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Concurrence et protection sociale en Europe

 | 
Patrick Hassenteufel
, 
Sylvie Hennion-Moreau

1re partie. Dynamiques de concurrence et systèmes de protection sociale

4. Les effets de la transposition des directives assurance sur le droit de la Mutualité

Marion Del Sol

Texte intégral

  • 1 Ainsi, en 2001, la dépense courante de soins et de biens médicaux n’était assurée qu’à hauteur de (...)
  • 2 Couverture complémentaire pouvant être obtenue à la suite d’une démarche individuelle, mais égalem (...)

1Bien que le monde mutualiste communique sur le thème « la santé n’est pas un produit », il n’en est pas moins évident que la protection sociale complémentaire représente de plus en plus un véritable marché. En effet, la couverture de base ne suffit plus à prendre en charge l’intégralité des dépenses induites par la survenance du risque social1. Les phénomènes de déremboursement existent et rendent évident le besoin d’une couverture complémentaire2, notamment en frais de santé. La concurrence entre assureurs trouve à s’exercer. Or, le contexte hexagonal met en compétition des offreurs fort divers : des organismes à but lucratif (sociétés d’assurances régies par le code des Assurances), mais également des structures ne poursuivant aucun but lucratif (institutions paritaires de prévoyance soumises au code de la Sécurité sociale et mutuelles relevant du code de la Mutualité). De nombreuses différences les séparent : les systèmes de valeurs, les pratiques assurantielles, mais aussi les régimes juridiques auxquels ils sont assujettis. Ainsi, les mutuelles de santé se caractérisent généralement par leur attachement à un certain nombre de valeurs : solidarité, liberté d’expression, indépendance et fonctionnement démocratique.

  • 3 Directive 73/239/CEE du 24 juillet 1973 relative à la liberté d’établissement (assurance non-vie). (...)
  • 4 Directive 92/49/CEE du 18 juin 1992.
  • 5 Directive 92/96/CEE du 18 novembre 1992.
  • 6 Il connut une « accélération » décisive avec le rapport au Premier ministre réalisé par Michel Roc (...)
  • 7 A plusieurs reprises, les propositions du Gouvernement furent repoussées par la Commission europée (...)
  • 8 Ordonnance n° 2001-350 du 19 avril 2001, JO 22/04/2001, p. 6 288.
  • 9 Loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d’ordre social, éducatif et cultu (...)

2On doit toutefois se demander si un mouvement de banalisation n’est pas aujourd’hui à l’œuvre sous l’influence du droit communautaire qui regroupe l’ensemble des offreurs en une seule catégorie : celle des entreprises d’assurance. Dès 19733, les Communautés européennes ont amorcé la mise en place de la libre prestation de service en matière d’assurance. Près de vingt ans plus tard, l’arsenal juridique a été complété afin de permettre la réalisation d’un marché unique de l’assurance ; deux autres directives du Conseil ont ainsi été adoptées en 1992 : la première relative à l’assurance non-vie4 et la seconde à l’assurance vie5. Ces deux derniers textes ont été transposés en droit interne aussi bien pour les sociétés d’assurance que pour les institutions paritaires. En revanche, la transposition au secteur mutualiste a très longtemps été retardée parce qu’était voulue une transposition adaptée aux spécificités mutualistes (modes de fonctionnement, valeurs et principes). Le processus fut long6 et émaillé de nombreux incidents7. Finalement, alors que la transposition aurait dû intervenir avant le 31 décembre 1992, elle ne s’est réalisée que très récemment par une ordonnance du 19 avril 20018, ratifiée en juillet9.

3La transposition des directives « assurance », dites de troisième génération, fut l’occasion d’une réforme en profondeur du code de la Mutualité. Ainsi, l’ordonnance du 19 avril 2001 emporte modification des statuts et des modes de fonctionnement des mutuelles ; elle rénove également le statut tant des administrateurs que des dirigeants salariés des organismes mutualistes. Cependant, l’ambition initiale du mécanisme de transposition était belle et bien de modifier les règles applicables aux mutuelles développant une activité d’assurance. Nos propos se limiteront donc à envisager les effets de la transposition sur les entreprises mutualistes d’assurance. Deux séries de conséquences peuvent être soulignées :

  • la première traduit une logique consumériste et s’intéresse à la nécessaire protection de l’adhérent-consommateur ;
  • la seconde se situe dans une optique de droit de la concurrence et conduit à envisager la place faite aux mutuelles sur le marché de la protection sociale complémentaire. Elle pose la question de l’éventuelle banalisation de cet offreur (Hélary-Olivier, 2000, p. 878 ; Del Sol 2002, p. 410 et 2003a, p. 71).

Les entreprises mutualistes d’assurance face à leurs adhérents consommateurs

4Le souci de protection des assurés se trouve au cœur des directives. La transposition le décline de deux façons : l’activité mutualiste fait l’objet d’un encadrement global plus strict qu’auparavant, mais il s’agit également d’instituer des garanties afin que les engagements pris par les mutuelles vis-à-vis de leurs assurés soient respectés.

Le nouvel encadrement de l’activité mutualiste

5Renforcer la sécurité des adhérents passe par un encadrement plus rigoureux de l’activité développée par les mutuelles. Le nouveau code de la Mutualité instaure un double contrôle : l’un préventif au travers de la procédure d’agrément préalable, l’autre tout au long de la durée de vie des mutuelles. Par ailleurs, l’accent est mis sur l’exigence de transparence financière et comptable.

L’agrément ministériel préalable

  • 10 La procédure est identique en cas d’extension de l’activité de l’organisme mutualiste.
  • 11 Auparavant, les statuts faisaient l’objet d’une approbation préfectorale.
  • 12 Voir arrêté du 23/11/2001 relatif à l’agrément administratif des mutuelles, JO 25/11/2001, p. 18 7 (...)

