1La jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes en matière de pensions de retraite définit la sécurité sociale à partir de la vision d’un partage des tâches entre monopole étatique et concurrence marchande. On s’intéressera dans une première partie à l’arrêt CJCE Pavlov du 12 septembre 20001, dont on montrera la proximité intellectuelle avec les représentations du salaire et de la sécurité sociale qui sous-tendent les réformes des retraites dans l’Union européenne (Friot, 2001). Dans une seconde partie, on étendra le propos aux réformes du financement de l’ensemble de la protection sociale au cours des années 1990, à partir des exemples de la France, de l’Allemagne et des Pays-Bas2.

Jurisprudence de la Cour et réformes des pensions

2La pension de retraite, qui garantit aux travailleurs jusqu’à leur mort un fort taux de remplacement de leur revenu d’activité, est sans doute la conquête majeure du mouvement ouvrier au cours du XX^e siècle. Elle est aujourd’hui mise en cause dans des réformes dont le point commun, à travers les divergences de calendriers et de points d’insistance selon les pays de l’Union, est de réduire le champ de la socialisation du salaire en s’appuyant sur deux prénotions très anciennement ancrées dans nos représentations :

• celle de la solidarité nationale avec les plus faibles (parce que « peu qualifiés », « faiblement employables », « exposés à la mondialisation », etc..) : des prestations ciblées financées par la fiscalité de l’État-tutélaire (et non pas de l’État-employeur) nous font revenir à la pauvreté laborieuse ;
• celle de la nécessaire contributivité des régimes pour tous ceux dont le travail assure la sécurité : c’est à eux de financer leur retraite en accumulant un stock de contributions qui sera converti en rentes viagères et ils seront, en contrepartie, dégagés de l’obligation de financer sur leur travail les prestations dites non contributives.

3Ce double mouvement de « solidarité » et de « contributivité » dans le financement du temps libre de la retraite (mais cela vaut pour tous les autres temps libres) conduit à la question suivante : est-il encore possible, pour un retraité, de continuer à être payé (par le salaire des cotisations sociales) ou de s’appuyer sur des droits de citoyenneté (dans des régimes publics de pensions), comme nos pays l’ont fait dans les années soixante et soixante-dix ? Ou sommes-nous irrésistiblement emmenés vers un retour aux deux formes canoniques des ressources d’inactivité : l’allocation pour les pauvres et la rente pour les riches ?

La jurisprudence

4De ce point de vue, la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes a le mérite de la franchise : elle énonce sans détour une doctrine du rentier que ses commentateurs critiques (Laigre, 1996 ; Lhernould, 2000) lui reprochent de ne pas masquer derrière les commodes invocations de l’objectif social et de la solidarité. La Cour a l’obscénité de dire que même sociale, même solidaire entre les co-épargnants, la rente est la rente ! Tous ceux qui, à la CFDT, à la Mutualité française, à la Caisse des dépôts, dans les institutions paritaires de prévoyance, aux ministères de l’Emploi ou des Finances et dans les multiples cabinets d’affaires de juristes du travail, s’emploient à la mise en place subreptice d’une capitalisation « sociale et solidaire » multiplient les contorsions pour opposer les pratiques des mutuelles ou des institutions paritaires de prévoyance à celles des assureurs. Or ces derniers sont en particulier prêts à renoncer à opérer la sélection de la clientèle (estimant qu’elle se fera de toute façon d’elle-même) tandis que mutuelles, institutions de prévoyance et compagnies d’assurances sont, du point de vue essentiel de la logique financière, dans le même camp – celui du marché unique des capitaux - contre la logique salariale des régimes de protection sociale en répartition. Il y a une différence de nature entre des régime salariaux comme l’AGIRC ou l’ARRCO et les produits d’épargne. Mais la différence n’est que de degré à l’intérieur de ces derniers, qu’il s’agisse d’un contrat d’assurance-vie, d’un dispositif d’épargne d’activité comme les produits de capitalisation des institutions de prévoyance ou les fonds communs de placements d’entreprise ou d’un régime de retraite complémentaire en capitalisation comme Coreva ou le fonds de pensions des médecins spécialistes néerlandais. Les commentaires aigre-doux que font les juristes du travail de la jurisprudence de la Cour viennent de ce qu’ils veulent faire entrer les régimes en capitalisation dans la sécurité sociale dès lors qu’ils sont collectifs et organisent une solidarité entre les co-épargnants, niant ainsi l’opposition radicale entre les régimes salariaux qui ne génèrent aucune épargne financière (sauf dans des réserves résiduelles), régimes qui sont la grande invention du droit du travail et de la sécurité sociale, et ceux qui sont constitués à partir de l’épargne financière dans une optique commerciale traditionnelle, mâtinée de quelques éléments travaillistes comme le paritarisme. On est surpris de voir des collègues scier aussi délibérément la branche sur laquelle ils sont assis.

