La France et l’« institution » des réfugiés, de l’urgence à la normalisation (1946-1951)
p. 115-125
Texte intégral
« Tout d’abord, nous n’aimons pas que l’on nous traite de “réfugiés”. Nous nous baptisons “nouveaux arrivants” ou “immigrés”1. »
1Zygmunt Zaleski, tout à la fois écrivain, poète, pianiste, universitaire et diplomate avait quitté sa Pologne natale au début du xxe siècle en raison de ses activités politiques. Quelques retours – épisodiques – au pays ne le dépouillèrent pas de sa figure d’exilé. Bien plus tard, en 1953, il donna, à l’Académie des sciences morales et politiques, une conférence intitulée : « Victor Hugo et l’“institution” de l’exil. » En remontant le xixe siècle, à travers la figure même du proscrit, l’orateur se plaçait ainsi dans une tradition qui faisait sens pour tous ses auditeurs. L’exil, l’éloignement forcé, le refuge sous d’autres cieux n’étaient d’aucun temps : « Par sa permanence, l’exil mérite le nom d’institution », clamait-il2. Ainsi en allait-il également de la question connexe des réfugiés. Par leur nature même, ces derniers nourrissaient en effet un type de migration particulier, intimement lié au poids de l’histoire, dont les convulsions dictaient l’origine, mais se rattachant également à des modèles de mouvements humains ancestraux. Une certaine anhistoricité, comme si l’on assistait à la répétition de situations déjà éprouvées, caractérise de fait le schéma des mobilités réfugiées contemporaines, qui réside dans plusieurs parallélismes : les causes du départ, aux allures de fuite, l’imaginaire puissant de l’exil, véritable expérience du « temps arrêté3 » exacerbant un passé idéalisé sous lequel ploie le présent, et, enfin, l’idée, bien discutable, d’une installation provisoire4.
2C’est la volonté d’apporter une réponse inédite à une réalité ancienne mais profondément renouvelée au lendemain de la guerre que l’on souhaite ici questionner. Comment en effet comprendre, au-delà de l’urgence réelle de la situation, le souhait des États en charge de la gestion des réfugiés de mettre en place un arsenal pérenne d’encadrement – une institution au sens premier du terme ? Les deux principales clés de compréhension résident dans l’imbrication des échelles internationale et nationale de gouvernement, ainsi que dans l’articulation accrue entre le traitement des réfugiés et la politique d’immigration en général. Le propos liminaire d’Hannah Arendt, qui certes ne concernait pas la situation de l’après-guerre, pourrait être appliqué en substance à cette période : le sort des réfugiés, catégorie spécifique qui s’est progressivement construite5, ne devait plus être isolé de celui des autres migrants. Si bien que la prise en compte conjointe de ces deux phénomènes liés, mais relevant souvent de deux historiographies distinctes, permet de saisir les causes du hiatus entre « discours généreux » et « pratique parcimonieuse6 ». Ce qui offre en outre l’intérêt de percevoir tant les ressorts de la politique que l’architecture générale de celle-ci, portée par des structures en réalité solidaires les unes des autres. Ce que constitue effectivement une institution, au sens large du terme, qui fonde et organise un ensemble cohérent d’organes faisant système. Ensemble reposant sur une réflexion d’ampleur préalable qui se renouvelle à l’épreuve des faits. Le sociologue Abdelmalek Sayad invitait à prendre en compte, dans toute approche des phénomènes migratoires, le poids de la « pensée d’État7 » : démarche qui consiste à saisir les soubassements idéologiques des grandes actions et politiques déployées, mais aussi – et surtout – à cerner comment la genèse et la mise en place d’institutions renseignent sur les cadres de pensée et mentalités d’une époque, au-delà d’une simple histoire administrative. En d’autres termes, « c’est l’État qui se pense lui-même en pensant l’immigration8 ». Le dernier terme peut assurément être remplacé par celui de réfugié.
La France, seconde patrie des réfugiés ? Slogans anciens, nouveaux enjeux
« Il faudra que j’essaye de penser un jour sérieusement à cette manie qu’ont tant de Français de croire que leur pays est la seconde patrie de tout le monde. Il faudra que j’essaye de comprendre pourquoi tant de Français sont si contents de l’être, si raisonnablement satisfaits de l’être.
Pour l’instant, je n’ai pas envie de m’occuper de ces questions9. »
3Le chercheur, quant à lui, ne peut faire l’économie de telles interrogations, essentielles à son sujet. Tout l’intérêt de cet extrait du Grand Voyage consiste à déconstruire une image, dont la paternité reviendrait à Jefferson, à la fin du xviiie siècle, tenant dans un adage : « Chaque homme a deux patries : la sienne et la France10. » Les topoi, si beaux et fiers qu’on pût en être, conduisent toutefois, quand ils sont privés d’incarnation concrète, à la pente glissante des idées pures, qui, jamais, ne peuvent s’affranchir du réel. Repris après 1945 par des voix françaises officielles ou non, ce slogan revêtait un sens nouveau, ou, du moins, traduisait les enjeux de leur époque.
