1Il peut sembler paradoxal d’examiner l’activité des acteurs intervenant sur les retraites au niveau de l’Union européenne alors même que ce domaine reste pour l’essentiel de la compétence nationale. De fait, une telle approche ne peut porter sur la réalité des systèmes de retraite. Il s’agit plutôt d’analyser les discours et logiques d’action et de comprendre le processus d’européanisation. La méthode utilisée repose sur l’examen des documents émanant des institutions communautaires et sur des observations accumulées lors de fonctions exercées entre 1998 et 2001 au sein de la Commission européenne. Après avoir dressé le contexte et proposé une lecture des stratégies des acteurs au niveau communautaire pour ce qui concerne les retraites complémentaires, nous développons plus longuement les évolutions récentes concernant les retraites de base par répartition.

Les retraites et l’Europe : contexte, méthode, enjeux

Pluralité des préoccupations, pluralité des acteurs, enchevêtrement des politiques

2Si les retraites sont formellement de la responsabilité des États, elles se trouvent à l’intersection de multiples enjeux mobilisant plusieurs politiques européennes. On peut regrouper au moins six autres politiques communautaires pouvant interférer sur les retraites.

3Trois se situent dans le champ des politiques sociales au sens strict :

• la législation communautaire dans le domaine social avec, d’une part, la liberté de circulation des travailleurs et des personnes qui se traduit en matière de retraite par l’égalité de traitement entre ressortissants communautaires et par la transférabilité des droits, et, d’autre part, l’égalité entre hommes et femmes ;
• la politique européenne d’emploi et, en particulier, les objectifs de haut niveau d’emploi des travailleurs âgés et de lutte contre les discriminations fondées sur l’âge ;
• la politique de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale lorsqu’elle vise les personnes âgées.

4Ces politiques ne jouent toutefois pas un rôle moteur au regard des dynamiques en cours sur les retraites. Elles peuvent être laissées de côté. Les dispositions légales relatives à la liberté de circulation et à l’égalité hommes/femmes ne nous paraissent plus faire l’objet d’enjeux majeurs hormis pour les pays candidats. Les initiatives européennes en matière de lutte contre la pauvreté en sont encore à un stade embryonnaire. Les politiques d’emploi visant à augmenter la participation des travailleurs âgés ne constituent qu’un aspect secondaire de la question.

5Trois autres domaines hors du champ social viennent percuter la compétence nationale des États sur la question des retraites :

• la surveillance des finances publiques (dépense, déficit, dette) dans le cadre des grandes orientations de politiques économiques et du pacte de stabilité et de croissance ;
• l’intégration d’un marché unique des services financiers avec la libre circulation des capitaux, la liberté d’établissement, la libre prestation de services, la mise en place d’un marché unique des fonds de placement à long terme ou encore la volonté de développer les marchés financiers ;
• l’applicabilité des règles de concurrence aux régimes de protection sociale, et le cas échéant, la remise en cause des régimes existant du fait de leur situation de monopole ou de concurrence déloyale (fiscalité, aides d’État).

6Les retraites n’apparaissent donc pas sur le devant de la scène européenne uniquement par l’intermédiaire des acteurs en charge des affaires sociales. Face à la multitude des acteurs et à l’enchevêtrement des différentes politiques (économiques, sociales, monétaires, d’emploi, de concurrence…), il serait difficile de faire une présentation exhaustive et linéaire des rôles et stratégies des acteurs sur cette question. Pour tenter de mettre un peu d’ordre, de donner du sens aux mobilisations des différents acteurs, il nous semble pertinent d’opérer une distinction selon que les enjeux portent sur les retraites de base (publiques et par répartition) ou, au contraire, sur les autres dispositifs existants, en particulier les retraites complémentaires par capitalisation.

Justification et limites d’une distinction entre retraites de base et retraites complémentaires

7Si cette distinction offre une meilleure lisibilité des stratégies des acteurs, elle nécessite quelques justifications mais comporte également de fortes limites qu’il convient d’avoir en permanence à l’esprit pour éviter toute erreur d’interprétation.

8Cette distinction se justifie d’abord par la législation communautaire même qui opère une séparation entre les régimes de « sécurité sociale » et les autres dispositifs, en particulier les régimes de retraite complémentaires. Très grossièrement, les premiers sont de la compétence des États tandis que les seconds sont, à des degrés divers, variables et parfois incertains, soumis aux règles du marché. Ce distinguo est très grossier car il existe un certain nombre de prérogatives communautaires pour les retraites de base (règles de coordination et égalité hommes/femmes) et les États conservent de nombreuses prérogatives en matière de retraites complémentaires. La distinction entre retraites de base par répartition et retraites complémentaires se justifie aussi au regard même des acteurs, qui ne sont pas les mêmes à intervenir ou dont les moyens d’interventions diffèrent lorsque ce sont les mêmes.

9Cette distinction pratique comporte toutefois de fortes limites. Elle ne permet pas de décrire et de comprendre le fonctionnement des régimes de retraite et les enjeux des réformes nationales en débat ou en cours, tout comme n’est pas pertinente la présentation des systèmes de retraite en trois piliers, popularisée par la Banque mondiale. Une analyse des systèmes de retraite ne peut guère se passer de distinguer a minima entre retraite forfaitaire, assurance sociale du salaire, retraite d’entreprise, retraite par capitalisation et épargne individuelle libre (Chagny et al, 2001). L’approximation des discours européens sur les retraites se retrouve dans les fausses synonymies, souvent volontairement entretenues et visant à simplifier exagérément des réalités nationales complexes, qui conduisent à amalgamer retraite de base, par répartition, publique, obligatoire, et a contrario retraite complémentaire, par capitalisation, privée, voire facultative. Une autre confusion est parfois entretenue entre retraite publique et retraite entraînant des dépenses considérées comme publiques au sens des critères de Maastricht.

