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La dépendance des personnes âgées

 | 
Claude Martin

Partie 3. Pistes de comparaisons

16. Les politiques européennes en direction des personnes âgées dépendantes

Quelques observations du point de vue juridique

Francis Kessler

Entrées d'index

Géographique :

France

Texte intégral

  • 1 Accord partiel dans le domaine social et de la santé : Résolution AP (72) 4, Résolution AP (72) 5, (...)
  • 2 Adoptée par le Comité des Ministres le 18 septembre 1998, lors de la 641e réunion des Délégués des (...)
  • 3 Voir en ce sens notre article Kessler (1997).
  • 4 Avis de la CJCE 2/91 du 19 mars 1993, JOCE C 109 du 19 avril 1993.

1La question de la prise en charge de la dépendance est ou a été discutée dans tous les pays de l’Union européenne. Ces débats nationaux, qui ont dans certains pays débouché sur une législation spécifique relative à la dépendance, sont complétés par l’action des organisations internationales régionales. Le Conseil de l’Europe s’est en premier saisi de cette question : d’importants travaux préparatoires1 et la Recommandation n° R (98) 9 du comité des Ministres aux États membres relative à la dépendance2 peuvent constituer une base solide pour l’action du législateur. Dans la pratique, pourtant, ces documents d’orientation ne sont pas expressément utilisés3. L’Union européenne, n’a pas, en principe, de compétence législative dans le domaine de la protection sociale4. Elle a pourtant contribué à la connaissance de la situation des personnes dépendantes par une étude d’envergure présentée lors de la présidence du Royaume-Uni (Pacolet et al., 1998) et elle considère la question de la dépendance comme fondamentale dans bon nombre de documents de principe.

  • 5 La dépendance est entendue comme « un état dans lequel se trouvent des personnes qui, pour des rais (...)

2Au niveau des législations nationales, on peut affirmer que les mécanismes retenus de prise en charge de la dépendance5 sont d’une grande diversité. À cela rien d’étonnant. L’approche de la question de la dépendance reflète la diversité des systèmes de protection sociale. La terminologie utilisée, des plus diverses, est à cet égard révélatrice des approches différentes que l’on a du problème en Europe.

  • 6 Convention n° 102 de l’OIT de 1952 et Règlement CEE 1408/71

3Néanmoins, on peut immédiatement repérer un dénominateur commun à l’ensemble des États examinés. La question de la dépendance interroge les gouvernants et les législateurs de façon renouvelée sur l’organisation et le fonctionnement de la protection sociale. Aborder la dépendance met en évidence, au même titre que les questions de discrimination, d’exclusion sociale ou encore d’emploi, le caractère obsolète de l’approche par « risques sociaux », telle que figurant dans les instruments internationaux de la sécurité sociale6. Il ne s’agit pas seulement de compenser financièrement un risque social strictement délimité, mais de structurer ou de restructurer – en même temps – une offre d’aide. En d’autres termes, la question de la dépendance remet en cause l’organisation générale de la protection sociale, en ce qu’il n’est pas possible de concevoir d’abord un système d’indemnisation et de laisser l’offre de services se structurer progressivement. La question de la dépendance est dès lors des plus complexe, dans la mesure où elle s’inscrit dans un système déjà existant et structuré.

4N’oublions pas que le récent débat sur la dépendance s’inscrit dans un contexte plus vaste de contraintes fortes pesant sur les régimes publics de sécurité sociale. Celles-ci sont connues. Elles sont de plusieurs ordres. Assimilées à des dépenses publiques, les dépenses de sécurité sociale sont soumises aux impératifs communautaires : ceux-ci pèsent d’autant plus que les dépenses de sécurité sociale sont considérées par certains gouvernements comme pouvant être compressibles. La seconde contrainte est plus idéologique : il y a sans aucun doute contestation de l’efficacité des systèmes publics de prise en charge des risques sociaux. Ceux-ci sont analysés à la fois comme des handicaps dans la compétition économique internationale et comme des freins à l’initiative individuelle, moteur de développement et moteur de l’emploi.

5Nous allons essayer de présenter certains traits caractéristiques des solutions retenues par les législateurs européens à l’aide de certains indicateurs. Nous développerons des exemples pour chaque critère retenu.

La prise en compte de la dépendance dans les systèmes de protection sociale

6Dans les États scandinaves (Danemark, Finlande et Suède), dans lesquels le système de protection sociale repose sur un objectif d’universalité, toute personne a droit aux prestations qui lui sont nécessaires en raison de son âge, de son invalidité ou de son handicap. Les soins de longue durée, aussi bien médicaux que non-médicaux liés à ces situations, sont proposés et gérés par les communes (ou des administrations intercommunales), au titre de la prise en charge des situations de besoins à long terme.

  • 7 Elle peut en assurer l’organisation toute seule, ou en commun avec les municipalités voisines. Ell (...)

7Ainsi, la législation finlandaise ne sépare pas, dans les textes, les services en faveur des personnes âgées et les soins de longue durée. Les municipalités, qui sont tenues de fournir des services sociaux et des services de santé, décident également des modalités d’organisation de ces services7. L’attribution des soins est du ressort des municipalités. La décision d’attribution est prise soit par un agent municipal, soit (ce qui devient de plus en plus fréquent), par une équipe multidisciplinaire composée de professionnels travaillant sur le terrain. Ces équipes multidisciplinaires comprennent, en règle générale, un médecin généraliste, un assistant social et des professionnels de l’aide et des soins infirmiers à domicile. Ces services sont essentiellement financés au moyen des impôts et des taxes prélevés par les municipalités et par l’État. La contribution des clients varie de 10 à 20 % selon le service.

8Depuis 1968, le risque de dépendance est couvert aux Pays-Bas par une branche du système général de l’assurance maladie. Les soins de longue durée, ainsi que les traitements et les services qui ne peuvent pas être assurés par le biais d’une assurance privée, sont largement couverts par la loi sur les dépenses médicales exceptionnelles, qui est une assurance obligatoire (AWBZ), financée par l’impôt. Ces dernières années, le nombre de personnes âgées souffrant de problèmes chroniques a considérablement augmenté. Les soins de longue durée sont fournis sous forme de prestations en nature.

