Concurrence et protection sociale en Europe
| ,1re partie. Dynamiques de concurrence et systèmes de protection sociale
5. Union économique et monétaire et politiques de protection sociale : une mise en perspective
Texte intégral
1Au sommet de l’Union européenne de Lisbonne, en juin 2000, les États membres sont convenus de rappeler que : « C’est sur la base du modèle social européen, avec ses régimes de protection sociale très développés, que doit se faire le passage à l’économie de la connaissance », avant d’ajouter : « Les ressources humaines sont le principal atout de l’Europe et devraient être au centre des politiques de l’Union ». Au-delà de cette déclaration de principe, alors qu’intervient la mise en circulation de l’euro pour les particuliers, avec les effets de « visibilité » des grandeurs nominales qu’elle entraîne, à la veille de grandes échéances concernant l’élargissement de l’Union européenne et son avenir institutionnel, le problème de l’impact de la construction européenne sur la dynamique de la protection sociale des pays de l’Union économique et monétaire gagne plus que jamais en acuité.
2En matière de protection sociale, la construction européenne a consisté principalement jusqu’à présent à mettre en œuvre ou à promouvoir des mesures visant à ne pas pénaliser le développement du marché unique. Cette stratégie minimaliste est-elle viable à long terme dans le cadre de l’UEM alors que la politique monétaire commune et les contraintes pesant sur les politiques budgétaires conduisent à faire porter pour une large part sur les politiques salariales le poids de l’ajustement ? N’assiste-t-on pas depuis quelques années déjà, par défaut, à une stratégie qui, en matière de droits et de financement de la protection sociale encourage, plus qu’elle ne prévient, la concurrence socio-fiscale en Europe ? Par quel type d’analyse économique ces évolutions sont-elles justifiées ? Quelles en sont les conséquences ? Et comment fonder une approche alternative de la dynamique des systèmes de protection sociale dans la zone euro ?
3On formulera ici l’hypothèse que « l’européanisation » des politiques économiques et de protection sociale est susceptible, au regard du contenu actuel de l’Union européenne et des préconisations relevant de l’analyse économique sur laquelle il repose, d’expliquer quelques-unes des principales évolutions intervenues en France et dans d’autres pays européens depuis deux décennies en matière de politiques de régulation de la question sociale.
4Dans un premier temps, on fera retour sur les relations entre l’émergence d’un régime économique commun en Europe et des décisions relatives à la protection sociale. Quels enseignements sont à en tirer en matière de régulation économique de la protection sociale ? C’est ce à quoi nous nous attacherons, dans un deuxième temps, en présentant l’analyse économique sous-jacente aux politiques de protection sociale menées dans les pays européens ; politiques dont on explicitera le contenu dans un troisième temps. La dynamique ainsi impulsée aux systèmes fera, dans un quatrième temps, l’objet d’une synthèse critique, plus spécifiquement centrée sur le cas français.
5On conclura sur la nécessité de reconsidérer la dynamique actuelle de la protection sociale, afin d’envisager le projet d’une Europe sociale mieux intégrée et étroitement articulée, au terme de la réforme institutionnelle à venir, à une coordination substantielle des politiques économiques.
« L’européanisation » des politiques de protection sociale : effets directs et indirects
6L’impact de la construction européenne sur les politiques de protection sociale a souvent été minoré en raison du rôle direct resté longtemps négligeable, quoique en voie de transformation significative, joué en ce domaine par l’Union. En réalité cet impact est, depuis plusieurs années, significatif dès lors qu’on intègre à l’analyse les multiples effets indirects.
« L’européanisation » des politiques de protection sociale : les effets directs
7Jusqu’au présent stade de la construction européenne, la politique sociale a, pour l’essentiel, comporté deux volets complémentaires : des mesures destinées à ne pas entraver le développement du marché commun, puis unique, et d’autres ayant pour vocation d’atténuer les effets déstabilisateurs de l’unification (notamment par des transferts en direction des régions les plus défavorisées). La protection sociale a été le premier champ d’action de la Communauté européenne en la matière à partir de deux lignes de force : favoriser la mobilité géographique des travailleurs sans porter atteinte à leurs droits sociaux, ce qui a eu pour effet de rendre nécessaire la coordination entre les régimes de Sécurité sociale des différents États membres et d’envisager une harmonisation des législations. Depuis l’Acte Unique, c’est surtout l’impact de la Libre prestation de services (LPS) qui produit ses effets.
8La première action concrète au niveau communautaire a eu, en effet, pour objectif d’amener les différents États à prendre les dispositions législatives nécessaires en matière de Sécurité sociale à l’application du principe fondamental de libre circulation des travailleurs inscrit dans le traité de Rome. La coordination a été mise en œuvre dès 1958, puis elle a été redéfinie par un règlement en 1971, qui en constitue toujours le socle. Elle s’applique à tous les régimes légaux de Sécurité sociale, qu’ils soient ou non contributifs ; elle est fondée sur quatre principes : l’unicité de la législation applicable, qui est celle du pays d’emploi ; l’égalité de traitement entre les nationaux et les non nationaux ; l’agrégation des périodes de cotisation et le maintien des droits acquis, c’est-à-dire l’obligation d’exporter les prestations acquises aux travailleurs résidant sur le territoire d’autres États membres. Ces principes se déclinent dans les différentes branches de la sécurité sociale selon des dispositions propres (Cour des comptes, 2000, chap. IX). Cette coordination, dont les modalités concrètes laissent souvent à désirer, pousse néanmoins à une harmonisation accrue des conditions d’accès aux prestations.
- 1 Dans les arrêts du 17 février 1993 (Poucet et Piste c/Cancava) et du 24 juin 1994 (Coreva), voir B (...)
9Ne concernant que les régimes légaux, la coordination a laissé ouverte la question de la protection sociale complémentaire. Contrairement aux régimes obligatoires de base, les régimes complémentaires facultatifs relèvent, au regard du droit européen, de la législation applicable aux entreprises d’assurance, comme l’a rappelé la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE)1. Deux principes prévalent notamment en ce domaine : celui de la liberté d’établissement et celui de la libre prestation de services. Alors que les directives assurances ont conduit – avec les difficultés que l’on sait – à la rénovation complète du droit de la prévoyance en France, les interrogations se sont concentrées sur le statut des régimes complémentaires obligatoires qui recouvrent des réalités très diversifiées à l’échelle européenne (accord interprofessionnel, de branche ou d’entreprise). En ces matières, une jurisprudence a progressivement émergé : dans un arrêt de 1999 (Albany), la CJCE a considéré que si des fonds de pension obligatoires de branche néerlandais constituaient des entreprises au sens des traités, le fait qu’ils aient été institués par une convention collective entre organisations représentatives et qu’ils contribuent à un objectif de politique sociale – que les traités encouragent par ailleurs – leur permettait d’échapper à l’abus de position dominante au sens du droit de la concurrence. L’arrêt Pavlov de septembre 2000 (Lhernoud, 2000) a eu pour effet de renforcer les conditions auxquelles doit répondre un régime complémentaire pour être rendu obligatoire.
10En cela, la coordination conduit à contraindre le développement de la protection obligatoire, et, a contrario, à étendre l’espace laissé à la protection complémentaire, ce qui a pour effet de rendre étanche une ligne de partage propre aux pays où prévaut le modèle de transferts sociaux par l’impôt, avec un régime universel assurant un forfait pour tous cependant que des régimes professionnels, soumis à une pression concurrentielle accrue, garantissent le remplacement du revenu d’activité. La coordination porte également en germe une séparation entre la constitution des organismes de sécurité sociale, qui exige l’obligation d’affiliation, afin de mettre en œuvre la mutualisation des risques, et la gestion des régimes qui, elle, relèverait des mécanismes de marché (Chassard, 1999), conformément à une architecture que d’aucuns appellent explicitement de leurs vœux.
11Au-delà de la coordination, le traité instituant la Communauté européenne n’avait pas prévu l’adoption d’une politique commune en matière de sécurité sociale ; la perspective de l’harmonisation y étant formulée en termes très vague (art. 117). Trois arguments ont été mis initialement en avant pour justifier une harmonisation des législations : dans l’intérêt d’une saine concurrence entre pays européens ; dans l’intérêt de la liberté de mouvement de la main-d’œuvre ; afin d’éviter des conséquences sociales indésirables dans la compétition internationale. Pour des raisons politiques et institutionnelles bien connues (Fitoussi, 2000a), l’harmonisation a pour l’essentiel échoué. Concrètement, elle n’a, jusqu’à présent, abouti qu’à des directives qui sont appliquées au domaine de la Sécurité sociale selon le principe général d’égalité de traitement entre les sexes.
12Ce n’est que récemment, par le Traité de Maastricht, reformulé sur ce point par le Traité d’Amsterdam, qui a intégré le protocole social, que « l’objectif d’une protection sociale adéquate » (art. 136) est entré dans le champ des compétences communautaires. L’article 137 énonce que le Conseil statuant à l’unanimité peut adopter par « voie de directives, des prescriptions minimales […] dans le domaine de la sécurité sociale et de la protection sociale des travailleurs ». Cette règle d’unanimité a freiné toute évolution significative en ce sens, d’autant que la Commission n’a guère souhaité faire usage du monopole du pouvoir d’initiative qui lui revient pour marquer la spécificité des systèmes nationaux de protection sociale. En conséquence, les principales évolutions vers une européanisation de la protection sociale ont été là encore dessinées par la jurisprudence, sur la base de réglementations communautaires extérieures à la protection sociale : principalement le principe d’égalité de rémunération entre les femmes et les hommes, et les quatre grandes libertés constitutives du marché unique, notamment la Libre prestation de services (LPS).