10La distinction utilisée pose surtout problème pour comprendre les enjeux relatifs à l’avenir des systèmes de retraite. Les analyses politiques qui s’attachent à expliquer les cheminements de ces systèmes montrent que les évolutions des retraites par répartition et des dispositifs par capitalisation ne sont pas sans lien (Myles & Pierson, 2000). Pour comprendre les logiques des acteurs, il ne faut pas oublier la relation entre le développement des systèmes pré-financés et la limitation des systèmes par répartition. L’affaiblissement de ces derniers, par la diminution programmée des taux de remplacement, tend à renforcer la demande pour d’autres dispositifs et ouvre donc davantage la voie, au moins pour ceux qui en ont les moyens, au développement de formules de capitalisation ou d’épargne longue, plus ou moins obligatoires et individualisées. Ce lien d’interdépendance est rarement explicité voire nié par les acteurs qui soulignent la complémentarité des deux volets là où ce sont surtout des effets de substitution qui jouent dans la dynamique de moyen terme. En fait, l’affaiblissement des retraites par répartition et la promotion des retraites par capitalisation sont les deux faces d’une même pièce. Cette relation est sous-jacente à la stratégie de nombre des acteurs au niveau européen.

Les acteurs communautaires et la libéralisation des retraites complémentaires

11Les retraites complémentaires ne sont pas protégés autant que les régimes de sécurité sociale des règles du marché. Les acteurs interviennent donc sur l’élaboration, l’application et l’évolution des contraintes légales communautaires relatives au grand marché et aux règles de concurrence (directives, jurisprudence). Les acteurs influents au niveau communautaire poussent à ce que les régimes complémentaires de protection sociale, aujourd’hui très encadrés au niveau national, souvent obligatoires, par capitalisation, en situation de monopole et bénéficiant de règles fiscales propres (non imposition des cotisations), soient davantage ouverts à la concurrence transnationale et à celle en provenance d’autres acteurs (assurances, fonds d’investissements). Pour analyser les logiques des différents acteurs, il est éclairant d’examiner les évolutions relatives aux retraites complémentaires, sans rentrer dans le détail des multiples aspects juridiques qui ont fait l’objet de nombreux travaux. Ces évolutions empruntent deux voies : l’introduction de nouvelles normes législatives et la jurisprudence pour l’application du droit communautaire existant.

La mise en place d’un cadre légal visant à accroître la concurrence dans le secteur des retraites complémentaires

12La Direction générale marché intérieur et services financiers (DG MARKT) de la Commission tire la légitimité de ses initiatives sur les principes de liberté d’établissement (article 43 du traité), de libre prestation des services financiers (article 49) et de libre circulation des capitaux (article 56). Elle intervient depuis longtemps pour développer les fonds de pension au nom d’un meilleur fonctionnement du marché unique. Dans la suite du Livre vert sur les retraites complémentaires présenté en 1997, la Commission a proposé, en octobre 2000, une directive dont l’objet est d’établir un cadre juridique communautaire favorable au développement d’un marché unique des régimes de retraite professionnelle par capitalisation (proposition de directive dite « fonds de pension2 »). En complément, elle a également proposé, en avril 2001, une « élimination des entraves fiscales à la fourniture transfrontalière des retraites professionnelles » afin de favoriser la concurrence transfrontalière3.

13Dans son souhait de pousser à la libéralisation, elle bénéficie du soutien de groupes de pression du secteur privé comme le Comité européen des assurances (CEA). D’autres lobbies interviennent également, à commencer par les régimes de retraite professionnels par capitalisation défendus par l’European Federation of Retirement Pension (EFRP). Ces derniers voient toutefois d’un assez mauvais œil l’ouverture de leur marché aux assureurs4. La division des acteurs du secteur privé pourrait être un facteur limitant les velléités d’une trop forte déréglementation libérale.

14La DG MARKT doit aussi composer avec la Direction générale emploi et affaires sociales (DG EMPL) qui a compétence pour certaines dispositions comme la libre circulation des travailleurs (article 42 du traité) et l’égalité entre les femmes et les hommes (article 141). Mais ces règles ne fournissent pas de levier suffisant et légitime à la DG EMPL pour faire valoir les objectifs sociaux de ces régimes et pour contrecarrer les orientations libérales pour lesquelles elle n’a pas compétence.

15Les interlocuteurs sociaux (CES, UNICE) réagissent à l’occasion de la mise sur la table de nouveaux textes mais ne semblent pas avoir d’impact majeur. Les seuls freins à la libéralisation peuvent venir en définitive des États réunis au sein du conseil. Les États disposant de retraites complémentaires par capitalisation ne sont pas tous disposés à ce que les règles de la concurrence viennent bousculer l’architecture de leur système. D’autres misent au contraire sur l’avantage pour leurs fonds de pension que représenterait une mise en concurrence. Le Parlement qui a un pouvoir de co-décision en la matière joue aussi un rôle important dans la mise en place des nouvelles directives, ce qui explique l’intense lobbying dont il est l’objet (Math, 2001b).

La dérive libérale dans l’application de la législation communautaire : la faute à la Cour de justice ou à la Commission ?