5Que rappelle la Cour dans l’arrêt Pavlov, qui prend le soin de synthétiser toute sa jurisprudence antérieure en matière de régimes de retraite ? Précisément qu’il existe une ligne de partage entre la répartition et la capitalisation. Que les régimes en capitalisation ne peuvent pas être assimilés à des régimes de sécurité sociale et relèvent du libre marché des services et des capitaux. Que « ni la poursuite d’une finalité à caractère social, ni l’absence de but lucratif, ni les exigences de solidarité, ni les autres règles relatives notamment aux restrictions auxquelles l’organisme gestionnaire (est) soumis dans la réalisation de ses investissements » (point 110) ne peuvent justifier qu’ils soient soustraits aux règles de la concurrence qui régissent le marché unique.

6Là où à mon sens le bât blesse – mais les commentateurs sus-mentionnés n’en soufflent mot parce qu’ils ont intégré le cadre analytique des deux « piliers » de protection sociale construit par la Cour – c’est dans la façon dont la Cour fonde la distinction. Pour elle, il y aurait, d’une part, les régimes du second pilier sur le marché unique, terrain de compétence communautaire soumis au droit de la concurrence et, d’autre part, les régimes du premier pilier qui ne peuvent se voir appliquer le droit de la concurrence pour les deux motifs qu’ils ne seraient pas des entreprises (ils n’exercent pas une activité économique) et que, poursuivant un objectif social, ils obéiraient au principe de solidarité. Le principe de solidarité se manifesterait par un certain nombre d’éléments, rappelés en particulier dans le point 109 de l’arrêt :

• l’apport de ressources externes au régime au travers de mécanismes de compensation entre régimes excédentaires et déficitaires ;
• le financement des pensions des travailleurs retraités par les cotisations versées par les travailleurs en activité ;
• le caractère redistributif du dispositif : cotisations proportionnelles au revenu et prestations forfaitaires, droit à pension sans contrepartie de cotisation ou non proportionnel aux cotisations versées.

7Dès lors, l’obligation d’affiliation serait indispensable pour conserver l’équilibre financier de ces régimes, caractérisés par leur monopole, mais aussi, de ce fait, par l’interdiction de choisir leurs ressortissants.

8À l’inverse, et c’est le point suivant de l’arrêt (n° 110) qui en dresse la liste, les caractéristiques d’un régime dont l’activité est « de nature économique » et qui relève ainsi du droit de la concurrence sont « l’affiliation facultative, l’application du principe de capitalisation et le fait que les prestations dépend (en) t uniquement du montant versé par les bénéficiaires ainsi que des résultats financiers des investissements effectués ». Et, comme nous l’avons vu, la Cour enfonce le clou de l’arrêt Coreva : l’absence de but lucratif, la mutualisation du risque et des bénéfices des placements entre les adhérents ou des règles de fonctionnement fixées par l’État « n’en (lèvent pas) à l’activité exercée par (un tel) organisme gestionnaire sa nature économique ».

9Ainsi, dans la vision des juges communautaires, le monde de la protection sociale se partagerait entre le social et l’économique, entre l’État et le marché, entre le distributif et le commutatif, entre la loi et le contrat et, même s’ils n’utilisent jamais les termes, entre un « premier » et un « second » « piliers ».

10Une telle ligne de partage évoque celle qui prévaut dans les pays anglo-nordiques de l’Union : un régime universel assure un forfait pour tous cependant que des régimes professionnels garantissent le remplacement du revenu d’activité. Elle prend évidemment à rebours les systèmes de la tradition continentale ou bismarckienne (Friot, 1998, 1999a) qui reposent sur le seul pilier de la socialisation du salaire par le biais des cotisations sociales et ne connaissent pas l’opposition anglo-nordique entre pension publique et pension professionnelle (étant entendu qu’il peut y avoir, comme en France avec le régime général d’une part, l’ARRCO ou l’AGIRC, d’autre part, distinction formelle entre un régime de base et un régime complémentaire, mais l’un et l’autre fonctionnent selon le même principe de répartition des cotisations assises sur le salaire). La jurisprudence de la Cour, en posant aux régimes bismarckiens des questions qui leur sont étrangères, apporte des réponses incongrues du fait de l’absence des binômes État-providence/marché des prestations préfinancées ou redistribution/contributivité dont elle postule l’existence, du fait aussi de l’impossibilité de faire coïncider les binômes général/professionnel, premier/second pilier, répartition/capitalisation. Mais elle prend également à rebours les régimes beveridgiens. Chez Beveridge, père fondateur des systèmes anglo-nordiques, le régime universel était marqué par sa contributivité, car il affirmait – contre les régimes d’assistance de la crise des années trente qui avaient laissé un si mauvais souvenir – la citoyenneté des travailleurs qui le finançaient par une contribution directe ; alors que pour les juges de la Cour, le caractère redistributif est un des éléments fondateurs du monopole des régimes de premier pilier. Quant aux régimes professionnels, ils étaient en pay as you go, alors que d’évidence, ils doivent pour la Cour faire appel aux opérateurs patrimoniaux du marché unique.