9L’Allemagne, le Luxembourg et l’Autriche ont choisi de bâtir un système autonome d’assurance dépendance, une « nouvelle branche » de l’assurance sociale. Dans ces trois pays, l’assurance dépendance, dont le financement provient essentiellement (mais pas exclusivement) des cotisations sociales, est conçue comme devant compenser partiellement les coûts supplémentaires engendrés par la situation de dépendance. Il y a une participation des assurés et une articulation avec les prestations d’assurance maladie précisément décrite.

  • 8 La France vient à compter du 1er janvier 2002 de réformer ce système en créant l’allocation personn (...)

10La France et l’Irlande ont choisi de mettre en place une prestation réservée aux seules catégories les plus pauvres et rattachée à l’aide sociale, la prestation spécifique dépendance, pour le premier pays8, et carer’s allowance, pour le second. Le dispositif français faisant l’objet de plusieurs contributions de cet ouvrage, nous nous concentrerons sur les autres systèmes.

11L’allocation de prise en charge irlandaise est une prestation d’assistance sociale qui a été introduite en novembre 1990. Il s’agit d’une allocation de soutien aux revenus des tiers, dont les moyens de subsistance sont inférieurs à certains seuils et qui accordent des soins et une attention accrus à des personnes âgées, invalides ou infirmes.

Critères d’éligibilité à l’allocation de prise en charge en Irlande :
– être âgé de 18 ans ou plus et résider sur le territoire irlandais ;
– satisfaire à certaines conditions de ressources ;
– habiter avec la/les personne (s) soignée (s);
– s’occuper de cette/ces personne (s) à temps plein ;
– ne pas être employé ou travailleur indépendant à l’extérieur du foyer ;
– ne pas vivre dans un hôpital, une maison de convalescence ou toute autre institution similaire.
De plus, la/les personne (s) soignée (s) doit/doivent :
– être infirme (s) au point de nécessiter une attention et des soins constants (un certificat médical est requis) ;
– ne pas résider en temps normal dans un hôpital, une maison de retraite ou toute autre institution similaire ;
– être âgée (s) de 66 ans ou plus ou être âgée (s) de moins de 66 ans et bénéficier d’une pension pour cécité, invalidité ou infirmité allouée par le ministère des Affaires sociales, communales et familiales ou encore bénéficier d’un versement équivalent, accordé par un autre pays soumis à la législation de l’UE ou par un pays avec lequel l’Irlande a passé un accord bilatéral de sécurité sociale.
La catégorie des personnes soignées comprend également les personnes qui sont passées, à 65 ans, d’une pension d’invalidité à la pension de retraite et les personnes en situation similaire bénéficiant actuellement d’une retraite accordée par d’autres pays soumis à la législation de l’UE ou par des pays avec lesquels l’Irlande a passé un accord bilatéral de sécurité sociale.
La/les personne (s) soignée (s) doit/doivent être handicapées au point de requérir une surveillance continue et une assistance fréquente tout au long de la journée pour tous leurs besoins personnels (marcher et se déplacer, manger ou boire, se laver, prendre un bain, s’habiller, etc.) ou, une surveillance continue afin d’éviter qu’elles ne se fassent du mal, et, une attention et des soins continus pour une durée de douze mois au moins.
Montant de l’allocation :
L’allocation de prise en charge est une prestation calculée sur la base des ressources du ménage. Les revenus de l’un ou l’autre époux/concubin, même sous la forme d’une rente ou de tout autre actif rémunérateur, sont pris en compte. Les six premiers IEP du revenu hebdomadaire n’affecteront pas le montant de la prestation. En revanche, passé ce seuil, chaque tranche de 2 IEP couverte par le revenu diminuera la prestation de ce même montant. Cependant, certains éléments comme les allocations pour le logement de tiers, les allocations familiales, les versements d’assurance/d’assistance sociale perçus par un époux/concubin et les premiers 150 IEP du revenu hebdomadaire d’un époux/concubin ne sont pas considérés comme des revenus. Les prestations sous conditions de ressources irlandaises sont complétées par l’action sociale du ministère de la santé.
Montant maximal par semaine
Une personne IEP 73,50
Plus d’une personne IEP 110,30

12Le Portugal, la Grèce, l’Italie, le Portugal et le Royaume-Uni ne connaissent pas de règles spécifiques visant expressément la dépendance.

13Ainsi, le système grec de sécurité sociale ne dispose d’aucune assurance spéciale qui couvre la dépendance. Il n’existe pas de terminologie précise. Dans de nombreux cas, les concepts d’invalidité, de dépendance sont utilisés de façon indifférenciée. Certaines prestations contributives d’assurance sociale peuvent faire office de « prestations de dépendance ». La palette des prestations pouvant être servie aux personnes âgées dépendantes est très large. On peut mentionner les allocations aux personnes atteintes de paraplégie ou de tétraplégie, auxquelles ont droit les retraités et les personnes affiliées à une caisse de sécurité sociale, et les allocations d’incapacité totale. Dans ce dernier cas, le montant de la pension d’invalidité est majoré de 50 % si la personne invalide nécessite en permanence la surveillance, les soins et l’assistance d’un tiers. Dans le cadre de la prévoyance sociale, sept prestations de base et trois complémentaires sont prévues afin de couvrir les personnes qui présentent des besoins spécifiques (personnes handicapées). Ce sont des prestations non contributives financées par les impôts généraux. La prévoyance sociale prévoit sept prestations de base et trois prestations complémentaires destinées à certaines catégories de personnes invalides et qui sont attribuées aux personnes âgées. Enfin, il existe des prestations d’assurance sociale (sous la forme d’avantages sociaux) pour les personnes âgées dépendantes : par exemple, le programme d’aide à domicile pour les personnes âgées, qui nécessitent absolument l’aide d’un tiers à domicile pour répondre à leurs besoins quotidiens fondamentaux.

