1Cette étude s’inscrit dans la continuité de nos travaux antérieurs qui nous avaient permis d’étudier le rôle des juristes russes et juifs russes au sein notamment du Comité consultatif des organisations privées du Haut-Commissariat de la Société des Nations pour les réfugiés1 comme dans la jurisprudence en France sur l’application notamment de ce droit2. Nous avions pu montrer le lien entre les parcours et profils personnels de ces juristes, souvent eux-mêmes réfugiés apatrides et l’orientation donnée à la résolution des problèmes légaux et matériels rencontrés dans les pays d’asile3. Leur présence en France, au sein des offices nationaux de réfugiés ou l’expertise qu’ils y apportent est elle-même le résultat d’un état de fait spécifique : le choix adopté en 1920 de ne pas créer un service administratif national pour les réfugiés mais de reconnaître la légitimité des anciennes représentations consulaires russes puis des deux délégations nationales arméniennes constituées en vue de la conférence de la Paix de Paris. Ce choix s’explique évidemment par le contexte et les orientations de la politique française (guerre civile en Russie et lutte antibolchevique)4. Elle rend compte également de la capacité diplomatique des représentants des communautés exilées, diplomates et jurisconsultes. Ceux-ci affirment, dans le cas russe comme dans le cas arménien, que les représentations nationales (au sens des communautés nationales exilées) sont mieux à même de comprendre, traiter et résoudre les contraintes administratives et sociales de l’exil, en raison de leur expérience antérieure dans les institutions locales ou centrales russes ou dans les structures autonomes du millet arménien ottoman. Ils ont également la connaissance de leurs législations nationales respectives et les compétences linguistiques nécessaires. Leur investissement actif dans les institutions internationales en charge de la question des réfugiés est également un moyen de présenter les communautés exilées comme des réalités sociales transnationales, certes inscrites dans les politiques migratoires des États concernés mais également sujets de leur propre histoire (reconquête de la Russie bolchevique ou lutte contre la négation du génocide et retour sur les terres arméniennes spoliées)5. Ceci ne préjuge pas d’un unanimisme de ces représentants communautaires, qui transfèrent dans les institutions internationales leurs concurrences politiques internes et clivages idéologiques. Ces institutions constituent pour eux un espace de légitimation de substitution à la perte de la légitimité initiale (représentants consulaires russes, délégations nationales arméniennes) après la victoire bolchevique et la création de l’URSS, comme après l’échec politique que représente le traité de Lausanne de 19236. Ils appartiennent pour la plupart à une élite socioculturelle des métropoles impériales et leur degré d’intégration culturelle et professionnelle dans des réseaux transnationaux constitués avant 1914 est forte, notamment pour ceux d’entre eux qui sont diplomates, par leur connaissance ancienne de leurs homologues des différentes chancelleries. Il y a donc un entre-soi qui se reconstitue à Genève ou à Paris entre ces juristes exilés et les jurisconsultes et diplomates français membres de l’Institut de droit international, ayant pour les plus âgés partagé la grande aventure des conférences de la Paix de 1899 et 1907, associant cosmopolitisme libéral et paix par le droit. Si l’on se place maintenant du point de vue des acteurs politiques français, cette gestion déléguée et le statut d’interlocuteur légitime accordé à des institutions privées non étatiques peuvent être bien sûr rapportés à la faible institutionnalisation objective des structures internationales dans la période. Mais elles peuvent être aussi analysées en mobilisant la notion de « répertoires impériaux7 ». La France, qui joue un rôle central dans la prise en charge de la question des réfugiés à la SDN, inscrit son appréhension dans une logique impériale de « politique de la différence » : les élites et corps constitués des représentants russes et arméniens sont des intermédiaires dans l’administration des collectivités réfugiées apatrides : ceci permet à la fois de réserver la politique de naturalisation et d’établir une relation verticale avec chaque communauté concernée, sans favoriser la généralisation du statut de réfugiés sur un critère générique de persécution8. Par ailleurs, l’appréhension de ces communautés apatrides est assimilée via les offices de réfugiés à la protection des étrangers par les autorités consulaires, en raison de la similitude des fonctions et de la perception du timbre Nansen (comparable à des droits de chancellerie).

2Dans la présente étude, nous avons décidé de poser la question de la continuité de cette appréhension sous le régime de Vichy et dans la recomposition politique et administrative de la Libération, en conservant la même perspective, celle de mettre en regard les cadres politico-juridiques avec les parcours et profils des juristes et diplomates considérés. Trois moments significatifs ont été retenus pour notre démonstration, nos recherches ayant été jalonnées d’une série de découvertes archivistiques inattendues particulièrement importantes : la première correspond à la période de la guerre et au fonctionnement du Bureau chargé des intérêts des apatrides (BCIA), la seconde analyse l’absence des réfugiés et apatrides dans l’ordonnance de novembre 1945 sur l’entrée et la sortie des étrangers en France et la troisième concerne l’action du premier jurisconsulte de l’Ofpra, M^e Henri Monneray.

De la Délégation en France du Haut-Commissariat de la SDN pour les réfugiés au Bureau chargé des intérêts des apatrides : gestion nationale et résistance

3L’arrangement de 1928 sur la protection des réfugiés statutaires9, transformée par la France en une disposition conventionnelle franco-belge, a donné lieu à la création d’une délégation du Haut-Commissariat de la SDN qui remplissait à l’égard des réfugiés des fonctions quasi consulaires et fonctionnait pour son application en association avec les offices nationaux10. Le délégué devait être de nationalité française et c’est Marcel Paon qui remplit cette fonction en 194011. Cet ingénieur agricole de formation, qui a été chef du Service de la main-d’œuvre agricole au ministère de l’Agriculture, est membre du Conseil national de la main-d’œuvre et du Conseil supérieur de l’agriculture, et secrétaire général de l’Institut d’histoire de l’émigration politique contemporaine12. On sait que, pendant l’occupation allemande et le régime de Vichy, les offices de réfugiés sont fermés et qu’un Bureau chargé des intérêts des apatrides (BCIA) reprend, en 1942, les prérogatives du délégué du Haut-Commissaire de la SDN pour les réfugiés. Il n’existait pas jusqu’à présent de travaux sur ce Bureau et son fonctionnement mais il a été considéré comme une émanation du régime de Vichy. Ainsi, Gérard Noiriel critique son orientation politique et dénonce sa collaboration active avec les autorités d’occupation13. On en trouve aussi mention dans les correspondances avec le Commissariat aux questions juives, en ce que ce Bureau établit des certificats d’identité non juive14. Victor-Yves Ghébali, dans un ouvrage classique sur la France et les organisations internationales pendant la guerre intègre la fermeture des offices nationaux, de la délégation du Haut-Commissariat de la SDN pour les réfugiés et la création de ce Bureau dans un contexte plus large celui de la politique du régime de Vichy de reniement de la vocation internationale de la République et du retrait de la SDN. Il voit dans la création du BCIA la preuve d’un repli nationaliste : « Vichy ne préférera-t-il pas, par exemple, supprimer le mécanisme de protection internationale des réfugiés pour le remplacer par un système national15 ? »

4Or, en analysant, à la faveur de nouvelles sources, la politique menée à la Libération en faveur d’une protection internationale des réfugiés que nous traiterons en seconde partie, nous avons été amenés à en chercher les origines pendant la guerre. C’est ainsi que nous avons découvert deux rapports, conservés dans les archives de la SDN, qui apportent un nouvel éclairage sur la protection des réfugiés statutaires sous le régime de Vichy, notamment le fonctionnement du BCIA, émanation du Service du contrôle des étrangers du secrétariat d’État aux Affaires étrangères. Ces découvertes initiales nous ont conduites à reprendre notre enquête au ministère des Affaires étrangères pour identifier les archives du BCIA, dans les différents inventaires et finalement les trouver16. Plus largement, ces découvertes archivistiques amènent non seulement à revisiter l’interprétation habituelle sur la période considérée, mais permettent de mieux comprendre la politique menée dans la décennie qui suit la Libération. Il est évident que cette recherche demande à être approfondie concernant son articulation avec la politique antijuive de persécution du régime de Vichy et d’internement des réfugiés17, le traitement des réfugiés juifs russes relevant du statut Nansen, l’étude des pratiques locales de prises en charge et protection et les politiques de dénationalisation récemment travaillées par Claire Zalc18.