Les réformes des pensions

11Les réformes des pensions s’opèrent selon le clivage en deux piliers qui sert de doctrine à la Commission : ce clivage absolument étranger aux régimes continentaux offre le cadre cognitif sur lequel s’appuient les réformateurs pour disqualifier la cotisation sociale au bénéfice de la fiscalité redistributive et de l’épargne salariale, cadre que Philippe Laigre ou Jean-Philippe Lhernould ne remettent pas en cause.

12Conformément à la position soutenue par la Cour et la Commission, on observe ainsi un double mouvement :

• d’élargissement de la place de l’épargne salariale (on désigne ainsi celle qui est constituée dans l’entreprise ou par les actifs en tant qu’actifs, à la différence de l’épargne des ménages) et de plus grande contributivité des régimes salariaux (financés en majorité par cotisation sociale) : ainsi, une partie croissante des régimes aurait vocation à relever d’un « second pilier » et du droit de la concurrence ;
• de centrage de l’assurance publique ou du financement fiscal des régimes salariaux sur les bas salaires : ainsi, la solidarité traditionnelle, « citoyenne » dans les pays beveridgiens ou « salariale » dans les pays continentaux, se rétracterait en solidarité libérale des « riches » vers les « pauvres », caractéristique d’un « premier pilier ».

Un élargissement de la place de l’épargne d’activité et une plus grande contributivité des régimes salariaux

13Un phénomène majeur depuis les années 1990, sans doute moins accentué qu’aux USA mais visible dans les pays qui les avaient adoptés comme complément d’une pension publique forfaitaire, est le recul de ces régimes professionnels préfinancés à prestations définies. Ils doivent faire face à la progression de régimes, préfinancés eux aussi, mais à cotisations définies, qui font par ailleurs leur apparition dans les pays continentaux à pilier unique. Au Royaume-Uni, les gouvernements conservateurs, qui avaient encouragé le contracting out au bénéfice des régimes d’entreprise contre le SERPS, second étage, proportionnel aux salaires, de l’assurance publique, ont même mis en place, à la fin des années 1980, des plans individuels de retraite qui éloignent davantage encore l’épargne d’activité de tout lien avec le salaire : leur relatif échec a conduit à la réforme en cours du SERPS qui s’efforce d’aménager le pilier financier des pensions de retraite selon les orientations de la Banque Mondiale, c’est-à-dire en encourageant une épargne d’activité dégagée des régimes d’entreprise. Aux Pays-Bas, à l’inverse, les fonds de pension de branche rendus obligatoires par arrêté ministériel d’extension font l’objet de mesures restrictives de sorte que de plus en plus d’entreprises peuvent demeurer en dehors de l’obligation et pratiquer des régimes complémentaires davantage liés aux compagnies d’assurance.

14Dans les pays continentaux, le droit à la retraite a été affirmé comme droit à la continuation du salaire, financé par une mutualisation d’environ le cinquième de la masse salariale. Il n’y a donc qu’un seul pilier, mais selon les secteurs d’activité les règles et les montants du taux de remplacement du salaire sont différents, car la péréquation entre employeurs est loin d’être générale. À côté de l’apparition et de la croissance de l’épargne d’activité notées au point précédent pour la partie la mieux payée des salariés (stock-options, « épargne salariale », actionnariat, fonds communs de placement, fonds de pensions, etc), on note à l’occasion des réformes tendant à la réduction des disparités entre les différents régimes ce qu’on pourrait appeler un durcissement contributif desdits régimes. De « salaire socialisé » faisant l’objet d’une distribution politique selon les taux de cotisation et de prestation définis par délibération collective, parlementaire ou conventionnelle, on s’oriente vers un « salaire différé » où chacun est censé récupérer sa mise, par mécanisme de report ou d’anticipation.

15La réforme la plus spectaculaire de ce point de vue est celle des pensions de retraite en Italie, qui met en place un calcul de la pension selon le double critère de la somme des cotisations versées par le travailleur pendant sa vie active et de l’espérance de vie de sa génération au moment de son entrée en retraite : le modèle utilisé est celui de la conversion en rente viagère d’un capital.

16Le mouvement peut être analysé comme la transposition, dans les pays qui ignoraient les fonds de pensions, du mouvement que connaissent ceux-ci vers l’accumulation financière. En effet :

• de même qu’alors que les fonds de pensions assurent en général une pension qui est fonction du dernier salaire d’activité dans l’entreprise ou dans la branche et réfèrent donc le droit à pension au montant du salaire indépendamment des contributions individuelles au fonds, les fonds communs de placements conduisent soit à une sortie en capital, soit à une sortie en rente, et celle-ci sera fonction des titres accumulés et de leur rendement ;
• de même, les régimes en répartition, que l’on désignera comme « salariaux » parce qu’ils sont financés par du salaire (la cotisation assise sur le salaire direct) et versent une pension fonction du salaire, sont réformés de telle sorte qu’ils distribuent des pensions de plus en plus liées aux cotisations versées et non pas à un objectif de remplacement du dernier salaire d’activité. Tout tend à faire « comme si » les régimes en répartition étaient des régimes en capitalisation (on parlera d’ailleurs de « capitalisation virtuelle ») transformant au moment du passage à la retraite un stock de cotisations – inexistant mais calculé comme tel – en rente viagère.