14Le Royaume-Uni fournit un autre exemple de système où aucune protection sociale distincte et spécifique ne couvre les soins à long terme. Le service national de santé (National Health Service) offre à tous les résidents, lorsqu’une prise en charge d’ordre clinique est nécessaire, un accès aux soins de santé, gratuits pour l’essentiel, dans les centres de soins. Les prestations en question comprennent des services médicaux généraux, des soins hospitaliers intensifs et des soins dispensés par une infirmière visiteuse ou une infirmière psychiatrique dépendant de la fonction publique. Certaines prestations peuvent être payantes (par exemple, les prescriptions de médicaments et d’accessoires post-opératoires), mais de nombreuses personnes bénéficient gratuitement de ces prestations, soit du fait de leurs faibles revenus, soit parce qu’elles appartiennent à une catégorie de personnes exemptées de frais médicaux, telles que les pensionnés.

15Depuis avril 1993, il incombe aux autorités locales d’évaluer les besoins des personnes âgées ou frappées d’un handicap et de prendre des dispositions en matière d’assistance. Les dispositions concernant les personnes âgées se divisent en deux groupes : d’une part, les soins à domicile et les soins de jour (aides à domicile, tiers à domicile, services de livraison de repas, aides et adaptations au logement, centres de soins de jour, etc.) et d’autre part, les prestations en structure d’accueil (soins continus en maison de repos, soins prodigués lors de courts séjours ou de prises en charge temporaires). Le contrôle financier des présentes dispositions incombe aux autorités locales, qui ont le devoir d’évaluer les besoins et de déterminer la nature des prestations de soins publics devant être fournies. En général, les autorités locales proposent un « panier de soins » (care package) et prennent en charge la totalité des frais que le patient ne peut assumer, après évaluation de sa capacité de contribution.

Définition de la personne dépendante : quelques exemples

  • 9 D’un point de vue étymologique, le verbe dépendre vient du latin dependere signifiant « suspendu à  (...)

16La question de la définition de la personne dépendante est primordiale9. Schématiquement, on peut distinguer deux approches, qui coïncident avec le mode d’organisation retenu pour la prise en charge de la dépendance : les pays qui connaissent une législation spécifique ne tiennent pas compte des causes de la dépendance dans la définition de celle-ci (approche finaliste); les autres pays lient étroitement la définition de la dépendance à une ou des causes strictement délimitées (approche causale). La France est à cet égard un exemple typique. Le Conseil de l’Europe penche nettement pour la première approche, il apporte des pistes de réflexion d’autant plus intéressantes que les États membres de cette organisation internationale sont censés mettre en œuvre les normes élaborées par cette organisation internationale.

L’appréciation de la dépendance au vu du seul besoin

17La loi allemande donne une définition très détaillée de la « personne dépendante ».

Est considérée comme personne dépendante celle qui, du fait de sa maladie ou d’un handicap d’ordre physique, psychique ou mental a besoin, pour une durée prévisible d’au moins six mois, d’une assistance par une tierce personne pour accomplir les actes essentiels de la vie courante et les tâches domestiques (§ 14 de la loi).

18La loi précise également ce qu’il faut entendre par maladie ou handicap. Le paragraphe 14 alinéa 2 énumère trois catégories de causes de la dépendance à savoir : des déficits, des paralysies ou d’autres troubles fonctionnels des organes nécessaires au déplacement et des organes moteurs ; des troubles fonctionnels des organes internes ou des organes sensoriels ; des troubles du système nerveux central, tels que les troubles de l’initiative, de la mémoire ou de l’orientation, ainsi que des psychoses endogènes, des névroses ou des handicaps mentaux.

  • 10 Comme le souligne P. Mrozynski, « Zweifelsfragen der Pflegeversicherung im Zusammenhang mit geistig (...)

19Les actes essentiels de la vie courante sont également définis par la loi10 : selon le paragraphe 14 alinéa 4, il faut distinguer quatre domaines : les soins corporels (se laver, se doucher, prendre un bain, se laver les dents, se coiffer, se raser, faire ses besoins naturels), l’alimentation (la préparation des repas – qui doivent être au goût de la personne –, l’absorption de nourriture), la mobilité (se lever, se coucher, s’habiller, se déshabiller, marcher, se tenir debout, monter et descendre des escaliers, se déplacer à l’extérieur du domicile), les tâches domestiques (faire les courses, cuisiner, nettoyer la maison, faire la vaisselle, changer et laver le linge et les vêtements, se chauffer).

  • 11 Le droit portugais connaît une définition similaire. La dépendance à laquelle le droit à l’allocat (...)

Le droit luxembourgeois s’est fortement inspiré de cette définition.
Est considérée comme dépendance en droit luxembourgeois, l’état d’une personne qui, par suite d’une maladie physique, mentale ou psychique ou d’une déficience de même nature, a un besoin important et régulier d’assistance d’une tierce personne pour les actes essentiels de la vie. Les actes essentiels de la vie comprennent :
– dans le domaine de l’hygiène corporelle : se laver, assurer son hygiène buccale, soigner sa peau et ses téguments, éliminer ;
– dans le domaine de la nutrition : la préparation en vue de l’absorption d’une alimentation adaptée et l’assistance pour l’absorption de cette alimentation ;
– dans le domaine de la mobilité : exécuter le transfert et les changements de position, s’habiller et se déshabiller, se déplacer, se tenir dans une posture adaptée, monter et descendre les escaliers, sortir du logement et y rentrer.
L’assistance d’une tierce personne consiste à soutenir et à motiver la personne dépendante, à effectuer, en tout ou en partie, à sa place les actes essentiels de la vie ou à surveiller ou à instruire la personne dépendante en vue de permettre l’exécution autonome de ces actes. Le bénéfice des prestations est alloué si la personne dépendante requiert des aides et soins dans un ou plusieurs des domaines définis, pour au moins trois heures et demie par semaine et si, suivant toute probabilité, l’état de dépendance de la personne concernée dépasse six mois ou est irréversible11

20À partir de ces définitions, les demandeurs sont classés en Allemagne dans l’une des trois catégories suivantes qui sont fonction de l’ampleur de leurs besoins en soins de longue durée et, par conséquent, du type d’aide requis.

21La personne qui a uniquement besoin d’aide dans le domaine des tâches domestiques ne sera pas considérée comme dépendante. Les personnes classées en « catégorie I » sont considérées comme se trouvant en situation de « besoin avéré » (« Erheblichliche Hilfe », cf. Petzke, 1994, p. 228). Il s’agit des personnes qui pour leur hygiène personnelle, leur alimentation ou leur mobilité, ont besoin d’une assistance au moins une fois par jour pour au moins deux de ces activités ; ces personnes doivent en outre avoir besoin d’une aide ménagère à domicile plusieurs fois par semaine. La loi sur la modification du livre XI du Code social de 1996 (v. supra) prévoit que, dans cette hypothèse la durée du travail nécessaire doit être de 14 heures en moyenne hebdomadaire.

