L’Office français de protection des réfugiés et apatrides et le droit d’asile constitutionnel
p. 211-223
Texte intégral
1La création de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) en 1952 pose la question de savoir si l’Office établit une continuité dans la tradition française de l’asile ou si, en sa qualité de nouvelle institution chargée de la protection administrative et juridique des réfugiés et des apatrides, il instaure une rupture avec la tradition. Cela revient à se demander, en d’autres termes, si la création de l’Ofpra poursuit la longue tradition du droit d’asile pour les réfugiés, les apatrides, les personnes persécutées et déplacées et donc enracine plus solidement encore cette tradition dans la culture politique républicaine ou si, à l’inverse, elle marque une nouvelle orientation de la politique française de protection des droits juridiques et du bien-être des réfugiés placés sous sa protection. Pour répondre à la première partie de la question, il convient de se pencher sur la tradition républicaine du droit d’asile ; pour la seconde partie, il faut examiner l’objectif spécifique de la loi du 25 juillet 1952 qui a créé l’Ofpra. La première partie concerne les réfugiés et l’asile dans la pratique de l’administration publique, la seconde l’application du droit international.
2Après la Seconde Guerre mondiale, l’asile est devenu une promesse constitutionnelle de la République française. Le quatrième paragraphe du Préambule de la Constitution de 1946 promettait : « Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République1. »
3Le Préambule définit les droits fondamentaux du républicanisme français tels qu’ils ont été repensés à la fin de la guerre et de l’occupation. Tout en incluant de véritables innovations comme la reconnaissance, pour la première fois, de l’égalité des droits des femmes, le paragraphe relatif à l’asile se rattache à une longue tradition, sa formulation même reprenant l’article 120 de la Constitution de 1793 : « [le peuple francais] donne asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté. »
4Cette promesse constitutionnelle d’asile est toujours un principe fondamental du républicanisme français en vertu du Préambule de la Constitution de 1958. Ce dernier affirme l’attachement aux droits de l’homme et aux principes de souveraineté nationale tels qu’ils sont définis dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, « confirmée et complétée par le Préambule de la Constitution de 1946 ». La promesse du Préambule de 1946 a été réaffirmée et élargie par l’insertion de l’article 53-1 du 25 novembre 1993, qui prévoit notamment que : « Les autorités de la République ont toujours le droit de donner asile à tout étranger persécuté en raison de son action en faveur de la liberté ou qui sollicite la protection de la France pour un autre motif2. »
5Mais cet article va au-delà de la simple évocation de cette tradition nationale de l’asile. Il s’inscrit dans les accords internationaux sur l’asile, les droits de l’homme et les libertés fondamentales que la République est autorisée à conclure avec les États européens. La promesse de l’asile est devenue une garantie constitutionnelle, consolidée également par des accords internationaux3.
6Ces continuités inscrivent dans le présent les traditions du passé, unifient les anciennes valeurs portées par le principe du droit d’asile et les insèrent dans la politique contemporaine caractérisée par la coopération internationale, les conventions et les traités. Dans son intitulé original, la Loi relative au droit d’asile du 25 juillet 1952 portant création de l’Ofpra, a reconnu son rôle dans l’application d’accords internationaux mais n’a pas directement rendu compte de la longue tradition d’asile. L’article 2 expose le fonctionnement de l’Office :
« L’Office exerce la protection juridique et administrative des réfugiés et apatrides et assure, en liaison avec les divers départements ministériels intéressés, l’exécution des conventions, accords ou arrangements internationaux intéressant la protection des réfugiés en France, et notamment de la convention de Genève du 28 juillet 19514. »
7C’est seulement par le biais d’un amendement de 1998 que cet article reflète le principe de l’asile exprimé dans le Préambule de la Constitution de 1946. Cet amendement insère un second paragraphe à l’article 2, déclarant que : « La qualité de réfugié est reconnue par l’office à toute personne persécutée en raison de son action en faveur de la liberté ainsi qu’à toute personne sur laquelle le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés exercice son mandat5… » Cet amendement relie entre eux la tradition de l’asile, l’application du droit d’asile dans la pratique et les arrangements conventionnels que l’Office est chargé de mettre en œuvre.
8Mais avant l’introduction de ces amendements, la continuité entre le droit constitutionnel d’asile exprimé en 1946 et la création de l’Ofpra en 1952 n’était pas aussi manifeste. Ces amendements sont à mettre en relation avec la tendance européenne à une politique commune en matière d’immigration et à une politique commune en matière d’asile. L’asile est passé d’une tradition reflétant des valeurs républicaines de longue date à un consensus international. Des arrangements européens se sont substitués à la tradition nationale française. Il était donc important, du moins sur le plan symbolique si ce n’est législatif, de réaffirmer la tradition tant dans la forme constitutionnelle que dans la loi relative à l’Ofpra elle-même. La tradition a été réaffirmée, c’est un fait, mais aussi modernisée pour refléter les nouvelles situations concrètes d’application de l’asile6.
9Le Préambule de 1946 était une déclaration de droits, exprimée sous forme d’intentions et d’aspirations, plus qu’une déclaration définitive. C’était un compromis après que le référendum de mai 1946 eut rejeté la première constitution d’après-guerre et sa nouvelle Déclaration de droits de l’homme. Après modification de la Constitution par la seconde Assemblée constituante, les trente-neuf droits inscrits dans le projet original de Déclaration ont été ramenés à quatorze droits fondamentaux. Il en est résulté une promesse de droits fondamentaux exprimant les aspirations d’une république qui n’était pas simplement reconstituée, mais aussi repensée dans le nouvel ordre d’après-guerre7.