16La Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) pourrait jouer un rôle dans la mise en place d’un cadre juridique européen plus favorable aux dispositifs de retraite proposés par le marché. Soucieuse de faire prévaloir la logique économique qui découle du Traité et des directives sur la concurrence, la CJCE n’a encore guère reconnu de caractères propres à la protection sociale complémentaire, faute de normes explicites qui le lui permettraient. Au contraire, est souvent souligné le danger que représenterait son approche libérale « naturelle » (Lhernould, 2000). Elle s’est d’ailleurs prononcée sur un nombre croissant d’affaires dans lesquelles des dispositifs nationaux de protection sociale étaient attaqués au regard des règles de la concurrence (Bosco, 2000 ; Lhernould, 2000 ; Prétot, 2000). Elle a estimé que des régimes professionnels par capitalisation, mêmes ceux rendus obligatoires, étaient des entreprises. Selon les cas d’espèces, elle leur a permis ou non de déroger aux règles de concurrence selon qu’ils mettaient ou non en œuvre un principe de solidarité. L’appréciation de ce principe est cependant très délicate et, faute de textes précis, la CJCE est amenée à entreprendre une exégèse périlleuse du Traité. Des juristes n’excluent pas qu’une décision future de la Cour puisse remettre en cause certains régimes importants. En l’absence de textes législatifs plus clairs, les affaires se multiplient. L’issue du verdict, attendue tant par les plaignants plutôt représentatifs du secteur privé marchand (compagnies d’assurance) que par les régimes mis en cause, est chaque fois incertaine.

17La CJCE se trouve ainsi accusée de faire le jeu du libéralisme économique. Elle est toutefois liée par les textes communautaires existant qui font la part belle aux orientations libérales et ne réservent qu’une portion congrue aux préoccupations sociales. Dans ce cadre, ce serait faire un mauvais procès à la CJCE de lui reprocher d’appliquer le droit existant.

18La question est davantage celle des raisons de l’absence de textes communautaires venant encadrer, sécuriser et finalement reconnaître les spécificités des systèmes nationaux de protection sociale complémentaire vieillesse et maladie. La responsabilité de cette inertie législative nous semble imputable à la Commission car elle dispose du monopole du pouvoir d’initiative. Or, elle est justement toujours restée inactive face aux demandes lancinantes, pour limiter l’application des règles du marché à la protection sociale complémentaire. Les motifs à ce refus sont d’abord à chercher en son sein. Les Commissaires en charge de la DG emploi et affaires sociales n’ont probablement jamais voulu ou pu influer sur les options libérales de leurs collègues en charge des DG Marché intérieur et Concurrence. Ces derniers se trouvent en situation de force, d’abord, par le contexte idéologique dominant, ensuite, parce qu’il leur suffit de bloquer toute velléité de changement à l’intérieur de la Commission pour maintenir un statu quo qui consacre la suprématie des règles du marché. L’inaction de la Commission est également favorisée par la probable division des États sur ce sujet.

Les acteurs communautaires et le nouveau processus européen sur les retraites

19Depuis 1999, la question des retraites a connu des développements au plan européen. Cette irruption d’un domaine où la subsidiarité a toujours été affirmée contraste avec le blocage de la précédente décennie. Les tentatives initiées au début des années 1990 par la Commission s’étaient soldées par un échec, au regard même des objectifs pourtant modestes. En particulier, l’idée sans cesse répétée que, devant la similitude des problèmes rencontrés et l’intérêt de tirer des enseignements des autres, le niveau européen, en fait la Commission, pouvait jouer un rôle de catalyseur pour un processus fructueux d’échange et de coopération (Rey, 1999).

Une fenêtre d’opportunité à la fin des années 1990

20Le changement peut être daté de juillet 1999 quand la Commission démissionnaire, par la voix de son Commissaire en charge de la DG EMPL, a présenté un projet de « stratégie concertée pour moderniser la protection sociale5 ». Elle proposait prudemment de renforcer la coopération au moyen d’échanges d’informations et de créer un groupe de responsables politiques afin de placer la protection sociale plus haut sur l’agenda communautaire. Le Conseil emploi et politique sociale accueillait positivement l’initiative et créait un Groupe à haut niveau sur la protection sociale (GHNPS) à la fin 1999.

21Pour justifier un nouvel élan au niveau européen, ont été mises en avant des évolutions récentes ou à venir qui venaient modifier la donne, comme la mise en place de l’Union économique et monétaire et les perspectives d’élargissement. La Commission était surtout encouragée par la réussite obtenue sur l’emploi qui lui offrait une occasion pour surmonter les réticences. Dans un domaine où rien ne peut se faire sans l’unanimité des États et où ces derniers sont soupçonneux vis-à-vis des initiatives communautaires, la Commission tenait avec l’emploi un exemple venant les rassurer. La stratégie européenne pour l’emploi avait démontré aux ministres des affaires sociales qu’une politique communautaire était possible sans impliquer la perte de leurs prérogatives. Entre le tout communautaire, symbolisé par la directive ou les fonds structurels, et le statu quo, une voie intermédiaire existait. Elle offrait en outre aux gouvernements l’opportunité d’afficher qu’à côté de l’Europe des marchands, se construit aussi une Europe sociale.

L’emballement du processus dans un contexte de concurrence entre acteurs

22Si les ministres des affaires sociales ont accepté de débloquer le statu quo antérieur et de s’engager dans le processus, la principale raison vient surtout de la concurrence exercée par leurs collègues des affaires économiques. On peut effectivement distinguer deux groupes d’acteurs, deux coalitions concurrentes, que nous nommerons de façon caricaturale les « responsables des affaires sociales » (RAS) et les « tenants de l’orthodoxie budgétaire » (TOB6).