5Le premier document trouvé à Genève est un rapport de Marcel Paon sur la question des réfugiés en France depuis l’invasion du territoire français jusqu’au tournant de 1942 et le second, un rapport général sur son activité jusqu’en août 194419. La manière dont Paon rend compte des événements et de son action est différente dans les deux documents. Le discours est plus contraint dans le premier. Il a été rédigé à Genève, lors d’une visite clandestine à la SDN en octobre 1942. Le ton est plus libre dans le second où pointe une valorisation personnelle de son engagement pendant la guerre, comme la détermination à prouver (dès le titre même du rapport) et même à justifier la continuité des activités de protection en faveur des réfugiés Nansen par la France, l’absence de rupture réelle avec le Haut-Commissariat de la SDN, en dépit des ruptures conventionnelles effectuées par le régime de Vichy comme du retrait de la France de l’organisation internationale. Le 8 juin 1940, Marcel Paon réunit avec Édouard de Navailles-Labatut, (ancien représentant du MAE au sein de la Commission intergouvernementale consultative de la SDN sur les réfugiés), les responsables des offices nationaux pour organiser le repli dans le département de l’Indre et permettre la poursuite de leurs activités juridique et assistancielle20. La question très sensible des archives de la Délégation et des Offices fait l’objet d’une attention spécifique et il est décidé de les déplacer, notamment celles de l’état-civil des réfugiés (en commençant par celles de l’Office sarrois dont la saisie par les Allemands pourrait avoir des conséquences dramatiques pour les réfugiés). Avec la débâcle, l’organisation initiale est abandonnée et à l’armistice, la Délégation s’établit à Pau21. En zone sud, l’activité juridique et d’aide sociale reprend dès l’été 1940 avec la perception du timbre Nansen via les préfectures et la redistribution des aides financières aux réfugiés, à travers un compte bancaire personnel que Paon ouvre à son nom à Toulouse pour dissimuler l’activité de la Délégation. Les relations entre les deux zones (tableaux de répartition des subventions aux œuvres adressées par Paon) sont assurées clandestinement et très difficilement en utilisant les camions à gazogène de l’Administration des Eaux et Forêts, et par la présence à Vichy d’un collaborateur de liaison, Paon disant ne pouvoir « évidemment » passer par l’ambassade de Fernand de Brinon (dont on sait le rôle dans la collaboration). En zone libre, Lucie Masbrenier22 arrive à maintenir l’activité juridique et sociale, aidée à Pau par le Zemgor et en liaison avec les Offices de réfugiés de Marseille et Nice, puis avec le Service d’aide aux émigrants de Lyon : authentification des documents d’états-civils nécessaires aux réfugiés, perception de la taxe Nansen, approvisionnement des préfectures en timbres Nansen, subventionnement des œuvres réfugiées, distributions de secours aux réfugiés internés au camp du Vernet (Ariège), aux réfugiés russes et arméniens déplacés en zone sud, mis à l’abri de réfugiés sarrois.

6Dès le mois d’août 1940, Marcel Paon reçoit l’ordre de regagner Paris pour rouvrir les bureaux de la Délégation sous l’appellation désormais de « Haut-Commissariat pour les réfugiés – service Nansen français », toute mention à la SDN ayant été intentionnellement supprimée. Le Haut-Commissariat de la SDN est en effet sis à Londres et dirigé par le Britannique sir Herbert Emerson. Rappelons également que la conférence d’Évian de 1938 a abouti à la création d’un autre organisme, le Comité intergouvernemental pour les réfugiés (CIR). Sir Herbert Emerson se trouvant également à la tête du CIR, les activités des deux organismes se confondent pendant la guerre. Paon évoque cette requalification de la délégation en expliquant qu’elle est de son fait et destinée à « camoufler » l’existence du service et d’opérer de manière quasi clandestine sans attirer l’attention des forces d’occupation. En effet, la Gestapo s’intéresse de près à l’Institut d’histoire de l’émigration politique dont il est le secrétaire général, sis dans les mêmes locaux que la délégation. Paon affirme dans son rapport de 1945 que la Gestapo a spolié les archives de l’Institut comme une partie de la documentation SDN de la délégation. Cette assertion a pu être vérifiée car on retrouve dans les archives dites des Fonds de Moscou, restituées à la France, un carton qui concerne les archives de l’Institut23. Ce camouflage est surtout nécessaire pour protéger les fonds du timbre Nansen ce qui l’amène à ne plus utiliser les comptes bancaires existants établis au nom de la SDN mais à transférer les fonds sur plusieurs comptes personnels qu’il ouvre à son nom dans des banques différentes. C’est l’expérience des fonds Nansen de Norvège qui l’incite à rendre son activité financière clandestine24. Quant aux moyens financiers attribués par le Haut-Commissariat de Londres pour subvenir au fonctionnement de la Délégation française et déposés à la Lloyds Bank à Paris, ils restent inaccessibles, celle-ci étant occupée par les Allemands. Sans ressources, la Délégation ne conserve finalement à Paris qu’une salariée (Angèle Kovalska revenue de Pau), quitte ses bureaux et se replie sur un petit local discret, évitant toute relation avec les administrations centrales françaises. Rétablissant les collaborations avec les offices nationaux, le service fonctionne de manière autonome jusqu’à la fin de l’année 1941, encaissant et répartissant un million et demi de francs aux œuvres réfugiées. C’est à partir du printemps 1941 que les Allemands affichent leur intérêt spécifique pour les réfugiés d’Europe orientale (qui va grandissant avec l’offensive contre l’URSS en juin), en créant un Comité d’entraide aux émigrés russes, présidé par le colonel Modrach puis par Youri Jerebkov, lié au nouveau Comité pour l’organisation de la représentation russe en France dirigée par le Prince Gortchakov. Suit la création de deux autres comités pour les émigrés ukrainiens (dir. Ivan Stasiw25) et caucasiens (dir. Alexandre Korkia). Ces comités sont agréés par les autorités allemandes pour enregistrer les réfugiés, délivrer les actes d’état-civil, recevoir et répartir le produit du timbre Nansen. Dans ce contexte, la pression s’accentue sur la Délégation, convoquée par la Gestapo, ne pouvant plus opérer les répartitions financières en faveur notamment des réfugiés russes26.