- 2 Arrêts C-157-99 (Geraets-Smits et Peerboms) et C-368/98 (Vanbraekel) du 12 juillet 2001.
13C’est dans le domaine de l’assurance-maladie, que les développements récents ont été les plus significatifs et ont montré que la LPS a des conséquences importantes pour les régimes sociaux nationaux, notamment en garantissant la libre circulation des consommateurs. Dans ses arrêts Kohli et Decker de 1998, la Cour, répondant à des questions préjudicielles de juridictions luxembourgeoises, a estimé, en assimilant la délivrance de soins médicaux ambulatoires à un service ordinaire, que le refus de la prise en charge des prestations prescrites dans un pays et accomplies, sans autorisation préalable, dans un autre, constituait une entrave à la libre circulation des marchandises et à la LPS. Les arrêts récents de la Cour ont précisé cette jurisprudence dans le domaine des soins hospitaliers2. Ils ont également permis d’expliciter les conditions de remboursement : jusque-là, et conformément au règlement sur la coordination de 1971, le remboursement était déterminé par le lieu où les soins avaient été prodigués. Se référant à la jurisprudence sur la LPS, la Cour estime en substance que, dans l’hypothèse où la prise en charge est moindre dans l’État de séjour que dans l’État d’affiliation, il y a entrave à la LPS au motif que l’assuré social pourrait être découragé de se faire soigner dans l’État de séjour. En d’autres termes, il résulte logiquement de cet arrêt que, dans le cadre d’une autorisation préalable, le remboursement doit correspondre à celui de l’État qui offre le niveau de remboursement le plus élevé.
14Certes ? l’impact quantitatif de ces évolutions demeure encore limité (Bosco, 2000) Toutefois, sur le plan des principes, cet ensemble de réglementations et de décisions juridictionnelles est porteur, à terme, de plusieurs ruptures, qui entament la souveraineté des États. Ces derniers ne peuvent plus exercer de contrôle sur la population bénéficiaire de prestations sociales, voient le principe de territorialité – en vertu duquel les prestations sont consommées sur le territoire national – entamé, et ne sont plus pleinement en mesure d’empêcher les autres régimes sanitaires et sociaux nationaux d’entrer en concurrence avec le leur (Leibfrid et Pierson, 1998). Cette mise en concurrence pourrait ne pas être sans conséquence sur la capacité des États à réguler leurs systèmes de santé et à contrôler les producteurs autorisés à exercer. La LPS peut encore affecter le welfare mix entre transferts monétaires, non monétaires et services, comme l’a montré l’arrêt Molénar sur l’assurance dépendance en Allemagne (Schulte, 2001). À la veille de l’élargissement, ses effets sur la spécialisation des systèmes sanitaires nationaux à l’échelle européenne demeurent incertains, mais les projets en cours, dans les pays aux infrastructures déficitaires (Royaume-Uni), en matière de conventionnement des établissements étrangers, conduisent d’ores et déjà à envisager une politique sanitaire coordonnée en Europe.
- 3 Pour un essai d’approche quantitative de la montée en puissance de l’UE dans le domaine de la prot (...)
15Ces évolutions interviennent précisément au moment où l’on assiste depuis peu à « un changement de paradigme » (Schulte, 2001) dans le traitement des questions de politique sociale à l’échelle européenne. S’appuyant sur les acquis du Traité d’Amsterdam (art. 136 et 137), la Commission a lancé ? en juillet 1999, une « stratégie concertée pour moderniser la protection sociale » qui a reçu l’aval du Conseil et a donné lieu à la création du « groupe à haut niveau sur la protection sociale », devenu, par le Traité de Nice, le Comité de protection sociale (CPS) – à l’instar du Comité de politique économique, qui est la cheville ouvrière du Conseil Ecofin. S’inspirant de la « Stratégie européenne de l’emploi » et de la méthode ouverte de coordination, cette nouvelle stratégie a privilégié deux champs : la lutte contre l’exclusion sociale et la réforme des systèmes de retraites. C’est cette démarche que l’agenda social européen adopté à Nice est venu formaliser et élargir, alors que nouveau Traité a inclus (art 137) la lutte contre l’exclusion sociale et la modernisation des systèmes de protection sociale dans les domaines où la Communauté « soutient et complète l’action des États membres3 ».
« L’européanisation » des politiques de protection sociale : les effets indirects
16Si les effets directs de l’intégration européenne sont restés, jusqu’à une époque récente, limités, il n’en va pas de même des effets indirects : ceux liés à la préservation du système monétaire européen, puis à la mise en place du marché unique et de l’Union économique et monétaire, enfin aux conditions institutionnelles dans lesquelles ce projet a pris corps.
17La première catégorie d’effets indirects – et la mieux connue – concerne les choix de politique économique mis en œuvre de manière quasiment ininterrompue dans la plupart des pays du « noyau dur » du SME pendant vingt ans, dont la discipline s’est globalement poursuivie avec la mise en œuvre de l’Union économique et monétaire. Rappelons brièvement qu’un des axes centraux de cette politique a été la « modération salariale » – que la hausse du chômage devait, dans un premier temps, favoriser – c’est-à-dire la maîtrise des coûts directs et indirects du travail. De ce point de vue, les résultats ont été atteints puisque, malgré la crise de l’emploi, le rythme de croissance des prestations a été sensiblement ralenti sur le long terme dans les pays de l’Euro-11 ; les difficultés financières des régimes de Sécurité sociale s’expliquant principalement par un « déficit de croissance » (cf. infra). On ne reviendra pas ici sur l’évaluation de cette stratégie – par nature non coopérative à l’échelle européenne – en matière de croissance et d’emploi. On retiendra que « l’histoire de l’Union européenne a produit un couplage spécifique du processus de désinflation et du processus d’intégration économique et monétaire. Les politiques de désinflation compétitive ont incarné ce couplage et ont fait du rapport entre l’unification économique et monétaire d’une part, l’Europe sociale, d’autre part, un domaine hautement conflictuel » (Fitoussi, 2000b, p. 140).
- 4 Avec la fixation d’un – unique – objectif d’inflation, de surcroît trop bas. Pour une analyse d’en (...)
- 5 C’est, de manière exemplaire, le cas en Italie, voir Gohr (2001).
- 6 « Rapport sur la protection sociale en Europe 1999 » COM (2000) 163 final.
18Le processus de convergence exclusivement nominale ayant présidé à la formulation des critères de Maastricht, puis le pacte « de stabilité et de croissance », la politique monétaire durablement conduite par la BCE4, ont depuis lors contribué à contraindre les marges de manœuvre des politiques sociales en général, et à faire en particulier pression sur la dynamique des prestations sociales5. Conformément aux analyses qui les sous-tendent (voir infra), les procédures de surveillance de l’évolution des dépenses publiques conduisent à placer les politiques sociales dans un rapport non seulement conflictuel mais de claire subordination par rapport aux politiques macroécomiques. Comme l’écrit avec une grande précision la Commission, dans l’introduction de son rapport sur « la protection sociale en Europe » : « Les instruments de coordination et de suivi des politiques, comme les Grandes Orientations des Politiques Économiques et le Pacte de Stabilité et de Croissance, qui fixent des objectifs de consolidation budgétaire et des recommandations pour les politiques publiques, constituent un cadre général pour les politiques en matière de protection sociale et d’emploi6 ».
19Lorsque l’on délaisse l’approche procédurale au profit d’une analyse plus « substantialiste » du fonctionnement des institutions européennes, on est au demeurant conduit à mettre en évidence une certaine hétérogénéité du positionnement et des stratégies des acteurs au sein de l’exécutif européen et de la Commission. Mais comme l’illustre de manière exemplaire le débat sur les retraites (Math et Pochet, 2001 ; Math, 2001C), ce sont les organes, qui soutiennent avec le plus de véhémence la nécessité de réduire les coûts de la protection sociale et de l’adapter aux « nécessités de la mondialisation », (les directions économiques et financières de la Commission, le Comité de Politique économique ou la BCE), qui pèsent le plus sur les orientations ou les choix qui prévalent - le Parlement européen ayant, pour sa part, un rôle de second ordre.
20Certes, le caractère contraignant des critères reste soumis à débat et l’UEM ne saurait être tenu pour responsable de toutes les difficultés rencontrées dans le financement des systèmes de protection sociale. Mais alors même que la « mondialisation » traduit en réalité, d’abord et avant tout, un approfondissement de l’intégration régionale, cette deuxième forme d’européanisation « par contrainte » des politiques de protection sociale participe au phénomène de décomposition partielle des espaces de régulation nationaux (Kebadjian, 1999), sans mettre à profit les marges de manœuvre que l’euro offre, à l’échelle européenne en matière de choix économiques et sociaux. On peut de même lui prêter d’organiser une harmonisation des outils de politiques publiques et une harmonisation « cognitive et normative » des réformes de la politique sociale en Europe (Palier, 2000).
- 7 Voir Leibfried et Pierson (1998).
21Une troisième forme d’européisation tient au « déséquilibre structurel entre les institutions qui font le marché (l’Union européenne) et celles qui apportent des corrections à ce marché (les États-nation), ces deux types d’institutions se trouvant à deux niveaux du processus d’élaboration politique » (Hagen, 1999, p. 723). Si la Commission et le Conseil concentrent leurs politiques sur la création d’un espace économique et monétaire unifié, les politiques de protection sociale demeurent en revanche encore principalement de la compétence des États en concurrence. Dans un tel système à plusieurs niveaux, le développement des politiques sociales est incité à obéir à une dynamique qualifiée par K. Branting de « construction étatique compétitive7 ». Déjà sensible avec la mise en œuvre du marché unique, ce déséquilibre institutionnel et la concurrence qu’il implique entre espaces nationaux se trouvent démultipliés par l’UEM. C’est dans ce contexte qu’il faut d’abord considérer des analyses qui sous-tendent la stratégie adoptée de facto en réponse par les gouvernements européens ces dernières années.