22Les personnes classées en « catégorie II » sont considérées comme se trouvant en situation de « besoin intense » (« Schwerpflegebedürftig ».). Il s’agit de personnes qui ont besoin d’une assistance au moins trois fois par jour à différentes heures de la journée, et nécessitant une aide à domicile plusieurs fois par semaine.

23Les personnes classées en « catégorie III » sont considérées comme se trouvant en situation de « besoin extrême ». Il s’agit de personnes ayant besoin d’une assistance quotidienne permanente, y compris de nuit, ainsi que d’une aide à domicile.

  • 12 « Exporté » en France par Vigener et Joubert-Vigener (1996, p. 3).

24On remarquera que le livre XI du Code social ne contient pas de condition d’âge pour le bénéfice des prestations de l’assurance dépendance, même si, comme le souligne un auteur, le législateur avait probablement comme objectif de venir en aide aux personnes âgées (Jürgen, 1994, p. 457). Légalement, un enfant peut également bénéficier des prestations de l’assurance dépendance. Après un vif débat12, les règles sur l’articulation de la prise en charge du droit de l’assurance dépendance et du droit des personnes handicapées en institution – qui relève en partie de l’aide sociale (SGB XI) – ont été révisées en 1996, en ce sens que l’assurance dépendance prend dorénavant en charge une partie des frais liés à la prise en charge de la personne handicapée. Les règles sur l’articulation des interventions financières ont été réorganisées de façon similaire (Igl, 1996, p. 3169).

25En droit autrichien, l’allocation dépendance est due dès l’âge de trois ans révolus, si le besoin permanent de soins et d’aide (besoin d’assistance) lié à un handicap physique, mental ou psychique, voire sensoriel, est estimé devoir persister pendant au moins six mois. Un droit à l’allocation dépendance avant l’âge de trois ans révolus est toutefois également reconnu, s’il s’agit d’éviter à la personne dépendante une déchéance sociale.

26En Finlande, les critères applicables aux soins de longue durée diffèrent quelque peu, selon qu’il s’agit de soins assurés à domicile ou en établissement. En cas de soins assurés à domicile, surtout de services ou de soins infirmiers, le client peut bénéficier de soins de longue durée s’il a besoin de soins continus. La continuité des soins varie quelque peu dans sa définition d’une municipalité à l’autre, mais le besoin d’aide ou de soins intervient le plus souvent au moins une fois par semaine. En cas de soins en établissement, le besoin de soins défini parfois à l’admission comme étant continu est alors considéré comme tel après au moins 3 mois de séjour en établissement.

27Au Danemark, toute blessure ou infirmité, quelle que soit son origine, empêchant une personne de prendre soin d’elle-même, de faire le ménage, de faire les courses ou d’exécuter d’autres fonctions nécessaires, est définie comme dépendance. Le besoin de soins est estimé par la municipalité où la personne réside. La municipalité procède à une évaluation individuelle du type d’aide la plus adaptée à la personne en question (en collaboration avec le médecin généraliste de la personne, si nécessaire). Il est important de souligner que l’estimation est faite sur la base d’accords décidés au niveau central. Toutefois, la municipalité est libre de décider l’ampleur de l’aide et des soins à apporter, dans le cadre de ces accords. Des variations dans l’aide attribuée par différentes municipalités peuvent donc se produire. Les municipalités prennent leur décision sur la base de l’idée fondamentale suivante : les personnes qui, pour diverses raisons, ne peuvent vivre sans aide ont droit à une assistance dont le niveau leur permettra de garder le maximum de respect de soi et d’indépendance, étant donné les circonstances. Les personnes âgées et les invalides, dont on suppose qu’ils auront toujours besoin d’aide ou de soins, ont droit à une assistance quel que soit leur revenu ou leur fortune personnelle.

« L’approche française »

28La dépendance ne reçoit pas en France de définition précise. Néanmoins, la Commission Schopflin, qui a travaillé de décembre 1990 à septembre 1991, ainsi que la loi du 24 janvier 1997, instituant la prestation spécifique dépendance, ont proposé des définitions de cette notion. La commission Schopflin a, pour sa part, retenu une définition très pragmatique :

« est dépendante, une personne adulte qui dépend d’un tiers pour les actes élémentaires de la vie courante, qui est inapte à réaliser les tâches domestiques qui lui permettrait de vivre seul dans un logement ordinaire ».

  • 13 La loi n° 97-60 du 24 janvier 1997 vise à mieux répondre aux besoins des personnes âgées par l’inst (...)
  • 14 Loi n° 97-60 du 24 janvier 1997.

29Quant à la loi du 24 janvier 199713, « tendant, dans l’attente du vote de la loi instituant une prestation d’autonomie pour les personnes âgées dépendantes, à mieux répondre aux besoins des personnes âgées par l’institution d’une prestation spécifique dépendance14 », elle fournit, à l’article 2 alinéa 3, une définition sommaire de la dépendance : il s’agit de

« l’état de la personne qui, nonobstant les soins qu’elle est susceptible de recevoir, a besoin d’être aidée pour l’accomplissement des actes essentiels de la vie ou requiert une surveillance régulière ».

  • 15 La traduction anglaise de « dépendance » n’est-elle pas « long term care », soins – curatifs et non (...)
  • 16 Une condition de résidence : L’art. 2 de la loi définit ainsi les bénéficiaires de la prestation : (...)
  • 17 Une condition d’âge : L’art. 1er du décret n° 97-426 du 28 avril 1997 dispose que l’âge minimum ret (...)