7En octobre 1941, les Allemands exigent la suppression de l’Office national polonais créé sur le modèle des offices russe et arménien. Ceci conduit à son absorption par le Service du contrôle des étrangers du secrétariat d’État aux Affaires étrangères. Il devient le Bureau central d’administration des Polonais en France, dirigé à Vichy à partir de décembre 1941 par Paul Chastand, que l’on va retrouver quelques années plus tard comme collaborateur du premier directeur de l’Ofpra, après avoir été chargé de mission à l’OIR. Marcel Paon l’explique dans son rapport : c’est un « camouflage, le Département n’entendant pas abandonner les Polonais à leur sort ». Paul Chastand est juriste, avocat de formation. Ayant embrassé la carrière diplomatique, il est en poste de 1930 à 1933 à Lwów en Pologne. Affichant son antifascisme dans les années suivantes, il est en relations étroites avec les hommes du Front populaire. Rappelé de son poste à Buenos Aires en février 1941 pour raisons politiques, il écrit : « Un court séjour à Vichy m’a rapidement convaincu de l’erreur des dirigeants du moment. Aussi ai-je refusé tout poste à l’étranger. Retiré chez moi, dans le midi de la France, j’ai attendu les propositions du Département ». Il est recruté par cette phrase : « Cette fois vous avez un job que vous pouvez accepter et que je vous demande instamment d’accepter27. » En relations avec la résistance armée polonaise et au MAE avec Suzanne Borel (future Suzanne Bidault, qui sera secrétaire générale de l’Ofpra de 1954 à 1962), il écrit, au sujet du Bureau des Polonais, qu’il a dirigé une « lutte de tous les instants contre la Gestapo et la police nationale28 ». Le Bureau central d’administration des Polonais, dont le siège est installé à l’Hôtel Thermalia à Vichy, est une vaste organisation qui comprend des bureaux d’administration régionaux à Lyon, Marseille, Toulouse, Nice et en outre-mer (Casablanca, Beyrouth, Alger). Sont placés à la tête de ces bureaux des diplomates à la retraite et le personnel total (qui comprend anciens diplomates, agents consulaires et jurisconsultes polonais), s’élève à plus de cinquante agents. Leur sont associés des centres d’accueil et de reclassement des réfugiés polonais, au nombre de 24 en zone sud en janvier 1942, hébergeant plus de 2600 personnes29.

8Marcel Paon explique que la création du BCIA par le Service des étrangers des Affaires étrangères, le 15 janvier 1942 s’est faite sur le modèle du précédent polonais, c’est-à-dire pour sauvegarder l’existence des offices sous une forme « nationalisée » afin d’éviter leur disparition exigée par les Allemands et de les soustraire à leurs projets d’instrumentalisation dans le contexte de l’offensive contre l’URSS. Le procédé choisi va donc consister à dénoncer officiellement l’accord franco-belge du 30 juin 1928, ce qui justifie la prise en charge directe par le MAE de la gestion des questions administratives et juridiques relevant jusque-là des offices nationaux et de la délégation. L’homme qui est derrière cette opération est en réalité Abel Léonce Verdier (1901- 1991), docteur en droit et diplômé de l’École des sciences politiques, ancien consul de France à Sarrebruck, directeur du département consulaire au MAE, qui dirige alors le Service des étrangers30. On sait qu’il est en relations avec le général Zdrojewski, chef militaire de la résistance polonaise en France et plusieurs réseaux de résistance. À la Libération, Abel Verdier devient délégué du Conseil national de la résistance au MAE. Il est fait officier de la Légion d’honneur pour services militaires extraordinaires, est décoré de la Croix de guerre 1939-1945 avec palmes et médaille de la Résistance avec rosette31. La lecture du mémoire de proposition pour médaille de la Résistance permet de mieux comprendre l’action d’Abel Verdier pendant l’Occupation et le régime de Vichy. Son activité résistante commence à l’automne 1940, époque à laquelle il aide les dirigeants belges réfugiés en France à faire passer leurs compatriotes en Espagne. Il fait de même pour plus de 2000 militaires belges, hollandais, tchèques, yougoslaves, grecs et polonais qui quittent la France pour être incorporés dans les Forces libres en Angleterre ou en Afrique du Nord. Il assure dans le même temps le regroupement des étrangers qui n’ont pu quitter la France dans la 13^e région militaire en vue de la libération du territoire et intervient pour faire libérer des camps d’internement des « centaines de patriotes32 ». On peut évidemment mettre en relation cette activité clandestine et l’organisation du réseau du BCIA dans l’ensemble de la zone Sud, notamment le maillage des centres d’accueil polonais évoqués précédemment. Les archives du service historique de la Défense permettent de préciser son appartenance aux forces françaises combattantes, au réseau de résistance Marco Polo créé sous les ordres du Bureau central de renseignement et d’action de la France libre de Londres en 1942 (futur BCRA). Son dossier personnel montre l’ensemble de ces actions d’exfiltration, d’attributions de papiers ou certificats d’identité et de documents « d’aryanité », d’intervention pour libérer telle ou telle personne internée, au point que son renvoi est demandé par l’ambassade d’Allemagne à l’automne 194333.

9Lorsque le BCIA se met en place en janvier 1942, il est demandé à Paon qu’il poursuive son activité, lequel accepte en raison des convictions politiques de Verdier34. Jusqu’en 1944, le Bureau va fonctionner sous le contrôle d’Abel Verdier en zone Sud à Vichy et Marseille, sachant qu’il a désormais également sous son autorité les bureaux d’administration des ressortissants étrangers asilés ou réfugiés polonais, luxembourgeois, hollandais, tchécoslovaques, etc.35. En zone Nord, une délégation est constituée à Paris, dirigée, sous le couvert du consul Yves Corson36 par Marcel Paon qui s’installe alors 6 Cité Martignac (7^e arrondissement), bureau qui en 1945 va accueillir les offices nationaux russe et arménien rétablis. Paon crée des sections russe, arménienne et géorgienne, reprenant les membres des anciens offices nationaux37 et conserve le personnel de la délégation antérieure dans les deux zones. Les offices sont donc transformés en conseils ou comités du même nom avec des attributions consultatives auprès du BCIA. L’organigramme du BCIA fait apparaître ces anciens membres des offices généralement sous le titre de « conseiller technique » ou « conseiller juridique38 ». Comme indiqué dans une circulaire aux préfets, le BCIA a donc compétence envers les réfugiés apatrides Nansen, les étrangers apatrides en mesure de prouver leur dénationalisation et leur origine nationale, les asilés qui n’appartiennent pas aux catégories d’étrangers en faveur desquels des organismes spéciaux ont été créés39.

10La suppression des offices nationaux est officiellement notifiée le 21 avril 1942 alors même que les Allemands officialisent les centres d’assistance aux réfugiés russes, ukrainiens, caucasiens, leur attribuent les prérogatives juridiques et administratives de la délégation du Haut-Commissariat de la SDN (qui ont pourtant été reprises par le MAE depuis janvier), et exigent la mise à disposition de la totalité des produits du timbre Nansen. Suivent plusieurs descentes de la Gestapo rue Martignac et dans les anciens locaux de l’Office russe, l’arrestation de Basile Maklakov, M. Joukovsky, M^me Romacheff et Nicolas de Hehn (chef de la Section russe à la délégation de Paris du BCIA), puis celle de Sossipâtre Assathiany de la section géorgienne. Une première négociation a lieu le 16 juin 1942 entre Abel Verdier, Marcel Paon, et le SS-Sturmbannführer Mayer-Falk durant laquelle Abel Verdier s’oppose aux exigences allemandes, en exigeant la publication au Journal officiel de la création des nouveaux centres d’assistance comme condition de leur reconnaissance légale par les administrations préfectorales, et en mettant sur pied dans l’intervalle de nouvelles sections au sein du Bureau des apatrides : section azerbaïdjanaise, section caucasienne et section ukrainienne40. L’objectif de cette extension de la protection des réfugiés par le BCIA est de prendre les Allemands de vitesse. Or pour avoir précédemment analysé les enjeux de reconnaissance de réfugiés statutaires et l’opposition que le MAE a manifestée durant l’entre-deux-guerres au sein de la SDN sur la question des réfugiés ukrainiens, on assiste là à une réorientation significative de la politique du Quai d’Orsay41.