6Les nouveaux articles L. 211-7 et L. 211-8 du code de la Mutualité subordonnent la mise en œuvre10 de l’activité mutualiste d’assurance directe (versement de prestations dans le cadre de l’activité d’assurance complémentaire) à l’obtention d’un agrément administratif préalable11. Il s’agit d’un agrément spécial ne valant que pour les opérations d’assurance visées dans la demande d’agrément12.

  • 13 En dessous d’un certain seuil d’activité, l’agrément est déconcentré et doit être sollicité auprès (...)
  • 14 Outre la délivrance de cet avis, le Conseil doit être consulté sur tout projet de loi ou de règlem (...)
  • 15 Sur le contenu de la demande d’agrément, voir article 3 de l’arrêté du 23/11/2001 précité.

7Cet agrément doit être sollicité auprès du ministre chargé de la Mutualité13, dont la décision interviendra après avis du Conseil supérieur de la Mutualité14. Cette procédure tend à s’assurer que la mutuelle (ou l’union mutualiste) dispose des moyens techniques, administratifs, financiers et humains (qualification et expérience professionnelle des directeurs) nécessaires pour la réalisation de son programme d’activité15.

8Il importe de souligner que l’agrément conditionne l’accès à l’activité d’assurance directe et qu’il est d’application générale dans l’espace communautaire. En effet, l’agrément obtenu auprès de l’autorité nationale compétente de l’État membre du lieu du siège social de l’organisme vaut à l’égard des autres États membres et ce, à un double point de vue : d’une part, dans le cadre du libre établissement (ainsi, l’entreprise d’assurance agréée peut ouvrir une succursale dans tout autre pays membre sans avoir à solliciter un agrément auprès des autorités de cet État) ; d’autre part, dans le cadre de la libre prestation de services.

Le contrôle de l’activité mutualiste

9La réforme du code de la Mutualité prévoit de nouvelles prérogatives au profit de la Commission de contrôle des institutions de prévoyance et des mutuelles (CCIPM). La CCIPM exerce, en premier lieu, un contrôle général sur les structures mutualistes (mutuelles, union, fédérations) afin de s’assurer du respect des dispositions du code, mais également de la solvabilité des organismes (contrôle financier). La Commission dispose, en second lieu, d’un pouvoir disciplinaire à l’encontre tant des organismes que des personnes physiques (pouvoir d’évocation).

  • 16 Le projet de loi sur la sécurité financière envisage la création d’une commission unique pour l’en (...)
  • 17 Ordonnances n° 2001-766 (pour les entreprises d’assurance à but lucratif) et n° 2001-767 (pour les (...)

10Il s’agit donc de renforcer la sécurité des adhérents en instaurant des modalités de contrôle plus efficaces des entreprises mutualistes d’assurance16. Cette préoccupation se trouve également au cœur des ordonnances du 29 août 2001 qui transposent la directive européenne du 27 octobre 1998 relative à la surveillance complémentaire des entreprises d’assurance faisant partie d’un groupe d’assurances17.

Le renforcement de la transparence

11La transparence à laquelle les organismes mutualistes sont tenus doit permettre d’avoir une visibilité permanente de leur situation financière et comptable. En effet, toute personne peut désormais se voir communiquer les comptes annuels des mutuelles.

12Mais, le renforcement de la transparence concerne avant tout la vie interne des mutuelles. Elles sont dorénavant tenues de nommer un commissaire aux comptes. Par ailleurs, le conseil d’administration doit présenter à l’assemblée générale des adhérents un rapport de gestion pour le moins étoffé. Ce document doit notamment permettre de situer la structure (insertion dans un groupe, liens éventuels avec d’autres organismes,…) et ses dirigeants salariés (montant des rémunérations versées au directeur général,…).

13Par ailleurs, il convient de souligner que les règles de fonctionnement démocratique sont réaffirmées, l’assemblée générale des adhérents étant plus que jamais l’organe souverain. Les choix stratégiques et/ou politiques relèvent de sa compétence. De surcroît, un véritable droit à information est reconnu à cet organe (par exemple, en cas de cession de plus de la moitié des engagements auprès de sociétés d’assurance ou d’institutions paritaires).

Les garanties au profit des assurés

  • 18 Dossier : Les mutuelles en France et dans le cadre de la CEE – Questions de Sécurité Sociale, n° 5 (...)

14Les directives « assurance » se préoccupent de la protection des assurés, ce qui les conduit à mettre en place des dispositifs visant à garantir les engagements assurantiels des entreprises. Deux principes essentiels relèvent de cette logique : d’une part, le principe de spécialité qui « vise à protéger les droits des assurés en évitant que des ressources financières découlant de l’activité d’assurance soient utilisées à d’autres fins18 » et, d’autre part, le principe prudentiel.

Le principe de spécialité

15La problématique. Le nouvel article L. 111-1 du code de la Mutualité élargit le champ des opérations d’assurance susceptibles d’être mises en œuvre par les mutuelles. Il innove en les autorisant à pratiquer de nouvelles branches d’assurance telles que la protection juridique, l’assistance, les opérations de cautionnement (prêts immobiliers). Il confirme que les organismes mutualistes peuvent continuer à offrir des produits de protection sociale complémentaire. Enfin, n’est pas remise en cause la capacité à gérer des réalisations sanitaires et sociales.

16Cependant, la transposition des directives pose l’épineuse question du sort de ces réalisations puisqu’un principe de spécialité s’impose aux entreprises d’assurance. En effet, si, sur le marché de la protection sociale complémentaire, les mutuelles développent une activité d’assurance à l’instar des autres offreurs, elles sont également fortement impliquées dans la gestion d’œuvres sociales prenant la forme d’établissements médicaux, paramédicaux et sociaux (cliniques, établissements et services pour personnes âgées et handicapées, centres d’optique et dentaires, pharmacies, centres de loisirs) (Harraudeau et Ridel, 1996).