10Il est devenu habituel dans l’histoire française de faire précéder chaque nouvelle constitution d’une déclaration de droits afin de se démarquer du régime précédent8. La Déclaration des droits de 1946 réaffirmait les principes fondamentaux de l’humanité après que la France eut été libérée de l’occupation allemande. Août 1944 rappelait juillet 1789, ces deux dates marquant la libération du peuple français. L’Assemblée constituante s’est chargée de terminer le travail commencé par l’Assemblée nationale en 1789 lorsqu’elle a proclamé la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Les principes de 1789 restaient fixés dans la conscience républicaine mais la nouvelle déclaration reflétait les réalités du monde moderne en prenant en compte les droits sociaux et économiques afin de garantir les droits des travailleurs et des pauvres, les droits sociaux à l’éducation, la justice et la protection de la république. Cela allait véritablement donner un sens aux principes de liberté et d’égalité.
11L’article 6 de cette nouvelle Déclaration des droits étendait donc la protection de la France à ceux dont les droits avaient été violés, en une formulation similaire à celle utilisée dans le Préambule, mais avec un sens plus affirmé des droits et libertés inhérents. « Tout homme persécuté en violation des droits et libertés garantis par la présente Déclaration a droit d’asile sur les territoires de la République9. »
12Le Comité constitutionnel de la première Assemblée constituante tenait à ce que cette Déclaration des droits soit universelle. Elle devait s’appliquer à tous sur le territoire français. La nouvelle république qu’elle envisageait devait être sociale, démocratique et universelle. Après l’échec du référendum d’avril 1946, la seconde Assemblée constituante a choisi de ne pas modifier la Déclaration des droits mais d’inscrire plutôt les droits fondamentaux dans le préambule, beaucoup plus court. Le Préambule était inévitablement un compromis puisqu’il passait sous silence les droits économiques et sociaux figurant dans le projet de Déclaration. En effet, l’un des objectifs du Préambule était de ne pas exprimer d’aspirations pour la nouvelle république mais plutôt d’« enterrer » le régime de Vichy et de définir la finalité du gouvernement provisoire10. Les constituants pouvaient tous se mettre d’accord sur le passé mais l’avenir demeurait source de désaccord. Même si le Préambule constituait un compromis entre de nombreuses aspirations, il témoignait d’une certaine unité en fixant et en affirmant les principes fondamentaux sur lesquels devait se fonder la nouvelle république.
13Le paragraphe sur le droit d’asile dans le Préambule a été introduit au cours de la session générale du Comité constitutionnel du 9 août 1946, concomitamment aux paragraphes sur d’autres droits fondamentaux11. Le droit d’asile ne pouvait certainement pas être limité. L’un des amendements qui cherchait à le restreindre pour des raisons de « sécurité nationale et d’ordre économique » a été rejeté, tout comme un autre amendement proposant de modifier l’expression « action en faveur de la liberté » parce que son interprétation était trop large ; l’expression « d’action d’ordre politique » paraissait mieux traduire l’intention du paragraphe. Cette dernière a également été rejetée. Il a été noté qu’en vertu d’une telle clause la France serait obligée d’accorder aussi l’asile à des fascistes, après tant d’années de lutte, ainsi qu’au général Franco s’il venait à être renversé et à chercher en France un sanctuaire comme tant de ses victimes12. Même ainsi, l’asile est resté une promesse, une aspiration même, tout comme il l’était dans la nouvelle Déclaration des droits rejetée, comme l’a noté Robert Bruyneel, député indépendant des deux assemblées constituantes. La promesse d’asile, a-t-il déclaré, était véritablement une « déclaration solennelle ». Mais, a-t-il également prévenu, pour être suivie d’effet, il lui faut aussi l’appui de la pratique13.
14Si la création de l’Ofpra répondait alors à la promesse constitutionnelle du droit d’asile, il faut se demander si elle était véritablement destinée à traduire cette « déclaration solennelle » dans la pratique législative et administrative. À court terme, la réponse tendait à indiquer que l’Ofpra était en fait une rupture puisqu’elle marquait une entorse à la tradition sous l’effet d’impératifs circonstanciels. La création d’un office national de protection des réfugiés devenait nécessaire dès lors que l’Organisation internationale pour les réfugiés avait annoncé la fin de ses activités à la fin de 1950.
15Jusque-là, la France n’avait nul besoin d’un office national pour les réfugiés. Créée par les Nations unies en 1947, l’Organisation internationale pour les réfugiés était chargée de la protection administrative et juridique des personnes déplacées en Europe et autres réfugiés déracinés par la Seconde Guerre mondiale, puis peu après des réfugiés contraints à s’enfuir vers l’ouest à la suite des bouleversements politiques intervenus dans les États d’Europe centrale et orientale occupés par les Soviétiques. Son bureau français avait placé sous sa juridiction les personnes déplacées et les autres réfugiés qui se trouvaient en France à la fin de la guerre et qui demandèrent sa protection ensuite.
16Fin 1949, quelque 121687 réfugiés étaient enregistrés au bureau français de l’Organisation internationale pour les réfugiés, la plupart étant des personnes déplacées qui ne pouvaient être rapatriées vers leurs anciens pays d’origine. Il y avait également, selon les estimations, 181000 réfugiés qui ne relevaient pas de son mandat et qui, en conséquence, étaient placés sous la protection administrative et juridique du ministère des Affaires étrangères. Parmi eux figuraient les réfugiés russes et arméniens reconnus par les arrangements de la Société des nations dans les années 1920 et par la convention de 1933 relative au statut des réfugiés, ainsi que des réfugiés allemands, autrichiens, espagnols et italiens d’avant-guerre qui avaient été intégrés dans la convention de 1933 sur décision du ministre des Affaires étrangères, Georges Bidault, en avril 194514. Autrement dit, plus de la moitié des réfugiés français relevaient déjà de la responsabilité du gouvernement français. La clôture imminente des activités de l’Organisation internationale pour les réfugiés a accéléré la mise en place d’un Office national des réfugiés destiné à assurer la protection administrative et juridique des personnes restantes.