11En septembre et novembre 1942, les autorités allemandes exigent une nouvelle fois l’application de leurs desiderata, notamment la captation des produits du timbre Nansen mais Verdier refuse, affirmant que celui-ci est perçu au même titre qu’un impôt français42. Finalement, c’est le 9 août 1944 que paraît au Journal officiel un avis relatif à la création par les autorités d’occupation d’offices des émigrés russes, ukrainiens et caucasiens, alors même qu’une menace de déportation sans préavis est formulée contre les membres du Bureau… Mais la résistance et l’obstruction ont payé. Marcel Paon écrit qu’il « fit reprendre le travail le lundi 28 août au matin comme dans les autres ministères » et rend compte alors à Abel Verdier, resté à Vichy, que « le fonctionnement de la Délégation a repris ». En octobre 1944, le Haut-Commissariat de la SDN est réintégré en France dans ses droits et prérogatives. La continuité de l’action de protection juridique et sociale des réfugiés statutaires a été rendue possible après 1942, comme l’explique Paon en 1945, « sous le couvert des Affaires étrangères en plein accord avec des fonctionnaires patriotes qui actuellement occupent respectivement les postes suivants : directeur général, directeur, chef de bureau de l’administration centrale et ministre de France en poste à l’étranger ».

12Qu’en est-il des liens entre Paon puis le BCIA et le HCR/CIR entre 1940 et 1944 ? Dans le rapport de Paon de 1945, ce dernier détaille les quelques tentatives de communications établies via l’ambassade de Suisse43 et évoque le rapport de sir Emerson à la SDN de février 1942 qui montre la conviction de ce dernier que la requalification de la Délégation en 1940 et plus encore la création du BCIA en 1942 attestent d’une rupture volontaire des liens entre le régime de Vichy et l’organisation internationale44. C’est pour mettre un terme à cette interprétation que Marcel Paon se rend clandestinement en octobre 1942 à Genève et rédige le premier des deux rapports que nous avons trouvés. Le processus de « nationalisation » se poursuit après la dénonciation de l’accord de Genève de 1928 déjà évoquée, par celle de la convention sur les réfugiés de 1933 en novembre 1942, et aboutit le 20 juin 1944 à la publication de la loi instituant en France un statut des apatrides45. On sait que c’est au sein de la résistance française extérieure que les cadres de la coopération internationale vont être rebâtis progressivement, par des mesures conservatoires pour ce qui concerne les droits de la France au sein de la SDN et de l’OIT, par une présence dans les différentes rencontres stratégiques des organismes intergouvernementaux créés par les Nations unies pendant le conflit46, et enfin par une préparation aux conditions de l’après-guerre, notamment les textes rétablissant la liberté et les libertés républicaines. Ainsi, en ce qui concerne les réfugiés, la France libre siège aux sessions du CIR à Londres pendant la durée de la guerre. Un représentant du CIR est d’ailleurs accrédité à Alger. Victor Valentin-Smith, ancien gouverneur provisoire du Gabon (mars 1941-mai 1942) est nommé à ce poste47. Il reste d’ailleurs le représentant du CIR en France à la Libération.

13À la fin de la Seconde Guerre mondiale et dans la continuité des structures internationales de l’entre-deux-guerres, la protection des réfugiés statutaires est de nouveau assurée en France par le délégué du Haut-Commissariat de la SDN pour les réfugiés et ce jusqu’à la liquidation officielle de l’organisation internationale en décembre 1946. À la fin de l’année 1946, qui marque la dissolution de la SDN, le mandat du Haut-Commissariat pour les réfugiés est transféré au CIR. En décembre 1946, le délégué du CIR en France se voit attribuer les attributions jusque-là dévolues au représentant du Haut-Commissaire48. Ces deux rapports de Marcel Paon, comme les archives du MAE redessinent l’histoire de la protection des réfugiés statutaires pendant l’Occupation et le régime de Vichy, notamment la nature et fonction du Bureau chargé des intérêts des apatrides comme le rôle du MAE. Ces sources nous ont permis de voir apparaître le personnage et l’action d’Abel Verdier, comme du réseau de consuls patriotes qu’il associe à son action résistante. On peut ainsi considérer que le BCIA s’est fait, entre 1942 et 1944, l’avocat des réfugiés statutaires Nansen et asilés à la fois auprès de l’administration française, notamment auprès du ministère de l’Intérieur et à la fois auprès des autorités d’occupation, en particulier la Gestapo. L’interrogation reste entière concernant l’articulation de l’action du BCIA avec une politique plus globale du régime de Vichy d’internement et de persécution des réfugiés, qui demande à être étudiée de près. Notons également, comme l’explique Marcel Paon, que la gestion directe par une administration étatique de la protection juridique et administrative des réfugiés statutaires possède d’indéniables avantages dans les rapports avec les préfectures et les autres ministères, notamment de l’Intérieur et du Travail. Au regard de ce qui suit, l’expérience va donc être capitalisée.

Les réfugiés et apatrides hors de l’ordonnance de 1945 sur l’immigration : le rôle méconnu du Conseil d’État

14Cet état de fait permet de contextualiser les orientations des hommes de la Libération en ce qui concerne l’appréhension de la nécessaire protection des réfugiés, l’importance de l’engagement international en la matière comme de la pérennisation d’une gestion déléguée au ministère des Affaires étrangères jusqu’en mars 1948. Dans la logique de rétablissement des valeurs et libertés républicaines, la réouverture des offices nationaux, la réintégration de la France dans ses engagements internationaux et le système de protection internationale des réfugiés, sont ainsi décidés. Or, l’année 1945 est marquée par l’élaboration d’un texte législatif destiné à refonder la politique d’immigration de la France, où l’on peut constater qu’entre le temps de son élaboration initiale (essentiellement de la main de Georges Mauco49) et celui de sa promulgation, les réfugiés et apatrides passent d’un statut de contrôle et d’assujettissement à une absence pure et simple. Notre enquête s’est donc centrée sur une question spécifique, la disparition des réfugiés et apatrides de l’ordonnance du 2 novembre 1945 entre le projet initial et le texte définitif, qui indique une distinction entre politique de l’asile et politique de l’immigration. Naturellement, parmi les points de départ de nos investigations figure l’article de Patrick Weil paru en 1995, associé à l’analyse menée par Alexis Spire, notamment en ce que la rédaction de l’ordonnance s’est déroulée dans un huis clos au sein de la haute administration, les membres des cabinets ministériels arrivant à conserver la maîtrise du « cadre juridique destiné à organiser l’immigration50 ». L’article précité de Patrick Weil analysait le processus d’élaboration en pointant un paradoxe : l’émergence d’une législation formellement libérale et égalitaire en 1945 alors que le « climat dominant qui a présidé à la construction de la politique française dans les années 1930 et 1940 était empreint de différentialisme et de hiérarchie raciale ». Il montrait également les divergences-convergences des représentants des différents ministères sur la gestion de l’immigration51, et abordait de manière spécifique la question des réfugiés et apatrides, également analysée plus récemment par Greg Burgess52. Une phrase a évidemment retenu notre attention dans l’étude de Patrick Weil : la saisine du Conseil d’État pour validation de l’ordonnance et la disparition de la mention des réfugiés au moment du passage du texte devant la Commission permanente du Conseil d’État dans la seconde quinzaine du mois d’octobre 1945.

15Le résultat de nos investigations a permis de mettre à jour une étape du processus d’élaboration laissé jusqu’à présent de côté, l’important travail de réécriture de l’ordonnance relative à l’entrée et au séjour des étrangers (comme d’ailleurs celle sur la nationalité du 19 octobre 1945) par la Commission permanente du Conseil d’État et en l’espèce par un même rapporteur le civiliste Léon Julliot de la Morandière53. Cette découverte, qui modifie de manière substantielle l’analyse que l’on peut faire non seulement de l’appréhension des réfugiés et apatrides mais plus largement des ordonnances sur l’immigration et la nationalité permet de répondre au paradoxe précédemment souligné par Patrick Weil en mettant en lumière le rôle des hommes de la Résistance et des juristes membres du Conseil d’État. Notre analyse repose ici sur les archives de la Commission permanente du Conseil d’État (les deux rapports de Léon Julliot de la Morandière et ses corrections, les procès-verbaux de la réunion de restitution du rapport de la Commission permanente)54. Ces archives ont été croisées avec les archives privées de Georges Mauco qui est l’auteur, au titre de secrétaire général du Haut-Comité de la famille et de la population, du projet initial, afin de redonner de la profondeur temporelle à sa conception restrictive et sélective de la question de l’asile. Nous sommes remontés jusqu’au rapport de 1937 présenté à la SDN sur l’assimilation des étrangers et avons suivi ses expertises sur la question jusqu’au rapport qu’il commet en 1949. Nous avons enfin consulté les archives privées René Cassin, car notre hypothèse initiale était que ce dernier pouvait être directement intervenu dans le travail de réécriture de cette ordonnance, et notamment dans le retrait des réfugiés et apatrides, connaissant sa position personnelle et intellectuelle sur la question, sa fonction de président du Comité juridique d’Alger puis de vice-président du Conseil d’État, comme le contrôle qu’il exerce sur la composition et l’orientation de la Commission permanente55.