23Les premiers regroupent autour du Conseil des ministres des affaires sociales, le GHNPS, créé fin 1999, et devenu Comité de la protection sociale (CPS) en 2001, mais également la Commission pour les textes émanant du commissaire en charge de la DG EMPL. À des degrés variables, ces acteurs n’oublient pas, à côté de la question du coût financier, de mettre en avant les finalités sociales des retraites. Comme les ministres des affaires sociales ou leurs représentants sont soucieux des prérogatives nationales, les textes prennent plutôt des formes consensuelles et peu normatives.

24Le second groupe, « les tenants de l’orthodoxie budgétaire » (TOB) rassemble autour du Conseil des ministres de l’économie (Ecofin), le Comité de politique économique (CPE) et la Commission quand les textes émanent du Commissaire en charge de la Direction générale affaires économiques et financières (DG ECFIN). Ils bénéficient du soutien de la Banque centrale européenne (BCE). La préoccupation de ces acteurs est de limiter les déficits et les dépenses publiques. Leurs positions apparaissent plus homogènes que celles des RAS. Ils alimentent le discours alarmiste sur le caractère insoutenable à long terme pour les finances publiques des retraites par répartition. Les questions relatives aux revenus des retraités ne font pas partie de leurs préoccupations. Au centre de leur offensive visant à réduire les déficits, la dette et les prélèvements, se trouvent les retraites publiques qui représentent 12 % du PIB de l’UE, soit près de la moitié des dépenses de protection sociale et le plus gros poste des dépenses publiques. Ils tirent des grandes orientations de politique économique (GOPE) leur principale légitimité à intervenir sur cette question (cf. 3.4). Ils appellent avec beaucoup moins de retenue à des réformes importantes visant à limiter les dépenses futures, en diminuant les pensions et en allongeant l’âge légal de la retraite, et à anticiper l’augmentation du coût des retraites en réduisant encore plus rapidement les dépenses publiques et la dette au moyen de politiques budgétaires très restrictives. En corollaire, mais de façon plus subsidiaire, ces acteurs préconisent le développement des dispositifs par capitalisation et/ou gérés par le secteur privé. Sur ce point, ils reçoivent en conséquence le soutien du Commissaire en charge du marché intérieur et des lobbies défendant les intérêts patronaux (Math, 2001b).

25À côté de ces deux groupes composés surtout d’organes émanant du Conseil et de la Commission, les autres acteurs tiennent un rôle secondaire d’observation. Personne ne prête attention au Comité des régions et au Comité économique et social. Les représentants institués des interlocuteurs sociaux, Confédération européenne des syndicats et UNICE, sont peu actifs sur cette question et, jusque-là, se sont surtout contentés de réagir à travers des positions assez générales.

26Le rôle du Parlement est restreint, de la volonté même du Conseil, semble-t-il. Ce dernier n’a ainsi pas cru utile de lui transmettre des rapports sur les retraites du GHNPS ou du CPS de mai 2000, novembre 2000 et février 2001 alors même qu’ils avaient été demandés expressément lors de conseils européens, et ensuite annexés aux conclusions de conseils suivants. Appelés à donner son avis sur un texte de la Commission, le Parlement a exprimé son mécontentement dans une résolution adoptée en mai 20017. La Commission a ensuite proposé que soit au moins recueilli l’avis du Parlement (communication du 3 juillet 2001). Il ressort des décisions prises par le Conseil lors de la présidence belge que le Parlement sera seulement « tenu informé ». De toute évidence, le processus se construit, sous les auspices de la Commission, dans le huis clos du Conseil.

Le rôle d’arbitre du Conseil européen sur le dossier des retraites

27Dans leur lutte d’influence, les « responsables des affaires sociales » (RAS) et les « tenants de l’orthodoxie budgétaire » (TOB) ont rapidement posé des jalons. Peu avant le Conseil d’Helsinki (décembre 1999), un accord était intervenu au Conseil emploi et politique sociale sur la création du GHNPS et, de son côté, le CPE avait décidé de la création d’un groupe de travail chargé d’étudier l’impact budgétaire du vieillissement. Dans un domaine où les préoccupations sont différentes, les évolutions des rapports de force peuvent s’évaluer sur le terrain mouvant des déclarations du Conseil européen. Ce dernier arbitre en distribuant les rôles et en validant certaines orientations relatives au contenu des réformes ou à la méthode.

28De Conseil en Conseil, le pouvoir et la place des uns et des autres va se préciser. Le Conseil ne pouvait faire autrement que reconnaître des prérogatives au Conseil affaires sociales sur les retraites mais ce dernier doit les partager avec le Conseil Ecofin. Ce dernier peut intervenir de façon autonome. Surtout, le Conseil européen n’a cessé de réaffirmer la subordination de toutes les autres politiques dites « structurelles », dont les politiques sociales, aux GOPE. Cet instrument politique institué par le Traité de Maastricht (articles 126 et 128) prend la forme d’une procédure de surveillance multilatérale des politiques économiques des États. La Commission propose chaque année de nouvelles recommandations accompagnées d’un rapport sur la mise en œuvre des GOPE de l’année précédente. Le Conseil Ecofin statue ensuite à la majorité qualifiée sur le projet puis, après avoir reçu l’approbation du Conseil européen, adopte les GOPE proprement dites. Ces dernières constituent pour Ecofin un moyen puissant pour imposer ses orientations sur toutes les politiques.