30On remarquera d’abord que le législateur français distingue les soins, de l’aide ou de la surveillance : il nie, par conséquent, toute tentative de prise en charge globale de la dépendance. La séparation entre le sanitaire et le social est patente, alors qu’une prise en charge de la dépendance se doit de dépasser ce clivage (Alfandari, 1996, p. 896). La définition est par ailleurs lacunaire. L’élément de durée de la dépendance, pourtant caractéristique de cet état15, ne se trouve que dans les mots « aide régulière », d’où l’on peut déduire une certaine constance. Une lecture stricte de l’article 2 conduit à ce qu’une personne (âgée), ayant une pathologie nécessitant une aide ou une surveillance temporaire et régulière, puisse être considérée comme dépendante au sens de la loi. Enfin, « les actes essentiels » de la vie et la « régularité de la surveillance » ne sont pas définis. La loi française ajoute une condition de résidence16 et une condition d’âge17.

Les apports du Conseil de l’Europe à une définition de la personne dépendante

  • 18 Conseil de l’Europe : 6e conférence des Ministres européens responsables de la sécurité sociale (Li (...)

31Pour le Conseil de l’Europe, sont qualifiées de dépendantes les personnes qui « pour des raisons liées à la perte d’autonomie physique, psychique ou intellectuelle, nécessitent une aide importante afin de satisfaire des besoins spécifiques, résultant de l’accomplissement des actes courants de la vie18 ».

  • 19 Voir en ce sens également l’annexe de la recommandation n° R (94) 9 op. cit., supra : « le vieillis (...)

32Cette définition induit que la dépendance est la conséquence d’une pathologie, voire de plusieurs pathologies, sans référence à un âge donné. On notera, en revanche, que les travaux de la Conférence de Lisbonne ne sont, à cet égard, pas dépourvus d’ambiguïté. Ainsi, sont parfois mentionnées et visées les « personnes dépendantes », d’autres fois les « personnes âgées dépendantes », parfois encore les « personnes âgées ». Plusieurs commentaires se doivent dès lors d’être faits. Il est clair que le plus souvent des personnes âgées – voire très âgées – se trouvent avoir besoin d’aide pour les actes de la vie courante19. Il n’en demeure pas moins que le critère de l’âge ne peut être l’élément déterminant de la situation de dépendance. Le facteur déclenchant (la cause) de la dépendance est une maladie ou une affection ou plusieurs maladies ou affections. Cet élément de causalité, pourtant fondamental, est absent des définitions françaises qui se réfèrent seulement à l’aide nécessaire, au « besoin d’aide pour l’accomplissement des actes courants de la vie ». Les indispensables considérations de santé publique sont de ce fait balayées du débat français.

  • 20 Cf. à propos de la dépendance économique, Recommandation n° R (94) 9 du Comité des Ministres aux Ét (...)

33On constatera que cette définition ne s’inscrit pas dans une problématique de lutte contre la pauvreté. Cette définition exclut a priori la dépendance économique du champ d’application de l’étude20. La pauvreté n’est pas le problème central en matière de dépendance. Les charges élevées pour l’individu (ou sa famille) de la prise en charge de sa dépendance sont essentiellement liées au volet care et composées de la rémunération des aidants, ce qui explique, entre autres, l’intervention publique ou les débats sur la nécessité d’une intervention publique. La question de la prise en charge de la dépendance ne peut, par conséquent, être totalement déconnectée de celle des revenus de la personne, mais ne peut pourtant se réduire à celle-ci.

  • 21 . Op. cit., p. 16. Cette approche est partagée par les experts de l’OCDE qui insistent sur la notio (...)
  • 22 Par ex. Conseil de l’Europe : Les besoins spécifiques des personnes dépendantes, les coûts et le fi (...)

34Le rapport intitulé : « La situation de la dépendance par rapport à la protection par la sécurité sociale » insiste également sur la durée de la dépendance comme élément de définition21. Ces caractéristiques de la situation de dépendance impliquent, comme le soulignent à plusieurs reprises les documents de la 6e conférence des Ministres22, que :

« le risque dépendance est un risque général qui ne doit pas être traité dans une logique d’aide sociale. Il n’est pas normal qu’un individu qui bénéficie d’une couverture sociale et contribue à l’assurance maladie et à l’assurance vieillesse dans les conditions ordinaires, soit traité comme une personne pauvre lorsqu’il devient dépendant ».

35Ce principe d’action, qui est en même temps une évidence politique, n’a guère été entendu en France. Remarquons néanmoins que le communiqué final de la 6e conférence des Ministres est plus ambigu que les rapports préliminaires. Il y est en effet affirmé que les Ministres estiment approprié « d’organiser ou adapter, si nécessaire, les systèmes de protection sociale… » (point 20) et « de dynamiser le rôle de la sécurité sociale/assistance sociale en matière de dépendance aux niveaux national et européen » (point 21). La formule prudente retenue en la matière a surtout pour objet de prendre en compte les spécificités nationales des systèmes de protection sociale.

36L’Annexe à la Recommandation n° R (98) 9 du Comité des Ministres aux États membres, relative à la dépendance (adoptée par le Comité des Ministres le 18 septembre 1998, lors de la 641 e réunion des Délégués des Ministres) désigne « par dépendance, un état dans lequel se trouvent des personnes qui, pour des raisons liées au manque ou à la perte d’autonomie physique, psychique ou intellectuelle, ont besoin d’une assistance et/ou d’aides importantes afin d’accomplir les actes courants de la vie ». Toutes les sections de la population peuvent se trouver affectées par la dépendance, et pas uniquement les personnes âgées, même si les situations de dépendance tendent à s’accroître avec l’âge et si, au grand âge, elle a des spécificités liées à l’augmentation des causes et en particulier à la multimorbidité associée. La dépendance économique n’est pas visée par cette recommandation.

Le champ d’application personnel de la législation sur la dépendance

37Le champ d’application personnel est, pour certains pays, identique à celui qui résulte de l’application de la définition de la dépendance : la prestation est accordée en raison des seuls besoins. Dans certains pays, s’ajoutent des conditions de ressources. Ces conditions de ressources sont de deux ordres. Elles traduisent une approche en termes d’aide sociale, ou elle révèle une limitation générale de l’assurance sociale obligatoire aux revenus modestes et moyens.

  • 23 Les plafonds sont fixés à l’article 7 du décret n° 97-427.