16Ces approches croisées ont permis de constater que les deux ordonnances sur l’entrée et le séjour des étrangers comme celle de la nationalité ont été réécrites par Léon Julliot de la Morandière en octobre 1945. La première a fait l’objet d’une discussion courte au sein de la Commission permanente qui a validé à l’unanimité les modifications effectuées ; la seconde a donné lieu à une réécriture seconde à partir du rapport de la Morandière par les membres de la Commission permanente. Ceci amène à réévaluer la place et le rôle de cet organe dans le processus d’élaboration du texte en plusieurs points : le rôle propre de Julliot de la Morandière, la fonction spécifique de la Commission permanente en 1945 et l’importance des liens qui l’unissent à René Cassin. On sait en effet que Léon Julliot de la Morandière (1885-1968), issu d’un milieu royaliste et catholique, mais républicain sincère, est spécialiste de droit privé, professeur à la Faculté de droit de Paris et civiliste reconnu. Mesuré dans ses analyses du droit de Vichy pendant la guerre, à la différence de ses collègues Georges Ripert ou Jean-Paulin Niboyet, il apporte de manière clandestine son aide au Comité juridique d’Alger. À partir de 1943 il devient, avec l’avocat général André Mornet, membre du Comité des juristes constitué par le conseiller Latrille (magistrat au tribunal de la Seine et résistant) dont les travaux juridiques sur les faits de collaboration et d’amnistie sont utilisés par l’Assemblée consultative d’Alger56. Anne Simonin analyse la charge que Julliot de la Morandière reçoit de l’étude du projet concernant l’indignité nationale. On lui doit, écrit-elle « d’avoir sauvé l’indignité nationale » en 194357. Il est à noter qu’on le retrouve plus tard à Paris aux côtés de René Cassin pour la rédaction de l’ordonnance du 26 août 1944 sur cette même indignité nationale.

17Le 1^er septembre 1944, le Comité juridique commence à fonctionner à Paris et René Cassin y fait entrer Julliot de la Morandière, qui vient alors d’être nommé doyen de la Faculté de droit de Paris. Ce dernier préside également le Comité supérieur d’enquête en charge de l’épuration universitaire. On sait que le 31 juillet 1945, au moment même où s’élabore notre ordonnance, le Comité juridique est dissous du fait de la publication de l’ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945 sur le Conseil d’État. Ce dernier recouvre ses attributions dont celle d’examiner obligatoirement tous les projets de loi et d’ordonnance. Il voit naître en son sein une formation nouvelle la Commission permanente, chargée d’examiner les projets déclarés « urgents » par le Gouvernement. Dans les faits, la commission examine l’ensemble des ordonnances. De la Morandière, nommé conseiller en service extraordinaire, joue alors, comme le rapporte René Cassin, un rôle considérable. Il est le rapporteur du nouveau Code de la nationalité (promulgué le 19 octobre), le responsable avec Lucien Laurence, secrétaire du Comité juridique, de la question de la réparation des actes de spoliations (quatre ordonnances élaborées entre novembre 1944 et juin 1945) et le rapporteur de l’ordonnance sur l’immigration. Notons aussi qu’il prend en juin 1945 la présidence de la prestigieuse Commission de révision du Code civil. René Cassin, qui est de peu son cadet, l’estime personnellement et intellectuellement depuis les années vingt et il commet une contribution qui retrace leurs relations dans le volume d’hommages sur de La Morandière paru en 1964. La période 1943-1944 en a fait l’un de ses alliés notamment dans les prises de position qui l’opposent à François de Menthon (qui dirige le Comité général d’études puis le Commissariat à la justice du GPRF) ou à Adrien Tixier (qui devient alors ministre de l’Intérieur)58. On peut donc raisonnablement supposer que le fait que de la Morandière ait été le rapporteur de cette ordonnance exprime bien la volonté de René Cassin de s’assurer d’une fiabilité du contrôle de celle-ci, rend compte de la fonction d’une Commission permanente qui s’inscrit dans la droite ligne du rétablissement de la légalité républicaine et de remise en cause du droit de Vichy59.

18Concernant les réfugiés et apatrides, l’ordonnance comprend trois moutures différentes dont nous avons pu établir la chronologie et les inflexions qui s’avèrent majeures. La première est le fait du Haut-Comité dont Georges Mauco est le rédacteur au printemps 1945. Rappelons cependant que dans l’article 3 du décret qui crée le Haut-Comité, celui-ci n’a aucun mandat spécifique pour être consulté sur les mesures concernant les réfugiés et apatrides. Il n’est mentionné que « l’établissement des étrangers sur le territoire français et leur intégration à la population française ». Or, dans cette proposition élaborée par Mauco, on peut lire à l’article 26 : « Les apatrides et les réfugiés autorisés à quitter les centres d’accueil et à se fixer en France pourront outre les droits prévus en leur faveur par les conventions ou accords internationaux, jouir de tous les avantages accordés aux autres étrangers. Ils pourront se fixer en France dans la limite des emplois disponibles, avec l’avis favorable du ministère de l’Intérieur. Ils auront notamment la possibilité de recevoir la carte d’identité de résident dans les conditions prévues aux articles 16 et suivants de la présente loi. » Et à l’article 27 : « Les apatrides et les réfugiés qui deviendraient indésirables, tout en étant dans l’impossibilité de quitter le territoire français, seront dirigés dans les centres de travail surveillés60. » L’orientation sécuritaire et discriminatoire est ici manifeste. Elle s’inscrit dans le prolongement d’une distinction entre immigration contrôlée du travail et immigration imposée des réfugiés, doublée d’une hiérarchisation ethno-raciale, rapportée au faible degré d’assimilabilité des réfugiés et apatrides, notamment les victimes de politiques d’extermination, comme les juifs et les Arméniens, ou pour ce qui concerne spécifiquement les juifs, la concurrence pour les professions libérales et commerciales. C’est l’immigration imposée des réfugiés qui a fait « naître un problème des étrangers en France. Ces éléments sont, en effet, souvent non désirables économiquement, sanitairement, ethniquement et géographiquement », écrit Mauco à Louis Joxe, secrétaire général du GPRF en juin 194561. Il lui demande alors d’intervenir car il vient de recevoir l’avis de Parodi du ministère du Travail qui évacue toute mention des réfugiés du projet. Dans les échanges interministériels décrits par Patrick Weil, sa proposition sur l’internement des réfugiés et apatrides (l’article 27) est repoussée en raison notamment de l’opposition d’Alexandre Parodi et de Pierre Tissier qui établissent la distinction entre politique de l’asile et immigration sélective. Le 11 juillet 1945, est adopté une seconde mouture, celle qui sera validée par le Conseil des ministres en octobre. On peut y lire : « Titre IV. Article 28 : Les apatrides et réfugiés sans préjudice des dispositions des conventions internationales les concernant sont soumis aux dispositions du présent texte en ce qui concerne la délivrance des cartes de séjours temporaires ou de résident. » À noter que l’article 31, stipule que les institutions sociales en faveur des étrangers comprennent, entre autres, les centres d’accueil des réfugiés et apatrides62. On constate dans un article unique cette fois, la nécessaire prise en compte des arrangements et conventions internationales de l’entre-deux-guerres, adoptés par décrets en France et déterminant la situation des réfugiés statutaires, notamment la convention de 1928.