4La permanence, celle évoquée par Zaleski, paraissait ainsi évidente. Dans une étude commandée par le Haut-Commissaire des Nations unies pour les réfugiés, Jacques Vernant ouvrait son chapitre sur la France en ces termes :
« Plus que tout autre pays peut-être, la France, patrie des “Droits de l’Homme” a été depuis la Révolution française une terre d’asile. Sa position géographique à l’extrémité occidentale de l’Eurasie, ses traditions d’hospitalité et de libéralisme et, au moins jusqu’à un passé récent, ses conditions de vie relativement faciles, en faisaient un des pôles d’attraction des réfugiés du monde entier. Elle offrit longtemps un asile aux émigrés politiques qui individuellement devaient quitter leur pays pour des raisons de sécurité. Elle dut aussi par la suite accueillir des collectivités d’une importance numérique considérable11. »
5Certains intellectuels, comme Emmanuel Mounier, tenaient un discours voisin. Tout en reconnaissant que ce qu’il était convenu d’appeler, dans l’après-guerre, les « personnes déplacées » formaient « une cause qui n’est pas populaire », celui-ci proposait une analyse tout en finesse, mêlant question des réfugiés et politique migratoire, sans oublier l’équilibre géopolitique issu de la Guerre froide naissante :
« La qualité d’étranger était encore traitée chez nous, avant guerre, comme une sorte de culpabilité, que l’on pénalisait par d’innombrables vexations. Vichy a porté cette politique en système. Certes, nos camps, de honteuse mémoire, n’atteignirent point à l’organisation industrielle de l’horreur qui fut mise au point dans les camps nazis. Mais ce qu’on nous en révèle ne dénonce pas un moindre mépris de l’homme, et sur ce chemin, on hésite à graduer la culpabilité. […] Nous n’avons toujours pas de politique des étrangers. Et notre économie demande 2 millions de bras que notre faible natalité ne peut nous donner. Allons-nous encore, comme des vieillards hargneux, écouter les slogans usés de la xénophobie ? […] Même si les uns nous refusent leurs sous et les autres leur attention, même si nous ne pouvons fabriquer des bombes atomiques et taper sur la table d’un poing impérial comme ceux que l’on appelle les Grands, il nous reste un moyen de nous imposer dans l’histoire, c’est d’être le pays où l’homme exilé, désolé, désespéré, rencontrera une main pour se tendre à lui sans qu’il lui soit posé de question, un foyer pour refaire une vie12. »
6Sans doute la France, à travers ceux qui parlaient en son nom du moins, obéissait-elle à des impératifs puisés dans un fonds ancien de représentations, venant flatter l’idée d’un exceptionnalisme français, en cette matière comme en bien d’autres ; dans les discours, l’accueil des réfugiés ne devait souffrir d’aucune condition restrictive. « La France ne tâte pas les muscles plus qu’elle ne sonde les consciences », déclara son délégué aux Nations unies, Robert Rochefort13. Elle sut également percevoir tout ce qu’elle pouvait en tirer d’intérêt et de prestige international à l’heure du rééquilibrage des forces, tandis que sa place déclinait. Au mois de juillet 1945, une note du Quai d’Orsay rapportait l’opinion du ministre Georges Bidault, selon laquelle la défense du rang de la France pouvait passer par la question des réfugiés ; la hisser au niveau d’enjeu de premier ordre permettrait donc de conserver une place de choix dans le concert des nations14. C’était toutefois sans compter le poids décisif des États-Unis en l’espèce.
7Sur le plan intérieur, la force des mots commençait à s’émousser. Les débats survenus au cours des discussions préparatoires à la Constitution de la IVe République témoignaient d’une conviction plus faible. Tous ne se retrouvaient pas derrière la voix officielle de la France, telle qu’elle raisonnait à travers le monde. La droite, traditionnellement frileuse sur ce sujet15, en appelait à la retenue et à la fin des grands discours. Ainsi, Robert Bruyneel, député du Loir-et-Cher et membre du Parti républicain de la liberté (PRL), rejetait le quatrième alinéa du préambule : « Tout homme persécuté en faveur de la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République. » Aussi expliquait-il sa position :
« C’est un acte de générosité, mais il frise la naïveté. La France doit être hospitalière. Le principe est juste et c’est une vertu que nous avons beaucoup pratiquée sans en être toujours récompensés. Mais est-il nécessaire d’inscrire ce droit d’asile dans notre avant-propos ?
