manière inédite, un brouillage supplémentaire entre les populations bénéficiaires des caisses et des conseils généraux. La coupure entre politiques nationales, traditionnellement caractérisées par une spécialisation par risque (famille, vieillesse, santé, chômage), et politiques départementales d’Aide sociale d’abord identifiées par les caractéristiques socio-économiques de la population destinataire, est mise à mal. L’APA illustre ainsi l’actualité d’un projet républicain qui vise à intégrer la nation à partir de règles universelles : « La frontière entre le principe d’assurance et les logiques d’intervention au nom de la solidarité nationale est devenue plus floue. Ces politiques traduisent de ce fait de plus en plus une conception nationale de la cohésion sociale. Elles seraient dans le contexte d’harmonisation européenne ce qui reste visible de la nation et de ses valeurs » (Paugam et Schweyer, 1998).

48L’APA s’inscrit en faux contre l’idée dominante d’une disjonction entre des solidarités professionnelles et intergénérationnelles mues par le principe de l’assurance, et des prestations universelles supposées relever de la solidarité nationale (Bonoli et Palier, 1995, p. 66-67). Le pacte intergénérationel lui-même, à travers l’APA, s’autonomise par rapport à une logique assurantielle. Si l’APA ne relève pas de l’assurance, elle ne s’inscrit pas davantage dans l’acception particulière de la solidarité réservée aux publics les plus modestes. La notion agissante de solidarité (Borgetto, 2001) ne peut être réduite à un tel schéma. Certes, la solidarité se distingue de l’assurance par le fait qu’elle repose sur l’impôt et non la cotisation, mais elle ne se réfère plus ici aux éléments implicites classiques : ciblage des prestations à partir de critères de revenus ; complémentarité par rapport à des régulations générales existantes. D’un point de vue pratique, et non théorique, la différence fondamentale entre l’APA et le risque tient à la notion de droit acquis. Le risque social a l’avantage de beaucoup mieux protéger les assurés car ils sont propriétaires d’une manne financière dont une couverture alternative par l’impôt l’expose à des coupes budgétaires en cas de besoin (Martin et Joël, 1998). Cette caractéristique explique pour partie la réticence ancienne à créer un risque. Elle souligne aussi la fragilité d’une allocation, tributaire de l’offre départementale.

49Cette fragilité n’a d’ailleurs pas tardé à se manifester. Les controverses initiales autour du montage financier et de son coût sont redoublées par la mise en œuvre de l’APA. Au début de l’été 2002, devant la croissance exponentielle du dispositif, supérieure aux prévisions faites par le ministère des Affaires sociales, les conseils généraux « crient au loup » sur le coût présent et surtout à venir de l’APA. Ils ont une oreille attentive auprès du gouvernement. Alors que Jean-Pierre Raffarin est proche du Sénat, le nouveau secrétaire d’État aux Personnes âgées, Hubert Falco, est lui-même un ancien président du conseil général du Var. Le coup d’envoi des mesures correctives est finalement donné avec le décret soumis au Conseil d’État le 5 février 2003. Il porte la participation des bénéficiaires de 5 % en 2002 à 12 %. Selon ce décret, ne seraient exonérées de toute participation financière que les personnes dont les ressources mensuelles sont inférieures à 623 euros, contre 949 euros initialement. Le décret diminue également le seuil pour pouvoir prétendre à l’APA. Initialement, le seuil était de 3 162 euros et prévoyait une participation maximale de 80 %. Le décret abaisse le seuil à 2 483 euros et porte la participation maximale à 90 %. Ces mesures n’ont pas manqué de susciter de vives réactions. Cette mesure étant jugée insuffisante, le Sénat, fidèle allié des intérêts départementaux, se charge de parachever l’édifice avec une proposition de loi devenue texte de loi58. Le texte retarde l’ouverture des droits, renforce le contrôle d’effectivité de l’aide, et entérine l’aide de 400 millions d’euros débloquée par l’État pour 2003. Ces ajustements confirment que l’APA n’est pas un droit acquis. Six mois et « 15 000 morts » plus tard, le gouvernement semble faire marche arrière. Devant l’exposition médiatique et la controverse politique sur sa gestion de la crise, il promet de débloquer des crédits. Le Plan vieillesse prévoit la création d’une nouvelle branche de la Sécurité sociale. Mais elle n’est en réalité qu’un fonds chargé de collecter des recettes (cotisations), et d’en redistribuer le produit.

50Cette réforme par étape, pensée comme incrémentale, n’a su contrer les effets d’institutionnalisation organique : consécration du leadership départemental. Ce choix découle et reflète le primat de la norme économique et budgétaire, avec l’obsession de maîtriser à tout prix les coûts et de préserver la compétitivité de l’économie nationale. L’influence exercée par la norme libérale est avant tout de tracer le cadre de la réforme, sans lui fournir de substance précise. De sorte que la compréhension de la réforme ne peut s’arrêter aux explications macroscopiques sur un processus généralisé de libéralisation. Elle impose de prendre en considération l’héritage politique, la maximisation des intérêts par les organisations, les processus de transaction sociale, les processus d’apprentissage…

51Cette institutionnalisation de la gestion départementale n’est en rien synonyme de statu quo. Ainsi, bien que la PSD constitue un prolongement de l’aide sociale existante (ACTP), sa mise en œuvre débouche bel et bien sur une régression du droit social, d’un point de vue empirique. En écho à son échec, le législateur a conçu la réforme APA. Cette dernière participe, en dépit de son caractère instable, à la refonte des États providences européens et non à un inéluctable déclin : « Il faut… corriger l’idée selon laquelle les États nationaux sont de plus en plus impuissants face à l’ensemble des défis auxquels ils sont confrontés. Certes leurs marges de manœuvre sont limitées par des évolutions se produisant hors des frontières nationales, mais cela ne signifie pas nécessairement une perte de contrôle de l’État ou une convergence « néo-libérale »» (Ferrera, Hemerijck et Rhodes, 2000, p. 103). Il y a une tentative des États, dont la France, pour réconcilier leurs systèmes de solidarité avec les objectifs de la croissance économique, en préservant les éléments clés du modèle social européen (Ferrera, Hemerijck et Rhodes, 2000, p. 105). Néanmoins, ces éléments clés peuvent être maintenus au moyen d’une nouvelle organisation. Ferrera, Hemerijck et Rhodes (2000, p. 107) soulignent la prégnance des contraintes externes sur la « compétitivité » des États providence nationaux qui conduit les « États à trouver de nouvelles façons de soutenir ces programmes (sociaux) tout en construisant ou reconstruisant des coalitions ou des arrangements intérieurs qui rendent de telles mesures à la fois politiquement « crédibles » et financièrement viables ». L’APA participe de ce double objectif de crédibilité politique et de fiabilité financière. Elle rappelle une fois de plus la sensibilité de la France à l’introduction d’innovations technologiques dans la protection sociale. Elle rejoint les « bricolages créatifs » (Kohli, 1996), trop souvent relayés dans les analyses internationales et comparatives des régimes nationaux de protection sociale. Celles-ci sont le plus souvent écartelées entre les variables institutionnelles classiques attachées à une perspective synchronique, et un processus uniforme de libéralisation relié à une perspective diachronique.