17Or, l’article 8 b des directives 73/239/CEE du 24 juillet 1973 et 79/267/CEE du 5 mars 1979 pose un principe d’exclusivité de l’activité d’assurance. Les entreprises doivent limiter « leur objet social à l’activité d’assurance et aux opérations qui en découlent directement, à l’exclusion de toute autre activité commerciale ». Les difficultés rencontrées lors de longue phase préalable à la transposition tiennent pour l’essentiel à l’interprétation de cette règle de spécialité. En d’autres termes, faut-il obliger les mutuelles à séparer leurs activités d’assurance, d’une part, et de gestion des réalisations sanitaires et sociales, d’autre part ? La réponse n’emporte pas que des conséquences organisationnelles (unicité ou pluralité de structures juridiques), elle est au cœur des valeurs mutualistes puisque « les excédents des activités de prévoyance, au lieu de créer des profits dans le cadre des entreprises commerciales sont réemployés dans des activités d’économie sociale, non « rentables » financièrement, mais humainement efficaces pour tous les adhérents » (Charvin, 1997, p. 357).

18En effet, le principe de spécialité imposant la mono-activité aux entreprises d’assurance tend à interdire aux assureurs de développer d’autres activités – plus ou moins accessoires – en s’affranchissant du respect des règles prudentielles instaurées dans le souci de protection des assurés. « L’efficacité du système de sécurité financière serait fatalement compromise » (Bacquet, 1994) si un principe de spécialisation n’existait pas. Les assurés ne disposeraient pas en effet de garanties contre des affectations de fond hasardeuses pouvant à terme nuire aux services de base proposés.

19Le contenu de la réforme. La réforme du code de la Mutualité n’emporte pas remise en cause de la capacité des mutuelles à gérer des réalisations sanitaires et sociales. Cependant, les conditions d’exercice de ces différentes activités (ou missions) sont assez profondément modifiées afin que la règle de spécialité trouve application. Le nouveau texte prévoit trois modalités d’adaptation du principe de spécialité.

20A priori, la gestion de réalisations sanitaires et sociales ne pourra être le fait que de mutuelles ne développant pas d’activité de type assurantiel et dont ce sera l’objet exclusif (mutuelles dédiées). En conséquence, l’accès à ces œuvres sera ouvert à tous (y compris à des tiers non mutualistes), soit par le biais de conventionnement avec les caisses primaires d’assurance maladie, soit par le biais de la participation au service public de santé.

  • 19 Modalité préconisée par le rapport Bacquet (1994).
  • 20 Dossier précité, Les mutuelles en France et dans le cadre de la CEE, p. 23

21Néanmoins, le nouveau code maintient, mais à des conditions strictes, la possibilité pour les mutuelles qui développent une activité d’assurance d’être parties prenantes dans la gestion de réalisations sanitaires et sociales. Elles sont autorisées à créer des mutuelles « sœurs19 » ayant une personnalité juridique propre et dont la finalité consiste en la gestion de réalisations sanitaires et sociales. Ce mécanisme offre des garanties aux adhérents de l’entreprise d’assurance : en premier lieu, les apports de cette dernière ne peuvent provenir que de la part de l’actif non affecté à la représentation des provisions techniques (correspondant aux engagements assurantiels) ; en second lieu, « l’engagement financier de la mutuelle fondatrice dans la mutuelle sœur doit être limité au montant de ses apports afin que la mutuelle “assurance” ne soit pas tenue de financer les déficits éventuels de l’activité de gestion des réalisations sanitaires et sociales de la mutuelle “sœur”20 ».

  • 21 Modalité envisagée par le rapport Rocard (1999).
  • 22 Le nouveau texte réserve toutefois la possibilité d’ouvrir le bénéfice des réalisations sanitaires (...)
  • 23 Un décret devra définir des règles prudentielles renforcées et des modalités comptables particuliè (...)

22Enfin, la pluri-activité reste permise à l’intérieur d’une même structure juridique21, mais elle est sévèrement encadrée. En effet, l’activité de gestion doit nécessairement être accessoire à l’activité d’assurance, l’accès aux réalisations n’étant qu’une conséquence de l’existence d’un contrat d’assurance souscrit auprès de la mutuelle. Par conséquent, seuls les mutualistes pourront bénéficier des services offerts par ces réalisations22 ; il s’agira là de prestations en nature pouvant venir « compléter » les prestations en espèces découlant du contrat d’assurance complémentaire souscrit. Des incertitudes demeurent néanmoins : les premières concernent l’appréciation du caractère accessoire ; les secondes sont relatives aux règles prudentielles et comptables à respecter lorsque cette dérogation au principe de spécialité est mise en œuvre23.

Le principe prudentiel

23Les règles prudentielles. Le nouvel article L. 211-2 dispose que « les mutuelles garantissent à leurs membres participants et aux ayants droit de ceux-ci le règlement intégral des engagements qu’elles contractent à leur égard ». Par conséquent, dans le souci de protection de l’assuré-consommateur, la transposition des directives aux mutuelles emporte un accroissement des exigences financières et comptables. Les règles prudentielles sont donc renforcées. Plus précisément, les mutuelles doivent dorénavant constituer des provisions techniques permettant d’assurer l’intégralité du règlement de leurs engagements et détenir des actifs représentatifs (montant au moins équivalent aux engagements réglementés). Elles sont tenues de garantir une marge de solvabilité renforcée par rapport à la marge actuelle de sécurité.

  • 24 De façon subsidiaire, pourraient intervenir également des fonds de garantie auprès desquels les mu (...)
  • 25 Appels d’offre en ce sens.
  • 26 Par exemple, lorsque l’appel d’offre relatif au transfert du portefeuille est resté lettre morte.

24Le fonds de garantie. Dans le souci de préserver les droits des assurés en cas de défaillance de l’organisme mutualiste assureur, obligation est dorénavant faite à ces entreprises d’assurance d’adhérer à un fonds de garantie. Le mécanisme de base est constitué par les systèmes fédéraux de garantie24. À l’initiative de la Commission de contrôle, ces dispositifs ont vocation à intervenir de deux façons : préventivement par la gestion – à titre provisoire – du portefeuille d’une mutuelle dont la solvabilité devient douteuse avant transfert des engagements25 ; a posteriori26 en actionnant le fonds afin de garantir aux assurés les prestations auxquelles ils ont droit en vertu des contrats qui les lient à l’organisme mutualiste.