Il y a le fait, il y a le droit. Nous ne pouvons pas, en fait, formuler tout ce qui est juste, tout ce qui est souhaitable. Inviter solennellement tous les persécutés à venir en France est un peu puéril. Il est nécessaire de sauver ces malheureux, mais ne serait pas vexant de constater qu’ils trouvent également asile dans d’autres pays, qui peuvent et doivent se montrer tout aussi généreux que le nôtre. Comme les autres monopoles, celui de la générosité est critiquable. Accueillons les réfugiés, pansons leurs blessures, mais ne les trustons pas16. »
Rires à droite
8Le député ne voyait pas en quoi l’accueil des réfugiés constituait un principe plus crucial, et donc digne d’être gravé dans le marbre constitutionnel, que d’autres idéaux, absents du préambule. Joseph Denais, peu de temps après, également député PRL de la Seine, chercha pour sa part à œuvrer tout en subtilité : il proposa un amendement visant à remplacer la formule « en raison de son action en faveur de la liberté » par « en raison d’action d’ordre politique ». À ses yeux, la première souffrait d’être à la fois trop large et restrictive ; elle prêtait en outre le flanc à une trop grande marge d’interprétation. « Ce serait une limitation apportée à l’hospitalité très large que la France a toujours accordée à tous les proscrits. Je crois que nous sommes complètement d’accord dans cette Assemblée pour dire que nous ne voulons pas de restriction en la matière », se justifiait-il avant de préciser :
« Je veux faire remarquer […] qu’en acceptant le droit d’asile de la manière la plus large il n’en résulte pas, pour le pays qui accorde l’hospitalité, l’interdiction de prendre, vis-à-vis de tel ou tel de ceux qui se présenteraient à la frontière des mesures de police pouvant aller jusqu’à l’internement17. »
9Ces observateurs critiques du droit d’asile absolu, voire du droit d’asile tout court, n’obtinrent pas gain de cause. Leurs prises de position viennent cependant nuancer le tableau général de l’opinion publique, à l’intérieur des frontières françaises, face aux réfugiés.
10D’ailleurs, le sujet préoccupa différentes formations politiques : les communistes, tout en s’opposant à la protection accordée à des opposants au régime soviétique18 et en modifiant leur vision en fonction des rééquilibrages politiques, rejoignaient sur ce point les socialistes, acquis à l’idée d’un fort libéralisme en la matière. Pour la SFIO, Marcel Livian rédigea un rapport sur la question19, qui ne voyait dans le statut de réfugié rien d’autre qu’un vestige de la guerre, et se prononçait en faveur de sa suppression. Autre exemple, le RPF, en ses premières assises nationales tenues à Marseille les 16 et 17 avril 1948, en appela à un « généreux droit d’asile20 ». Concernant la philosophie de la question tout au moins, un certain consensus se dégageait21 : la France ne pouvait se dérober à sa tradition et à sa réputation.
11L’épreuve de la réalité n’en imposa pas moins une ligne ondoyante et obligea à un certain pragmatisme. Dans une étude fouillée, le père Braun proposait l’analyse suivante :
« Tout au plus pourrait-on dire qu’il était inutile, puisque les réfugiés allaient chez nous, de faire venir en même temps d’autres travailleurs étrangers. Malheureusement, des influences politiques ont joué : longtemps, on préféra aux réfugiés, surtout composés d’anticommunistes, des Allemands et des Italiens qu’on espérait plus perméables à d’autres influences et aux syndicats. […] La France a ouvert ses portes ; mais elle a borné là, ou presque, son effort d’hospitalité. Et cette demi-mesure risque aujourd’hui de se retourner contre elle22. »
12Tandis que l’on assistait à la « naissance d’une nation », selon l’expression de Daniel Cohen, la France, dans l’immédiat après-guerre, tarda à prendre la mesure véritable de la tâche, au point qu’une certaine licence conceptuelle eut cours un temps, ne faisant que refléter le flottement de la situation23. Malgré tout, de claires orientations émergèrent, favorisées par la mise en place d’institutions internationales dans laquelle la France était partie prenante. Parallèlement, sur le plan intérieur, le pays se dotait de structures, d’une institution générale, relatives à la politique d’immigration proprement dite, qui rencontrait naturellement le sujet des réfugiés à de nombreuses reprises.
L’engagement de la France en faveur des réfugiés à l’heure de l’OIR
13Les données du problème se révélaient complexes. Jacques Vernant les synthétisait ainsi :
« International par sa nature, le problème des réfugiés ne peut être résolu que sur le plan international. […] La situation de la France à l’égard des réfugiés présente des caractères spécifiques du fait qu’elle est à la fois un pays d’accueil et un pays d’immigration24. »
14Or, concilier cadre international et situation nationale particulière, gouvernement mondial des réfugiés et politique intérieure d’immigration n’était pas chose aisée. Pas plus que le défi à relever n’était mince.