17La mise en place du nouvel office avait commencé dès le début de l’année 1950. Des lieux appropriés ont été recherchés pour l’héberger ; des arrangements administratifs et financiers ainsi que les dispositions relatives au personnel ont été examinés. Il avait été décidé très tôt que ce nouvel office serait un service autonome relevant du ministère des Affaires étrangères et exécutant un mandat défini au niveau national. Il devait reprendre le personnel, l’expertise et l’expérience des différents services chargés des réfugiés qui avaient étroitement coopéré avec le ministère des Affaires étrangères avant la guerre et avec l’Organisation internationale pour les réfugiés après celle-ci : l’Office russe, l’Office arménien, l’Office espagnol, et l’Office géorgien. Ces objectifs étant fixés, la Commission interministérielle pour l’assistance aux réfugiés a ensuite été chargée d’élaborer une stratégie pour transférer les services de l’Organisation internationale pour les réfugiés et de concevoir une loi portant création de l’Office et fixant son mandat. Un accord a été conclu avec le secrétaire général de l’Organisation internationale pour les réfugiés précisant que le nouvel Office commencerait ses activités le 1er janvier 1951 à l’issue d’une période transitoire débutant au 1er juillet 1950. Ces dates n’ont cependant pas été respectées. Le projet de loi visant à instituer l’Office n’a été définitivement arrêté que le 3 janvier 195115. D’autres retards se sont produits. Les élections législatives se sont tenues le 17 juin 1951 et le projet de loi n’a pu être présenté à l’Assemblée nationale qu’à la fin de l’année16. En fait, l’Assemblée nationale n’a débattu d’une loi sur cette question qu’en juillet 1952. Entre-temps, un accord a été conclu avec l’Organisation internationale pour les réfugiés pour que son bureau français continue à fonctionner durant six autres mois. En vertu d’arrangements spéciaux, ce délai a été reporté au 31 janvier 1952.
18Des premières versions de la loi portant création de cet office – dénommé Office français de protection des réfugiés et des apatrides – circulaient dès janvier 1951, indiquant expressément que son objectif était de placer sous juridiction nationale tous les réfugiés vivant alors en France, ainsi que d’autres venus demander la protection de la France, « en vertu du droit d’asile auquel la nation française est traditionnellement attachée ». Ils arrivaient majoritairement des pays d’Europe centrale et orientale passés sous contrôle soviétique. Le nombre de réfugiés venant de l’Est allait continuer à croître, s’inquiétait-on, et les immigrants provenant de ces États et déjà en France n’allaient plus demander la protection juridique de leurs gouvernements nationaux. Les exposés des motifs incluaient également dans les nouvelles catégories de réfugiés de nouveaux arrivants en provenance d’Espagne, explicitement décrits comme des « réfugiés politiques ou économiques », qui continuaient à traverser la frontière17.
19Alors que l’Office avait été conçu comme une réponse à des préoccupations nationales, à la fin de l’année 1950 le ministère des Affaires étrangères reconnaissait également qu’il devait répondre aussi à des événements internationaux, notamment la fin du mandat de l’Organisation internationale pour les réfugiés et la création du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés18. Un Office national remplirait également des obligations internationales.
20Les élections législatives de juin 1951 ont certainement retardé l’adoption de la loi portant création de l’Office. Mais l’Assemblée nationale a encore laissé passer douze mois avant de se pencher sur la question. Il y a donc eu un intervalle de six mois au cours duquel il n’y a pas eu de service d’aide aux réfugiés suite à la fermeture du bureau français de l’Organisation internationale pour les réfugiés, le 31 janvier 1952. Il avait effectivement été mis un terme à la protection administrative et juridique des réfugiés.
21La Commission interministérielle chargée des réfugiés sous l’égide du ministère des Affaires étrangères craignait cette issue dès lors qu’il était devenu évident que ce projet de loi de 1951 ne serait pas présenté à l’Assemblée nationale. Elle considéra hâtivement différentes approches visant à créer un office national sans nécessiter une nouvelle loi : au titre des services assurés par l’office national d’immigration, par exemple, ou un bureau distinct au sein du ministère des Affaires étrangères, ou même un service institué en vertu de dispositions de la Convention sur les réfugiés de 1933. Toutes ces propositions comportaient des failles juridiques et pratiques et après examen exhaustif il a été décidé que la meilleure solution pour mettre en place un nouveau service national à l’intention des réfugiés consistait en une nouvelle loi portant création d’un office entièrement nouveau19. La question est devenue plus urgente après le 31 janvier 1952.
22En l’absence de services officiels, des organisations non gouvernementales se sont senties obligées d’intervenir, parfois dans une légalité douteuse. Des réfugiés ne pouvaient obtenir des documents dont ils avaient un besoin immédiat – un titre de voyage ou un passeport Nansen en vue d’une émigration à l’étranger, une pièce d’identité ou un statut social pour toucher des pensions, entre autres raisons. L’Institut d’histoire de l’émigration politique, fondé avant la Seconde Guerre mondiale pour venir en aide aux réfugiés, a mis en place un Comité central de protection des réfugiés destiné à fournir une aide administrative à ce moment-là, essentiellement pour la préparation de documents, de traductions, certifications, etc. L’Institut a rempli son obligation d’aide aux réfugiés dans le besoin lorsqu’il y avait une défaillance évidente des services officiels mais le ministre de l’Intérieur, Charles Brune, doutait de la légalité de ses actions et ordonna une enquête sur ses activités. Il s’inquiétait particulièrement de rapports de la presse russophone mettant en garde les réfugiés à l’égard de ce comité car il aurait pu en résulter de grands désordres au sein d’une partie significative de la population étrangère en France. Aucune irrégularité n’a cependant été constatée et le ministre des Affaires étrangères, Maurice Schumann, l’autorisa à poursuivre ses travaux20.