29Au Conseil de Lisbonne (mars 2000), l’ambition a certes été affichée de rétablir les équilibres entre les différents intérêts en présence, jusque-là considérés par trop à l’avantage du conseil Ecofin. Une consultation des autres formations du Conseil, en particulier du Conseil emploi et politique sociale, a ainsi été instituée dans la procédure préalable à l’adoption des GOPE. Mais, le pouvoir et le rôle de coordination des GOPE ont été élargis. En outre, ceux qui tiennent la plume, c’est-à-dire la DG ECFIN puis le Conseil Ecofin qui adopte le texte, décident toujours du contenu des orientations politiques comme le montre une analyse de la mise en œuvre de la nouvelle procédure (Dufresne, 2001).

30Au début, le Conseil européen s’est limité à demander des rapports séparés au CPS et au CPE, ce dernier étant plus particulièrement chargé d’étudier les « implications financières du vieillissement de la population ». Dans une phase suivante, un rapport commun a été commandé aux deux comités. Le premier a été acté au Conseil de Laeken (décembre 2001). Au Conseil de Stockholm (mars 2001), il a été suggéré d’appliquer au domaine des retraites la méthode ouverte de coordination (MOC), une procédure déjà promue lors du Conseil de Lisbonne comme le nouveau moyen efficace pour les politiques communautaires. Préfigurée par la stratégie européenne pour l’emploi lancée en 1997, la MOC présente des avantages au regard des outils traditionnels de la construction européenne. Ce n’est pas un instrument légalement contraignant comme la directive ou le règlement. La MOC n’implique pas de dépenses supplémentaires contrairement à l’outil budgétaire. Elle se vend bien politiquement et est supposée plus efficace que la simple recommandation ou résolution qui n’ont souvent pas d’effet faute de procédures de suivi de leur mise œuvre. Les modalités concrètes d’application de la MOC pour les retraites ont été précisées par le Conseil de Laeken.

31Les questions de contenu ont avancé lentement. Sur une question connexe, le Conseil de Stockholm a mis en avant la nécessaire amélioration des taux d’emploi pour les travailleurs âgés. Pour la première fois, était fixé un objectif chiffré, porter d’ici 2010 le taux d’emploi moyen de la catégorie des 55 à 64 ans de 38 à 50 % en moyenne dans l’UE. Le Conseil de Göteborg (juin 2001) a approuvé le compromis dégagé par le CPS et le CPE sur « les trois grands principes à observer pour assurer la viabilité à long terme des régimes de retraite : préserver la capacité des régimes de retraite d’atteindre leurs objectifs sociaux, maintenir leur viabilité financière et répondre aux besoins changeants de la société ». Mais le Conseil européen réaffirmait, outre l’orthodoxie budgétaire en matière de politique économique, la subordination du processus sur les retraites qui doit être «intégré » et rendu compatible avec les GOPE. Ce qui revient en pratique à le soumettre au droit de regard des TOB puisque, en amont, au sein de la Commission chargée de rédiger les GOPE, le rapport de force sera toujours à l’avantage de la DG ECFIN, et, en aval, à Ecofin pour leur adoption.

La supériorité des « tenants de l’orthodoxie budgétaire » (TOB)

32Les TOB n’ont pas attendu que les RAS se réveillent en 1999 pour prendre une bonne longueur d’avance. Ils disposent d’abord d’un avantage sur le plan politique avec les GOPE qui s’imposent aux politiques sociales et qui leur donnent une forte légitimité à traiter des retraites. Les retraites occupent une place croissante au sein des GOPE comme dans d’autres textes sur les politiques économiques8. De façon de plus en plus précise, d’année en année, est martelé le leitmotiv sur la nécessité de réformer les retraites par répartition, notamment en vue d’en maîtriser les dépenses, et d’introduire des dispositifs pré-financés. Dans les GOPE adoptées par le Conseil Ecofin en 2001, les recommandations adressées individuellement aux États appellent pour une majorité d’entre eux à des réformes « structurelles » des retraites. Ces préconisations sont pourtant atténuées en comparaison des formulations beaucoup plus dogmatiques dans le texte proposé initialement par la Commission et en pratique par la DG ECFIN. Cette dernière apparaît bien comme le fer de lance de l’offensive libérale.

33Pour asseoir ses positions, la DG ECFIN a fait valoir très tôt son expertise en matière de retraites, c’est-à-dire sa capacité à faire valoir son diagnostic et donc ses solutions9. Elle a permis aux TOB de disposer d’une avance et d’une supériorité sur le terrain de l’analyse. Elle joue aussi un rôle d’activateur, notamment par le biais du CPE. Dès 1997, le CPE qui peut s’auto-saisir a déjà émis des recommandations très précises sur les retraites10. Le CPE a pour principale tâche de préparer le travail du Conseil Ecofin en matière de coordination des politiques économiques. Il est composé de hauts fonctionnaires des ministères des finances ou des banques centrales des États, de représentants de la Banque centrale européenne et de membres de la DG ECFIN de la Commission. Cette dernière assure le secrétariat du Comité, prépare les réunions, encadre les travaux et y joue donc un rôle clef.

34Sous l’impulsion de la DG ECFIN, le CPE a mis en place en décembre 1999 un groupe de travail afin d’examiner l’impact du vieillissement sur les finances publiques, en particulier sur les dépenses de retraite et de santé publiques. Ce groupe de travail, qui incluait des représentants de l’OCDE, a remis un premier rapport sur l’impact du vieillissement sur les dépenses de retraite en novembre 200011. Ce rapport reprend la trame de documents rédigés par la seule DG ECFIN12.