15À l’origine, la France n’avait pas l’initiative des opérations. Alors que 30 millions de réfugiés devaient leur sort à la guerre, resteraient, plus tard, ce que l’on appelait le « dernier million », dont l’errance demeurerait longtemps le lot. Depuis 1943, l’Administration des Nations unies pour le secours et le relèvement (UNRRA25), ainsi que le Comité intergouvernemental pour les réfugiés (CIR) géraient la question dans une optique internationale. Notons, cependant, avec Ben Shephard, l’importance du contexte de création de telles structures. Le constat de la situation apparaissait très largement en deçà de la réalité et, avec l’explosion du nombre de réfugiés qu’accompagna la fin de la guerre, celles-ci se trouvaient dépourvues des moyens d’action suffisants :
« Les nouvelles institutions destinées à aider l’Europe à se rétablir après la guerre furent créées en 1942 et 1943, alors que les planificateurs alliés n’avaient pas pris pleinement conscience de ce qui était en train d’arriver aux Juifs d’Europe, même s’ils avaient, en revanche, bien enregistré que les Allemands employaient plus de dix millions d’“esclaves” pour leur économie. Les modèles élaborés ne reposaient donc pas sur un génocide, mais sur le déplacement des populations. Les “Personnes déplacées”, euphémisme désignant les victimes de Hitler, allaient devenir le modèle conceptuel dominant jusqu’à la fin de la décennie26. »
16En décembre 1946, l’ONU substitua à ces structures l’Organisation internationale pour les réfugiés (OIR), où le Français Pierre Jacobsen secondait le directeur, un Anglais, Arthur Rucker27. Sa naissance fut tout sauf simple, tant elle révéla de dissensions entre les Alliés, sur des sujets essentiels qui plus est, lesquels avaient trait à la notion même de réfugié. L’OIR était ainsi, note Michael Marrus, « le reflet d’un vaste compromis entre l’Est et l’Ouest qui, plutôt que de donner une définition abstraite, applicable à tous les cas, préfèrent désigner de larges catégories de personnes en droit d’être secourues28 ». Les États-Unis y exerçaient une prépondérance évidente, en assurant les ressources financières essentielles avec les Britanniques, et conditionnaient d’ailleurs l’aide du Plan Marshall, pour tout pays concerné, à l’accueil de personnes déplacées29. L’OIR dut en outre attendre deux ans pour exister véritablement : 15 États, fournissant 75 % des contributions aux dépenses d’exécution, devaient ratifier sa constitution. La France devait-elle signer ? Un rapport de la Commission des Affaires étrangères, porté par le MRP Paul Coste-Floret, répondait, après être revenu sur la tradition française d’accueil et les besoins urgents du pays :
« La situation géographique de la France lui commande aussi de rechercher une solution internationale du problème. […] Si la France refusait de ratifier le projet de constitution de l’OIR, le redoutable problème que pose la présence en Europe d’un million de personnes déplacées, sans gîte, sans moyens de subsistance, sans protection, deviendrait insoluble. Les frontières d’un État, en temps de paix, ne peuvent être rendues infranchissables, à moins que l’on ait recours à des moyens de force auxquels une conscience de Français ne saurait acquiescer. Si le mouvement migratoire des réfugiés, faute de réglementation, devenait anarchique, de par leur situation géographique les frontières françaises seraient les premières assaillies. Il faut donc se féliciter de la constitution de l’OIR. Celle-ci, cependant, ne pourra résoudre définitivement le problème30. »
17Entre-temps, une Commission préparatoire de l’OIR (CPOIR), s’installa à Genève et commença à se pencher sur le sort d’1500000 réfugiés. La ratification finale n’allait cependant pas de soi31. Les influences diverses qui pesaient sur cette structure déplaisaient en France et firent naître quelque appréhension : les communistes, par exemple, n’y voyaient que le bras à peine voilé de l’impérialisme américain ; certaines préfectures, plus tard, la considéraient comme un organisme dont la logique ne correspondait que très partiellement à celle de la politique migratoire française. Elles voyaient en outre d’un très mauvais œil la perte de leurs attributions au profit de structures internationales. En août 1949, le préfet des Basses-Pyrénées manifesta son mécontentement au ministre de l’Intérieur. Tandis que l’obsession était de discriminer – c’était le terme employé – entre véritables réfugiés et « migrants économiques » déguisés, la situation échappait aux pouvoirs publics :
« Les services des Renseignements généraux sont aidés dans leur travail par la délégation de l’OIR de Bayonne et les organisations politiques locales espagnols particulièrement actives dans l’arrondissement de Bayonne ; cependant, les renseignements que peuvent leur fournir ces organismes sont sujets à caution, les délégués de l’OIR étant des Espagnols réfugiés en France, enclins donc à beaucoup d’indulgence envers leurs compatriotes, les organisations politiques voyant, de leur côté, dans l’immigration, un moyen d’accroître leurs effectifs32. »
18Le souhait de clarifier les choses, à commencer par les mots les désignant, apparaissait ainsi clairement dans une note du Délégué général de l’OIR en France au préfet du Territoire de Belfort qui demandait quelque éclaircissement :
« Dans le but de simplifier la terminologie utilisée par les services administratifs français, il a été convenu avec le ministère de l’Intérieur d’accord avec le ministère des Affaires étrangères de réserver le terme “réfugié” à tous ceux qui sont placés sous la protection internationale et qui répondent aux définitions contenues dans l’annexe 1 de la Constitution de l’organisation internationale pour les réfugiés…
Le terme “Asilé” a été réservé aux apatrides techniques qui ne rentrent pas dans les conditions prévues pour être placés sous la protection internationale mais qui bénéficient cependant de l’hospitalité française.