Les orientations des politiques de protection sociale en Europe : l’analyse économique sous-jacente
22La « mondialisation » des échanges de biens, de services et des investissements se traduit en réalité, d’abord et avant tout pour les pays européens, par un mouvement de régionalisation. Un premier mouvement de régionalisation était déjà intervenu dans les années cinquante et soixante, mais il pouvait s’analyser comme un mouvement d’ouverture réciproque d’économie nationale conservant leur indépendance. Le nouveau régionalisme s’inscrit dans un environnement commercial radicalement nouveau par rapport aux années 50-60, car il prend place dans un contexte mondial d’abaissement fort des tarifs douaniers et de libéralisation du commerce extérieur. « Le nouveau régionalisme est marqué par une logique de l’intégration, qui se traduit par un mouvement de dépérissement, total ou partiel, des déterminants de l’économie nationale » (Kebabdjian, 1999). La régionalisation concerne les quatre dimensions de l’identification des espaces économiques : la production (délocalisation, spécialisation), la monnaie (euro en Europe, dollarisation en Amérique, certaines formes de coopération monétaire en Asie), les règles, les normes et les politiques (normes techniques, coordination des politiques). Son enjeu primordial est la mobilité du capital et la réorganisation des zones de localisation de la production.
23C’est donc bien la dynamique européenne qui est au cœur de la globalisation pour les pays de l’Union. Dans ce contexte, les analyses économiques sous-jacentes aux politiques de protection sociale doivent être précisément replacées dans le cadre de l’UEM.
Impact de l’UEM sur les marchés du travail et les systèmes publics de protection sociale : éléments d’analyse économique
24Dans le cadre institutionnel actuel, l’unification économique et monétaire fait a priori peser deux types de risques sur le fonctionnement des marchés du travail et, partant, sur les systèmes de protection sociale et leurs financements : un renforcement de la concurrence faisant jouer un rôle plus important à « la flexibilité salariale » et à un dumping social et fiscal accru. Le principal enjeu est de savoir comment les prévenir.
- 8 Voir de manière exemplaire : Daveri et Tabelini (2000).
- 9 Un groupe de régions ou de pays forment une « zone monétaire optimale » lorsqu’ils parviennent à c (...)
- 10 Comparativement aux États-Unis, les pays formant la zone euro ne répondent a priori que partiellem (...)
25Les analyses économiques contemporaines les plus répandues sur le fonctionnement de l’UEM mettent l’accent de manière récurrente sur les facteurs de compétitivité internationale coûts et prix – et, en premier lieu, sur le coût du travail, notamment sur le prélèvement social, dont l’augmentation serait le principal facteur explicatif de l’évolution du chômage en Europe8. L’euro, par ses effets de visibilité des prix et des rémunérations, rend la concurrence plus transparente. Au regard de la mobilité croissante du capital, de la globalisation des marchés, de l’approfondissement de la division internationale du travail liée à l’activité des firmes multinationales, la concurrence n’intervient pas seulement entre les entreprises sur les marchés des biens, mais aussi entre les économies nationales, notamment sur le marché des capitaux. Or l’UEM a pour effet de priver les États membres du levier d’ajustement que représentait, du point de vue de la compétitivité, l’ajustement des parités monétaires – la manipulation de ce levier ayant, il est vrai, grandement perdu en efficacité. Dans ces conditions, se pose la question des modalités concurrentes d’ajustement. Les travaux fondateurs de Mundell sur les zones monétaires optimales9 établissent qu’une union monétaire entre deux (ou plusieurs) pays est optimale si : a) les « chocs asymétriques » (c’est-à-dire ceux dont les conséquences ne sont pas similaires dans tous les États) sont rares et de faible ampleur entre ces pays ; b) les marchés du travail sont assez flexibles, ce qui suppose, soit une mobilité de la main-d’œuvre entre États, soit une flexibilité du marché du travail suffisantes10. L’approche de Mundell a certes fait l’objet d’importantes critiques, à la fois quant à sa cohérence et du point de vue de sa pertinence dans le cadre européen (Eckel-Rousse, 1997). Toujours est-il que, dans cette optique, en l’absence d’une mobilité suffisante du facteur travail (cf. infra), un ajustement par la flexibilité du marché du travail (notamment des salaires) peut être considéré comme une alternative à la flexibilité des taux de change, « ce qui suggère qu’il serait dangereux d’abandonner la seconde sans avoir achevé la première » (Jackman, 1998, p. 69).
26En outre, en l’absence d’une coordination des politiques salariales en Europe, et dans la continuité des politiques suivies au cours des années passées dans un certain nombre de pays européens (Pays-Bas, Danemark), l’euro renforce l’intérêt des politiques salariales non coopératives. L’incitation à la fixation d’objectifs de progression des salaires inférieurs à ceux des concurrents directs, en particulier par le truchement d’une centralisation renforcée des négociations salariales, est en effet une stratégie « dominante » – au sens de la théorie des jeux – pour chaque pays, même si elle aboutit à un équilibre sous-optimal au niveau de l’ensemble de la zone (Barthes, 2000).
27Parallèlement, une Union monétaire où prévaut une concurrence intra-branche renforcerait également la concurrence par les prix et donc l’impératif de maîtrise des coûts salariaux, qui doit passer par une réduction des cotisations sociales pesant sur le facteur travail. Plusieurs méthodes sont envisageables. À volume de prestations inchangé, la plus adéquate, tant pour des raisons d’efficacité qu’en raison de considérations en termes d’équité (Schmähl, 1988), consiste à réformer la structure de financement des assurances sociales, de manière à faire prendre en charge par le budget de l’État les prestations générant une redistribution interpersonnelle des revenus, et à réserver les cotisations aux financement des prestations qui répondent au principe d’équivalence relative. Il conviendrait, en outre, non seulement de fiscaliser une partie des prestations mais, compte tenu des mécanismes de report de la charge fiscale, il n’y aurait d’autre choix, en l’absence d’une coordination entre pays, que d’en baisser le niveau (Sesselmeier, 1997), au moyen d’instruments qui varient selon la configuration des systèmes de protection sociale. Cette maîtrise des coûts salariaux est d’autant plus impérative que sont prises en compte les conséquences des transformations de la structure des marchés consécutives à l’approfondissement de l’UEM sur la demande de travail ; principalement l’augmentation de l’élasticité de la demande de travail à son coût (Burda, 1999).
28La deuxième grande catégorie de risques a trait au dumping socio-fiscal au sens large et aux stratégies de mobilité déployées par les agents économiques pour y répondre ou, plus généralement, pour faire face à la contrainte du prélèvement. Le dumping socio-fiscal recouvre un large ensemble de politiques réglementaires et institutionnelles, contractuelles et/ou financières, ayant trait aux conditions de mise en œuvre, de rémunération ou d’imposition des facteurs de production, conduites par un pays ou une entreprise, dans le but de se créer un avantage comparatif sans rapport avec le niveau de productivité de l’ensemble considéré (Caire, 1992). Certes, on sait que les coûts salariaux sont loin d’être les seuls déterminants de la compétitivité, comme on n’ignore pas que les écarts entre les pays, compte tenu des niveaux inégaux de productivité, sont nettement moins prononcés en termes de coûts salariaux unitaires. Il apparaît également difficile de démêler parmi les flux d’investissement internationaux ceux qui sont imputables au prix et aux conditions d’utilisation du facteur travail et ceux qui relèvent d’une série de facteurs d’une autre nature (proximité des marchés, qualification de la main d’œuvre, infrastructures publiques, etc.). Mais il existe aussi, de manière de plus en plus sensible, un dumping « institutionnel » développé par les États, ou de manière contractuelle, par les entreprises. Les États peuvent faire valoir un ensemble d’encouragements financiers, financer des aides à l’investissement ou prendre en charge des dépenses d’infrastructures. De leur côté, les entreprises peuvent chercher à faire pression sur les États et les salariés (ceux de leur pays d’origine, menacés par la délocalisation, ou ceux où elles vont s’implanter) non seulement, directement, en matière de rémunération et autres avantages annexes, mais aussi, indirectement, par une remise en cause du droit du travail (cf. « l’affaire Hoover »).
29Dans ce contexte, la viabilité de l’actuelle construction de l’UEM est suspendue à deux éléments : le degré de mobilité des facteurs de production et, de manière interdépendante, les solutions apportées à la perte d’autonomie des politiques redistributives au niveau national.
- 11 Ce que, compte tenu des contraintes liées à l’Union économique européenne, recommande au demeurant (...)
30L’UEM se traduit par un renforcement sensible des contraintes de financement. Étant donné l’étroitesse des marges de manœuvre, l’Union monétaire incite les États à accroître les prélèvements socio-fiscaux sur la base taxable la moins mobile (le travail)11 et/ou à réduire l’offre de biens publics. Ces facteurs pourraient impliquer des ajustements plus fréquents par des déplacements des activités (main d’œuvre et entreprises). Sur le plan plus spécifiquement intergénérationnel, la mobilité des actifs serait équivalente, dans les pays d’émigration, à une résiliation partielle des engagements souscrits par les générations antérieures. Dans le même temps, un risque « d’héliotropisme » des retraités qui verraient les personnes âgées, désormais dotées d’un niveau de vie avantageux, passer leurs vieux jours dans un pays autre que celui dans lequel elles ont exercé leur activité, est de moins en moins à écarter. Son occurrence conduirait à un manque à gagner en recettes fiscales et en demande effective pour les pays d’origine.