35Quatre informations émergent du rapport. Les deux premières renvoient aux résultats du rapport proprement dit : les dépenses de retraite par répartition vont augmenter considérablement ; en conséquence, la dette va croître et la situation n’est pas « soutenable » du point de vue des finances publiques. Les deux autres informations découlent de ces résultats et prennent la forme de préconisations : il est nécessaire de limiter le poids des systèmes par répartition, c’est-à-dire de restreindre les versements futurs aux moyens de mesures portant en particulier sur le montant des prestations et sur l’âge de la retraite ; il convient également de favoriser les dispositifs pré-financés et les dispositifs gérés par des acteurs privés. À l’examen, la présentation tranchée des recommandations du rapport contraste pourtant avec le caractère peu probant, voire très contestable, des méthodes et des calculs (Math, 2001a). Ce rapport ne parvient jamais à démontrer le caractère soutenable ou non de l’augmentation des retraites par répartition pour les finances publiques. Les résultats ne permettent pas de cautionner la limitation des retraites par répartition et le développement des retraites par capitalisation (Math, 2001a). Ce rapport a été suivi d’un autre rapport en octobre 2001 dont le fond ne diffère pas vraiment même si les formulations et les conclusions sont plus prudentes13.

36Malgré leurs limites, ces documents sont importants car leurs résultats ont été admis sans réel examen. Les préconisations qui en découlent servent de base aux acteurs qui poussent à des réformes visant à limiter la répartition et à développer les « piliers » par capitalisation.

37La BCE, qui fait partie du CPE, s’intéresse également aux retraites. Après être restée longtemps dans le registre des incantations assez générales, elle s’est penchée récemment de façon explicite et détaillée sur les retraites et sur les conséquences du vieillissement sur les finances publiques, dans deux études parues dans ses bulletins mensuels qui représentent l’un de ses moyens de communication les plus importants14. La BCE conclut par des recommandations d’austérité budgétaire semblables à celles des textes émanant de la DG ECFIN ou du CPE.

L’affirmation progressive des « responsables des affaires sociales » (RAS)

38Aiguillonnés par l’activisme des TOB, les RAS ont multiplié les initiatives. Ce groupe souffre néanmoins d’une moindre grande cohérence idéologique. Les traditions nationales, les histoires particulières, la grande diversité des systèmes et la nature des réformes récentes ou en discussion ne créent pas a priori des intérêts communs. Ainsi, le degré d’adhésion aux projets consistant à diminuer les retraites par répartition et à favoriser les dispositifs pré-financés est variable d’un pays à l’autre. De même, il peut exister des divergences entre une approche poussant à la baisse du coût du travail, et donc des charges sociales, et une approche cherchant à garantir des ressources suffisantes pour maintenir les retraites à un niveau adéquat. Les calendriers des réformes en matière de retraite, comme les calendriers électoraux, diffèrent également. Ces divergences, ainsi que le souci de veiller à des prérogatives nationales, expliquent que les choses se précisent par petites touches.

Des débuts laborieux

39Du point de vue de leur contenu, les textes sur les retraites adoptés en 2000 par la Commission15 et le GHNPS16 présentent un intérêt limité, l’important étant manifestement d’enclencher sans heurts le processus. Ils prennent le soin d’équilibrer les diverses préoccupations en présence. À la différence des textes émanant des TOB, ils ne se limitent pas aux aspects financiers, intègrent des considérations sociales et politiques et évitent les positions normatives. Les échanges d’information et la coopération sont présentés comme le nec plus ultra. Ces premiers textes ne s’opposent pas au discours prôné par les TOB. Les progrès attendus en ce qui concerne l’emploi et le recul de l’âge effectif de départ du marché du travail sont davantage mis en avant alors que les réformes des systèmes conduisant à une baisse des prestations le sont moins. La difficulté des RAS à se démarquer des TOB et à porter un discours distinct s’explique probablement par la rapidité du processus qui a obligé les RAS, déjà en situation d’infériorité dans la bataille de l’expertise, à réagir selon un calendrier accéléré et alors même que les nouvelles structures se mettaient en place.

Des acquis institutionnels

40Afin de s’affirmer comme chef de file sur la question des retraites, les RAS se sont dotés de structures d’appui avec la mise en place en 2000 du GHNPS, et surtout, en 2001, du comité sur la protection sociale (CPS). La nouvelle base légale du CPS (article 144 TCE nouveau) garantit sa permanence et constitue donc un gage si ce n’est de l’irréversibilité, du moins d’une certaine pérennisation du processus engagé. Le CPS pourrait permettre à la DG EMPL de s’exprimer sans en passer par les nécessaires compromis avec les autres DG pour tous les textes signés de la Commission, un peu comme la DG ECFIN utilise de facto le CPE pour faire passer ses vues et imposer son agenda. Toutefois, le CPS, ainsi que le Comité pour l’emploi créé en 1997, sont sur ce plan des structures d’appui récentes et bien moins performantes que le CPE créé en 1974.

Le rapport du CPS de juin 2001 : une réelle prise d’autonomie ?

41La capacité des RAS à développer un discours sensiblement distinct va se concrétiser en 2001. Les facteurs de cette inflexion sont multiples : création du CPS, rôle conforté par le Conseil européen, effets d’apprentissage conduisant à une meilleure coopération et davantage de confiance entre hauts fonctionnaires, développement d’arguments soutenus par une analyse plus approfondie. Les RAS ont regagné un peu de terrain comme en témoigne le rapport du CPS de juin 200117 qui reprend la trame des premiers textes, mais dont le contenu, établi à partir d’un questionnaire rempli par les États, est solidement bâti.