19Le rapport de Julliot de la Morandière devant la Commission permanente puis la note adressée au gouvernement le 30 octobre 1945 qui accompagne le projet adopté par le Conseil d’État, commencent par affirmer que le nom initial de l’ordonnance, « statuts des étrangers » est abusif en ce qu’il contient principalement des dispositions relatives aux mesures de police concernant l’entrée et le séjour des étrangers, ce qui aboutit à une requalification sous le nom que nous connaissons de l’ordonnance63. La Commission permanente conteste également toutes les dispositions relatives à la condition civile des étrangers en France, qualifiées « d’éparses et juridiquement inabouties ». C’est d’un trait de plume (comme le montre le document original sur lequel il a travaillé et conservé aux Archives nationales), que Julliot de la Morandière exclut réfugiés et apatrides, dont le statut est alors régi par des dispositions internationales, dont il affirme ainsi la continuité dans la volonté affirmée de rétablissement de la légalité républicaine. L’objectif initial de Mauco de créer un statut des étrangers en France dans lequel réfugiés et apatrides auraient été soumis à la fois à une politique de sélection ethnique, à un contingentement professionnel et à un possible régime d’internement, a donc été rejeté en deux temps par deux groupes d’acteurs aux objectifs et engagements différents. Concernant Julliot de la Morandière et la Commission permanente qui représentent notre découverte la plus récente, notons que cette suppression n’est ni commentée ni discutée en séance64. Elle constitue donc alors un fait d’évidence dont il faut restituer le sens donné par les acteurs. Nous considérons qu’un faisceau concordant d’explications peut être avancé : à l’échelle globale de l’ordonnance, la disqualification de l’ambition initiale du projet réglant la condition civile des étrangers en France et à l’échelle de la question des réfugiés et apatrides, un rejet d’une nationalisation du statut du réfugié au point même de retirer la mention des réfugiés d’un texte qui n’établit plus un statut des étrangers. L’analyse des profils et parcours des membres de la Commission permanente permet de constater que ces hommes cumulent une expérience personnelle de la situation de réfugié (René Cassin), des engagements en faveur des réfugiés et apatrides juifs notamment (René Cassin, président de l’Alliance israélite universelle et Pierre Seligman qui a été conseiller juridique du Consistoire et membre de l’UGIF), des acteurs du rétablissement de la légalité républicaine depuis la période algéroise (les conseillers Laurence, Marion et de la Morandière). En établissant la contribution décisive de la Commission permanente du Conseil d’État et des réseaux de la résistance dans le refus d’associer politique de l’asile et celle de l’immigration, nous sommes dans une appréhension d’une protection spécifique des réfugiés dans la continuité de celle établie, dans des conditions autrement plus périlleuses, par Abel Verdier et ses hommes de confiance du ministère des Affaires étrangères.

Henry Monneray, réfugié, résistant, substitut du procureur au Tribunal militaire international de Nuremberg et… premier jurisconsulte de l’Ofpra

20Les débuts de l’Ofpra sont marqués par une intense activité interprétative et doctrinaire liée tout à la fois à la période de transition qu’ils représentent mais également à l’articulation entre les héritages des statuts et cadres de protection antérieurs et l’application de la nouvelle convention de 1951 puis celle de 195465. D’ailleurs, on peut avec profit se tourner à nouveau vers le travail de la Commission permanente du Conseil d’État et de sa section sociale présidée par le conseiller Andrieux pour y constater l’importance des controverses qui s’y déroulent sur la question du statut futur de l’Ofpra. Ainsi, on retrouve le conseiller Seligman comme l’un des opposants principaux à la création d’une institution spécifique, considérant qu’une fonction juridique assez mince ne nécessite pas un organe aussi important. À l’inverse, le MAE plaide pour la création d’un office en insistant sur les responsabilités proprement juridiques qui incombent au gouvernement français, à défaut de protection par les autorités des pays d’origine, en vertu des accords internationaux auxquels la France a souscrit et « quasi consulaires » en raison de l’accord de 1928, repris dans la convention signée avec l’OIR en janvier 1948. Quant à l’autonomie, elle est également justifiée par l’indispensable intégration d’un personnel de réfugiés apatrides dans cet office et par le caractère autonome de toutes les institutions spécialisées qui ont assuré une telle mission depuis que le problème existe66.

21Comme il a été dit en introduction, la présence des juristes au sein ou autour des offices nationaux de réfugiés, comme dans les organes coopératifs internationaux est ancienne. On sait aussi qu’un certain nombre des personnes travaillant au sein de ces offices nationaux va alors devenir cadres, officiers de protection ou agents de la nouvelle structure, au sein de laquelle sont mises en place des sections nationales67. La continuité est donc nette non seulement entre la période de gestion par l’OIR et l’ouverture de l’Ofpra mais sur une moyenne durée qui va de l’entre-deux-guerres jusqu’aux années 1960, dessinant un profil générationnel et une expérience cumulée par une circulation dans des espaces sociaux et professionnels à la fois communautaires, nationaux, internationaux68. Ainsi en est-il d’Angèle Kovalska, née en 1909 à Marioupol (Est de l’Ukraine), fille de Jules Roux et d’Ekaterine Constantinovna, titulaire du brevet supérieur et ayant fait des études d’histoire à la Sorbonne, locutrice en français, russe et ukrainien, qui épouse à Boulogne-Billancourt en 1929 Nicolas Kovalsky69. Celle-ci va passer 32 ans au service, comme elle l’écrit elle-même « des réfugiés dans les différents organismes qui ont eu la charge de leur protection ». Ainsi, elle est engagée en 1938 par Marcel Paon comme secrétaire de la délégation du HCR de la SDN en France, et comme on l’a vu dans la première partie, revient à Paris après la débâcle et continue de travailler à ses côtés. Elle devient de 1942 à 1945, comme de 1947 à 1948, secrétaire du conseiller technique du MAE pour la question concernant les réfugiés et apatrides, soit toujours M. Paon. De 1945 à 1947, elle devient chef de la Section consulaire du HCR de la SDN à Paris. En mai 1947, elle est détachée en qualité de secrétaire auprès de l’ambassadeur Ponsot pour les réunions préparatoires de l’OIR puis au sein de la délégation française à l’OIR. De 1949 à 1951, elle est attachée à la délégation de l’OIR en zone française d’occupation en Allemagne (Child Care), puis revient à Paris aux côtés du délégué général adjoint de l’OIR à Paris. De 1952 à 1958, elle devient secrétaire de la direction de l’Ofpra, puis officier de protection, en charge de la section des apatrides. Ce parcours permet d’identifier un arc temporel de moyenne durée, marqué par une étroite collaboration entre cadres administratifs et diplomatiques français et des personnels ou intervenants dont les parcours et les appartenances s’articulent avec les réfugiés protégés, la période de la guerre ou la création de l’Ofpra ne constituant pas de ruptures fortes.