23La nécessité d’un service national pour les réfugiés devenait ainsi impérieuse et le délai d’adoption d’une nouvelle loi entraînait une rupture de la protection accordée aux réfugiés dans le cadre d’une coordination nationale. Les développements intervenus depuis le premier projet de loi en 1951 étaient tels, néanmoins, qu’un nouveau texte devenait nécessaire. La signature de la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés exigeait un réexamen de l’organisation et des fonctions proposées pour l’Office. En raison du délai requis pour présenter la loi devant l’Assemblée nationale, l’Office proposé avait changé de caractère, passant d’un service national de réfugiés à une agence chargée de l’application de la convention internationale sur les réfugiés en droit français.
24Ce nouveau contexte international explique aussi pourquoi, à ce stade avancé, une vive opposition a commencé à s’exprimer contre la création d’un office spécifiquement national pour la protection administrative et juridique des réfugiés. Avec l’instauration du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés et la signature de la convention de 1951, les opposants à un office national ont estimé que le gouvernement ferait beaucoup mieux de charger le Haut-Commissaire de créer un office français sous la même forme et investi des mêmes fonctions que l’ancien bureau de l’Organisation internationale pour les réfugiés.
25Plus qu’un simple débat sur un arrangement administratif privilégié, cela avait de profondes implications pour la compréhension de la tradition française en matière d’asile et pour la manière dont cette tradition perdurerait dans de futurs arrangements. Le plus virulent de ces opposants, le député socialiste Daniel Mayer, martelait que seul un office international serait en conformité avec cette tradition car seul ce type d’entité garantirait une véritable protection. Selon Mayer, les gouvernements étaient trop sensibles aux interventions politiques tandis qu’un bureau international transcendait les considérations politiques.
26En juillet 1952, lors du débat à l’Assemblée nationale sur la loi relative au droit d’asile et à la création de l’Ofpra, Mayer s’est fondé sur une vision archaïque de l’asile pour défendre sa conception de la tradition française :
« Nous craignons, pour les hommes et pour les femmes qui ont demandé asile à la France, comme on le demandait au Moyen Âge aux cathédrales, que la France, en perdant son caractère traditionnel, ne soit plus la cathédrale de l’Europe que nous souhaitons qu’elle demeurât pour elle21. »
27Le ministre des Affaires étrangères Robert Schuman a répondu en affirmant à l’Assemblée nationale que la nouvelle loi était bel et bien conforme à la tradition française et que Mayer ne devait avoir aucune crainte quant à la qualité de l’asile car la France continuerait à honorer ses engagements envers les demandeurs d’asile. « La France exerce un droit d’asile qui est inscrit dans la Constitution. Elle assure aux réfugiés un statut qui leur est consenti par les arrangements internationaux22. »
28Pour Schuman et son gouvernement, deux tendances se rejoignaient, la promesse constitutionnelle d’asile, conforme à la tradition française, et les arrangements internationaux conclus par la France, ce qui venait compléter la promesse constitutionnelle et la concrétiser. Mayer en revanche, faisait une nette distinction entre des arrangements internationaux pour la protection des réfugiés et un office national chargé de la mise en œuvre de ces arrangements. S’il y avait une faille dans la planification prospective de 1950 et 1951 pour la création de l’office national des réfugiés, elle se trouve peut-être dans un mémorandum en date du 3 avril 1950 relatif à la création d’un « organe français de protection des réfugiés ». Il y était fait référence à l’office des services aux réfugiés mis en place par le régime de Vichy en 1941 après l’abandon des arrangements de la Société des nations. Il s’agissait à l’époque de savoir quelles mesures prendre sous administration française pour les réfugiés russes et arméniens désormais privés de protection internationale, et pour les ressortissants de pays avec lesquels la France avait cessé d’avoir des relations diplomatiques et consulaires. Un Bureau chargé des intérêts des apatrides a donc été créé au sein du service des contrôles des étrangers du ministère des Affaires étrangères, pour exercer les fonctions des services des réfugiés de la Société des nations, non pas au nom du droit d’asile mais au nom du droit des gens – tradition plus ancienne et superflue concernant en partie la résidence de ressortissants étrangers. La référence était faite à des fins purement pratiques car elle proposait une structure administrative pour le nouvel office – un chef du service, la centralisation des tâches, et l’autonomie administrative sous l’égide du ministère des Affaires étrangères23.
29Même si cette vague allusion n’avait pas laissé planer l’ombre de Vichy sur la perspective d’un nouvel office national, elle avait néanmoins fourni des arguments contre. Daniel Mayer redoutait surtout que la mise en place d’un office national des réfugiés n’implique l’abandon de la protection internationale des réfugiés, ce qui ne pouvait manquer de faire retomber la France dans des pratiques rappelant les années d’occupation et de compromettre irrémédiablement la protection des réfugiés24. Les implications de cette simple supposition furent assez prises au sérieux pour que la Commission des Affaires étrangères de l’Assemblée démontrât en quoi le nouvel office national se démarquerait du dispositif du régime de Vichy. Dans son rapport, Jacques Fonlupt-Esperaber, député du Mouvement Républicain Populaire (MRP), explique que le service administratif relevant du ministère des Affaires étrangères a été créé, en 1941, après que le régime de Vichy se fut retiré des accords internationaux de la Société des nations. La coopération internationale, ajoutait le rapport, était devenue indispensable après la guerre afin d’aider, de rapatrier et de réinstaller des millions de personnes déplacées. À présent, une nouvelle étape était franchie, et la nouvelle convention internationale sur les réfugiés donnait aux nations un rôle important en matière de protection administrative, juridique et matérielle des réfugiés25. Plus loin, le rapport soulignait les retombées positives de récentes interventions en faveur des réfugiés. Le Service social d’aide aux émigrants (SSAE) a connu une grande réussite en fournissant une aide aux personnes, et plusieurs ministères, en particulier les ministères de la Santé et du Travail, avaient déjà mis en place des services efficaces pour les réfugiés. La création de l’Office français pour la protection des réfugiés et apatrides (Ofpra), concluait le rapport, continuerait d’œuvrer dans cet esprit, en renforçant les services nationaux qui étaient déjà bien établis. Il bénéficierait en outre de l’équilibre conféré par des représentants de ces divers ministères et offices internationaux, et un délégué du Haut-Commissaire des Nations unies pour les réfugiés26.