31Dans tous les cas, l’Union économique et monétaire pourrait donc avoir a priori pour effet d’encourager les différentes formes de dumping socio-fiscal, notamment en raison de l’accroissement de la productivité dans les pays les moins avancés et des stratégies délibérément isolationnistes choisies par certains pays (Royaume-Uni), et de conduire les différents États-membres à pratiquer une concurrence par le moins-disant fiscal.
- 12 La théorie du fédéralisme budgétaire (par exemple : Oates (1999) comprend un modèle normatif d’ass (...)
- 13 La coordination en matière fiscale est, il est vrai, d’autant plus délicate, qu’elle ne peut pas s (...)
32Le principal argument avancé pour relativiser la nécessité d’un transfert de compétence, comme le préconise la théorie du fédéralisme budgétaire12, ou même le besoin d’une convergence accrue, concerne le degré de mobilité des bases fiscales. Comme il est élevé pour les revenus du capital, les États européens se sont déjà engagés dans un long processus d’harmonisation qui a abouti à une convergence des taux apparents pour la fiscalité des entreprises et à un accord, en décembre 2000, en matière de fiscalité de l’épargne des ménages (Le Cacheux, 2000). En revanche, en ce qui concerne le facteur travail, les études menées laissent à penser que sa mobilité, déjà faible à l’intérieur même des pays, le demeurera pour une assez longue période en Europe (Mantel, 1993). Dans ce contexte, un certain nombre de pays européens (l’Allemagne et la France notamment) ont néanmoins initié depuis peu d’importantes réformes fiscales, sans concertation aucune, alors que les effets externes à en attendre à l’échelle européenne ne sont pourtant pas négligeables13.
33Seuls poseraient en conséquence réellement problème les deux extrêmes de la distribution des revenus : les individus les plus sensibles au prélèvement socio-fiscal et ayant une préférence pour les biens privés peuvent migrer vers les États fiscalement les plus favorables, alors que les prestations universelles ou sans rapport avec les cotisations versées au préalable pourraient entraîner un « tourisme social » accru, notamment auprès des personnes disposant de faibles ressources, et en particulier dans les secteurs frontaliers.
- 14 Le « coin socio-fiscal » est défini par l’écart entre le coût pour l’employeur d’une unité de trav (...)
34Empiriquement, on constate que la logique de la coordination entre les différents systèmes nationaux d’assurances sociales est déjà, depuis le départ, celle des prestations légales « contributives » (Chassard et Venturini, 1995). Les salariés les plus qualifiés, qui sont aussi les plus mobiles, seraient d’autant moins sensibles au prélèvement, et le « coin socio-fiscal14 » d’autant moins important, que les prestations répondraient au principe d’équivalence, eu égard aux cotisations versées. « En définitive, des risques de dysfonctionnement du système de prélèvement social pourraient survenir si celui-ci apparaissait de plus en plus comme un prélèvement de nature fiscale, sans contrepartie directe et proportionnelle et non plus comme un élément de rémunération différée, substituable au salaire net » (Bensaïd et al., 1993, p. 96). En d’autres termes, la pression est forte en faveur de systèmes de protection sociale et de redistribution dans lesquels les aspects à caractère contributif sont prédominants, tandis que les transferts de solidarité sont réduits (Le Cacheux, 2000).
35La conclusion opératoire de ces réflexions est donc qu’il serait mieux indiqué de s’en remettre au principe de subsidiarité, plutôt que de rechercher les voies d’une plus grande convergence au niveau de l’Union, et qu’il est corrélativement de l’intérêt des différents États membres de poursuivre des politiques de compétitivité-prix qui exigent une réduction du périmètre des régimes publics à vocation redistributive et une forte maîtrise des dépenses. Il apparaît en outre souhaitable que la logique de fonctionnement des systèmes de protection sociale soit plus conforme au modèle assurantiel, grâce à un renforcement du lien cotisations-prestations et à des réformes du financement tendant à fiscaliser les prestations « non contributives » et à alléger le coût du travail, notamment non qualifié.
- 15 Dans chaque pays, en raison des caractéristiques des négociations salariales et du fonctionnement (...)
36Puisqu’elles appartiennent au même corpus théorique, ces recommandations sont cohérentes avec « les nouvelles approches » en termes de « chômage d’équilibre » qui attribuent les variations du chômage à long terme aux « facteurs structurels » et aux institutions du marché du travail, et non à l’évolution des gains de productivité ou de la demande globale15. Dans cette perspective (Jackman, 1998), le niveau du chômage en Europe – par opposition aux États-Unis – est imputé, premièrement, aux procédures de négociations salariales et à la législation portant sur le contrat de travail, tels que le salaire minimum et les droits attachés à la protection de l’emploi ; deuxièmement, aux systèmes d’indemnisation du chômage et aux autres instruments de politique de l’emploi et, troisièmement, à court et moyen terme, aux politiques macro-économiques restrictives, moins en raison de leur impact sur le niveau de la demande globale qu’en raison de leurs effets d’hystérèsis (l’impact du chômage de longue durée sur l’employabilité) et de leurs possibles conséquences sur les autres politiques gouvernementales (renforcement de la protection des chômeurs par exemple). Les recommandations en termes de politique de lutte contre le chômage s’en déduisent a contrario.
37Au regard de cette analyse, en application du principe de subsidiarité, l’autonomie des politiques redistributives nationales, gage d’efficacité et d’adéquation aux préférences locales, doit être préservée, pour peu que les réformes adéquates soient mises en œuvre. Dans ces conditions, la pression est forte en faveur de système de protection sociale et de redistribution dans lesquels les aspects à caractère contributif sont prédominants, tandis que les transferts de solidarité sont réduits (Le Cacheux, 2000). On voit en quoi le triplet « principe de subsidiarité/réduction du coût des systèmes de protection sociale pour accroître la capacité d’offre des économies/stratégie de renforcement de la logique assurantielle », qui est au cœur de l’approche contemporaine de la protection sociale dans le cadre de l’Union européenne, se déduit d’une analyse macro-et micro-économique aujourd’hui prédominante. C’est à cette aune que l’on peut mesurer la dynamique imprimée aux systèmes de protection sociale en France et, à des degrés variables, dans les autres pays de l’UEM.
La dynamique contemporaine des systèmes de protection sociale dans les pays de l’UEM
38Un certain nombre de tendances convergentes en matière d’évolutions des systèmes de protection sociale se font jour en Europe depuis plusieurs années. Avant d’en dessiner les contours et d’en évaluer la portée, trois réflexions préalables doivent permettre de cadrer ce panorama.
39En premier lieu, dans le contexte contemporain, il existe un certain nombre de facteurs de mutation communs à l’ensemble des systèmes de protection sociale européens à la fois sur les plans interne et externe, qui justifient un même effort d’adaptation et la nécessité de réformes (par exemple : Boyer, 2000).
40En deuxième lieu, un ensemble de travaux souligne cependant que les différents systèmes de protection sociale connaissent « les crises de leurs structures » – pour reprendre une expression de Labrousse – et que les réponses apportées diffèrent suivant les configurations institutionnelles et politiques spécifiques associées au système de protection sociale nationale, c’est-à-dire suivant le modèle dominant qui prévaut (Esping Andersen, 1996). Cela est vrai dans l’exacte mesure où, empiriquement, tous les systèmes de protection sociale représentent, à des degrés divers, des compromis entre les différents modèles idéaux que sont, d’un point de vue économique, le « modèle d’assurance du revenu salarial » et le « modèle de transferts sociaux par l’impôt » qui, lui-même, connaît deux variantes : le modèle à prestations universelles et le modèle à prestations sous conditions de ressources. Ces modèles ont des fondements différents auxquels correspondent, de manière cohérente, des logiques de fonctionnement contrastées, tant en matière d’organisation institutionnelle que de financement et de droit aux prestations ; ils (les systèmes de protection sociale réellement existants selon qu’ils se rapprochent de l’un ou l’autre) entretiennent, en conséquence, des relations d’interdépendance spécifiques avec leur environnement économique (Lechevalier, 1997).
41En troisième lieu, l’un des enjeux majeurs des débats contemporains concerne précisément la fonction d’assurance à assigner aux systèmes de protection sociale et à l’ensemble des conséquences qui s’en déduisent en matière de distribution des ressources (qui doivent-ils assurer, pour quels risques, comment et avec quelles conséquences ?). Deux dimensions, par certains aspects interdépendantes, sont en jeu : celle de la place des systèmes publics de couverture des risques et celle du contenu des réformes à entreprendre en leur sein. De ce dernier point de vue, l’un des principaux débats porte précisément sur l’orientation souhaitable en direction de l’un ou l’autre de ces modèles (Lechevalier, 1997) et sur les modalités d’articulation des différentes logiques à l’œuvre.
42On formule ici l’hypothèse que le mouvement d’européenisation des politiques de protection sociale est, à cet égard, porteur d’un mouvement de convergence. La convergence est comprise comme « une tendance générale dont on peut repérer des éléments proches dans leur logique (c’est-à-dire dans leur mode de fonctionnement et leurs objectifs) dans différents pays. Toutefois cette convergence ne signifie pas harmonisation puisque, cela peut prendre des formes distinctes […], une intensité différente et selon des modalités propres à chaque pays » (Hassenteufel et al., 2000). Quatre tendances – directement issues des préconisations analysées dans la deuxième partie – sont constitutives de ce mouvement de convergence : une privatisation, d’ampleur variable selon les risques sociaux et les pays, de la protection sociale accompagnée d’un durcissement des frontières entre public et privé ; de manière interdépendante, un recentrage des mécanismes d’allocation des prestations sur le « principe d’équivalence » entre contributions et prestations ; des réformes du financement visant à abaisser et à fiscaliser le coût du travail ; une « activation » des dépenses « passives » d’indemnisation notamment pour inciter les bénéficiaires de minima sociaux à reprendre un emploi. Ces tendances sont porteuses d’un mouvement de dualisation croissante des systèmes de protection sociale.