22En nous intéressant à cette étape de création de l’Ofpra, il nous importe pourtant de prendre la mesure de la nomination de Henri Monneray comme premier jurisconsulte de l’Ofpra. Cette nomination fait suite au retrait de l’un des juristes conseils importants de la période antérieure, Jacob Rubinstein. Cette évolution relèverait-elle d’une volonté de changement des pratiques antérieures et de la place accordée aux juristes réfugiés dans l’exercice du conseil juridique ? Coïnciderait-elle avec une nationalisation de l’administration de l’asile ou les pratiques antérieures conserveraient-elles une certaine continuité ? En comparant les profils de Jacob Rubinstein et de Henri Monneray, on peut constater que les éléments de continuité l’emportent nettement en dépit de la mutation institutionnelle. Jacob Rubinstein est un avocat social-démocrate, juriste du syndicat des métallurgistes, un temps menchevik internationaliste et président de la Douma de Kharkov, exilé à Berlin puis à Paris. Il devient alors membre de la Ligue russe des droits de l’homme70, de la Fédération internationale des Ligues des droits de l’homme (FIDH), membre de son bureau à partir de 192471, vice-président de sa commission juridique (présidée par Gaston Jèze), membre de son conseil jusqu’à la guerre. Fortement impliqué dans l’action internationale en faveur des réfugiés à Genève, il est le représentant du Comité des Zemstvos et Villes russes de secours aux citoyens russes à l’étranger, de la Commission centrale pour l’étude de la condition des réfugiés russes auprès des organisations de réfugiés et de l’Union des médecins russes à l’étranger au sein du Comité consultatif des organisations privées près du Haut-Commissaire Fridtjof Nansen dans les années 1920. Très actif dans l’élaboration de l’accord de 1928, on le trouve à Paris aux côtés des responsables de l’Office central des réfugiés russes72. Son expérience juridique concernant la protection des réfugiés apatrides comme le savoir accumulé durant trois décennies concernant les législations nationales sur la nationalité, en font l’un des meilleurs connaisseurs de l’après-guerre. D’ailleurs, c’est ce qui est souligné à l’Ofpra en 1952, lorsque l’on déplore que Rubinstein ait emporté avec lui sa volumineuse documentation juridique73. En vérité, cette assertion est probablement erronée car on trouve mention dans les fonds de Moscou d’archives qualifiées de la formule suivante : « Jacob Lvovitch Rubinstein, émigré blanc, avocat de l’Office international Nansen à Paris, 45^bis rue Guersan », qui seraient localisées à Moscou, avec la mention qu’elles ne sont plus demandées par la France74. Dans tous les engagements précités, on retrouve Rubinstein aux côtés des juristes russes André Mandelstam, Boris Nolde et Boris Mirkine-Guetzevitch.

23Le parcours de Henri Monneray a été, à l’inverse, difficile à identifier de prime abord et la compréhension du rapport avec son engagement comme juriste de l’Ofpra nous a opposé quelques résistances75. Pourtant et de manière singulière, chacune des avancées dans notre enquête est venue confirmer un tableau de concordances et d’appartenances qui a confirmé les continuités qui existent entre les trois temps étudiés dans cette contribution. En effet, on sait habituellement de lui qu’il est avocat à la Cour d’Appel de Paris dans les années 1950, spécialisé dans le droit des affaires et des assurances, et qu’il a été substitut au Tribunal militaire international de Nuremberg en 1945. C’est en retrouvant l’un des collaborateurs de ses dernières années d’exercice, l’avocat Dominique Doise, que nous avons pu, grâce à son riche témoignage, trouver de nouvelles pistes et reconstituer son parcours personnel initial, son changement d’identité et ses appartenances multiples, souvent cloisonnées76. L’avocat français Henri Monneray est né sous le patronyme de Heinrich Meierhof à Erfurt (Thuringe) en 1914 dans une famille juive. Il commence des études de droit à l’université de Fribourg puis, après l’avènement de Hitler, quitte l’Allemagne pour se réfugier en France, à Dijon où il poursuit ses études juridiques77. Il obtient sa naturalisation en 1936 et devient docteur avec une thèse soutenue à la faculté de Dijon en 1938 sur la qualification en droit international, problème qui tient une place importante en droit privé puisqu’il se présente comme préliminaire au choix de la loi applicable78. Soumis au service militaire en 1937, il est maintenu sous les drapeaux en 1939 et combat jusqu’à l’armistice (titulaire de la Croix de Guerre). C’est au cours de la guerre, que les services de l’Armée, pour éviter que ses origines le désignent aux persécutions, lui donnent le nom de Monneray79. Il s’installe alors en zone libre et travaille pour des compagnies d’assurance filiales de compagnies italiennes (La Protectrice, La Concorde). Il joue un rôle actif dans une filière de passage d’aviateurs alliés vers l’Espagne qu’il essaie de rejoindre lui-même en novembre 1942. Fait prisonnier et interné dans les prisons de Lerida, Saragosse et au camp de Miranda de Ebro, il s’évade en mai 1944 et réussit à rejoindre la France libre à Alger où il est affecté au BCRA80. De retour à Paris à la Libération, Heinrich Meierhof est devenu Henri Monneray. Il travaille d’abord pour la délégation française de la Commission des crimes de guerre des Nations unies (dirigée par René Cassin) puis jusqu’en juillet 1947 pour le Service de recherche des crimes de guerre ennemis créé en octobre 1944 et rattaché au ministère de la Justice en septembre 194581. Il y est d’abord chargé de mission puis rattaché au Parquet général de France près le Tribunal international, au titre de substitut82. Son changement patronymique, officialisé en 194583, se comprend dans le contexte de son engagement au sein des FFL puis de la délégation française. Selon le témoignage de M^e Doise, Monneray avait été recruté dans l’équipe de Nuremberg parce qu’il maîtrisait parfaitement l’allemand et qu’il était membre des réseaux résistants84.

24C’est dans cette période qu’il constitue un réseau de longue durée qui donnera forme à ses principaux engagements. La première figure en est Edgar Faure, connu alors pour avoir été le plus jeune avocat de France et avoir dirigé à Alger le service législatif du CFLN-GPRF. En septembre 1944, il entre dans le cabinet de son ami et condisciple Mendès-France. Quelques mois plus tard, il est engagé comme Monneray au sein de la jeune délégation française à Nuremberg, comme procureur général adjoint. C’est à lui qu’Isaac Schneersohn propose la mise à disposition des archives collectées par le Centre de documentation juive contemporaine (CDJC), ce qui inaugure une période d’étroite collaboration avec la délégation française, notamment Edgar Faure et Henri Monneray85. Ainsi, ce dernier devient membre du Comité directeur du CDJC86. En décembre 1946, il publie un article dans Le Monde juif, dans lequel il met l’accent sur la spécificité irréductible du crime perpétré par les nazis contre les juifs, en le qualifiant de « crime témoin87 », alors qu’Edgar Faure pointe lui la chaîne de complicité au sein des institutions administratives et la figure du « fonctionnaire assassin88 ». En 1947, le CDJC fait paraître deux importants recueils de documents extraits de ceux présentés à Nuremberg, dont la publication est dirigée par Henri Monneray. Le premier est préfacé par René Cassin et introduit par Edgar Faure89. Cette relation étroite avec Edgar Faure va se poursuivre jusqu’à la fin de sa vie, comme en témoigne M^e Doise90. La seconde figure de ce réseau est celle de René Cassin, qui dirige l’Alliance israélite universelle (AIU) depuis 1943. L’AIU est membre du Conseil commun des organisations juives constitué en 1946 à New York qui obtient son accréditation comme ONG avec statut consultatif à la Commission des droits de l’homme comme au Conseil économique et social de l’ONU. Ainsi, en 1947, Monneray est chargé par l’AIU de rédiger les memoranda sur les droits des réfugiés et des apatrides, destinés à être soumis au Conseil91. L’année suivante, son rapport sur les réfugiés de la session d’août 1948 du Conseil économique et social est diffusé et discuté au sein du Conseil représentatif des institutions juives de France92. On sait que René Cassin est également le responsable de la délégation française à la Commission des crimes de guerre des Nations unies pendant la guerre, suppléé par le juriste et professeur de droit André Gros, son homme de confiance, que l’on retrouve avec le juge Falco lors de la conférence de Londres de l’été 1945 préparatoire à la constitution du tribunal de Nuremberg. Le rôle d’André Gros vient d’être réévalué dans la thèse récente d’Antonin Tisseron, notamment son opposition à l’inscription du complot dans les actes d’accusation et sa conviction que les persécutions contre les juifs devaient constituer un crime indépendant et non rapporté au crime d’agression. André Gros (1908-2004) est le troisième homme important de ce triptyque et le lien direct de Monneray avec l’Ofpra. Dans sa thèse de droit soutenue en 1932, André Gros consacrait une partie de sa conclusion au droit international au sujet duquel il prenait position pour un droit nouveau, « le droit des individus et non plus le droit des États, dernière étape de l’évolution des formes sociales depuis la souveraineté absolue de l’État jusqu’à la liberté des relations universelles93 ». En 1948, il prend la tête de la Direction des affaires juridiques et devient le jurisconsulte du ministère des Affaires étrangères. André Gros fait appel à Henri Monneray en 1950 lors de la constitution d’un groupe de travail français, britannique et américain sur la question de la révision du statut d’occupation de l’Allemagne94. Deux ans plus tard, il le désigne pour devenir le jurisconsulte de l’Ofpra95.