Pour l’emploi du terme “réfugié” il a été prévu deux catégories essentielles :
1) Les réfugiés d’avant-guerre qui bénéficient des conventions internationales encore en vigueur sont désignés sous le nom de “réfugiés”…
2) Les réfugiés, en particulier ceux qui ont sollicité l’accueil français depuis la Libération et qui ne répondent pas aux conventions internationales […] mais qui sont cependant définis par l’Organisation internationale pour les réfugiés, doivent posséder un certificat délivré par la Délégation où ils sont désignés sous le nom de “réfugié d’origine x…”33. »
x représentant la dernière nationalité légale
19Derrière cette classification, se cache en réalité le désir de cerner les contours des contingents dits réfugiés pour penser leur devenir. On touche ici le cœur du problème, exposé par Louise Holborn : « Aussi la France n’était-elle pas seulement un pays de premier asile, mais une terre d’établissement définitif. Au début de l’activité de l’OIR elle comptait de 350000 à 400000 réfugiés sur environ 2 millions d’étrangers. La tâche de l’Organisation y était donc complètement différente de celle entreprise dans les autres pays. Tandis que dans la plupart de ces derniers, elle avait à prêter son assistance aux autorités militaires pour faire évacuer le plus grand nombre possible de réfugiés, en France son principal objectif était d’assurer leur protection juridique et de distribuer des secours en espèces en attendant leur intégration dans l’économie locale ou leur émigration34. » Si bien que la France ne semblait pas un pays d’asile comme les autres. La pérennité d’une institution des réfugiés était rendue nécessaire et urgente par le fait que ces réfugiés, à terme, paraissaient voués à devenir des immigrés comme les autres et méritaient le même accompagnement que ces derniers. Question des réfugiés et de l’immigration générale se mêleraient après avoir été, au préalable, parallèles, voire antagonistes dans leur idée et leur traitement au sein de la politique française.
20Dans cet esprit, la France signa une série d’accords avec l’OIR35, à laquelle elle contribuait financièrement en une proportion non négligeable : un bilan de 1950 la plaçait au troisième rang mondial, avec près de 6500000 dollars, après les États-Unis (plus de 71 millions) et le Royaume-Uni (un peu moins de 23 millions)36. Parallèlement, le pays se dota de structures internes, comme le Bureau d’orientation et de placement des réfugiés (BOPRE), organisme de sélection médicale et professionnelle dont la création fut décidée en 1948 par la Commission interministérielle de l’immigration37. Car, en dépit du cadre international, l’idée qui prévalait parmi les tenants de la politique d’immigration consistait bien à calquer l’attitude à l’égard des réfugiés sur le régime plus général réservé aux étrangers, ce qui conduisit à biaiser la politique d’accueil française. Ainsi, en 1949, alors que l’OIR formula son regret devant cette attitude utilitariste, Pierre Bideberry, directeur de l’Office national d’immigration (ONI), entendit détourner les personnes déplacées du recrutement, car « il ne reste plus que les intellectuels, les non-travailleurs et les infirmes38 ». En outre, le cas, certes extrême mais révélateur, des Espagnols montrait que si l’on ne pouvait valablement manifester une trop grande fermeté à l’égard de ceux recensés effectivement comme réfugiés, le maintien de l’ordre public et l’équilibre du marché de la main-d’œuvre demeuraient des préoccupations cardinales pour l’État.