43Auparavant, il convient de faire quelques rappels sur l’évolution des dépenses de protection sociale, dans l’UEM et en France.
Évolution des dépenses de protection sociale en Europe et en France : une maîtrise renforcée, mais un déficit de croissance économique
44Dans les pays constitutifs de la zone euro, les données disponibles font état d’une progression des dépenses de protection sociale de 23,3 à 26,5 % du PIB au cours des deux dernières décennies. Une analyse par type de prestations permet de constater que le principal moteur d’accroissement du taux global de redistribution sociale (prestations/PIB) est imputable au risque vieillesse, qui explique à lui seul deux des trois points d’augmentation, pour des raisons bien connues, liées à l’arrivée à maturité des régimes, à la hausse du taux de couverture et à des politiques d’indexation encore favorables jusqu’au milieu des années 1980.
Prestations sociales (total et par fonction en % du PIB) dans l’Euro-11

Source : SESPROS, EUROSTAT, 2000.
45En revanche, il faut souligner la très grande stabilité de la part des dépenses d’assurance-maladie prise en charge par les régimes publics, le léger déclin des prestations familiales et l’exceptionnelle « maîtrise » des dépenses d’assurance-chômage au regard du contexte. Seule la récession de 1993, sans équivalent dans l’après-guerre, a conduit à accentuer le rôle de « stabilisateur automatique » que jouent les systèmes de protection sociale. L’examen de la croissance en volume des dépenses depuis vingt ans conduirait à formuler un même diagnostic.
46En France, les dépenses de protection sociale sont passées de 17,5 % du PIB en 1970 à 29 % en 1999, ce qui donne le sentiment d’une dérive incontrôlée. La perspective est cependant nettement différente si l’on procède à une analyse par sous-périodes (Sterdyniak et Villa, 1998). De 1973 à 1983, intervient un net ralentissement de la croissance du PIB et de la masse salariale, alors que les prestations sociales continuent à croître au même rythme qu’auparavant, de sorte que la part des prestations dans le PIB passe de 18 à 25 %. Cependant, dès 1983 cependant, avec le tournant en matière de politique économique, la croissance des prestations est nettement ralentie, 3 % par an, soit à peine plus que le PIB.
Croissance annuelle moyenne des prestations sociales, de la masse salariale et du PIB (en volume)

Source : Compte de la Nation, DRESS.
47Indépendamment de toute intervention spécifique, certains facteurs contribuent à un certain ralentissement de la croissance des dépenses : contexte démographique favorable, plafonnement du taux de couverture après la généralisation des droits aux prestations maladie et famille intervenue dans les années 1970. Mais on sait également, qu’en période de crise de l’emploi les prestations sociales sont appelées à croître, et c’est d’ailleurs par ce biais qu’elles sont censées jouer un rôle contra-cyclique de soutien à l’activité. Ce ralentissement du rythme de croissance des prestations, qui se poursuit après 1991, est donc en large partie imputable à la politique de maîtrise des dépenses. L’écart entre la croissance des prestations et celle de la masse salariale, qui intervient entre 1991 et 1996, et qui est à l’origine de la sérieuse crise de financement de la Sécurité sociale à cette époque, est du à l’effondrement de la croissance de la masse salariale (qui s’explique par la stagnation des salaires et le chômage). C’est donc principalement d’un déficit de croissance économique dont a souffert la Sécurité sociale. Avec la forte reprise de la croissance économique depuis 1997, la situation financière des principaux régimes de Sécurité sociale s’est sensiblement améliorée (à l’exception de la branche maladie, principalement en raison des dépenses de médecine de ville). La dénonciation récurrente de la crise de la Sécurité sociale paraît avoir joué un rôle stratégique pour légitimer certaines réformes (Atkinson, 1999 ; Boyer, 2000).
La baisse du taux de couverture publique
48Le premier axe de maîtrise des dépenses que l’on retrouve dans tous les pays européens est la baisse directe ou indirecte du taux de couverture publique. Les instruments utilisés à cette fin sont distincts suivant la logique de fonctionnement prédominante des systèmes de protection sociale. Les systèmes proches du modèle d’assurance du revenu salarial conduisent à réguler les dépenses en priorité par l’exclusion des mauvais risques, par la minoration ou la suppression des prestations qui ne sont pas à proportion des cotisations préalablement versées ou par le durcissement des conditions d’acquisition des droits à prestations. Le modèle de transferts sociaux par l’impôt tend, en l’absence de lien d’équivalence entre la contribution et la prestation, à réagir par la baisse du niveau des prestations délivrées, la sous-indexation et le redéploiement des dépenses. En conséquence, les différents pays de l’UEM ont eu recours, à des degrés divers, suivant la configuration institutionnelle des systèmes, à ces diverses mesures, que l’on peut synthétiser selon trois axes.
- 16 Baisse à proportion du prix des prestations, forfaits divers laissés à la charge des assurés, list (...)
- 17 De 71 % en 1980 à 59 % aujourd’hui pour les dépenses de médecine de ville en France.
49La hausse directe de la part des dépenses laissées à la charge des assurés sociaux a été principalement utilisée dans le domaine de l’assurance-maladie, où il s’est agi de faire jouer, aux prix des biens et des services médicaux, leur rôle d’indicateur de rareté, afin de « responsabiliser » le consommateur. On retrouve une même ligne de conduite, quoique selon des modalités contrastées16, d’un bout à l’autre de l’Europe, de sorte que le taux de couverture publique moyen a baissé de six points (80,6 % à 74,5 %) en moyenne dans l’Union entre 1980 et 1995, et nettement plus pour la médecine de ville17. En raison des caractéristiques des biens et services médicaux et du contexte institutionnel dans lesquelles elles viennent s’inscrire, ces mesures se sont traduites le plus souvent par un échec en termes de maîtrise de la dépense totale de santé et par un accroissement des inégalités face à la couverture sociale et à l’accès aux soins. Sous l’impulsion des organisations économiques internationales, c’est un mouvement commun d’introduction de la concurrence dans les systèmes de santé européens qui a pris le relais.
50La sous-indexation des prestations par rapport à la croissance des salaires et de la richesse nationale est la mesure qui a, du point de vue des économies à en attendre, la portée la plus significative. Elle a été précocement mise en œuvre dans la plupart des pays européens dans le champ des prestations familiales. Mais c’est en matière de retraite, que ces effets sont les plus significatifs sur le long terme (au Royaume-Uni, en France, ou, selon des modalités atténuées, aux Pays-Bas ou en Suède), non seulement directement, par le rythme de revalorisation des retraites, mais aussi indirectement par la baisse des taux de remplacement à la liquidation (Chagny, Dupont, Sterdyniak et Veroni, 2001).
- 18 Ainsi en France, 42 % des chômeurs sont indemnisés par le régime conventionnel et parmi eux, 40 % (...)
51Le renforcement des conditions d’acquisition des droits, le raccourcissement de la durée de bénéfice des prestations ou la diminution de leur montant a marqué pour sa part la gestion des assurances chômage (Danemark, Espagne, France, RFA, Suède,…) et invalidité (RFA, Pays-Bas) dans les pays de l’UE. Elle a eu pour conséquence de baisser le taux de couverture, de réduire – inégalement selon l’âge, le niveau de salaires et les formes d’emploi – le montant et la durée des prestations versées par les régimes d’assurance18, et de faire passer les systèmes d’indemnisation d’une « logique de l’intégration » à une « logique de la segmentation », faisant jouer aux divers dispositifs de filet de sécurité le rôle d’assurance chômage a minima, ce qui va avoir paradoxalement pour effet de nourrir la réflexion autour du Workfare (voir infra).
Renforcement du principe d’équivalence entre contributions et prestations et incitations fiscales à l’épargne retraite
- 19 Pour un exposé des principaux arguments voir Schmähl (1988) et pour une évaluation critique, voir (...)
52La nature et l’ampleur des problèmes auxquels ont à faire face les systèmes de protection sociale en général, les systèmes de retraite en particulier, dépendent de leur configuration institutionnelle. Le renforcement du principe d’équivalence entre contributions et prestations, soit sous la forme de l’équivalence relative – au salaire cotisé – dans le cadre des assurances sociales, soit sous la forme de l’équivalence actuarielle, par accroissement de la place de la couverture privée, est cependant une tendance que l’on retrouve dans la plupart des pays européens. Elle a été justifiée par ses effets favorables en matière d’efficacité de l’allocation des ressources, mais aussi par ses avantages du point de vue de la mobilité du travail en Europe (Felstein, 2001). Des vertus spécifiques sont en effet prêtées à une liaison plus stricte entre cotisations et prestations, en matière d’offre et de demande de travail, d’épargne, de croissance et de « soutenabilité » des systèmes à long terme19.
53Cette stratégie a trouvé à s’appliquer à l’ensemble des prestations en espèces dans les systèmes relevant du modèle d’assurance du revenu salarial (chômage, maladie). Mais elle a surtout été au cœur des réformes des régimes publics de retraite. C’est évidemment, tout particulièrement, le cas dans le cadre des réformes de structure intervenues en Italie et en Suède qui ont instauré des régimes à « cotisations définies » sur l’intégralité de la carrière salariale. L’allongement du nombre de salaires annuels de référence pris en compte pour le calcul des pensions et de la durée d’assurance (Espagne, Finlande, France), la remise en cause et la réduction de certaines « périodes assimilées » en Allemagne, l’instauration d’abattements et de majorations du taux de remplacement à proportion de la durée de cotisation effective (Allemagne, Italie, Suède), l’allongement des périodes de cotisations pour bénéficier du minimum de pension (Grèce, Italie, Portugal), sont autant d’exemples complémentaires de ce mouvement de mise à mal des dispositifs permettant de mutualiser les « aléas de carrière ».