30Cependant, les opposants à un office national des réfugiés n’étaient pas convaincus. Daniel Mayer n’a cessé d’argumenter en faveur d’un bureau international jusqu’à l’adoption de la loi portant création de l’Ofpra. En réponse au rapport Fonlupt-Esperaber, Mayer a remis son propre rapport, défendant sa position sur vingt-six pages d’arguments très détaillés27. Le Secours catholique a lui aussi préparé un rapport, qui reprenait les principaux arguments de Mayer. Il faisait valoir que le projet de loi allait à l’encontre d’une pratique française fondamentale de la coopération internationale et que la protection des réfugiés devait relever essentiellement de la compétence d’une organisation internationale28.
31En outre, en juillet 1952, Mayer déposa devant l’assemblée un contre-projet proposant l’abandon pur et simple de l’idée d’un bureau national. Sa loi aurait, à la place, autorisé le Gouvernement à négocier un accord avec le Haut-Commissaire des Nations unies pour les réfugiés sur l’établissement en France d’un bureau international chargé d’assurer la protection internationale des réfugiés. En défendant son contre-projet, Mayer a fait six observations spécifiques à propos de l’importance d’un service international pour les réfugiés. Leur intérêt réside dans leurs implications pour le concept d’asile et la tradition de l’asile en France. Mayer a fait observer premièrement qu’un pays d’asile doté seulement d’un service national pour les réfugiés deviendrait un « grand consulat pour les dissidents », au service de la propagande et s’exposant aux récriminations des gouvernements étrangers. Cela mettrait en péril ses relations internationales. Seconde observation : un bureau international fournirait un service indépendant et stable et éviterait les « fluctuations » politiques du pays d’asile. Troisième observation : cette approche internationale est de nature traditionnelle, avec des systèmes juridiques et administratifs sûrs et efficaces. Cela renforce la confiance des réfugiés et des services d’aide aux réfugiés. Un nouveau système, en revanche, engendrerait confusion et perte de confiance. Quatrième observation : le problème des réfugiés est par nature international et les solutions internationales ont fait leurs preuves. Cinquième observation : le système international confère une portée extraterritoriale aux documents et aux décisions et fait la preuve de sa force et de sa cohésion, puisque d’autres États reconnaissent et respectent leur validité. Mayer a fait remarquer enfin que, puisque les accords internationaux définissaient qui avait le statut de réfugié ainsi que les avantages associés audit statut, il était contraire à l’objet desdits accords qu’une autorité nationale française prît ces décisions29.
32La tradition internationale qui, selon Mayer, était devenue la tradition française de l’asile, datait d’à peine de trente ans. Elle était née dans le contexte des déplacements de populations d’Union soviétique et de la République Turque en 1922 et 1924, quand les États membres de la Société des nations ont conclu des arrangements intergouvernementaux spéciaux pour faciliter les déplacements et la réinstallation des réfugiés de Russie et d’Arménie. Ces arrangements sont rapidement devenus la ligne de conduite commune envers des groupes de réfugiés spécifiquement déterminés, afin de s’attaquer à la cause principale du problème des réfugiés dans l’entre-deux-guerres, la perte de nationalité (apatridie) ou l’absence de protection d’un gouvernement national. Ces arrangements internationaux étaient assurément la reconnaissance commune de la dimension internationale du problème des réfugiés et de l’obligation internationale de leur porter assistance. Cependant, élaborés par des gouvernements nationaux, ils répondaient aux intérêts politiques nationaux. S’ils ont réussi à répartir et à réinstaller réfugiés et apatrides dans les années 1920, c’était en raison du besoin de main-d’œuvre dans les années de reconstruction de l’après-guerre. Lorsque s’est amorcé le déclin économique, comme en France après 1925, de nouvelles priorités se sont imposées. Il est ressorti de la conférence intergouvernementale de la Société des nations de juin 1928 que les arrangements internationaux ne sauraient remplacer la protection que seules les lois nationales pouvaient assurer30. Ces arrangements servaient donc des intérêts nationaux et la primauté de ces derniers était manifeste surtout dans l’attitude hostile envers les réfugiés de l’Allemagne nazie à partir de 193331.
33Les observations de Mayer témoignent d’une méfiance à l’égard du pouvoir de l’État et des politiques publiques en matière de protection des réfugiés. Il se rappelait sans doute ce qu’avaient vécu les réfugiés avant et pendant la guerre et l’occupation. Les opposants à un nouvel office national des réfugiés n’avaient pas pour seul point de référence les allusions à l’office national du régime de Vichy. Les décrets-lois de 1938 et 1939 rappelaient aussi la prédominance de la politique d’État sur le droit d’asile pour les réfugiés. Ils instauraient un système d’action policière, d’emprisonnement, d’internement et d’expulsion forcée, les réfugiés étant en réalité victimes de la politique de leur pays d’accueil. Une nouvelle tradition, inscrite dans les accords internationaux à portée universelle, pourrait garantir des droits aux réfugiés et imposer des obligations de protection aux États. Tel était l’espoir profond né après la guerre, mis en pratique dans le travail des agences des Nations unies.