Les entreprises mutualistes d’assurance face à leurs concurrents27

  • 27 Les développements de cette seconde partie prennent partiellement appui sur les résultats d’un con (...)

25Les directives du Conseil des Communautés européennes de 1992 visent à la création d’un marché unique de l’assurance afin que les individus puissent tirer profit du jeu de la concurrence entre tous les offreurs. Dans ce contexte, le mutualisme tente de se présenter comme une alternative dans le marché qui se doit d’être compétitif tout en sauvegardant son éthique solidariste. Il s’agit dès lors pour le secteur mutualiste de s’interroger sur ses structures, mais également sur les produits d’assurance proposés.

L’adaptation des structures

26À l’instar des associations et des entreprises coopératives, les mutuelles sont des structures de l’économie sociale. Quoique différentes les unes des autres, il n’en est pas moins exact que les entreprises de l’économie sociale se définissent de façon uniforme comme étant « la combinaison d’une association et d’une entreprise dont la caractéristique discriminante est l’adhésion à un principe de non-domination du capital, consistant à donner la primauté à la gestion de service sur la gestion de rapport, à l’activité sur la rentabilité, aux droits de la personne sur les droits de la propriété » (Bidet, 1997).

27Néanmoins, le durcissement de la concurrence dans le secteur de l’assurance complémentaire de personnes conduit les mutuelles à opérer des mouvements de concentration susceptibles de les éloigner progressivement de certaines de leurs valeurs et modes de fonctionnement traditionnels.

Le mouvement de concentration

28Les raisons des regroupements. Le marché des assurances de personnes est pour le moins concurrentiel. Y conserver ou y acquérir des parts suppose d’atteindre une taille critique (certains situent le seuil plancher aux alentours de 100 000 adhérents). Les sociétés d’assurance se sont depuis déjà longtemps regroupées. Le secteur mutualiste a amorcé ce mouvement de concentration plus récemment. Plusieurs raisons expliquent ce choix. Elles sont principalement d’ordre économique (Contis, 1996).

29La concurrence oblige en effet les mutuelles à développer des outils de promotion et à faire des efforts commerciaux. La réalisation d’économies d’échelle induit des regroupements en termes de marketing, de communication, d’élaboration des produits,… De plus, les évolutions techniques et technologiques supposent des investissements fort onéreux (informatisation liée à la dématérialisation du système de santé), ce qui rend nécessaire d’en répartir le coût sur un nombre plus élevé d’adhérents. La perspective du développement des plates-formes téléphoniques (ou centres d’appel) ne fera qu’accroître les besoins en la matière. Enfin, le développement par les mutuelles de l’activité de prévoyance suppose une assise financière solide, la mutualisation à plus grande échelle du « gros risque » n’en devient que plus évidente.

  • 28 DREES, Informations statistiques et financières sur la Mutualité (exercice 1996), www.sante.gouv.f (...)

30Les modalités de concentration. Le nombre de groupements mutualistes a sensiblement diminué ces dernières années (de 6550 à 5693 entre 1990 et 199628). Le mouvement ne fait que s’amplifier sous les effets conjugués de la concurrence et de la transposition des directives européennes (Charpentier et Moreau, 2001, p. 77).

  • 29 Pour un panorama, voir Henry (1999, p. 20). Voir également Baudant (2001).

31Les modalités de concentration sont loin toutefois d’être homogènes29. Certaines d’entre elles n’emportent pas remise en cause de l’identité des mutuelles participantes. Ainsi, la constitution d’un Groupement d’intérêt économique permet de définir en commun une stratégie de développement ou de communication, de partager des moyens humains (des compétences notamment), informatiques ou de gestion, voire de réaliser des opérations ponctuelles en commun. Le recours à une Union technique vise à réunir des capacités productives ou financières. Il s’agit donc de rechercher la structure adéquate dans un souci de coopération sans pour autant que les membres perdent leur nom et leur implantation locale.

  • 30 Tel est par exemple le cas de Préviade, première mutuelle interprofessionnelle de France, issue de (...)

32Il semble néanmoins que le secteur mutualiste ait globalement préféré opter en faveur du mécanisme des fusions qui permet de constituer des groupes de grande taille, d’instaurer des réseaux régionaux, interrégionaux, voire nationaux. Les entités initiales disparaissent juridiquement, bien que le réseau d’agences subsiste le plus souvent. Un seul centre de décision existe alors30. Mais, l’on doit raisonnablement se poser la question des conséquences générées par la concentration des structures.

Les effets induits des regroupements

  • 31 Ainsi qu’éventuellement à l’existence de réalisations sanitaires et sociales reconnues (centres d’ (...)

33La remise en cause de la proximité ? L’un des atouts des structures mutualistes tient à l’important maillage du territoire qu’elles opèrent. Certes, il s’agit là d’un avantage difficilement mesurable. Cependant, bénéficiant souvent d’une bonne image de marque due à une implantation locale ancienne31, il n’est pas rare que les entreprises – à l’occasion de l’instauration d’une couverture sociale complémentaire – fassent jouer un réflexe local au bénéfice des mutuelles et en défaveur des sociétés d’assurances structurées sous forme de groupes implantés à l’échelon national. Par ailleurs, la proximité représente également un avantage dans la relation avec les adhérents, notamment dans le domaine de la complémentaire santé où les relations assureur/assuré sont fréquentes. Il est dès lors intéressant de souligner la décentralisation du traitement des dossiers.

  • 32 Intégration faisant le plus souvent disparaître le nom de la mutuelle et transférant le centre de (...)
  • 33 À titre d’exemple départemental, la démarche effectuée en ce sens par la Mutuelle du Pays de Louvi (...)