42À la seule préoccupation de la viabilité financière des régimes de pension, les RAS sont parvenus à faire entériner par le Conseil européen la nécessité d’une « approche globale » répondant également à deux autres défis : « préserver la capacité des régimes de retraite à atteindre leurs objectifs sociaux… [et] à répondre aux besoins de mutation de la société et des personnes ». Enfin, alors que la stratégie des TOB consiste justement à saper la confiance dans les systèmes par répartition, en usant d’un discours alarmiste au regard des évolutions démographiques et en invoquant le caractère insoutenable des retraites pour les finances publiques, le rapport du CPS oppose au contraire la nécessité de « préserver la confiance du citoyen » et d’appuyer les réformes « sur un vaste consensus social ».

43Les trois domaines sur lesquels le CPS propose d’agir sont les mêmes que ceux des TOB : l’emploi, la dette publique, les régimes de retraite. Toutefois, le CPS ne les met pas dans le même ordre de priorité : Ecofin place la réduction de la dette en premier, les RAS comptent d’abord sur l’augmentation des taux d’emploi. Surtout, la tonalité diffère sensiblement pour ce qui relève de l’adaptation des systèmes de retraite eux-mêmes.

44L’emploi, qui est devenu dans la rhétorique européenne la panacée à tous les problèmes (Barbier, 2001a), est effectivement « la première des priorités » mise en avant par le CPS pour « s’attaquer à la cause du problème, à savoir le déséquilibre croissant entre le nombre d’actifs et de retraités ». Le CPS peut d’autant mieux s’appuyer sur la stratégie européenne sur l’emploi qu’elle fait l’objet d’un large consensus. Les TOB soutiennent d’autant mieux cette stratégie qu’elle est conçue comme une politique « structurelle » dans une approche plutôt libérale du marché du travail, non seulement compatible, mais surtout subordonnée aux GOPE (Barbier, 2001b)

45Alors que les TOB poussent surtout à des réformes visant à une réduction des retraites par répartition, le rapport du CPS insiste sur le fait qu’ont déjà été prises « d’importantes mesures de réforme visant les paramètres et la structure des régimes de retraite (montant des prestations, conditions d’éligibilité, indexation des pensions, âge des la retraite, poids relatif des différents piliers, etc.)» et que les États membres « n’envisagent pas de transformations radicales de leurs régimes de retraite ». Par ailleurs, est réaffirmé « qu’en l’état actuel de l’analyse, aucun type de régime de retraite (répartition vs. capitalisation ; privé vs. public ; prestations déterminées vs. cotisations déterminées) ne peut être considéré, de par sa nature, supérieur aux autres ». Sur ce point, le CPS se démarque des « réformes uniquement axées sur la viabilité financière [qui] pourraient être à l’origine de problèmes sociaux et de pressions politiques pour l’augmentation des dépenses ».

46Sur le terrain des finances publiques, les souhaits des TOB à pousser à des politiques budgétaires systématiquement restrictives trouvent avec la préparation du vieillissement une nouvelle justification. En effet, comment justifier de telles politiques autrement, étant donné la faiblesse des déficits, voire la présence d’excédents dans certains pays ? Dans un évident but de compromis, le CPS reprend directement sans nuance ces préconisations.

47Par ce rapport, le CPS semble rattraper son retard et imposer des préoccupations propres. En revanche, il entérine de nombreuses positions des TOB. Plusieurs aspects sont contestables, notamment ceux relatifs aux ajustements des taux de cotisations et à la question de la confiance. Le rapport admet que l’objectif de la récente réforme allemande visant à garantir un taux de remplacement est un élément préservant la confiance dans l’avenir des systèmes de pension, mais il considère que tel est aussi le cas lorsque l’objectif consiste à fixer le niveau du taux de cotisation. Pour le citoyen, connaître seulement le taux de cotisation dont il va s’acquitter ne lui permet pas de prévoir quelle sera sa retraite et ne peut qu’entretenir son inquiétude. Au contraire même, poser comme fixe pour l’avenir le niveau des taux de cotisations alors même que les taux de dépendance vieillesse vont se dégrader, ne peut que créer une forte inquiétude sur le niveau futur des retraites et saper la confiance vis-à-vis des systèmes par répartition (Math, 2001a).

La position ambiguë de la Commission

48La Commission joue d’abord un rôle d’arbitre en son sein dans la mesure où elle parle officiellement d’une seule voix et se doit de rendre cohérentes, ou au moins pas trop discordantes, ses initiatives quelle que soit leur origine. La commissaire en charge de la DG EMPL est ainsi tenue à la règle de la collégialité. Comme tout texte doit au préalable avoir fait l’objet d’un accord entre des directions générales dont les préoccupations relatives aux politiques sociales peuvent être différentes, ce processus implique de gommer les possibles contradictions émanant d’autres DG. Dans cette recherche du compromis, les services chargés des affaires économiques jouissent d’un rapport de force à leur avantage, principalement en raison de la subordination institutionnelle des politiques sociales aux GOPE.

49La Communication du 3 juillet 2001 émanant de la commissaire en charge de la DG EMPL traduit cette tension. Elle propose de décliner les trois grands défis du vieillissement dégagés par le Conseil européen de Göteborg (préserver les objectifs sociaux, maintenir la viabilité financière et répondre aux besoins changeants de la société) sous la forme d’objectifs communs qui prennent la forme de préconisations. Elle tranche avec le rapport du CPS sur deux aspects : le caractère normatif des propositions au regard d’un respect plus grand du CPS du principe de subsidiarité ; l’insistance mise sur la nécessité de réformer les régimes de retraites en ajustant les montants des retraites, une exigence des TOB, alors que le CPS semblait écarter, arguments à l’appui, la nécessité de nouvelles réformes urgentes et drastiques.