21L’OIR, organisme temporaire, devait cesser d’exister au tournant des années 1950. Dès le mois de décembre 1949, l’ONU décida la création d’un Haut-Commissariat aux réfugiés (HCR). Pierre Jacobsen, directeur général adjoint de l’OIR, rappelait une vérité d’évidence : « Lorsque l’OIR disparaîtra, le problème politique et économique qui avait provoqué sa création aura été en grande partie résolu, mais le problème humain restera entier39. » Le 28 février 1950, le ministre Robert Schuman et Donald Kingsley, directeur général de l’OIR, conclurent un accord pour assurer la transition entre cette agence et un organisme français. Le second, à l’heure des bilans, ne masquait pas sa satisfaction :
« Il n’y a pas d’exemple dans l’histoire qu’un tel problème ait jamais été abordé sur le plan international et je crois pouvoir dire qu’aucun problème de ce genre n’a jamais été traité d’une manière aussi humaine, aussi démocratique et aussi efficace ; les résultats obtenus montrent ce qu’est capable de réaliser le monde démocratique40. »
22En réalité, la satisfaction provenait plus de la capacité à s’unir que de la résolution du problème en soi. Jeune militant du service réfugiés du Secours catholique, François Nourissier alertait en janvier 1951 :
« Pour la seule Europe, plus de 500000 personnes déplacées attendent encore, cinq ans après la fin de la guerre, que leur soit donnée une chance de recommencer leur vie ou que leur soit assurée une protection efficace. Pour les autres, ceux dont les statistiques affirment que leur cas est “liquidé”, les croit-on sauvés parce que leur nom, dans un rapport, est passé d’une rubrique à une autre ? Bientôt, tous les “cas difficiles” – un noyau résiduel de 200000 à 300000 personnes – seront peut-être abandonnés à la seule hospitalité allemande ou autrichienne, prisonniers de pays en pleine crise démographique, livrés eux-mêmes aux fermentations qu’entretiennent sur leur sol des millions de réfugiés et d’expulsés41. »
23À l’heure du transfert de compétences, le bilan de la France apparaissait satisfaisant. Du moins l’affirmait-on. En 1950, 247161 réfugiés étaient encore à la charge de l’OIR42. La part de la France dans cette œuvre s’établissait de la façon suivante43.
Tableau 1. – La situation des réfugiés en France en 1951.
Réfugiés inscrits | 189554 |
Dossiers clos au 31 décembre 1950 | 175811 |
Réfugiés réinstallés | 21435 |
Réfugiés, reconnus d’ailleurs comme pouvant être réinstallés, restant, au 31 décembre 1950, à la charge de l’OIR et ayant besoin de son assistance | 13943 |
Réfugiés rapatriés | 709 |
24La France avait en outre consenti à réinstaller sur son territoire 38107 réfugiés, tandis que 153467 ne jouissaient plus que de la protection juridique et politique de l’OIR ; ils avaient « réussi à s’intégrer clandestinement dans l’économie française, puisqu’il ne s’agit pas de réfugiés réinstallés et que l’OIR ne subvient pas à leurs besoins. Ce chiffre est énorme, surtout si on le compare à celui de la même catégorie dans l’ensemble des autres pays, qui n’atteint même pas la moitié : à savoir 71897 contre 15346744 ».
25À mesure que l’on entrait dans une forme de normalité, qui voyait l’exceptionnalisme né de l’urgence des lendemains de guerre s’estomper, les cadres de la gestion des réfugiés se précisaient. La Convention de Genève, en juillet 1951, en constituait une pièce maîtresse45 ; la naissance d’un office français une autre, tout aussi importante.
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26L’ardent désir de rationalisation et d’uniformisation de la politique migratoire qui prévalait en haut lieu après la guerre se heurtait à la question des réfugiés qui n’avait rien d’un simple segment de ce sujet pris dans sa généralité. International tant par nature – comme toute migration – qu’institutionnellement, le traitement des réfugiés pouvait entrer en contradiction avec des objectifs, des structures et des contextes nationaux. Lié aux bouleversements par essence inattendus de l’histoire, il grippait les rouages de « plans », c’était le mot de l’époque, à longs termes, même si rapportés à l’immigration, ils consistaient souvent en effet d’annonces invalidées par les faits. Pourtant, l’institution des réfugiés finit par s’insérer dans la politique migratoire. Lors des débats qui préparèrent la naissance de l’Ofpra, Michel Debré livrait une fine analyse des réalités : « Nous manquons, ce n’est pas douteux, d’une politique générale des étrangers, politique qui devrait comprendre l’accueil, l’emploi, l’installation et enfin la naturalisation. Nous n’avons que des morceaux de politique46. » Sans trop forcer le trait, il semble que la création d’un Office français de protection des réfugiés et apatrides a pu fournir le trait d’union manquant entre divers pans de la politique migratoire. Accoler des « morceaux » ne faisait certes pas un ensemble cohérent, encore moins une politique, mais uniformisait les préoccupations. On perçoit à quel point les choses avaient changé en peu de temps, de 1945 à l’orée des années 195047. L’urgence laissait place à une plus grande part de réflexion ; l’action, tout en apparaissant plus modeste, se diversifiait et se pensait dans la durée.
Notes de bas de page
1 Arendt H., « Nous autres réfugiés » [1943], Id., La Tradition cachée, Paris, Christian Bourgois, 1997, p. 67.
2 « Victor Hugo et l’“institution” de l’exil », Le Monde, 14 janvier 1953.
3 Aprile S., « Réflexions sur le temps en politique : l’exemple de l’exil », Revue d’Histoire du xixe siècle, n° 25, 2002, p. 128.