34Cependant, la tradition imaginée par Mayer ne reflétait pas véritablement la tradition de l’asile en France. Mayer ne voyait pas de tradition avant la Première Guerre mondiale et avant les accords internationaux, lorsque l’asile était une affaire vraiment nationale et que le droit d’asile était respecté par les gouvernements français pour les personnes déplacées et persécutées qui demandaient la protection de la France. Ceux qui cherchaient refuge entraient dans une relation de protection avec l’État (monarchie, au même titre qu’empire et république), qui déterminait leurs droits au séjour et à l’emploi et leur procurait assistance et protection sociale. De plus, la question de l’asile immédiatement après la Seconde Guerre mondiale ne concernait pas exclusivement le système international tel qu’il fonctionnait en vertu de la constitution de l’Organisation internationale pour les réfugiés. Non seulement plus de la moitié des réfugiés en France étaient, fin 1949, sous la protection administrative du ministère des Affaires étrangères, mais le ministère était convaincu que le système de protection internationale des réfugiés qui s’était mis en place après 1918 ne correspondait pas à la réalité de la situation des réfugiés en 1950. D’importants groupes de réfugiés – en particulier les Russes et les antifranquistes espagnols – étaient alors définitivement installés en France, et les réfugiés qui continuaient d’arriver avec leurs familles avaient vocation à être intégrés à la population locale. La fourniture d’aide et de protection sociale était une étape nécessaire sur la voie de leur installation. Le Service social d’aide aux émigrants (SSAE) a contribué à atteindre cet objectif32.
35Le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés a reconnu l’importance de l’assimilation des réfugiés au sein de leurs États d’accueil. Il a enjoint les États membres des Nations unies de ne pas faire obstacle à leur naturalisation, car c’était là le meilleur moyen de contribuer à leur bien-être à long terme. La protection administrative et juridique des réfugiés, assurée par un service national des réfugiés était par conséquent cruciale, et les intérêts de la France étaient le mieux servis par la priorité qu’il accorderait à « l’assimilation des réfugiés aussi rapidement que possible33 ». Cela impliquait une étroite relation de protection entre les réfugiés et la France, ce qui, plus que la conformité au travail d’une organisation internationale, reflète une longue tradition d’asile.
36Le critère pour savoir si la Loi relative au droit d’asile du 25 juillet 1952 a rendu effective la promesse constitutionnelle d’asile ne réside pas à proprement parler dans la perception des traditions ou les postulats idéologiques du républicanisme et de ses valeurs. Il s’agit plutôt de savoir si la loi lui a donné une forme concrète, c’est-à-dire si elle a permis à la promesse d’asile d’être mise en œuvre par l’État, dans le respect de ses obligations envers les réfugiés et des droits des réfugiés. Les opposants à un office purement national feraient valoir que l’État serait alors mis au cœur du dispositif de protection des réfugiés, lesquels seraient marginalisés. Leur préférence pour un bureau international, en revanche, reléguerait l’État au second plan, ce qui ôterait à la longue tradition d’asile le caractère inhérent que lui confère la promesse constitutionnelle du Préambule en évoquant une relation de protection entre le réfugié et la république.
37La préférence pour l’une ou l’autre solution – un service national ou un service international pour les réfugiés – n’a toutefois pas lieu d’être, puisque la loi sur le droit d’asile du 25 juillet 1952 a institué un office national chargé d’appliquer le mandat international du Haut-Commissariat et la convention de 1951 relative au statut des réfugiés. Les relations de protection entre le réfugié et l’État commenceraient dès lors sur le plan administratif et pratique, par la réception des demandes d’asile et la décision sur ces demandes, prise selon les modalités prévues par la convention, le Haut-Commissariat et, avec le temps, la jurisprudence issue du droit international relatif aux réfugiés. En résumé, la promesse constitutionnelle s’est concrétisée dans la pratique administrative. Les principes se sont traduits par des dispositifs pratiques et codifiés, obéissant à des critères objectifs.
38Il est à noter, cependant, que la protection administrative et juridique des réfugiés confiée à l’Ofpra était plus étendue que ne le prévoyaient les dispositions de la convention de 1951. Il était confirmé que le droit d’asile allait au-delà des critères établis dans les arrangements internationaux. On le constatait déjà dans le cas de l’Organisation internationale pour les réfugiés, lorsque les personnes que sa Constitution excluait expressément de sa protection passaient néanmoins sous la protection administrative du ministère des Affaires étrangères. Au nombre de celles-ci se trouvaient des criminels de guerre, des Quisling et des traîtres, et ceux qui étaient au service de l’armée allemande. Ils ont été internés, pour être ensuite rapatriés et poursuivis. En faisaient également partie des Volksdeutsche, des civils « allemands ethniques » se trouvant en France à la fin de la guerre en attente d’être rapatriés en Allemagne de l’Ouest. Il y avait aussi des réfugiés et des personnes déplacées qui refusaient l’aide de l’Organisation internationale pour les réfugiés, ainsi que des réfugiés et des apatrides qui s’étaient d’abord installés en France ou y étaient venus par la suite. Ils étaient tous reconnus comme relevant de la responsabilité de la France et ont demandé l’aide de la France au titre du « droit d’asile34 ».
39Par conséquent, l’article 2 de la Loi du droit d’asile du 25 juillet 1952 accordait protection également à ceux auxquels ne s’appliquait pas l’article 1er de la Convention de 1951 – c’est-à-dire ceux qui ne correspondaient pas à la définition précise du réfugié – tout en ayant besoin de protection aux termes des articles 6B et 7 du statut du Haut-Commissariat. On évitait ainsi une rupture dans la protection de ceux qui avaient été reconnus comme réfugiés par l’Organisation internationale pour les réfugiés et les arrangements antérieurs, d’avant-guerre, intégrés à son mandat. On contournait également les contraintes imposées par la restriction temporelle prévue à l’Article 1B(i) de la Convention – à savoir : des événements survenus avant le 1er janvier 195135.