34Le mouvement de concentration ci-dessus décrit ne modifie sans doute pas de façon substantielle l’implantation mutualiste. En effet, les fusions tendent à regrouper les forces pour être plus compétitif sans remettre en cause les agences locales. La proximité fonctionnelle à l’égard des adhérents n’est donc pas fondamentalement affectée par ces opérations de rapprochement. Il peut en aller différemment de la proximité « affective », l’intégration dans une structure plus conséquente32 pouvant entamer le « capital symbolique » (Mauroy, 1996a) dont peuvent jouir les mutuelles auprès de leurs adhérents. C’est d’ailleurs l’une des raisons ayant conduit certaines petites mutuelles à se regrouper entre elles afin de conserver les liens privilégiés avec leurs adhérents et par refus d’être absorbées par un grand groupe – et donc de disparaître –33.

  • 34 Des initiatives existent déjà : le dispositif Carré Bleu de la CNP, le centre d’appel d’Axa Santé, (...)

35Mais, peut-être ne convient-il pas d’exagérer cet atout de la proximité. Les assurés sont avant tout sensibles à la rapidité des remboursements. Une gestion décentralisée des prestations ne constitue donc pas un handicap en la matière. Par ailleurs, les organismes d’assurance complémentaire – y compris les mutuelles – réfléchissent de plus en plus à la mise en place de plates-formes téléphoniques34. Celles-ci pallient en partie l’éventuel éloignement géographique en permettant de répondre par téléphone aux questions que se posent les assurés sur les tarifs de certains biens médiaux ou encore sur les interventions médicales. Ces centres d’appel ont pour objet de conseiller chaque assuré de façon individualisée sur les problèmes de santé auxquels il est confronté, mais pas de manière personnalisée. Les regroupements à l’œuvre dans le secteur mutualiste devraient conduire à de nouvelles initiatives dans ce domaine, la mise en commun de moyens financiers permettant de faire face aux importants investissements nécessaires pour mener à bien des projets de ce type.

36La perte d’identité ? Les mutuelles de santé sont des sociétés de personnes au fonctionnement démocratique, l’assemblée générale des adhérents y étant l’organe souverain (principe « un homme, une voix »). Or, l’augmentation de taille peut conduire à un affaiblissement de la participation des membres et la concentration des structures à une dilution de l’identité mutualiste, le centre de décision se trouvant déplacer sous l’effet des regroupements.

  • 35 Le terme de « petit risque » renvoie à la complémentaire santé, créneau sur lequel les mutuelles d (...)
  • 36 Domaine où elles sont peu présentes contrairement aux institutions paritaires, mais aussi et surto (...)

37Par ailleurs, une sorte de brouillage des frontières entre organismes d’assurance complémentaire est à l’œuvre. Des structures à forme mutualiste, associative, coopérative ou commerciale filialisent certaines activités ou en délèguent la maîtrise ; ainsi, des institutions de prévoyance ou des sociétés d’assurance sont amenées à reprendre le portefeuille de certaines mutuelles ou à en créer. Des coopérations se nouent entre les différents offreurs. Ainsi, de peur d’être cantonnées au « petit risque35 », les mutuelles tentent d’élargir leur activité à la prévoyance36 qui constitue aujourd’hui un axe stratégique majeur de diversification. Elles sont donc parfois à la recherche de partenariats avec les autres offreurs qui, eux, sont fort intéressés par le produit santé qui représente une sorte de produit d’appel.

  • 37 Il peut également préférer une solution de réassurance « en interne », auprès d’une autre structur (...)

38En dernier lieu, il convient de faire état des règles nouvelles qui affirment la liberté de réassurance. Désormais, un organisme mutualiste pourra céder ses risques et ses engagements à une compagnie d’assurance ou encore à une institution paritaire de prévoyance37. Autrement dit, l’adhérent qui souscrit un contrat auprès d’une mutuelle peut voir ses droits garantis en dernier ressort par un organisme auquel il n’a peut-être pas voulu confier ses intérêts parce qu’il ne partage pas les mêmes valeurs. L’adhésion mutualiste peut dès lors être analysée comme une sorte de fiction ; en définitive, le véritable décideur est l’agent détenteur du pourvoir économique (le réassureur) (Saint-Jours, 2001, p. 3218). Toutefois, l’article L. 211-4 rappelle que, malgré l’opération de réassurance, l’organisme mutualiste « reste seul responsable de ses engagements vis-à-vis des personnes garanties ». De plus, un gage de transparence est accordé : les modalités de réassurance doivent être prévues par les statuts et un droit à l’information est reconnu aux mutualistes en cas de cession de plus de la moitié des engagements auprès de sociétés d’assurance ou d’institutions paritaires. Il n’empêche que une certaine forme d’opacité résultera sans nul doute tant des mouvements de concentration que des nouvelles règles relatives à la liberté de réassurance.

L’adaptation de l’offre

39L’accroissement de la concurrence dans le domaine de la protection sociale complémentaire conduit le secteur mutualiste à réfléchir sur les offres d’assurance qu’il propose afin de faire valoir certaines spécificités. Il en découle un enjeu essentiel : la fiscalité des produits.

Les opérations d’assurance

40Les mutuelles sont très présentes sur le marché de la complémentaire santé ; elles sont également en concurrence pour les opérations de protection sociale complémentaire mises en œuvre au niveau des entreprises et/ou des branches professionnelles. Sur ces deux créneaux, la question de la banalisation de l’offre se pose, mais en des termes différents.

  • 38 À eux de peser, le plus précisément possible, les risques portés par le groupe en tenant compte no (...)

41La relative uniformisation des opérations d’assurance collective. En matière de protection sociale complémentaire d’entreprise, les différents offreurs sont soumis à une réglementation les conduisant à « aligner » certains de leurs comportements. En effet, la loi Evin du 31 décembre 1989 affirme le caractère collectif des contrats de groupe à adhésion obligatoire souscrits par les entreprises. Autrement dit, les offreurs ne disposent pas du droit d’opérer une sélection parmi les membres composant le groupe à assurer : soit, ils acceptent d’assurer tout le groupe, soit, ils renoncent au contrat38. Ici, la banalisation intervient « à rebours » puisque ce sont les valeurs défendues par le mouvement mutualiste qui inspirent la réglementation et s’imposent à ses concurrents.