38La France a choisi la première solution. La personne dépendante doit remplir certaines conditions de ressources, fixées par voie réglementaire. Pour le dispositif de la PSD23, le niveau de ressources requis était de 72 000 francs (10976 €) par an pour une personne seule et de 120 000 francs (18 293 €) pour un couple, incluant la prestation spécifique dépendance elle-même. L’article 5, alinéa 1, du décret n° 97-426 prévoit, contrairement aux indications légales, la possibilité d’un versement de l’allocation au demandeur, dont les revenus dépassent le plafond de ressources : la prestation versée est alors égale « au montant de la prestation attribuable diminuée du montant des ressources excédant le plafond ». Selon l’article 4 de la loi, la prestation spécifique dépendance se cumule avec les ressources de l’intéressé et, le cas échéant, de son conjoint ou de son concubin. Dans l’hypothèse du placement d’un bénéficiaire en établissement, une somme minimale maintenue à la disposition de son conjoint ou de son concubin demeurant à domicile, est déduite des ressources servant de base de calcul (article 6 de la loi). Cette condition de ressources sera examinée selon les règles de droit commun de l’aide sociale par la commission départementale d’aide sociale.

  • 24 Cette obligation d’affiliation à une assurance dépendance privée est une innovation importante dans (...)
  • 25 On relèvera que, pour les fonctionnaires (Beamten), la collectivité publique doit payer les primes (...)

39L’Allemagne se trouve dans la seconde catégorie. Ainsi, le régime obligatoire d’assurance dépendance de ce pays couvre, en principe, l’ensemble des assurés à l’assurance maladie légale. Toute personne déjà couverte par le régime obligatoire d’assurance maladie cotise également à l’assurance dépendance obligatoire (environ 92 % de la population). Seules les personnes affiliées volontairement à l’assurance maladie pourront demander à être dispensées d’assujettissement à l’assurance dépendance, dans la mesure où elles justifient avoir conclu une assurance équivalente auprès d’une compagnie privée d’assurance (Schneider, 1994, p. 1 925, Schaaf, 1994, p. 414). En Allemagne, certaines personnes (environ 7 % de la population) ne sont pas affiliées à l’assurance maladie légale obligatoire. Ces personnes, dont le salaire doit dépasser 5850 DM (2 989 €) pour la partie ouest de l’Allemagne et 4875 DM (2 491 €) pour les « nouveaux Länder », sont couvertes par un régime privé d’assurance maladie. Elles doivent pourtant obligatoirement conclure des contrats d’assurance dépendance avec des sociétés privées d’assurance24. En règle générale, la personne conclura une assurance dépendance privée auprès de l’organisme auprès duquel elle a déjà souscrit une assurance maladie privée, mais la loi permet le choix d’une autre compagnie d’assurance (§ 23 al. 2 SGB XI). On relèvera qu’il y a limitation de la liberté contractuelle des assureurs privés. En effet, les compagnies privées d’assurance sont tenues d’offrir la couverture de ce risque en intégralité. Elles ne peuvent, de plus, soumettre l’acceptation de la demande d’assurance dépendance à certaines conditions relatives aux antécédents personnels ou au sexe du demandeur. Enfin, le montant des primes réclamées ne doit pas dépasser le maximum prévu par l’assurance dépendance25. Ces règles très strictes s’expliquent par la crainte du législateur de voir les primes d’assurance dépendance augmenter considérablement avec l’âge et, par conséquent, conduire à des difficultés de couverture par l’assurance privée de personnes âgées (Bloch, 1994, p. 237).

Les prestations

40Deux questions demeurent pour le législateur, par-delà la diversité des solutions proposées : d’une part, gérer le cloisonnement existant entre le social et le médical, d’autre part, celle du statut de l’aidant bénévole. Les pays européens qui se sont penchés sur la question affirment plus ou moins explicitement la priorité du maintien à domicile des personnes dépendantes. L’apparition d’une prise en charge de la dépendance a des conséquences sur les autres politiques, dont on ne mesure pas encore bien la portée : les politiques familiales, les politiques de l’emploi sont concernées.

Le décloisonnement du médical et du social

41L’examen du droit positif des différents États membres fait apparaître, quelle que soit la solution technique retenue, des difficultés dans l’organisation de l’aide autour de la personne et des transformations plus ou moins organisées dans l’articulation des interventions du secteur médical et social.

42L’invention de la dépendance conduit à une modification de la notion de maladie, telle qu’utilisée dans les textes législatifs. La séparation souvent stricte entre le médical et le social ne résiste pas aux besoins spécifiques des personnes dépendantes. Dans les pays qui se sont prononcés pour une législation particulière, on assiste à une modification plus ou moins rapide des frontières respectives des deux domaines. On peut ainsi constater le développement d’équipes mixtes médico-sociales. Le rôle du médecin est transformé également. Il voit son pouvoir partagé avec le personnel non médical. Ainsi, pour l’attribution à une personne dépendante restant à domicile de la prestation spécifique dépendance française, le degré de dépendance est évalué par une équipe médico-sociale. Le plan d’aide, élaboré par ladite équipe pour répondre à ce besoin, tient compte de l’environnement de la personne et, le cas échéant, des aides publiques ou à titre gracieux dont elle disposera.

43Le besoin de coordination des interventions est certainement un des thèmes forts des dispositions législatives de tous les États membres. Les choix retenus sont évidemment divers : ces fonctions reviennent parfois à la caisse d’assurance dépendance ou à une collectivité locale.

44Ainsi, en Belgique au niveau local, des centres de coordination de soins à domicile facilitent l’accès aux soins et aux services. Ils s’efforcent de coordonner ceux-ci lorsque plusieurs types de professionnels sont concernés. En Autriche, la décision de classification dans l’une des catégories prévues est prise sur la base d’un rapport d’expertise médicale. Le médecin qui procède à l’expertise est tenu, si nécessaire, de faire également appel à des tiers venus d’autres domaines, par exemple, au service qui dispense les soins, de manière à ce que la situation de la personne dépendante soit appréciée dans son ensemble.