- 20 Pour une analyse du cas français en ces matières, voir Lechevalier (2000).
54Dans cette optique, le moyen complémentaire de corriger les effets désincitatifs imputés aux systèmes publics redistributifs est d’aménager une plus large place à la couverture privée, de tarifer leur police selon un principe d’équivalence « actuariellement neutre » (Borsh-Supan et Miegel, 2001). C’est dans cette perspective que vient s’inscrire l’ensemble des mesures concourant à l’accroissement de la couverture maladie complémentaire et de l’épargne retraite – par l’aménagement des systèmes publics (Allemagne, Finlande, Suède), par la réduction progressive programmée des taux de remplacement (Royaume-Uni) ou par des incitations au développement de fonds d’épargne, retraite ou salariale (Italie, France20).
Les réformes du financement
55Les politiques de financement des systèmes de protection sociale dans l’UEM depuis deux décennies obéissent à deux évolutions principales : les conséquences de la concurrence socio-fiscale à laquelle se livrent les pays à l’échelle internationale – dont l’analyse nécessite d’élargir la perspective à l’ensemble du système de prélèvement socio-fiscal – ont conduit à alléger la fiscalité sur les revenus du capital et, consécutivement, des mesures d’allégement des charges pesant sur le travail, surtout faiblement qualifié.
56Comme aucune baisse notable de la pression fiscale globale dans les pays de l’OCDE n’est intervenue sur le long terme, la conclusion en a souvent été tirée que la concurrence socio-fiscale pesait peu sur les systèmes de financement des dépenses publiques. Mais il n’est pas possible de raisonner « toutes choses égales par ailleurs » en considérant que le montant des recettes ou les choix effectués en matière de financement auraient été les mêmes en l’absence de concurrence à l’échelle internationale. En effet, c’est faire fi de la dynamique des besoins sociaux en période de croissance molle comme en a connue l’Europe, notamment au cours de la première moitié des années 1990. La preuve en est qu’une modification de la structure des prélèvements est intervenue. Les données recueillies montrent – plus encore pour les pays européens que pour les autres pays de l’OCDE – que les taux apparents et implicites pesant sur le facteur travail ont augmenté plus rapidement que ceux pesant sur le capital ou la consommation, en d’autres termes, qu’au cours des vingt dernières années, la pression socio-fiscale a augmenté sur le facteur le moins mobile (Genschel, 2001), alors même que les taux de prélèvement sur les revenus du travail sont devenus moins progressifs. Les taux de prélèvements sur le travail sont nettement plus élevés dans les pays de l’UE qu’aux États-Unis et au Japon – de l’ordre de quinze points. Réciproquement, à l’exception de la France et du Royaume-Uni, la taxation des revenus du capital est nettement moins importante, en raison notamment des abattements à la base et de l’importance croissante des divers dispositifs fiscaux d’encouragement à l’épargne, notamment à l’épargne retraite. Les diverses tentatives d’introduction d’une taxation directe des revenus du capital dans un certain nombre de pays européens dans les années 1980 se sont soldées par un cuisant échec, de sorte qu’à l’image des réformes intervenues dans les pays nordiques, le système de taxation dual, par lequel les revenus du capital sont taxés à un taux proportionnel peu élevé, alors que les revenus du travail continuent à être taxés à des taux progressifs, gagne en importance.
57Cette hausse des prélèvements pesant sur le travail, en majorant le « coin socio-fiscal », a été rendue responsable de la hausse du chômage et a amené en réactions des modifications de la structure du financement de la protection sociale. Depuis le début des années 1980, la part des cotisations employeurs a partout baissé dans l’UE et d’autant plus que son niveau était initialement élevé (Europe du Sud). Cette baisse résulte, d’une part, de politiques plus ou moins sélectives de baisse des cotisations, d’autre part, d’une hausse plus rapide des autres sources de financement, et au premier chef des contributions publiques.
- 21 Pour un aperçu, voir Jourmard (2001).
- 22 En France, la part des cotisations sociales dans le total du financement est passée de 78 à 67 % e (...)
- 23 Cette clarification est requise par la mise en œuvre du principe d’équivalence relative, voir par (...)
58Pour stimuler la demande de travail faiblement qualifié, dont l’élasticité au coût est plus élevée, certains pays (Autriche, Belgique, France, Pays-Bas, Espagne ou Royaume-Uni) ont, suivant des modalités variées, concentré les baisses de cotisations sur les bas salaires ; alors que d’autres ont opté pour des dispositifs plus généraux21. L’autre tendance marquante est l’accroissement des financements d’origine fiscale, amorcée dans les années 1980 mais dont l’importance s’est nettement accrue au cours des années 1990. Les moyens employés ont là aussi répondu à la diversité des situations nationales (subventions aux régimes de sécurité sociale, prise en charge par l’État de certaines prestations ou création de fonds spécifiques, affectation de certains prélèvements publics) – le plus significatif étant cependant la création de prélèvements assis sur des assiettes élargies ou nouvelles (CSG en France22, éco-taxe en Allemagne). Cette majoration de la part des recettes hors cotisations n’a pas seulement eu pour seule finalité de minorer le prélèvement assis sur les salaires. Dans les pays où prédomine le modèle d’assurance du revenu salarial, elle est censée également répondre, principalement en matière de retraites, à une clarification des financements entre prestations contributives et prestations dites « non contributives23 ». Cette séparation n’est pourtant pas sans risques en faisant émerger un volet assistanciel progressivement réduit à la portion congrue.
59Sans de substantiels progrès en matière de maîtrise de la concurrence fiscale, les pays de l’UEM vont continuer à se heurter à un dilemme : contenir la fiscalité prélevée sur les revenus du capital pour faire face à la forte mobilité du capital, ce qui pèse sur le facteur travail et alimente les craintes quant à l’emploi ; réduire en conséquence les charges pesant sur le travail, ce qui nécessiterait d’accroître l’imposition du capital ou de la consommation (Genschel, 2001). Dans ces conditions, l’issue risque fort d’être celle d’un niveau sous-optimal de dépenses sociales et d’une répartition inéquitable de la charge de financement.
« Activation » des minima sociaux
- 24 Voir Commission européenne (1997 et 1999).
60Si les rapports de la Commission mettent abondamment en avant le thème général de la transformation de l’assurance chômage en assurance « employabilité » et la nécessité de mettre la protection sociale au service de l’intégration24, force est de constater que, malgré la diversité des situations, les évolutions les plus significatives en ce domaine dans les pays de l’UEM au cours de ces dernières années ont surtout consisté à accroître les contreparties exigées des allocataires, dans l’optique du Workfare, et, dans bon nombre de pays, à mettre en place des mécanismes d’incitation financière à la reprise d’activité.
- 25 Environ un tiers des allocataires de minima sociaux en Allemagne, Belgique et Suède, sont demandeu (...)
61Le nombre de bénéficiaires des divers dispositifs de revenu minimum a fortement augmenté, notamment depuis le milieu des années 1980, dans tous les États membres, et la durée de bénéfice des prestations s’est allongée. Les taux de pauvreté y sont inégaux, en raison des performances redistributives assez contrastées des différents systèmes, mais ils demeurent à un haut niveau. Pour autant, les dépenses relatives à « l’exclusion sociale » sont relativement faibles dans la plupart des pays et ont progressé à un rythme considérablement moindre que celui du nombre de bénéficiaires, ce qui atteste de la diminution du niveau relatif des allocations par tête. Cet accroissement du nombre de bénéficiaires de minima sociaux est directement imputable aux choix faits en matière de protection sociale – ce dont atteste la composition du public des bénéficiaires – et notamment à la dégradation de la couverture offerte par les régimes publics, mais aussi aux évolutions du marché du travail. Compte tenu de l’importance croissante des divers dispositifs de revenus minimum en matière d’indemnisation des chômeurs25, la question a pourtant été inscrite dans le cadre des débats sur « l’activation » des politiques de l’emploi, conformément à une stratégie déjà à l’œuvre dans certains pays européens, et directement promue à l’échelon européen par la Commission (Rouault, 2000) dans le cadre des « lignes directrices pour l’emploi ».
- 26 Pour des éléments de panorama, voir Auer (2000) et Freyssinet (2000a et 2000b)
- 27 Pourtant, selon la Commission les indicateurs disponibles « semblent indiquer que l’effet dissuasi (...)
62Au-delà des divers dispositifs d’insertion existants, la première novation importante a consisté à « assouplir » la définition de l’emploi convenable, à accroître les contreparties exigées des allocataires et à multiplier les activités à accomplir2627. Dans les pays scandinaves, coutumiers des politiques d’activation, la tendance a été d’associer à une indemnisation déclinante une obligation, de plus en plus généralisée, faite aux chômeurs d’effectuer des travaux divers (Clément et Goujon, 2001).
- 28 Ainsi la moitié des allocataires en Suède, 13 % en France, Finlande et Pays-Bas, 8 % au Luxembourg (...)
- 29 Il existe trois modèles principaux : l’allocation uniforme, l’impôt négatif ou les allocations dif (...)
- 30 Respectivement, l’Earned Income Tax Credit (EITC) et le Working Family Tax Credit (WFTC).
- 31 En France, à l’automne 2000 a instauré à son tour un mécanisme du même ordre, avec la prime à l’em (...)