  • 39 Niveau des forfaits optique et dentaire, remboursement ou non des dépassements d’honoraires,…

42Toutefois, dans le domaine de l’assurance collective de personnes, les mutuelles – à l’instar des autres offreurs – se soumettent aux exigences des entreprises clientes, pratiquant le plus souvent des offres « sur mesure ». La demande revêt donc ici un caractère déterminant tant en ce qui concerne le niveau des garanties39 que le mode de tarification. L’étude menée auprès d’un certain nombre d’entreprises (Turquet et Del Sol, 2001) n’a pas permis de mettre en évidence une véritable spécificité de l’offre mutualiste. Les mutuelles interprofessionnelles ont adopté les pratiques assurantielles de cantonnement des risques. D’ailleurs, le prix des garanties proposées demeure le critère de choix de la très grande majorité des entreprises enquêtées. Le choix s’opère donc sur la base d’un strict calcul économique. La logique offre/demande étant omniprésente dans la plupart des cas, il est rare que les organismes assureurs en concurrence soient réellement en mesure de faire valoir d’éventuelles spécificités. Le plus souvent, c’est de façon subsidiaire que celles-ci peuvent influer sur le choix de l’entreprise, lorsque des propositions tarifaires voisines ont été faites par plusieurs assureurs.

43La banalisation des opérations d’assurance individuelle ? Dans le cadre de leur activité d’assurance, les mutuelles font valoir une spécificité. Elles se refuseraient à pratiquer une sélection de leurs adhérents en fonction du risque dont ils sont porteurs. Autrement dit, elles posent en principe la non sélection, ce qui les conduit à refuser la pratique des examens médicaux préalables à l’adhésion et dont les résultats seraient susceptibles de conditionner celle-ci ou d’entraîner une majoration des cotisations. C’est donc une logique de solidarité qui prévaut, les mutuelles adoptant des mécanismes de tarification non discriminants. Ces règles de fonctionnement conduisent également les mutuelles à ne pas procéder à l’exclusion d’adhérents dont l’état de santé génère une consommation médicale élevée (exclusion ex post). L’accent est mis sur le caractère viager de l’engagement des mutuelles à l’égard de chacun de leurs adhérents.

  • 40 La sélection adverse induit une « fuite » des « bons risques » (notamment les jeunes) vers des con (...)
  • 41 Des pratiques discriminantes non tarifaires sont également constatées (délai d’attente en fonction (...)
  • 42 La concurrence induit des pratiques sélectives.

44Les valeurs solidaristes défendues par le monde mutualiste le conduisent donc à refuser l’instauration d’une tarification discriminante ayant pour résultat de majorer les cotisations des adhérents à raison de leur état de santé et de leur âge (facteurs d’augmentation de la consommation de soins). Par conséquent, en raison de la concurrence existant sur le créneau de la complémentaire maladie, les mutuelles sont susceptibles d’être confrontées à un phénomène de sélection adverse40. Des recherches (Mauroy, 1996a) montrent que certaines mutuelles n’hésitent pas à infléchir leurs pratiques en multipliant les niveaux de garantie et en mettant en œuvre des discriminations tarifaires41, à l’instar des modes de fonctionnement de la très grande majorité des sociétés d’assurance42. Il convient sans doute de ne pas exagérer l’ampleur de cette évolution (Mauroy, 1996b). Cependant, le renforcement des exigences prudentielles induit par la transposition ne se fera pas sans conséquence sur les prix, ce qui exacerbera la concurrence à laquelle doivent faire face les mutuelles. Dès lors, certaines pourraient être tentées de s’écarter des valeurs de solidarité portées historiquement par le mouvement mutualiste.

45Le nouvel article L. 112-1 du code de la Mutualité n’autorise les entreprises mutualistes d’assurance à moduler les cotisations « qu’en fonction du revenu ou de la durée d’appartenance à la mutuelle ou du régime de sécurité sociale d’affiliation ou du lieu de résidence ou du nombre d’ayants droit ou de l’âge des membres participants ». Cependant, pour le « petit risque » (indemnisation des frais occasionnés par une maladie, une maternité ou un accident), l’alinéa 2 de ce texte précise que « les mutuelles ne peuvent recueillir des informations médicales auprès de leurs membres, ni fixer des cotisations en fonction de l’état de santé ». Il est ainsi renvoyé au principe de non sélection. Mais, ce renvoi s’opère de façon négative : on interdit aux mutuelles de pratiquer des tarifications discriminantes à raison de l’état de santé alors qu’on aurait pu mettre à leur charge un engagement de non-sélection.

46Par ailleurs, le caractère viager de l’engagement de la mutuelle à l’égard de l’adhérent n’est pas explicité. « Le capital symbolique » des mutuelles ne trouve pas de traduction juridique satisfaisante qui, certes, contraindrait les mutuelles à adopter des comportements conformes à ces valeurs, mais qui constituerait surtout un « argument de vente » afin de justifier une tarification peut-être plus élevée que celle proposée par les concurrents.

La question de la fiscalité des produits d’assurance

47Ce sont les règles (non écrites) solidaristes qui, pour le monde mutualiste, justifient le régime fiscal particulier des mutuelles en matière de contrats de santé. En effet, les compagnies d’assurance sont soumises à une taxe de 7 % sur ce type de contrat. Banaliser l’offre mutualiste (en éludant notamment le principe de non sélection) conduirait inéluctablement à la remise en cause de cette fiscalité dérogatoire. Au contraire, l’obtention d’un régime particulier (Lenoir, 1995, p. 753) ne pourrait-il pas être considéré comme la reconnaissance que, « contrairement aux compagnies d’assurances, les mutuelles doivent supporter le coût de la solidarité » (Toucas-Truyen, 1998) ?