Un centrage de l’assurance publique et du financement fiscal des régimes salariaux sur les bas salaires

17Outre les rôles respectifs du salaire et de l’épargne d’activité, les rôles de la fiscalité et plus largement de l’État sont l’objet d’importants changements. Les régimes publics obligatoires perdent de leur généralité et se centrent sur les salaires inférieurs au salaire moyen :

• soit parce que leur importance se réduit pour les actifs au plus fort revenu, auxquels ils garantissent une pension davantage éloignée de leur revenu d’activité ;
• soit parce que le financement fiscal, qui intervenait jusqu’ici sans considération du niveau des pensions, se concentre sur les seuls revenus inférieurs à un plancher de cotisations.

18Dans les pays anglo-nordiques, l’assurance publique se rétrécit, et avec elle, les droits universels fondés sur la citoyenneté. Au Royaume-Uni, le retour au caractère forfaitaire des prestations passe par la rétraction du complément proportionnel au salaire (le SERPS) dont il est prévu qu’il ne concerne plus à terme que les salaires inférieurs à 9 000 livres par an. En Suède, la pension forfaitaire est réduite au statut de plancher de la pension publique, dont le financement salarial est par ailleurs affirmé. Aux Pays-Bas, la pension publique de base (AOW) se rétracte depuis les années 1980.

19Dans les pays continentaux à logique salariale, la cotisation sociale assise sur le salaire direct est partiellement remplacée par l’impôt pour la partie la moins payée de la population : fiscalité affectée à la protection sociale, crédits d’impôts et exonérations ou réductions fiscales liés à l’activation des dépenses en faveur de l’emploi, subventions budgétaires compensatoires aux exonérations de cotisations patronales.

20Ainsi, dans l’ensemble de l’Union, l’impôt, fondateur de droits généraux du citoyen, et le salaire socialisé, fondateur de droits généraux du salarié, tous deux financeurs à ce titre, selon les pays, d’un droit au temps libre de la retraite, se déplacent :

• l’impôt vers la prise en charge de situations ou de populations éligibles à la solidarité nationale au nom de leur pauvreté ;
• le salaire socialisé vers un dispositif contributif de salaire différé très proche de l’épargne et de l’assurance, en même temps que des formes nouvelles d’épargne collective d’activité (bénéficiant d’ailleurs d’un large soutien fiscal) financent par le patrimoine les ressources des inactifs.

21Nous avons bien les deux dimensions (les deux « piliers ») de la jurisprudence communautaire.

La ligne de partage entre allocataires et rentiers au cœur des réformes du financement de l’emploi et de la protection sociale : l’exemple de la France, des Pays-Bas et de l’Allemagne

22Élargissons le propos : en opérant un partage entre ce qui relève du distributif et ce qui relève du commutatif, de la solidarité nationale et du marché, la jurisprudence de la Cour en matière de pensions énonce la doctrine qui sous-tend l’ensemble des réformes du financement de l’emploi et de protection sociale en cours dans l’Union. L’enjeu est de substituer, aux travailleurs « salariés » dont le statut a été conquis de haute lutte (soit par socialisation fiscale, soit par socialisation salariale) au cours du dernier siècle, un binôme de travailleurs « allocataires » d’un côté, relevant (premier pilier) d’un mixte salaire/allocation, et « rentiers » de l’autre, relevant (second pilier) d’un mixte salaire/rente (rente réelle ou rente virtuelle par remplacement du salaire socialisé par le salaire différé).

23Comparons à titre d’exemple les réformes françaises de la dernière décennie à celles qu’ont connues l’Allemagne, pays phare de la tradition bismarckienne continentale à laquelle appartient notre pays, et les Pays-Bas, pays de type anglo-nordique qui a construit assez tardivement, et rapidement, un système beveridgien particulièrement développé. Les trois pays ont à la fin des années 1980 un fort niveau de protection sociale et de salaires. Comment s’y effectue la réforme du financement de l’emploi et des droits sociaux ? Cela va dépendre de la place de la définition des ressources des travailleurs dans les rapports sociaux.

Des démarches propres à chaque pays

La résistance de la tradition salariale en Allemagne

24C’est en Allemagne que le statut du salaire est le plus ferme. La définition du salaire et de la durée du travail fait l’objet de procédures macro-sociales centrales dans les relations sociales, grâce à l’autonomie tarifaire des organisations de branche patronales et syndicales et à l’exclusivité de ces dernières dans l’usage d’un droit de grève réservé aux seules questions salariales. Cette institutionnalisation forte du salaire passe par la médiation centrale de la qualification, considérée comme la mesure exacte de la contribution individuelle à la production. Dès lors, la socialisation du salaire est marquée par un très fort attachement à la contributivité des prestations.