4 Sur les spécificités de la question des réfugiés dans la séquence de l’après-guerre, pensées en termes de « cycles », Black R., Koser K. (dir.), The End of the Refugee Cycle ? Refugee Repatriation and Reconstruction, New York, Berghahn Books, 1999 ; et pour une approche en terme de cycle migratoire, nous nous permettons de renvoyer à Guedj J., Gouverner ou choisir ? La ive République et l’immigration, thèse d’histoire contemporaine sous la direction de Ralph Schor, université de Nice, 2015, vol. I, p. 83-85.
5 Cf. Lochak D., « Qu’est-ce qu’un réfugié ? La construction politique d’une catégorie juridique », Pouvoirs, n° 144, janvier 2013, p. 33-47.
6 Schor R., « D’un discours généreux à une pratique parcimonieuse : les réfugiés politiques en France de 1919 à nos jours », M. Guillon, L. Legoux, E. Ma Mung (dir.), L’Asile politique entre deux chaises. Droits de l’Homme et gestion des flux migratoires, Paris, L’Harmattan, 2003, p. 191-208.
7 Sayad A., « Immigration et “pensée d’État” », Id., La Double Absence. Des illusions de l’émigré aux souffrances de l’immigré, Paris, Le Seuil, 1999, p. 395.
8 Ibid.
9 Semprùn J., Le Grand Voyage [1963], Id., Le Fer rouge de la mémoire, Paris, Gallimard, 2012, p. 140.
10 Sur l’ancrage de cette idée, Diaz D., Un asile pour tous les peuples ? Exilés et réfugiés étrangers en France au cours du premier xixe siècle, Paris, Armand Colin, 2014.
11 Vernant J., Les Réfugiés dans l’après-guerre, Monaco, Éditions du Rocher, 1953, p. 273.
12 Mounier E., « Les nouveaux réprouvés », Combat, mai 1946, Id., Carnets de route, t. II : Les certitudes difficiles, Paris, Le Seuil, 1946, p. 150-151.
13 Cité par Holborn L. W., L’Organisation internationale pour les réfugiés, agence spécialisée des Nations-Unies, 1946-1952, Paris, PUF, 1955, p. 170.
14 Cohen G. D., In War’s Wake. Europe Displaced Persons in the Postwar Order, Oxford, Oxford University Press, 2012, p. 16.
15 Cf. Schor R., « Les partis politiques et le droit d’asile (1919-1939) », Revue Historique, n° 450, octobre-décembre 1981, p. 445-459.
16 Journal Officiel. Débats parlementaires de l’Assemblée Nationale constituante, 2e séance du 23 août 1946, p. 3301.
17 Ibid., séance du 28 août 1946, p. 3369.
18 Cf. « Pas de foyer d’infection fasciste en France ! », L’Humanité, 20 août 1947.
19 Archives du Centre d’Histoire de Sciences-Po (ci-après ACHSP), 1 MA 15, rapport sans date, probablement rédigé en 1945.
20 Rassemblement du peuple français : premières assises nationales, Paris, RPF, 1948, p. 105.
21 Cf. Blanchard F., « Le problème des réfugiés devant l’opinion », Politique étrangère, vol. 14, n° 2, mai 1949, p. 167-172.
22 Braun R., « Le problème des réfugiés en France », Études, 82e année, t. 201, avril-juin 1949, p. 183 et 193.
23 Cohen D. G., « Naissance d’une nation : les personnes déplacées de l’après-guerre, 1945-1951 », Genèses, n° 38, mars 2000, p. 56-78. Une absence de rigueur dans les termes s’observait parfois : « Nous emploierons […] conformément à la terminologie consacrée par le langage courant, l’expression “Personnes déplacées” comme synonyme du terme officiel de “Réfugiés” » (Malignac G., « Personnes déplacées », Population, vol. 3, n° 4, 1948, p. 737). Voir Herremans M.-P., Personnes déplacées : rapatriés, disparus, réfugiés, Bruxelles, Marie-Julienne, 1948.
24 Vernant J., Les Réfugiés dans l’après-guerre, op. cit., p. 30 et 273.
25 United Nations Relief and Rehabilitation Administration. Les temporalités sont cruciales, car les institutions ne pouvaient anticiper le défi à la mesure de ce qu’il apparaîtrait in fine.
26 Shephard B., Le Long Retour, 1945-1952. L’histoire tragique des « déplacés » de l’après-guerre, trad., Paris, Albin Michel, 2014, p. 12.
27 Marrus M. R., Les Exclus. Les réfugiés européens au xxe siècle, trad., Paris, Calmann-Lévy, 1986, p. 319 sq. Le 12 février 1946, une résolution de l’ONU avait enjoint les membres à envisager une solution internationale au problème des réfugiés.