25Les consultations dispensées par Henri Monneray à la demande de la direction de l’Ofpra dans les années 1950 et dont les archives ont gardé trace, montrent outre les compétences interprétatives de leur auteur, une appréhension dominée par la dimension protectrice et les fonctions « consulaires » de substitution pour les apatrides, de l’institution, inscrites dans une continuité forte des engagements internationaux et actes législatifs nationaux adoptés depuis les années vingt. Ainsi, lors des séances du conseil d’administration de l’Ofpra, des réunions de la Commission interministérielle pour la protection juridique des réfugiés placée sous l’égide de la Direction des affaires administratives et sociales (DAAS) du MAE ou des échanges avec les différents ministères, notamment celui de l’Intérieur, la compétence ratione personae de l’Ofpra est l’une des principales thématiques des années 1952-195496. Elle prend la forme d’une mise en ordre des catégories de réfugiés et apatrides et de leurs droits respectifs à l’éligibilité et aux différentes modalités de protection juridique et administrative, en fonction des textes de références : convention de 1951, statuts de l’Ofpra et du HCR. Dans sa consultation de février 1953, Monneray pose le cadre interprétatif initial97 : « La convention de 1951 n’est pas exclusive. Elle est faite dans l’intérêt des réfugiés » et garantit les accords précédents, droits et avantages dont les réfugiés sont bénéficiaires. L’Office a toute compétence pour deux catégories de réfugiés : ceux qui répondent aux définitions de la convention de 1951 et ceux qui répondent au statut du HCR (chap. II 6b), éligibles tous deux à la protection de l’Ofpra (art. 2). L’Office a également toute compétence pour les apatrides, soit réfugiés, soit de fait (défaut d’harmonisation des législations nationales, enfants d’apatrides, etc.). La date d’entrée en France de celui qui demande la protection de l’Office n’est pas un critère juridique : seul importe la date de l’événement générateur du « déplacement » de l’individu, ce qui implique qu’aucune disposition ne permet de contester le droit de revendiquer la qualité de réfugié pour un événement antérieur à 1951. Concernant la déchéance ou le refus de droits par l’Office, la pratique doit tenir compte de l’esprit et des objectifs de la loi de 1952, de la convention de 1951 comme du statut du HCR, soit « un but protecteur des intérêts individuels ». Ainsi, l’énumération des causes de déchéance ou d’exclusion doit être considérée comme limitative et non énonciative. L’assujettissement des décisions d’éligibilité de l’Office à la révision pour erreur aurait non seulement un impact « psychologique » grave sur le réfugié mais enlèverait au statut la stabilité indispensable à tout état civil. Il est donc préférable d’utiliser, comme pour les révisions pénales, la notion de fait nouveau amenant à réviser un état de fait antérieur, étant évidemment entendu qu’en cas de fraude avérée l’intérêt de l’ordre public l’emporte. L’approche qui domine est celle d’une double orientation d’individualisation-universalisation des droits de l’homme, celle d’un avocat qui conservait les minutes du procès de Nuremberg en bonne place dans son bureau mais qui dès 1949 avait constaté que les idéaux de l’après-guerre avaient perdu leur capacité de mobilisation, l’entrée dans la guerre d’Algérie en 1954, sanctionnant une évolution amorcée depuis quelques années déjà98. Il n’est pas étonnant de constater que cette expertise de février 1953 va donner lieu à de nombreux échanges interministériels, d’une demande d’expertise contradictoire auprès d’André Gros, pour finir par une décision conservatrice du Conseil de l’Ofpra portée par la DAAS, le 14 décembre. Monneray n’affirme-t-il pas que l’Ofpra, en ayant compétence pour toute personne relevant du mandat du Haut-Commissaire, se trouve contredire de facto la réserve exprimée par la France lors de la signature de la Convention de 1951 (concerne les victimes d’événements antérieurs au 1^er janvier 1951 en Europe seulement)99 ? Que ces mêmes statuts font entrer tous les apatrides dans le périmètre de compétence de l’Office ?

26Nous retrouvons ce même cadre interprétatif concernant d’autres consultations. Ainsi, concernant l’impact de l’entrée en vigueur de la convention de 1951 sur le timbre Nansen, Monneray considère que celui-ci, « œuvre de mutualité, constitue un avantage pour l’ensemble des réfugiés » et que « remplacer n’est pas abroger ». Le timbre Nansen est prévu en France par l’arrangement intergouvernemental de mai 1926, approuvé par la loi du 7 mai 1934 et le décret d’application du 16 juillet 1934. La convention de 1951 mentionne qu’elle ne porte pas atteinte aux droits et avantages accordés indépendamment de la convention et que tout État continuera d’accorder aux réfugiés les droits et avantages auxquels ils pouvaient prétendre en l’absence de réciprocité100. Le timbre n’est donc pas caduc mais comme le souligne Monneray, la loi de 1934 n’autorise aucune extension à de nouvelles catégories de réfugiés, ce qui implique à terme sa disparition. Concernant la situation des réfugiés en matière de dommages de guerre101, la délivrance d’actes de notoriété par l’Ofpra102, ou encore le droit des réfugiés et anciens réfugiés aux termes de la loi d’indemnisation allemande du 29 juin 1956103, les avis juridiques de Henri Monneray s’adossent à l’esprit de la loi, à la recherche de la finalité de la règle ou de son but social, selon une combinaison raisonnée de son esprit et de sa lettre, visant une protection juste et équitable des individus.

27Pour achever cette étude, que nous avons construite en interrogeant en trois temps la protection des réfugiés apatrides en France et le rôle d’un certain nombre de diplomates et jurisconsultes, on peut établir l’intérêt méthodologique d’une approche croisant les parcours et appartenances avec les pratiques et discours. Cette approche a d’abord constitué un puissant ressort de recherches de nouvelles sources et archives dont les découvertes ont à leur tour entraîné une réévaluation des acquis de la recherche. Ainsi, cette contribution éclaire d’un nouveau jour tout à la fois le rôle du BCIA, le rôle du Conseil d’État dans l’appréhension de la question des réfugiés à la Libération puis le profil du premier jurisconsulte de l’Ofpra, dessinant des temporalités de la protection sur une moyenne durée, des réseaux notamment résistants et humanistes, et insérant les parcours personnels dans des régularités sociales et des engagements. Nous avons pensé ce triptyque comme trois contemporanéités distinctes, au sens que lui a donné Giorgio Agamben dans son court opus104 : peut se dire contemporain, et nous pensons aux différentes figures évoquées dans les pages qui précèdent, celui qui parvient à neutraliser les lumières dont son époque rayonne, pour en découvrir les ténèbres.