25La résistance à la construction d’allocataires, en tout cas dans les Länder de l’Ouest, va être particulièrement vigoureuse. Les fédérations de branche vont montrer leur capacité à s’opposer à la dévalorisation des salaires et à continuer d’inscrire l’affrontement salarial dans la séquence salaires élevés - forte productivité – baisse de la durée du travail qui fait de l’Allemagne un pays industriel très compétitif par la qualité. Par contre, le déplacement du salaire socialisé vers le salaire différé sera facilité par le rôle joué par une définition positiviste de la qualification et l’écho que rencontre la dénonciation des éléments du salaire qui seraient étrangers à la contributivité.

La mise en cause de l’ordre public social en France

26En France, pays lui aussi de logique continentale, le salaire est également fortement institué, mais de façon plus diffuse et plus politique qu’en Allemagne. Le droit de grève s’applique à toutes les dimensions du travail salarié, et pas au seul salaire, lequel est défini de façon beaucoup plus décentralisée dans le cadre d’un ordre public social qui articule étroitement le conventionnel au réglementaire. Le salaire et les droits sociaux sont ainsi beaucoup plus vulnérables dès lors qu’ils sont un élément du « paquet » de la négociation et que celle-ci se partage entre les niveaux de l’entreprise, de la branche et de l’interprofessionnel. Ils sont aussi plus politiques dans la mesure où la qualification est moins étroitement référée à la mesure de la productivité et relève d’une définition conventionnelle davantage assumée comme telle.

27Il en découle que la résistance à la dévalorisation des salaires est plus faible qu’en Allemagne : la construction d’allocataires y est particulièrement avancée faute des garde-fous allemands à la dérogation et à la fiscalisation. Mais le différé du salaire s’y implante plus difficilement car l’invocation de la contributivité y fait moins recette.

L’effritement des solidarités communautaires aux Pays-Bas

28Pays communautaire ayant construit à grands pas un dispositif beveridgien, les Pays-Bas sont très différents de la France et de l’Allemagne. La forte socialisation des ressources des salariés relève traditionnellement des solidarités communautaires (ce qu’on appelle la « piliarisation » de la société – à ne pas confondre avec les « piliers » de la saga communautaire), avec ce qu’elles impliquent comme compromis oligarchique intercommunautaire, plus que de l’abstraction salariale.

29La laïcisation de la vie publique et l’individualisation des ressources du fait de la pression des femmes va mettre en cause la socialisation communautaire de la rémunération dans ses deux dimensions beveridgiennes : assurance publique et régimes professionnels. Les régimes publics vont être en recul : importante réduction des allocations familiales et de survivants, rétraction de la pension, suppression de la couverture universelle d’invalidité, dont des segments concernant les inactifs passent à l’aide sociale. Les régimes professionnels sont partiellement remplacés par une couverture d’assurance privée contre un risque démutualisé et assumé par chaque employeur (arrêt-maladie, invalidité), de même que l’Office de l’emploi est privatisé et mis en compétition avec d’autres opérateurs privés dans la réintégration des allocataires. La construction des travailleurs allocataires se fait donc par confrontation de l’État, dont les agents décident du niveau et du type de prestations, des entreprises qui financent ces prestations directement ou par contrat avec un assureur, et de l’industrie de l’allocation (terme construit en parallèle à celui d’« industrie des pensions »), secteur d’activité en pleine expansion aux Pays-Bas pour assurer les employeurs, les conseiller en matière de santé au travail et insérer ou maintenir les allocataires sur le marché du travail. Ce poids croissant des assureurs dans des régimes professionnels démutualisés par invocation de la théorie du pollueur-payeur conforte leur présence toujours plus insistante dans les dispositifs de retraite préfinancés qu’ils disputent aux caisses de branche. De sorte que les réformes de structure menées par le gouvernement lib/lab (travailliste/libéral) de W. Kok placent les Pays-Bas nettement plus loin que la France et l’Allemagne dans l’introduction de l’accumulation financière dans le financement de l’emploi et des droits sociaux.

Les quatre dimensions des réformes

30À des degrés divers, dans les trois pays, les réformes des années 1990 peuvent se définir selon quatre dimensions : les deux premières renvoient au volet « solidarité nationale » de la jurisprudence de la Cour, les deux autres à son volet « contributivité/marché ».

La construction de travailleurs allocataires

31Elles construisent des « travailleurs allocataires » à ne pas confondre avec les « travailleurs pauvres » qui font aujourd’hui l’objet de nombreux commentaires. La pauvreté laborieuse fait certes partie des travailleurs allocataires, mais ceux-ci la débordent très largement. Il s’agit de travailleurs dont les ressources sont moins référées à leur qualification qu’à la solidarité nationale à laquelle ils sont déclarés éligibles du fait d’un manque qui les définirait : faible employabilité, moindre productivité, précarité ou caractère partiel de leur emploi, vulnérabilité à la mondialisation, etc. L’efficacité de la construction de leur statut est d’autant plus grande qu’elle obéit à des règles générales, qu’elle cible le moins possible son public, qu’elle inscrit la dérogation aux règles du salaire relatives aux travailleurs les mieux payés dans la conformité aux règles de l’emploi.