  • 43 Assimilés à des aides directes de la part de l’État.
  • 44 Extrait de la lettre de la Commission européenne (DG 4) adressée aux autorités françaises le 14 fé (...)

48Le droit français assujettit les seules compagnies d’assurance à une taxe de 7 % sur les contrats maladie individuels, les institutions paritaires et les mutuelles en étant exonérées. La réforme du code de la Mutualité n’a pas modifié cette situation. Cependant, en février dernier, la Commission européenne a adressé à la France une injonction afin qu’elle prenne des mesures pour faire cesser les avantages fiscaux43 bénéficiant aux organismes assureurs à but non lucratif. Selon Bruxelles, rien ne justifie cette différence de taxation car « la prestation d’assurance maladie complémentaire est un service marchand, souscrit sur la base du volontariat, dont la gestion ne relève pas de la solidarité nationale… Le caractère non lucratif d’un établissement n’est pas un critère pertinent… Cette activité d’assurance complémentaire exercée par les mutuelles et institutions de prévoyance est donc soumise aux règles normales de la concurrence44 ».

  • 45 Sous peine de voir la Commission européenne saisir la CJCE sur le fondement de l’article 88-1 du T (...)
  • 46 Idée de « mauvais risque ».
  • 47 Cela revient « à considérer que la non sélection des risques, qui a un coût, apporte un avantage c (...)
  • 48 Président de la Commission de l’emploi et des affaires sociales au Parlement européen.

49Face à cette injonction, le Gouvernement a dû réfléchir à la modification des règles fiscales jusqu’alors en vigueur45 qui, selon le mouvement mutualiste, prennent en compte le « surcoût » induit par les pratiques tarifaires non discriminantes46. Une des orientations envisagées consiste à supprimer la taxe de 7 % à condition qu’il ne soit pas pratiqué de sélection des risques ni recouru à un questionnaire médical préalable47. On se situerait alors dans une logique voisine de celle développée par Michel Rocard48 dans un récent rapport relatif à l’assurance complémentaire maladie en Europe. En effet, ce document préconise l’élaboration d’un cadre de principes éthiques et non discriminatoires en matière d’assurance santé, ainsi que la mutualisation des coûts, notamment pour les pathologies onéreuses (fonds de garantie entre assureurs). Par ailleurs, il réclame une directive visant notamment à interdire l’utilisation d’informations médicales nominatives discriminatoires et des examens de santé préalables à la souscription d’un contrat d’assurance santé.

  • 49 Art. 995-15° CGI.
  • 50 Art. 995-16° CGI.

50La réforme de la fiscalité des produits d’assurance est intervenue dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2001 du 28/12/2001. En effet, l’article 63 emporte modification de l’article 995 du Code général des impôts. Conformément aux perspectives ci-dessus évoquées, sont dorénavant exonérés de la taxe spéciale sur les conventions d’assurances-quel que soit l’organisme assureur – tous les contrats d’assurance maladie relatifs à des opérations individuelles et collectives à adhésion facultative à une double condition : ne pas recueillir d’informations médicales auprès de l’assuré et ne pas fixer des cotisations en fonction de l’état de santé de l’assuré49. Pour les contrats d’assurance maladie relatifs à des opérations collectives à adhésion obligatoire, seule la seconde de ces conditions est exigée50 (art. 995-16 du CGI). D’une certaine façon, il est fait place à la logique solidariste des mutuelles. Si le contrat est « solidaire », la taxe n’est pas due ; la nature juridique de l’organisme assureur est dès lors indifférente.

Notes

1 Ainsi, en 2001, la dépense courante de soins et de biens médicaux n’était assurée qu’à hauteur de 75,4 % par l’assurance-maladie obligatoire.

2 Couverture complémentaire pouvant être obtenue à la suite d’une démarche individuelle, mais également dans un cadre professionnel et collectif (contrats de groupe souscrits par les entreprises au profit de leurs salariés).

3 Directive 73/239/CEE du 24 juillet 1973 relative à la liberté d’établissement (assurance non-vie). Elle sera suivie par un autre texte du 5 mars 1979 traitant de l’assurance vie. Par la suite, furent adoptées les directives dites de deuxième génération relatives à la libre prestation de services (22 juillet 1988 pour le secteur non-vie et 8 novembre 1990 pour le secteur vie).

4 Directive 92/49/CEE du 18 juin 1992.

5 Directive 92/96/CEE du 18 novembre 1992.

6 Il connut une « accélération » décisive avec le rapport au Premier ministre réalisé par Michel Rocard (1999).

7 A plusieurs reprises, les propositions du Gouvernement furent repoussées par la Commission européenne qui engagea, en 1998, une action en manquement contre l’État français ayant conduit à une condamnation de celui par la CJCE (16/12/1999, aff. C-239/98, Commission c/France). Puis, en mai 2000, la Commission mit en demeure la France de transposer rapidement les directives sous peine d’avoir à s’acquitter des amendes dues en cas de non respect de l’arrêt de 1999.

8 Ordonnance n° 2001-350 du 19 avril 2001, JO 22/04/2001, p. 6 288.

9 Loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d’ordre social, éducatif et culturel, JO 18/07/2001, p. 11 496

10 La procédure est identique en cas d’extension de l’activité de l’organisme mutualiste.

11 Auparavant, les statuts faisaient l’objet d’une approbation préfectorale.

12 Voir arrêté du 23/11/2001 relatif à l’agrément administratif des mutuelles, JO 25/11/2001, p. 18 775.

13 En dessous d’un certain seuil d’activité, l’agrément est déconcentré et doit être sollicité auprès du Préfet de région du siège social (art. 5-IV de l’ordonnance du 19/04/2001). Pour la détermination du seuil, voir l’arrêté du 23/11/2001 relatif à la déconcentration des mutuelles, JO 25/11/2001, p. 18 775.