40Ces restrictions découlaient de différends sur le caractère universel de la protection internationale accordée aux réfugiés. Lors d’une conférence intergouvernementale préparatoire au Conseil économique et social des Nations unies en janvier 1950, les États membres se sont montrés peu enclins à accepter une définition universelle au motif qu’elle imposerait des obligations illimitées en matière d’accueil et de protection des réfugiés. La France avait de fait proposé une définition universelle, pensant que toute nouvelle convention internationale devait être à portée générale et s’appliquer tant aux nouveaux réfugiés qu’aux réfugiés existants. Les délégations britannique et américaine ont, quant à elles, tergiversé, en préconisant une convention plus restrictive qui ne faciliterait pas l’accueil des réfugiés, et n’ouvrirait assurément pas leurs frontières nationales aux nouveaux réfugiés qui se présenteraient à l’avenir. Le texte final issu de cette conférence a donc estimé qu’une convention devait certes s’appliquer aux réfugiés et personnes déplacées encore en attente de réinstallation, mais non à de nouveaux groupes susceptibles d’apparaître ultérieurement36.
41Daniel Mayer avait en définitive peu à craindre de la création d’un office national pour les réfugiés, puisque la mission de l’Ofpra était de transcrire dans la législation française les dispositions de la convention des Nations unies sur le statut des réfugiés. Ce qui atténuait aussi la dimension universaliste de l’asile. L’harmonisation des approches nationale et internationale modifiait de manière significative la nature de la promesse constitutionnelle en matière de droit d’asile. Si ce dernier était soumis au pouvoir d’arbitrage de l’État, à travers les fonctions administratives de l’Ofpra, cet arbitrage était désormais conforme au régime international de protection des réfugiés. L’asile, envisagé comme une relation entre le réfugié et la République française, était lui-même soumis à l’arbitrage du régime international. La notion même d’asile ne pouvait manquer de s’en trouver transformée.
42Les dispositifs institutionnels et juridiques qui soumettaient l’asile à la fois à l’État et au droit international ne pouvaient qu’introduire une anomalie. La codification, les critères contraignants, les règles administratives, cadres juridiques, catégories – définis non par les origines nationales des réfugiés comme dans les arrangements de l’entre-deux-guerres, mais par la nature des persécutions et les motifs de l’expatriation – ont reconfiguré les notions de droits et d’obligations ainsi que la relation entre le réfugié et l’État. Les principes généraux sous-tendant le concept de droit d’asile étaient, par conséquent, bien moins l’expression d’un principe global ancré dans la tradition et les idéaux républicains que la description du processus d’acceptation des demandes d’asile et de détermination du statut de réfugié. Le droit d’asile constitutionnel a fini par devenir le droit de demander l’asile, et l’obligation pour l’État de recevoir et d’examiner la demande. Aussi est-il singulier, alors que le régime international était encore renforcé dans les années 1990 et que l’on s’orientait vers des politiques européennes communes en matière d’immigration et d’asile, que tant la garantie constitutionnelle que la législation relative au droit d’asile aient été modifiées pour renforcer la dimension d’idéal national de l’asile. On peut raisonnablement conclure que l’ajout de l’Article 53-1 à la Constitution de 1958 dans les amendements de novembre 1993 mettait l’accent sur les conceptions traditionnelles républicaines du droit d’asile, alors que l’ajout d’un paragraphe à l’article 2 de la Loi du droit d’asile de 1952 dans les amendements de 1998 réaffirmait la promesse constitutionnelle de l’asile inscrite dans le Préambule de 1946.
43On pourrait conclure que ces amendements étaient la réponse à une nouvelle crise au sujet du problème des réfugiés au lendemain de la chute du communisme, dans le contexte de la guerre civile en ex-Yougoslavie, des troubles incessants au Moyen-Orient, des crises politiques au Maghreb et même du génocide en Afrique centrale, et face au fléchissement du droit d’asile constaté dans les réactions internationales à ces crises. Serait-ce aller trop loin cependant que d’ajouter que ces amendements témoignent d’une tentative de raviver la conception traditionnelle de l’asile comme idéal national au moment où la coopération internationale, pourtant accrue, s’essouffle ?
Notes de bas de page
1 Constitution de 1946, IVe République, Conseil Constitutionnel [http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/la-constitution/les-constitutions-de-la-france/constitution-de-1946-ive-republique.5109.html] (13 janvier 2015). Pour les commentaires et l’analyse, voir Le préambule de la Constitution de 1946. Antinomies juridiques et contradictions politiques, Paris, 1996, édité par le Centre universitaire de recherches administratives et politiques de Picardie.
2 Constitution, 4 octobre 1958 [http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/la-constitution/la-constitution-du-4-octobre-1958/la-constitution-du-4-octobre-1958.5071.html] (13 janvier 2015). Loi constitutionnelle n° 93-1256 du 25 novembre 1993 [http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/la-constitution/les-revisions-constitutionnelles/loi-constitutionnelle-n-93-1256-du-25-novembre-1993.138027.html] (13 janvier 2015).
3 « Article 53-1. La République peut conclure avec les États européens qui sont liés par des engagements identiques aux siens en matière d’asile et de protection des Droits de l’homme et des libertés fondamentales, des accords déterminant leurs compétences respectives pour l’examen des demandes d’asile qui leur sont présentées. Toutefois, même si la demande n’entre pas dans leur compétence en vertu de ces accords, les autorités de la République ont toujours le droit de donner asile à tout étranger persécuté en raison de son action en faveur de la liberté ou qui sollicite la protection de la France pour un autre motif. »
4 « Loi 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d’asile, art. 2 » Entrée et séjour des étrangers en France. Droit d’asile, Les éditions des Journaux officiels, 22 septembre 1998, p. 40.