Vers une méthode ouverte de coordination pour les retraites

50La Commission a enfin proposé des modalités de mise en œuvre de la MOC au niveau communautaire. En dépit de quelques tiraillements, un accord relativement rapide, entériné au Conseil de Laeken, est intervenu sur l’essentiel des propositions. Les États membres élaboreront des rapports sur leur stratégie nationale pour septembre 2002. La Commission les analysera en vue de l’adoption au début 2003 d’un rapport conjoint entre le Conseil et la Commission. Face à la difficulté prévisible de faire travailler ensemble CPS et CPE pour ce travail, le Conseil de Laeken a choisi de séparer les rôles. Pour la réalisation du rapport conjoint, le CPS aura compétence pour les aspects relatifs au caractère adéquat et adaptable des systèmes de retraites. La DG ECFIN et le CPE auront la compétence exclusive pour ce qui concerne les aspects financiers, c’est-à-dire pour les affaires les plus sérieuses. La synthèse devra en outre s’intégrer dans les GOPE.

Conclusion : regard critique sur l’actuel processus d’européanisation de la question des retraites

51L’analyse montre que, pour les retraites complémentaires, la Commission reste non seulement passive face aux risques encourus par ces régimes du fait de l’application des règles de concurrence, laissant de fait à la CJCE le soin de légiférer, mais, quand elle décide de promouvoir de nouvelles normes, c’est pour libéraliser davantage ce secteur. Que ce soit par son inaction ou par son activisme, la Commission fait donc le jeu du libéralisme économique. Étant donné son rôle central, la possibilité de faire prévaloir d’autres préoccupations que les règles du marché pour la protection sociale complémentaire semble donc très improbable à court terme. Ce problème se pose autant pour l’assurance maladie complémentaire.

52Pour ce qui concerne les réformes des retraites par répartition, une lutte d’influence s’exerce entre deux groupes, les « tenants de l’orthodoxie budgétaire » (TOB) et les « responsables des affaires sociales » (RAS). Sur fond d’arbitrage du Conseil européen, un compromis s’est notamment opéré sur les préconisations portant sur l’emploi et les finances publiques. Bien que les RAS semblent être parvenus à rééquilibrer un rapport de force initialement très défavorable, les TOB imposent toujours leurs vues grâce à la prééminence des GOPE. Cet instrument politique leur donne compétence à intervenir sur toutes les politiques dites structurelles dont les politiques sociales. À l’inverse, les RAS n’ont à aucun moment leur mot à dire sur les politiques économiques et doivent s’y soumettre.

53L’avenir de la MOC apparaît incertain du fait des divergences entre les États, de l’attachement de certains ministres des affaires sociales au principe de subsidiarité et de leur réticence à tout discours trop normatif. La MOC, bien que n’impliquant pas d’obligations légales, pourrait apparaître trop contraignante sur un sujet sensible. Le processus semble néanmoins condamné à se poursuivre en raison des engagements politiques du Conseil européen.

54La Commission est un acteur dont le rôle est central. Elle dispose du monopole de l’initiative, assure le secrétariat, les moyens et l’activité des instances clefs comme le CPE et le CPS, tient la plume et oriente l’ensemble des processus, à commencer par les GOPE. Le dogmatisme de ses positions en matière de politique économique est apparu encore plus clairement avec le récent ralentissement économique (Huffschmid, 2001). Nombre de ses orientations, y compris quand les textes émanent de la commissaire en charge de la DG EMPL, reprennent les leitmotivs visant à la baisse des dépenses publiques, et en particulier des retraites par répartition.

55On peut s’interroger sur la portée des processus technocratiques européens. Dans le cas de la stratégie européenne pour l’emploi, le processus a surtout donné du travail à des hauts fonctionnaires et experts des États et de la Commission. On peut certes attendre des effets indirects à terme de la mise en place d’un cadre idéologique commun entre des administrations nationales. Ce cadre de pensée unifiée serait propice à des politiques convergentes ou mieux coordonnées et ouvrirait plus facilement, par exemple en cas de choc externe, des fenêtres d’opportunité pour de nouvelles politiques communautaires. Cependant, cette hypothèse relève encore de la fiction d’autant que les obstacles ont peut-être été sous-estimés : forte irréductibilité des systèmes nationaux de retraite et divergences dans les enjeux, les échéances électorales et les calendriers des réformes. L’avenir dira si la profusion actuelle des « processus » et des « initiatives » doit effectivement prêter à sourire.

56Une faiblesse du processus pourrait venir de son caractère non démocratique. En effet, derrière les rituels discours sur la nécessaire implication des élus et des acteurs concernés (citoyens européens, syndicats, société civile), le processus reste confiné au huis clos du Conseil et de la Commission. Le Parlement a soigneusement été mis à l’écart. L’absence de transparence a pour premier inconvénient d’empêcher le débat démocratique et de favoriser le désintérêt du citoyen pour la construction européenne. L’occultation et la confiscation des décisions dans les mains d’une élite technocratique rendant peu de comptes conduit soit à une contestation en bloc, soit à un soutien inconditionnel de « l’Europe ». Attitudes opposées toutes deux aveugles et stériles, souvent critiquées, mais sans que leurs causes ne soient dénoncées.

57Les systèmes sociaux ne se sont pas construits par des voies institutionnelles selon des plans décidés par des hauts fonctionnaires, aussi bienveillants et visionnaires soient-ils, mais grâce à des confrontations sur le terrain politique et social. Ce qui a été valable avec la méthode Monnet pour le charbon et l’acier ne l’est pas forcément pour le social. Il nous semble difficile qu’une Europe à la construction de laquelle les premiers intéressés seraient mis à l’écart puisse être qualifiée un jour de sociale.