32Dans les trois pays, la construction des travailleurs allocataires passe par la réduction de la socialisation du salaire, par la création d’emplois subventionnés, par la normalisation du temps partiel ou de l’intérim. Mais le chemin des réformes est très différent dans les deux pays les plus avancés parmi les trois étudiés : en France, c’est la fiscalité tutélaire qui est décisive, avec un net déplacement vers cette dernière de la fiscalité vouée à l’emploi et à la protection sociale, alors qu’aux Pays-Bas l’application du principe du pollueur/payeur conduit à confier aux entreprises, c’est-à-dire aux assureurs et à l’industrie des allocations qu’ils animent, un financement jusqu’ici mutualisé dans les régimes publics ou professionnels.

Une mutation du salaire minimum interprofessionnel en revenu tutélaire des travailleurs allocataires

33Tend ainsi à être mise en place, à côté du salaire et de la carrière salariale tels qu’ils ont été construits au cours des décennies précédentes, une carrière allocataire dont la forme est semblable à la première mais qui maintient ceux qu’elle concerne en dehors de la carrière salariale. L’identité de forme est évidemment centrale dans l’efficacité discriminatoire de ce dispositif centré sur ce qui est toujours désigné comme le « salaire minimum » mais qui ne présente plus les caractéristiques du salaire.

34En France, trois des quatre caractéristiques du salaire socialisé des régimes continentaux : paiement par les employeurs, inscription dans une grille de qualification, mutualisation à hauteur de 40 % (la quatrième étant le caractère de flux), ne sont plus présentes dans le SMIC dont on peut faire l’hypothèse qu’il est, plutôt que la porte vers le salaire, une frontière entre les allocataires, pour lesquels il est le revenu de référence, et les salariés. D’ailleurs, de plus en plus de ces « mesures en faveur de l’emploi » qui créent les travailleurs allocataires sont prises pour des niveaux de salaire définis par un multiplicateur du SMIC : témoins les exonérations Aubry II jusqu’à « 1,8 fois le SMIC » ou la prime pour l’emploi Fabius pour les salaires compris « entre 0,3 et 1,4 SMIC ». Il est très important de tenir les deux propositions en même temps : ces travailleurs payés entre 0,3 et 1,8 SMIC relèvent des formes générales de l’emploi (les « formes particulières » demeurent extrêmement minoritaires et sont en régression) sans relever de la forme générale du salaire. Tout se passe comme si le centrage du débat public sur l’emploi avait permis à la classe dirigeante d’opérer en douceur une (contre) révolution du salaire.

35A contrario, l’Allemagne, qui commence seulement à s’engager sur la voie de la construction de travailleurs allocataires, n’a pas de salaire minimum interprofessionnel (les salaires minimum varient d’une branche à l’autre),… mais précisément le débat s’ouvre aujourd’hui sur l’opportunité d’une telle création qui pourrait visibiliser une rémunération de référence du « second marché du travail » que les experts du Bündnis für Arbeit appellent de leurs vœux.

36L’exemple des Pays-Bas est, quant à lui, particulièrement intéressant si l’on s’interroge sur l’usage du salaire minimum interprofessionnel dans un pays beveridgien. La déconnexion du salaire minimum de la sphère du salaire et sa connexion à la sphère de l’allocation y est traditionnelle. D’une part, ce qui différencie une assurance publique d’une assurance professionnelle, c’est la référence au salaire minimum de la première, alors que la seconde se réfère au salaire d’activité. D’autre part, dans la tradition des conventions collectives, aucun salaire conventionnel n’est au salaire minimum : l’écart entre le salaire minimum et les salaires effectivement pratiqués est d’au moins 15 %. Le salaire minimum, indexé sur le salaire moyen, c’est ce à quoi on a droit quand on n’a pas droit au salaire. Nous avions donc dès le départ, pour un observateur pressé, le point d’arrivée recherché dans un pays de tradition salariale continentale comme la France : forte visibilité du salaire minimum interprofessionnel indexé sur le mouvement des salaires en tant que revenu de référence des allocataires, sauf que ces allocataires, par définition, n’étaient pas au travail, et que les travailleurs, quant à eux, bénéficiaient d’une paie du hors travail particulièrement développée à travers des régimes professionnels de l’arrêt-maladie, de l’invalidité et du chômage fort peu contributifs. Tout l’effort des réformateurs des années 1990 en vue de la construction de travailleurs allocataires a donc consisté à déplacer le salaire minimum des inactifs vers les actifs et à pousser au travail les bénéficiaires d’allocations en réduisant ces dernières.

Vers une mutation du salaire conventionnel en prix de la force de travail ?

37Le salaire conventionnel, de son côté, connaît un déplacement de la « socialisation » vers le « différé » du salaire, que l’on peut analyser comme la mise en cause du mouvement de déconnexion entre salaire et travail subordonné, c’est-à-dire comme un retour en force de la tentative patronale de faire du salaire le prix de la force de travail.