5 Ibid. Amendement de Loi 98-349 du 11 mai 1998, art. 29.
6 Sur le contexte politique et juridique du Préambule, Vedel G., « Le Préambule de 1946. Reconstruction et nouvelles bases », « Rebâtir la République ». La reconstruction juridique et constitutionnelle de la France, Marseille et Paris, Presses universitaires d’Aix-Marseille et Economica, 1997, p. 137-153 ; Julien-Laferrière F., « Le droit d’asile enterré à peine découvert », Le Préambule de la Constitution de 1946. Antinomies juridiques et contradictions politiques, Paris, PUF, 1996, p. 209-216.
7 Guglielmi G. J., « Débattre d’un… et écrire le… préambule », Le Préambule de la Constitution de 1946. Antinomies juridiques et contradictions politiques, Paris, PUF, 1996, p. 209-216.
8 del Vecchio G., La déclaration des droits de l’homme et du citoyen dans la Révolution française, 2e éd., Paris, Éditrice Nagard, 1979, p. 8-11. La seule exception était la constitution de 1875.
9 Archives Nationales (AN), C 15287. Assemblée constituante, Comité constitutionnel, séance du 13 février 1946.
10 Koubi G., « Présentation », Le préambule de la constitution du 1946. Antinomies juridiques et contradictions politiques, Paris, Presses universitaires de France, 1996, p. 5.
11 AN, C 15309. Séance 9 août 1946.
12 Ibid. Les débats de la seconde Assemblée constituante sur le préambule figurent dans le Journal Officiel, Assemblée nationale constituante, 28 août 1946, p. 3369-3370.
13 Journal Officiel, Assemblée nationale constituante, 7 mars 1946, p. 608.
14 AN, F7 16073, ministère des Affaires Étrangères. Note : 16 avril 1945 ; MAE, C. Administrative, vol. 127.
15 AN, F7 16062.
16 Ibid. Note pour le Cabinet du ministre, 4 juin 1951.
17 Ibid. Projet d’exposé des motifs pour un projet de loi portant création d’un Office français de protection des apatrides et réfugiés. Cf. aussi MAE cabinet Schuman, 128, Exposé des Motifs pour un projet de loi portant création d’un Office français de protection de réfugiés et apatrides (Non daté, 1950), fol. 15-19.
18 MAE cabinet Schuman, 128. Robert Rochefort, Note à attention de Monsieur Serres, Directeur des affaires administratives et sociales, ministère des Affaires étrangères, 4 octobre 1950, fol. 2-3.
19 AN, F7 16062, Commission interministérielle, 21 septembre 1951.
20 Ibid. Louis Marin, Institut d’histoire de l’émigration politique, 29 février 1952 et 12 mars 1952 ; Charles Brune, ministre de l’Intérieur, 23 juin 1952 ; Maurice Schumann, ministère des Affaires étrangères, 26 juin 1952.
21 Journal Officiel, Assemblée nationale, 1re séance du 4 juillet 1946, p. 3527.
22 Ibid.
23 AN, 16062. Note au sujet de la prochaine création d’un organe français de protection des réfugiés, 3 avril 1950.
24 MAE cabinet Schuman, 128, Rapport de Daniel Mayer, fol. 124 et 145 (rapport p. 4 et 26).
25 Ibid. Fonlupt-Esperaber, Rapport, au nom de la commission des Affaires étrangères, sur le projet de loi portant création d’un Office français de protection des réfugiés et apatrides, fol. 192-197 (non daté, 1952).
26 Ibid.
27 Ibid. Daniel Mayer, Projet de Rapport, fol.121-146.
28 Ibid. Secours catholique, Note sur les problèmes de protection des réfugiés, 3 avril 1952, fol. 98-100.
29 Journal Officiel, Assemblée nationale, 1re séance du 4 juillet 1946, p. 3524-3529.
30 Burgess G., Refuge in the Land of Liberty. France and its Refugees from the Revolution to the End of Asylum, 1787-1939, Basingstoke, Palgrave, 2008, p. 163.
31 Ibid., p. 165f.
32 AN, F7 16062. Note pour le Cabinet du ministre, 4 juin 1951.
33 Ibid.
34 AN, F7 16062. Projet d’exposé des motifs pour un projet de loi portant création d’un Office français de protection des réfugiés et apatrides, 3 janvier 1951, p. 3.
35 Respectivement, l’article 6A (ii) des Statuts du Haut-Commissariat, et l’article 1A (2) de la Convention.
36 AN, F7 16061. Jean Chauvel, Ambassadeur de France, chef de la délégation permanente près des Nations unies, 15 mars 1950. Rapport, Comité spécial de l’apatridie 16 janvier 1950. D’autres critères prenaient en compte les victimes de persécutions du fait de leur race, de leur religion, de leur nationalité ou de leurs opinions politiques ; les victimes du nazisme ou de ses alliés ou les victimes du régime phalangiste espagnol.
Auteur
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Greg Burgess
Historien à Deakin University, Melbourne, Australie. Sa spécialisation est l’histoire de la France depuis la Révolution, et l’histoire du vingtième siècle. Il est l’auteur de deux livres sur l’histoire des réfugiés, Refuge in the Land of Liberty. France and its Refugees from the Revolution to the end of Asylum (1787-1939) (Palgrave, 2008), et The League of Nations and the Refugees from Nazism. James G. McDonald and Hitler’s Victims (Bloomsbury, 2016). Actuellement, il prépare un nouveau livre sur l’histoire des réfugiés et le droit d’asile en France depuis la Seconde Guerre mondiale.
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