14 Outre la délivrance de cet avis, le Conseil doit être consulté sur tout projet de loi ou de règlement relatif au fonctionnement des structures mutualistes. Il a également vocation à présenter – de sa propre initiative ou sur saisine du ministre – toutes suggestions ayant trait à la Mutualité. Sur l’élection et le fonctionnement du Conseil, voir décret n° 2001-1108 du 23/11/2001, JO 25/11/2001, p. 18 768.

15 Sur le contenu de la demande d’agrément, voir article 3 de l’arrêté du 23/11/2001 précité.

16 Le projet de loi sur la sécurité financière envisage la création d’une commission unique pour l’ensemble des entreprises d’assurances : la commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCAMIP). Il s’agit d’un pas supplémentaire vers la banalisation des structures mutualistes.

17 Ordonnances n° 2001-766 (pour les entreprises d’assurance à but lucratif) et n° 2001-767 (pour les institutions de prévoyance et les mutuelles et unions) du 29/08/2001, JO 31/08/2001, p. 13 946 et 13 965.

18 Dossier : Les mutuelles en France et dans le cadre de la CEE – Questions de Sécurité Sociale, n° 558, mai 2000, p. 23

19 Modalité préconisée par le rapport Bacquet (1994).

20 Dossier précité, Les mutuelles en France et dans le cadre de la CEE, p. 23

21 Modalité envisagée par le rapport Rocard (1999).

22 Le nouveau texte réserve toutefois la possibilité d’ouvrir le bénéfice des réalisations sanitaires et sociales à des souscripteurs d’autres organismes d’assurance complémentaire, ce qui supposera la conclusion d’une convention entre ceux-ci et la structure mutualiste.

23 Un décret devra définir des règles prudentielles renforcées et des modalités comptables particulières (comptabilité analytique).

24 De façon subsidiaire, pourraient intervenir également des fonds de garantie auprès desquels les mutuelles et unions auraient adhéré (en contrepartie du versement d’une cotisation).

25 Appels d’offre en ce sens.

26 Par exemple, lorsque l’appel d’offre relatif au transfert du portefeuille est resté lettre morte.

27 Les développements de cette seconde partie prennent partiellement appui sur les résultats d’un contrat de recherche consacré aux spécificités mutualistes à l’épreuve de la protection sociale d’entreprise (Turquet et Del Sol, 2001).

28 DREES, Informations statistiques et financières sur la Mutualité (exercice 1996), www.sante.gouv.fr. Un rapport conjoint de l’IGAS et de la CCMIP constatait la disparition de 2 700 mutuelles entre 1973 et 1993.

29 Pour un panorama, voir Henry (1999, p. 20). Voir également Baudant (2001).

30 Tel est par exemple le cas de Préviade, première mutuelle interprofessionnelle de France, issue de la fusion de onze mutuelles et qui a amorcé un rapprochement avec Mutouest, structure elle-même née de la fusion de quatre mutuelles interprofessionnelles départementales sises en Bretagne.

31 Ainsi qu’éventuellement à l’existence de réalisations sanitaires et sociales reconnues (centres d’optique, cliniques,…).

32 Intégration faisant le plus souvent disparaître le nom de la mutuelle et transférant le centre de décision.

33 À titre d’exemple départemental, la démarche effectuée en ce sens par la Mutuelle du Pays de Louvigné, les Mutuelles Réunies, Brocéliande Mutualité et la Mutuelle des Marches de Bretagne qui ont uni leurs forces pour créer Unimutuelles (Chevallot, 2001).

34 Des initiatives existent déjà : le dispositif Carré Bleu de la CNP, le centre d’appel d’Axa Santé,… (V. Del Sol, 2003b, p. 319).

35 Le terme de « petit risque » renvoie à la complémentaire santé, créneau sur lequel les mutuelles détiennent une sorte de leadership. Voir l’annuaire du Groupement des assurances de personnes (2000).

36 Domaine où elles sont peu présentes contrairement aux institutions paritaires, mais aussi et surtout aux sociétés d’assurance.

37 Il peut également préférer une solution de réassurance « en interne », auprès d’une autre structure mutualiste.

38 À eux de peser, le plus précisément possible, les risques portés par le groupe en tenant compte notamment de l’âge des salariés, leur sexe, les charges de famille, l’activité professionnelle (appréciation préalable de la sinistralité).

39 Niveau des forfaits optique et dentaire, remboursement ou non des dépassements d’honoraires,…

40 La sélection adverse induit une « fuite » des « bons risques » (notamment les jeunes) vers des contrats plus attractifs et une prédominance des « mauvais risques » (en particulier, les personnes âgées traditionnellement plus grandes consommatrices de soins). À terme, cela peut conduire à la disparition de l’organisme assureur car, pour équilibrer le rapport primes/sinistre, il devra augmenter les tarifications… Ce qui dissuadera encore davantage les « bons risques » d’adhérer. C’est la raison pour laquelle les assureurs mettent en place des politiques tarifaires discriminantes (ex : création de classes d’âge).

41 Des pratiques discriminantes non tarifaires sont également constatées (délai d’attente en fonction de l’âge à l’adhésion, limites d’âge à l’adhésion, voire questionnaires médicaux).

42 La concurrence induit des pratiques sélectives.

43 Assimilés à des aides directes de la part de l’État.

44 Extrait de la lettre de la Commission européenne (DG 4) adressée aux autorités françaises le 14 février 2001.

45 Sous peine de voir la Commission européenne saisir la CJCE sur le fondement de l’article 88-1 du Traité de Rome.

46 Idée de « mauvais risque ».

47 Cela revient « à considérer que la non sélection des risques, qui a un coût, apporte un avantage collectif, une « externalité positive », qui justifie un avantage accordé par la fiscalité » (Lenoir, 1995, p. 756).

48 Président de la Commission de l’emploi et des affaires sociales au Parlement européen.

49 Art. 995-15° CGI.

50 Art. 995-16° CGI.

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