38En France, la création de la contribution sociale généralisée, tout comme le financement fiscal de l’allocation de parent isolé (et, symétriquement, la réforme de l’UNEDIC) reposent sur l’idée que le salaire ne doit financer que le travail subordonné. L’intéressement retourne à la rémunération aux pièces là où la mensualisation avait introduit la rémunération à la qualification, déconnectée du travail subordonné immédiat. Quant à la réforme Rocard/Balladur des pensions, en passant des dix meilleures aux vingt-cinq meilleures années et en indexant tant le salaire de référence que les pensions sur la hausse des prix, elle pose la pension comme contrepartie du travail subordonné passé et non comme continuation du salaire du retraité par socialisation des salaires des actifs.

39En Allemagne, c’est la mise en cause des « prestations étrangères à l’assurance » qui conduit à réduire le champ du salaire en remplaçant la cotisation sociale par l’impôt avec, toutefois, une création à contre tendance : la création de la prestation-dépendance financée par cotisation sociale. Dans le même sens que le financement fiscal de prestations jusqu’ici par le salaire, on trouve la réduction de la couverture salariale des temps hors-travail subordonné, qu’il s’agisse du chômage ou de la retraite.

40Aux Pays-Bas, on observe le même mouvement de sortie du salaire de risques déclarés non liés à l’emploi et de réduction des prestations, mais est particulièrement engagée la transformation de la socialisation en différé du salaire par invocation de l’équité dans la balance entre prestations et cotisations, qu’il s’agisse des pensions professionnelles ou de l’indemnisation du chômage.

Une nouvelle légitimation de l’accumulation financière

41Le phénomène est plus net là où cette accumulation est traditionnellement la moins présente : c’est en Allemagne et en France que les années 1990 introduisent la nouveauté de la rémunération patrimoniale et des régimes préfinancés déjà présents depuis longtemps, et massivement, aux Pays-Bas. Les voies sont, dans les deux pays, la rétraction des régimes de retraite obligatoire en répartition, l’introduction du provisionnement dans ces régimes et de l’épargne d’activité dans la rémunération directe. Quant aux régimes préfinancés qui existaient déjà, ils font de plus en plus de place aux assureurs aux Pays-Bas tandis qu’en Allemagne, le traditionnel provisionnement au bilan, qui finance l’actif des entreprises, vient d’être doublé de régimes à cotisations définies : en matière de financement de la protection sociale, le marché des capitaux fait son entrée dans un pays jusqu’ici réticent.

******

42On le voit : le raisonnement en termes de marché/État, contributif/redistributif est au cœur des réformes qui visent à réduire la socialisation du salaire conquise en Europe continentale par le mouvement ouvrier. Pour analyser les chemins de cette entreprise, il faut résolument renoncer à penser selon ces binômes pour centrer la réflexion sur la nature des ressources des travailleurs : salaire, allocation ou rente ? Et on en revient à la question du départ : vouloir intégrer dans la sécurité sociale des régimes en capitalisation au prétexte que leur caractère obligatoire ou paritaire les rendrait « solidaires », c’est changer totalement la signification d’une institution qui s’est précisément construite sur l’absence de tout recours à l’accumulation financière ; n’attacher aucune importance à la fiscalisation du régime général, c’est faire comme si l’impôt et le salaire généraient les mêmes droits ; prendre sans discuter la redistribution comme critère d’un « premier pilier », c’est oublier que les régimes de sécurité sociale, qu’ils soient beveridgiens ou bismarckiens, salariaux ou fiscaux, sont une affirmation des droits des « travailleurs » précisément parce qu’ils n’ont pas comme objet une redistribution des « riches » vers les « pauvres ».

43Aujourd’hui, le redoublement de l’intérêt d’une approche des évolutions de l’emploi et des droits sociaux par l’analyse des ressources des travailleurs tient à la fois au caractère de moins en moins prégnant de la spécificité des formes d’emplois et au changement stratégique des réformateurs au cours de la dernière décennie.

44Dans les trois pays analysés, l’intégration des formes précaires d’emploi dans la norme de l’emploi est une voie essentielle de la réforme. On pense à la transformation des travaux d’utilité collective en contrats emploi-solidarité en France et à l’impressionnante filiation des CES, à l’intégration des « emplois à faible intensité » (Geringfügige Beschäftigungen) dans les emplois cotisés en Allemagne, à la normalisation de l’intérim ou du temps partiel aux Pays-Bas. Cette normalisation ouvre un espace considérable à ces formes particulières d’emplois tout en les banalisant puisque leur distance à la norme s’est atténuée, pour une bonne part parce que la norme s’est rapprochée d’elles. Du coup, l’analyse des discriminations à partir de la forme de l’emploi devient moins pertinente, d’autant qu’à ce premier mouvement s’en ajoute un second, même s’il est plus perceptible en France et aux Pays-Bas qu’en Allemagne (ou le débat ne fait que s’ouvrir) : la politique active de l’emploi est de moins en moins ciblée sur une population marginale et concerne, par des mesures toujours moins spécifiques et plus générales, le stock des emplois.