45Le Luxembourg a créé une cellule d’évaluation et d’orientation, qui a pour mission de constater l’état de dépendance et de déterminer les aides et soins requis ; d’émettre les avis concernant l’attribution des prestations, la fourniture des produits nécessaires, des appareils et l’adaptation de logement, ainsi que des mesures de retrait des prestations ; de proposer, le cas échéant, les mesures de rééducation et de réadaptation ; de proposer le maintien à domicile ou l’admission en établissement d’aides et de soins ; de déterminer un plan de prise en charge à l’attention du réseau assurant la coordination des aides et des soins autour de la personne dans le cadre du maintien à domicile ou à l’attention de l’établissement d’aides et de soins ; de classer les personnes dépendantes pour l’entrée en établissement suivant les critères d’urgence faisant référence à la fois à l’état de la personne dépendante et aux possibilités de prise en charge de l’entourage ; de centraliser les données sur l’offre en établissement ou en centre de jour ou de nuit.

46En Allemagne, les caisses d’assurance dépendance concluent des contrats de soins et des conventions tarifaires portant sur l’agrément et les taux de prise en charge avec les organismes gestionnaires des centres de soins et des services de soins ambulatoires. Les accords contractuels, complétés par des contrats cadre et des accords sur la qualité, garantissent que les centres et les services ambulatoires mettent à la disposition des assurés dépendants des prestations de soins en nature. Le contenu, l’étendue et la qualité des prestations, de même que les tarifs de remboursement, sont fixés aux termes des accords conclus avec les organismes payeurs.

47En Autriche, pays d’assurance sociale, le législateur a préféré un financement de l’allocation dépendance par des crédits du budget général et non pas par des cotisations d’assurance.

Le statut de l’intervenant auprès d’une personne dépendante

48Donner priorité au maintien à domicile suppose la création d’un statut d’aidant ou de tierce personne. Résoudre cette question suppose le traitement de deux sous-ensembles de problèmes distincts, suivant que l’aide est bénévole ou payante. Ces deux hypothèses ne doivent pas être confondues. Elles renvoient en effet à des problématiques différentes, même si une combinaison des deux formes d’aide est envisageable sinon souhaitable. Ainsi, en Finlande, l’allocation dépendance versée aux personnes dispensant des soins hors des cadres institutionnels, relève d’un accord passé entre ces personnes et le Conseil municipal de protection sociale, qui fixe les modalités des soins dispensés au domicile de la personne âgée, handicapée ou souffrant d’une maladie chronique. La personne, qui dispense des soins, perçoit une allocation en rémunération de son travail. La loi prévoit également une allocation minimale qui, en 1998, s’élevait à 1 156,69 FIM (194,32 €) par mois. Cette dernière peut varier considérablement, mais son maximum est de 5 500 FIM (924 €) par mois.

  • 26 Cf. les travaux de Claude Martin, notamment Martin (1994) ou encore Boyd et Treas (1989) ; pour une (...)

49Créer un statut d’aidant bénévole suppose encore la fixation de principes généraux. Le statut d’aidant bénévole peut être reconnu à toute personne, qu’elle soit membre de la famille ou non (voisin, entourage proche). En effet, reconnaître que des membres de la famille prenant en charge une personne dépendante peuvent se voir attribuer un statut d’aidant équivaut à reconnaître l’utilité sociale de leur « travail ». Une telle reconnaissance constitue une véritable innovation : traditionnellement les services rendus par les membres de la famille sont censés relever de l’obligation alimentaire et sont par conséquent non marchands26.

  • 27 Ce faisant, le législateur suivrait les recommandations de la Conférence des Ministres européens re (...)

50On peut imaginer trois composantes à ce statut de la tierce personne bénévole : pouvoir recevoir des prestations de sécurité sociale financées par la collectivité ; avoir un droit à une formation adéquate et des aides spécifiques destinées à être dégagé temporairement de ces tâches (en cas de vacances ou de maladie par exemple27). On retrouve des éléments de réponse à ces questions aussi bien dans la législation luxembourgeoise, que dans la législation allemande.

51En Autriche, depuis le 1er janvier 1998, des conditions avantageuses d’affiliation à l’assurance pensions de retraite sont proposées aux personnes qui s’occupent d’un proche parent relevant de la catégorie de dépendance 5, 6 ou 7 et qui ont dû, de ce fait, renoncer à poursuivre leur activité professionnelle. Les conditions dont elles bénéficient sont avantageuses dans la mesure où l’État fédéral prend à sa charge la cotisation supposée due par l’employeur, avec pour conséquence que les personnes en question n’acquittent plus 22,8 % mais seulement 10,25 % de la base de calcul au titre de leur cotisation. De plus, le ministère fédéral du Travail, de la Santé et des Affaires sociales fournit depuis le début de l’année 1998 des conseils à toutes les personnes dispensant des soins à titre privé et à toutes celles concernées par la dépendance.

52À l’inverse, en Irlande, il existe presque 12 000 aides à domicile impliquées dans les services de santé, en grande partie engagées par des organisations bénévoles. La grande majorité travaille à temps partiel et leurs revenus ne sont pas comptabilisés par les services sociaux pour le calcul des ressources.

53Les principes généraux de l’offre d’aide professionnelle doivent également être définis. Plusieurs options sont là encore ouvertes, qui vont de l’appel d’offres de service ouvert à tout intervenant, avec mise en concurrence par la caisse, sur des critères de coût et de qualité de la prise en charge, à l’organisation d’un service public d’aide à domicile, dans le cadre d’une planification nationale, régionale ou départementale. Ici encore, le statut (salarié, indépendant) et la qualification des intervenants professionnels se doivent d’être clairement définis. Une réflexion est engagée dans certains pays sur les possibilités d’adaptation des services de maintien à domicile à l’évolution de la dépendance des personnes âgées. Au Luxembourg, par exemple, tous les soins et aides délivrés, dans le cadre d’un réseau d’aides et de soins et en dehors d’un établissement d’aides et de soins, peuvent être fournis par des personnes exerçant leurs activités en vertu d’un agrément et ayant conclu avec l’organisme chargé de la gestion de l’assurance dépendance un contrat d’aides et de soins dans le domaine du maintien à domicile. De plus, la même Loi luxembourgeoise prévoit que le montant des prestations en nature, opposable aux établissements et réseaux d’aides et de soins, est déterminé en multipliant la durée hebdomadaire des soins requis par des valeurs monétaires négociées séparément, chaque année, par l’organisme gestionnaire de l’assurance dépendance avec le ou les groupements professionnels des prestataires d’aides et de soins.