63En raison même des limites de cette activation des minima sociaux, mais aussi en raison de la multiplication du nombre de working poors28, la thématique des « trappes à inactivité » a gagné en importance. Ce problème se pose en des termes sensiblement différents selon la forme de la garantie de revenu en vigueur29 et le niveau du salaire minimum – et donc l’écart entre les deux. Dans les pays de l’UEM, le revenu minimum prend la forme d’une allocation différentielle. Or la détérioration de la situation sur le marché du travail et les aides publiques aux emplois à temps partiel ou aux emplois aidés à mi-temps ont conduit, dans les années 1990, à une forte augmentation du nombre d’emplois (notamment à temps partiel), qui peuvent dans certains cas ne rapporter qu’un revenu légèrement supérieur aux minima sociaux. Pour faire face à ce problème, un certain nombre de pays européens (Belgique, Danemark, France, etc.) avaient déjà mis en place des mécanismes dit « d’intéressement », en aménageant les périodes de transition (1 à 3 ans) au cours desquelles tout ou partie du revenu minimum peut être cumulé avec le salaire, parfois limité aux emplois à temps partiel (Pays-Bas, Irlande). Sous l’influence des dispositifs en vigueur aux États-Unis, au Royaume-Uni, en Irlande, et des analyses qui en sous-tendent la justification (Pisani-Ferry, 200030), un grand nombre de pays européens (Belgique, Finlande, Allemagne, Pays-Bas) ont introduit ou étendu des mécanismes de crédit d’impôt ciblés sur les foyers de salariés modestes31 et/ou sur les charges familiales (Jourmard, 2001).
64Ainsi, les divers types de revenu minimum remplissent désormais dans de nombreux pays européens de nouvelles missions : celle de l’incitation à l’activité pour les chômeurs et les inactifs et celle de garantie de revenu pour les salariés du bas de l’échelle sociale (Clément et Goujon, 2001).
Une « dualisation » croissante de la protection sociale : une illustration à partir du cas français
65Jusqu’au début des années 1980, le système français d’assurances sociales avait su marier de manière originale, sur un mode de plus en plus universaliste, les objectifs et les techniques caractéristiques du modèle de transfert sociaux par l’impôt et ceux du modèle d’assurance du revenu salarial, afin de préserver une forte intégration sociale et une certaine homogénéité au sein du salariat (Lechevalier, 2001). De son côté, l’assistance sociale visait elle aussi, au moins en partie, à l’intégration dans le salariat. Plus précisément, ses interventions s’adressaient à deux types de publics : des personnes reconnues comme n’étant pas en état de travailler (handicapés, plus de 65 ans) pour lesquels des minima sociaux garantissaient un minimum de ressources. Mais l’assistance intervenait aussi en complément de l’assurance pour les salariés destinés à être réintégrés et n’ayant pas de ressources suffisantes.
66Sous l’effet des contraintes européennes et des préconisations économiques qui en ont été déduites, en période de crise économique et de chômage durablement élevé, les transformations impulsées à la protection sociale en France depuis vingt ans ont eu trois conséquences principales. Elles sont porteuses d’une protection sociale à deux vitesses (1). Elles impliquent une substitution croissante de l’assistance à l’assurance (2). Elles conduisent à focaliser l’attention sur l’incitation à la reprise d’activité pour les bénéficiaires de minima sociaux plutôt qu’elles n’incitent à engager une stratégie globale offensive face à ce qui est devenu la principale source d’accroissement des inégalités : les inégalités face à l’emploi (3).
- « A major conclusion of this essay is tentatively the following : the hybridization between Bismarckian financing systems based on wage earner solidarity, and Beveridgian ones, built upon society wide citizenship, is more likely than a strong and typical commodification of in health, pension, éducation, and family security » écrit R. Boyer (2000, p. 2) au terme d’une analyse de l’évolution du système de protection sociale français. Ce diagnostic, en soi pertinent, ne prend cependant pas en compte les modalités – décisives - d’articulation des logiques propres au modèle d’assurance du revenu salarial et au modèle de transferts sociaux par l’impôt. La politique menée en matière de protection sociale – avec la réduction du taux de couverture publique, le renforcement de la « contributivité » et de la « sélectivité » des prestations – a eu pour conséquence de dissocier ce qui relève de la logique du modèle assurantiel conçu de manière stricto sensu et ce qui est redevable d’une logique de transferts sociaux, financés de manière ad hoc par l’impôt ou la CSG. Cette évolution est lourde de menaces parce que la protection sociale, dès lors qu’elle est segmentée, tend à être réduite dans les domaines concernés – c’est-à-dire les prestations en nature et prestations en espèces sous conditions de ressources – à une couverture de base des besoins essentiels pour ceux qui ont décroché des régulations générales, alors qu’une couverture complémentaire privée, d’ampleur croissante, s’avère nécessaire pour ceux qui disposent des ressources nécessaires.
- Cette séparation entre l’assurance, financée par cotisation, et destinée à ceux qui ont suffisamment cotisé, et la « solidarité », en réalité l’assistance, pour les autres, conduit à faire que l’assistance intervient de manière de plus en plus exclusive par rapport à l’assurance. Sous l’effet de cette première évolution, on assiste à une transformation interne de l’assistance qui tend de plus en plus à devenir un substitut de l’assurance sociale pour les populations marginalisées sur le marché du travail. On passe en quelque sorte d’une politique de réduction des inégalités à une politique de gestion des groupes cibles, qui s’accompagne concrètement d’une montée en puissance de la thématique du «workfare » mais surtout d’un processus de tri sélectif des allocataires selon leur « employabilité ». Ce processus est encouragé par les politiques de l’emploi, de sorte qu’on assiste en France « à la diffusion de la logique de régulation assistancielle sur l’emploi et l’assurance chômage », avec un nouveau segment du marché du travail précaire et bas statut (Morel, 2000, p. 265).
- Il faut, à cet égard, souligner que la politique de réduction du prélèvement social sur les bas salaires et l’instauration d’une prime à l’emploi viennent couronner la logique à l’œuvre. La dégradation du statut salarial intervenue au cours des vingt dernières années a conduit à la multiplication des emplois à bas et très bas salaires (temps partiel). De ce point de vue, les effets des mesures de réduction des charges sur les bas salaires ont joué un rôle d’accélérateur : les travaux disponibles sont pour le moins controversés, non seulement en raison de la multitude des effets en jeu mais aussi parce qu’il ne s’agit pas d’évaluations empiriques, mais de maquettes théoriques dont les hypothèses sont souvent discutables. Ce qui apparaît peu contestable est que ce dispositif a été favorable à l’emploi global, mais aussi a contribué à stabiliser, puis à relever la part de l’emploi peu qualifié dans l’emploi marchand. Les salariés gagnant entre 1 et 1,3 SMIC, qui représentaient 37 % des salariés du secteur privé en 1997, étaient devenus 40 % en 2000. Dans le contexte d’un marché de l’emploi dégradé, ce dispositif a ainsi favorisé l’apparition d’une trappe à bas salaires et à basses qualifications puisque les entreprises ne sont pas incitées à réévaluer les salaires au-delà du seuil où s’arrêtent les politiques de réduction des cotisations ou à mettre en place une politique de qualification des emplois. Dans ce contexte, la solution retenue avec la prime à l’emploi, se situant dans le prolongement des politiques « d’activation » des prestations chômage, a conduit à considérer implicitement qu’il est normal que les salariés occupent de façon structurelle des emplois dégradés à faible salaire, comme elle a pour effet de rendre acceptable l’occupation d’un emploi dont le salaire peut être à peine supérieur au revenu de remplacement. Une telle politique a pour conséquence majeure non seulement de valider les processus d’enfermement dans les segments inférieurs du marché du travail mais elle risque fort d’entretenir le processus, notamment par ses effets sur les négociations salariales.
Les politiques de protection sociale en Europe : les défis à relever
- Les systèmes de protection sociale en Europe sont confrontés, à des degrés divers, à un certain nombre de nouveaux défis (Lechevalier, 2001) : le projet d’une société de plein emploi à conquérir ; celui d’une individualisation, au moins partielle, des droits à la protection sociale (Lechevalier, 2002) afin de prendre en compte les mutations de la place des femmes dans la société et celle des structures familiales ; l’anticipation des conséquences économiques mais aussi en matière d’équité intergénérationnelle du vieillissement des populations. Dans le nouveau contexte de l’UEM – qui constitue un quatrième défi englobant – ces défis ne pourront être relevés en recourant à une stratégie laissant jouer aux seuls marchés du travail leur rôle d’amortisseur des chocs macroéconomiques dans un contexte de concurrence socio-fiscale accrue entre pays, et en associant un découplage croissant entre modèle d’assurance du revenu salarial – pour les mieux intégrés – et modèle de transferts sociaux par l’impôt à une politique n’ayant pour seule finalité que de réduire les coûts du travail.
- Alors même que les conséquences de la mondialisation renforcent le besoin de protection sociale, relever ces défis suppose donc que l’on rompe avec la politique en vigueur jusqu’ici dans l’Union Européenne32. Il convient d’en interroger les fondements théoriques et empiriques (Atkinson, 1999 ; Fitoussi, Passet et Freyssinet, 2000) et de mettre en évidence les apports de la protection sociale en termes de compétitivité, de valorisation du capital humain, de croissance et de bien-être (Schmähl, 1995 ; Atkinson, 1999). C’est sur ces bases qu’il convient de réfléchir, sur le fond comme du point de vue des procédures, à un véritable projet pour l’Europe sociale étroitement associée à une plus substantielle coordination des politiques salariales et économiques.