45Quant au changement stratégique des réformateurs dans la période la plus récente, il repose sur la difficulté d’introduire l’austérité en matière de protection sociale : c’est sur un tel programme d’austérité que sont tombés les gouvernements Lubbers aux Pays-Bas en 1994, Juppé en France en 1997, Kohl en Allemagne en 1998. Les coalitions menées par les socialistes qui leur ont succédé ont plutôt changé la structure du financement afin que le coût du salaire diminue pour les employeurs grâce au relais de la fiscalité tutélaire ou de l’accumulation financière. Et cette étape de la réforme a été beaucoup plus loin que la précédente : centrée moins sur la baisse des prestations et sur des emplois aidés que sur la modification du financement et de la norme, elle vise non plus seulement à réduire les coûts à donne constante mais à changer la donne en changeant la signification du salaire.

46On mesure donc que la « priorité à l’emploi », ce mot d’ordre de toute politique réformatrice depuis les années 1980, n’est pas simplement le vecteur de la précarisation des carrières des travailleurs et de la baisse du poids de la rémunération du travail dans le produit national, ce qu’elle est aussi bien sûr. Car il s’agit moins aujourd’hui de tenter de créer des zones hors salariat condamnées à rester marginales dans des pays à forte tradition salariale que de subvertir le salariat lui-même en inscrivant en son cœur des éléments qui nient les acquis salariaux en les mimant. Changer la structure de financement des salaires et de la protection sociale plus que le montant des prestations est aujourd’hui l’enjeu central des réformes et on devine combien des dénonciations misérabilistes manquent leur cible. Le workfare, par exemple, est une fleur de rhétorique beaucoup plus qu’une réalité. Le problème est moins de mettre des pauvres au travail que de récuser l’existence d’un droit au salaire pour ceux qui ne travaillent pas et de transformer des travailleurs salariés en travailleurs allocataires en créant un espace pour des travailleurs de second rang, qui doivent y trouver des éléments attractifs suffisants car il concernera une part significative de la population. Les détacher du salaire tel qu’il a été conquis au cours du XX^e siècle peut se faire dans un pays riche et sans une explosion de la misère : les Pays-Bas en apportent la preuve, et il est important de souligner que les allocataires excèdent très largement les travailleurs pauvres. C’est pourquoi, si la « lutte contre la pauvreté » dont se réclament les politiques de l’emploi est un écran de fumée, leur dénonciation comme vectrices de pauvreté et de précarité est un discours symétrique. Ce qui se joue dans les réformes en cours est hautement politique et suppose que le salaire soit lu dans toutes les harmoniques de sa signification socio-politique et non pas simplement comme un niveau de ressources. Du salaire socialisé au salaire différé puis à la rente pour les uns, du salaire socialisé au ciblage puis à l’allocation pour les autres, et cela dans un système d’emploi aux formes unifiées : ces réformes constituent une entreprise de changement de sens du salaire menée dans l’univers « apolitique » de la gestion des grands équilibres (lutte contre les déficits, viabilité à long terme des régimes). Les analyser exige qu’on s’attache à lire en finesse les changements dans le type de financement tant de la rémunération directe que de la protection sociale.

47Un mot sur la responsabilité des universitaires dans cette affaire. Elle est considérable. Alors que les enseignements sur la sécurité sociale ont pratiquement disparu des cursus généraux de formation, on voit apparaître des IUP ou des DESS spécialisés dans la protection sociale complémentaire. Ils forment de futurs professionnels pour les organismes proposant des produits de retraite et de santé aux entreprises dans le cadre de régimes conventionnels que la loi vient de rendre obligatoires en matière de santé et d’encourager en matière de retraite et d’épargne salariale. Ces prestataires seront des opérateurs du marché unique des capitaux et créeront progressivement ce second pilier que la cotisation sociale avait jusqu’ici rendu inutile dans les pays continentaux de l’Union. Ce second pilier ne pourra prospérer que sur la base du gel de la cotisation sociale ou des impôts affectés, gel donc du premier pilier qu’ils financent. Il ne sera évidemment pas constitué de la somme de contrats individuels d’assurance, cet ennemi mythique que les promoteurs de ces formations pourchassent pour légitimer leurs initiatives, alors que de tels contrats n’ont aucun avenir (sauf pour les publics en situation précaire dont doit se contenter la fraction dominée des assureurs) : c’est évidemment sur la base de dispositifs d’entreprise, comme élément de rémunération cannibalisant le salaire, que le second pilier va se mettre en place. Jouer la carte des bons mutualistes ou des bonnes institutions de prévoyance paritaires contre les méchants assureurs (autre pose favorite des promoteurs de ces formations) ne résiste pas à l’examen de la situation aujourd’hui totalement banalisée des trois opérateurs du marché.

48Les spécialistes du travail et de la sécurité sociale, qu’ils soient juristes, économistes ou sociologues, doivent se poser la question simple de savoir pour qui ils roulent : pour la poursuite de l’affirmation du salaire, de la cotisation sociale, du droit du travail et des droits des travailleurs ou pour l’inflexion de ce mouvement séculaire au bénéfice d’une réhabilitation des formes patrimoniales de la rémunération, de l’accumulation financière et du droit de propriété lucrative, avec leur inévitable pendant, la « solidarité envers les pauvres ».