28 Ibid., p. 345.
29 Cohen G. D., In War’s Wake…, op. cit., p. 106.
30 Journal Officiel. Documents parlementaires, rapport au nom de la Commission des Affaires étrangères sur le projet de loi tendant à autoriser le Président de la République à ratifier la Constitution de l’Organisation internationale des réfugiés signée pour la France le 17 décembre 1946, n° 2217, annexe au procès-verbal de la 3e séance du 1er août 1947. L’acronyme signifiait bien, rappelait le rapport, Organisation internationale pour les réfugiés.
31 Chastain A., « Le tragique problème des réfugiés sera-t-il résolu à Genève ? », Le Monde, 14 février 1947.
32 Archives départementales de Haute-Garonne, 2 008 W 28, rapport du préfet des Basses-Pyrénées au ministre de l’Intérieur, 19 août 1949. Sur les tentatives d’identification des Espagnols comme réfugiés, Guedj J., Gouverner ou choisir ?…, op. cit., p. 279-294.
33 Archives Nationales (ci-après AN), F7 16061, lettre du Délégué général de l’OIR en France au préfet du territoire de Belfort, 2 janvier 1949.
34 Holborn L. W., L’Organisation internationale pour les réfugiés…, op. cit., p. 170-171.
35 Accords relatifs aux opérations en zone française d’Autriche et d’Allemagne (6 septembre 1947, avec des avenants le 2 mars 1948 et le 22 octobre 1949) ; accord relatif à la protection des réfugiés et personnes déplacées relevant du mandat de l’OIR et aux attributions quasi consulaires du délégué général en France de la CPOIR, accord en vue de l’installation en France et du fonctionnement de la délégation de l’OIR, accord relatif aux privilèges et immunités de la délégation de l’OIR et recrutement pour la France métropolitaine et l’Algérie de réfugiés et personnes déplacées (13 janvier 1948) ; accord technique relatif à la mise en application de l’accord du 13 janvier 1948 (5 novembre 1948) ; accord relatif au recrutement de personnes déplacées pour la Guyane française (21 avril 1949) ; protocole relatif à l’immigration de spécialistes au Maroc (2 février 1950) ; ibid., p. 666-667.
36 AN, 16 061. Le Problème des réfugiés, Genève, Palais des Nations-OIR, 1948, p. 22.
37 AN, F7 16 070, travaux de la Commission interministérielle de l’immigration, 1948. Voir la contribution de Jin Hee Kang dans le présent volume.
38 AN, Centre des archives contemporaines, CAC, 19850705, art. 1, cité par Spire A., « Les réfugiés, une main-d’œuvre à part ? Conditions de séjour et d’emploi. France, 1945-1975 », Revue européenne des migrations internationales, vol. 20, n 2, 2004, p. 25.
39 Jacobsen P., « L’œuvre de l’Organisation internationale pour les réfugiés », Population, vol. 6, n° 1, janvier-mars 1951, p. 39 ; voir aussi Ristelhueber R., « L’œuvre de l’OIR », Revue des Deux Mondes, avril 1956, p. 686-693.
40 Cité dans « L’organisation internationale pour les réfugiés a mis fin à son activité le 31 janvier 1952 », Population, vol. 7, n° 1, janvier-mars 1952, p. 194.
41 Nourissier F., « Le monde des réfugiés », Esprit, vol. 19, janvier 1951, p. 19.
42 Qui se répartissaient comme suit : 167883 étaient reconnus comme pouvant être réinstallés, 58879 n’avaient que des possibilités limitées d’être réinstallés, 11302 avaient besoin d’une assistance permanente, 7686 n’étaient pas classés et 1411 désiraient être rapatriés. AN, F7 16 061, document de synthèse « Les réfugiés de l’OIR en France », 18 mai 1951.
43 D’après ibid.
44 Ibid.
45 Sur les résonances françaises de cet événement, Noiriel G., Réfugiés et sans-papiers. La République face au droit d’asile (xixe-xxe siècle), Paris, Calmann-Lévy, 1991.
46 Journal Officiel. Débats parlementaires du Conseil de la République, séance du 10 juillet 1952, p. 1625.
47 Pour une vision plus large, cf. Reinisch J., « Introduction : Relief in the Aftermath of War », Journal of Contemporary History, vol. 43, n° 3, juillet 2008, p. 371-404 ; Id., « Internationalism in Relief : The Birth (and Death) of UNRRA », Past & Present, supplément 6, 2011, p. 258-289.
Auteur
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Jérémy Guedj
Docteur en histoire contemporaine de l’université de Nice Sophia Antipolis et chercheur associé au Centre de la Méditerranée moderne et contemporaine (CMMC). Il a soutenu en 2015 une thèse intitulée Gouverner ou choisir. La IVe République et l’immigration, sous la direction du Professeur Ralph Schor, et a publié divers travaux sur l’immigration, les minorités et les phénomènes identitaires, dont Le Miroir des désillusions. Les Juifs de France et l’Italie fasciste (1922-1939) (Paris, Classiques Garnier, 2011).
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