- Certes les solutions à envisager ne peuvent l’être sans qu’un certain nombre de questions majeures, qui ne relèvent pas le plus souvent directement de la protection sociale proprement dite ne soient au préalable traitées – qu’il s’agisse de l’avenir institutionnel de l’Europe et, en liaison avec lui, de la coordination des politiques économiques, du renforcement du budget européen, de la convergence en matière de prélèvement socio-fiscal. Il n’en reste pas moins que dans un contexte où l’élargissement va accroître les disparités économiques entre les différents États, alors que s’engage le processus devant aboutir à une conférence intergouvernementale européenne programmée fin 2003 - début 2004 sur la modification des traités européens, il est devenu impératif que soit menée à bien une réflexion approfondie sur les modalités d’une convergence volontariste des systèmes de protection sociale – qui ne doit pas être confondue avec leur uniformité (Atkinson, 2000). La protection sociale est bien au cœur du débat sur la nature de la construction européenne.
Notes
1 Dans les arrêts du 17 février 1993 (Poucet et Piste c/Cancava) et du 24 juin 1994 (Coreva), voir Bosco (2000).
2 Arrêts C-157-99 (Geraets-Smits et Peerboms) et C-368/98 (Vanbraekel) du 12 juillet 2001.
3 Pour un essai d’approche quantitative de la montée en puissance de l’UE dans le domaine de la protection sociale, voir Alesina et al (2001).
4 Avec la fixation d’un – unique – objectif d’inflation, de surcroît trop bas. Pour une analyse d’ensemble, voir Artus (2001).
5 C’est, de manière exemplaire, le cas en Italie, voir Gohr (2001).
6 « Rapport sur la protection sociale en Europe 1999 » COM (2000) 163 final.
7 Voir Leibfried et Pierson (1998).
8 Voir de manière exemplaire : Daveri et Tabelini (2000).
9 Un groupe de régions ou de pays forment une « zone monétaire optimale » lorsqu’ils parviennent à corriger leurs déséquilibres réels à l’intérieur d’un espace économique doté d’une unité monétaire commune ou d’un taux de change fixe, alors que dans les relations avec les autres zones, l’ajustement optimal se fait avec des taux de change variables.
10 Comparativement aux États-Unis, les pays formant la zone euro ne répondent a priori que partiellement à la première condition et très peu à la deuxième L’ajustement par la flexibilité des salaires réels est en Europe environ la moitié de celui constaté aux États-Unis ; les variations de la demande de travail s’effectuant essentiellement par des entrées et sorties dans la population active. Dans ces conditions, en deçà du projet politique, l’intérêt d’une Union monétaire en Europe en termes d’ajustement macroéconomique provient bien plus de l’intégration des marchés des capitaux et du degré d’ouverture des économies européennes les unes sur les autres.
11 Ce que, compte tenu des contraintes liées à l’Union économique européenne, recommande au demeurant un certain nombre d’experts pour faire face à l’accroissement des ressources publiques rendu nécessaire par l’augmentation des dépenses d’assurance vieillesse ou maladie à l’avenir.
12 La théorie du fédéralisme budgétaire (par exemple : Oates (1999) comprend un modèle normatif d’assignation des différentes fonctions gouvernementales, classiquement distinguées par Musgrave, aux différents échelons de gouvernement Au niveau le plus général, cette théorie soutient que le gouvernement central doit avoir la responsabilité des fonctions de stabilisation macro-économique et de redistribution des revenus. Le gouvernement central doit, en outre, pourvoir à certains biens publics nationaux (telle que la défense) qui rendent des services à la population toute entière. Pour le reste, doit prévaloir, en matière d’allocation des biens publics, le « théorème de la décentralisation » : compte tenu de la diversité des préférences à l’échelle locale, en l’absence de rendement d’échelle et d’effets externes entre les régions, à coût égal, il est toujours plus efficient pour les collectivités locales (local government) de produire le niveau efficient de bien public sur leurs territoires respectifs que pour un gouvernement central de pourvoir à n’importe quel niveau d’offre uniforme sur l’ensemble du territoire. La concurrence interrégionale garantit, en effet, que chaque – petite, au sens de la concurrence parfaite – région choisira une allocation optimale des biens. C’est très précisément pourquoi les activités de redistribution ne peuvent être menées au niveau local dès lors qu’est prise en compte la mobilité des facteurs de production (MacGuire, 1997). Ce modèle de base a fait l’objet de bien des raffinements, destinés à rendre compte du fait que l’on peut malgré tout constater empiriquement (aux États-Unis comme en Suisse) que les collectivités territoriales mènent à bien des programmes de redistribution et des programmes d’ampleur variable. Pour ce faire, ont été introduits l’immobilité de tout ou partie des facteurs de production (ou une mobilité différentielle des riches et des pauvres), les coûts de mobilité, des formes de taxation différenciées, ou on a encore supposé que les résidents sont plus altruistes vis-à-vis de « leurs » pauvres que des pauvres des autres régions. La référence au fédéralisme fiscal, et sa pertinence dans le cadre européen, font cependant l’objet de controverses qui ne peuvent être traitées dans ce cadre.
13 La coordination en matière fiscale est, il est vrai, d’autant plus délicate, qu’elle ne peut pas se résumer à une uniformisation des taux et des bases d’imposition, puisque les pays de l’UE sont « structurellement divisés face au dossier fiscal, selon trois lignes de démarcation : la taille du pays, sa participation ou non à la monnaie unique et son caractère central ou périphérique » (Benassy-Quéré et Fontagné, 2001).
14 Le « coin socio-fiscal » est défini par l’écart entre le coût pour l’employeur d’une unité de travail (une heure par exemple) et le pouvoir d’achat disponible de cette unité pour le salarié Cet indicateur est censé mesurer l’ensemble des « distorsions » introduites par les prélèvements sociaux et fiscaux dans les choix des employeurs et des salariés en matière de demande et d’offre de travail Voir, par exemple, Bourguigon et Bureau (2000).
15 Dans chaque pays, en raison des caractéristiques des négociations salariales et du fonctionnement du marché du travail, il existe un niveau de chômage d’équilibre en deçà duquel apparaissent des hausses de salaires génératrices d’inflation Selon les « nouvelles théories du chômage », d’inspiration micro-économique, le taux de chômage d’équilibre dépend de toutes les variables qui jouent sur la formation des prix et des salaires Pour une analyse critique, voir Sterdyniak et al (1997).
16 Baisse à proportion du prix des prestations, forfaits divers laissés à la charge des assurés, liste de médicaments soumis à déremboursement, remboursement forfaitaire par les caisses – reference pricing – en Allemagne, ou en Catalogne, création d’un secteur particulier à honoraires libres, etc.
17 De 71 % en 1980 à 59 % aujourd’hui pour les dépenses de médecine de ville en France.
18 Ainsi en France, 42 % des chômeurs sont indemnisés par le régime conventionnel et parmi eux, 40 % ont perçu une allocation égale ou inférieure à un demi-SMIC (Tuschzirer, 2001) ; 85 % des bénéficiaires du RMI sont des chômeurs qui ne remplissent plus les conditions pour bénéficier des prestations du régime d’assurance ou du régime de solidarité géré par l’État.
19 Pour un exposé des principaux arguments voir Schmähl (1988) et pour une évaluation critique, voir Lechevalier (1997, 1999) ou encore Blanchet (1996), Breyer et Kolmar (1999).
20 Pour une analyse du cas français en ces matières, voir Lechevalier (2000).
21 Pour un aperçu, voir Jourmard (2001).
22 En France, la part des cotisations sociales dans le total du financement est passée de 78 à 67 % entre 1990 et 1999, alors que la part des impôts et taxes affectée a augmenté de 3,4 à 16,4 %, ce qui s’explique principalement par la montée en puissance de la Contribution sociale généralisée.
23 Cette clarification est requise par la mise en œuvre du principe d’équivalence relative, voir par exemple Bourguignon et Bureau (2000).
24 Voir Commission européenne (1997 et 1999).
25 Environ un tiers des allocataires de minima sociaux en Allemagne, Belgique et Suède, sont demandeurs d’emplois, deux tiers en France, 86 % au Portugal, 90 % en Irlande (et dans ceux qui ne le sont pas une part non négligeable souffre de maladie ou de handicap) (Commission européenne, 2000) Les dispositifs existants, sauf en France, requiert des allocataires aptes d’être activement à la recherche d’un emploi
26 Pour des éléments de panorama, voir Auer (2000) et Freyssinet (2000a et 2000b)
27 Pourtant, selon la Commission les indicateurs disponibles « semblent indiquer que l’effet dissuasif du montant des prestations sur la recherche d’un emploi était relativement faible pour la plupart des chômeurs, dans la majorité des États membres, en 1993-1994 » (Rapport sur la protection sociale, 2000, 19).
28 Ainsi la moitié des allocataires en Suède, 13 % en France, Finlande et Pays-Bas, 8 % au Luxembourg ou en Allemagne, ont un emploi (Commission européenne, 2000).
29 Il existe trois modèles principaux : l’allocation uniforme, l’impôt négatif ou les allocations différentielles (CGP, 2000).
30 Respectivement, l’Earned Income Tax Credit (EITC) et le Working Family Tax Credit (WFTC).
31 En France, à l’automne 2000 a instauré à son tour un mécanisme du même ordre, avec la prime à l’emploi.
32 En particulier, une flexibilité encore accrue des marchés du travail ne résoudrait pas le problème des moyens d’ajustement aux chocs asymétriques (Cadiou, Guinchard et Maurel, 2000).
Table des illustrations
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Titre | Prestations sociales (total et par fonction en % du PIB) dans l’Euro-11 |
Légende | Source : SESPROS, EUROSTAT, 2000. |
URL | http://books.openedition.org/pur/docannexe/image/15633/img-1.jpg |
Fichier | image/jpeg, 126k |
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Titre | Croissance annuelle moyenne des prestations sociales, de la masse salariale et du PIB (en volume) |
Légende | Source : Compte de la Nation, DRESS. |
URL | http://books.openedition.org/pur/docannexe/image/15633/img-2.jpg |
Fichier | image/jpeg, 56k |
© Presses universitaires de Rennes, 2004