54Une évaluation de la qualité de soins devra accompagner l’offre de soins. Cette question n’a pour l’instant guère été posée, sauf en Allemagne. Elle passe même dans certains pays, comme la France, au second plan derrière l’objectif de création d’emplois dans le domaine des aides à domicile.

Le financement

55Dans certains États, la mise en place de mécanismes spécifiques renouvelle la question du financement de la protection sociale. On peut dire que les législateurs ont fait assaut d’ingéniosité en la matière. Ces innovations s’accompagnent de la question plus classique de la participation de l’individu et le cas échéant de sa famille aux coûts.

De nouvelles recettes

56On peut constater que les différentes lois spécifiques relatives à la dépendance s’efforcent de trouver des recettes nouvelles ou d’adapter des solutions anciennes, afin d’en minimiser le coût pour les finances sociales.

57Ainsi, l’Allemagne finance son assurance dépendance par des cotisations. Mais, il a été considéré comme indispensable, étant donné l’alourdissement financier que représente pour l’employeur le paiement de la moitié de la cotisation, d’éviter toute augmentation des charges sociales. Le principe de la division paritaire entre assurés et employeurs de la charge des cotisations a donc été admis, à la condition que le Land dans lequel la personne est employée supprime un jour férié. Seule la Saxe fait exception à cette règle, ce qui explique pourquoi, dans ce Land, la quote-part cotisée par les employeurs ne représente pas 0,85 %, mais seulement 0,35 % du salaire brut des salariés.

58Au Luxembourg, l’assurance dépendance a généré un mécanisme de financement inédit. Les ressources nécessaires au financement de l’assurance sont constituées à raison de 45 % des dépenses totales, y compris la dotation à la réserve, par une contribution à charge du budget de l’État. Ces recettes sont complétées par une contribution spéciale, consistant dans la redevance à charge du secteur de l’énergie électrique, dont la majoration de 3,5 % est affectée à raison de deux tiers au financement de l’assurance dépendance et, pour le restant, par une contribution dépendance égale à 1 % des revenus professionnels, des revenus de remplacement et des revenus du patrimoine.

La participation financière de l’individu

  • 28 Voir Dictionnaire permanent d’action sociale, Bulletin 76 (27 décembre 1996), p. 8231.
  • 29 Tel sera le cas de la participation aux frais de séjour d’une personne âgée prévue par l’article 16 (...)

59La participation financière de l’individu est la règle. L’importance des frais à engager explique ces solutions. On soulignera que certains pays connaissent une participation familiale très importante, en complément de l’intervention de l’aide sociale. Il s’agit des pays qui connaissent des prestations dépendance servies par l’aide sociale. L’obligation alimentaire est généralement limitée aux époux ou à la famille réduite. La France fait ici figure d’exception. Dans ce pays, il a fallu une intervention spécifique du législateur pour ne pas appliquer le droit commun de la récupération auprès des obligés alimentaires : l’article 9 de la loi du 24 janvier 1997 prévoit que « l’attribution de la prestation spécifique dépendance n’est pas subordonnée à la mise en œuvre de l’obligation alimentaire définie par les articles 205 à 211 du code civil ». Il en résulte donc que seul le devoir de secours entre époux (art. 212 C. civ.) subsiste. L’article 6 précise cependant que les ressources du conjoint ou du concubin du bénéficiaire peuvent être cumulées avec cette prestation dans la limite d’un plafond. Ce texte n’a qu’une portée assez limitée. En effet, le possible cumul de cette prestation avec l’aide médicale conduirait non seulement à une minoration de la première, mais également à une réintroduction de l’obligation alimentaire dans le système, par le biais de l’aide médicale28. Une telle hypothèse se présentera, par exemple, lorsque la personne âgée bénéficiera de soins infirmiers à domicile pris en charge par l’aide médicale. D’autre part, le faible montant de la prestation spécifique dépendance ne permet pas de couvrir l’ensemble des coûts générés par la prise en charge de la dépendance, ce qui implique que le recours à d’autres formes d’aide reste inévitable. Or, ces aides mettent en jeu la solidarité familiale29.

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Notes

1 Accord partiel dans le domaine social et de la santé : Résolution AP (72) 4, Résolution AP (72) 5, Résolution AP (77) 7, Résolution AP (81) 7, Recommandation n° R (83) 2, Recommandation n° R (86) 7, Conseil de l’Europe : Comité directeur sur la politique sociale. Problèmes sociaux spécifiques associés aux changements récents des structures familiales. Projet III. 4 Les personnes âgées Strasbourg 1993, Conseil de l’Europe : « La situation de dépendance par rapport à la protection sociale » Doc. MSS-6 (95) 1 F Strasbourg 1995 spéc. p. 18 à 44 ; Conseil de l’Europe : Les besoins spécifiques des personnes dépendantes, les coûts et le financement. 6 e Conférence des Ministres européens responsables de la sécurité sociale. Lisbonne 29-31 mai 1995. MSS-6 (95) 2a-F Strasbourg 1995 Conseil de l’Europe : 6e conférence des Ministres européens responsables de la sécurité sociale (Lisbonne, 29-31 mai 1995) Communiqué final. Strasbourg, MSS-6 (95) à propos de la dépendance économique Recommandation n° R (94) 9 du Comité des Ministres aux États membres concernant les personnes âgées adoptée par le Comité des Ministres le 10 octobre 1994 lors de la 518 e réunion des Délégués des Ministres spéc. annexe à la Recommandation « La majorité des personnes âgées se prennent en charge, de manière autonome et ne sont pas en principe plus dépendantes que l’ensemble de la population ».

2 Adoptée par le Comité des Ministres le 18 septembre 1998, lors de la 641e réunion des Délégués des Ministres.

3 Voir en ce sens notre article Kessler (1997).

4 Avis de la CJCE 2/91 du 19 mars 1993, JOCE C 109 du 19 avril 1993.

5 La dépendance est entendue comme « un état dans lequel se trouvent des personnes qui, pour des raisons liées au manque ou à la perte d’autonomie physique, psychique ou intellectuelle, ont besoin d’une assistance et/ou d’aides importantes afin d’accomplir les actes courants de la vie ». Cette définition large fait que toutes les catégories de la population peuvent se trouver affectées par la dépendance, et pas uniquement les personnes âgées, même si les situations de dépendance tendent à s’accroître avec l’âge et si, au grand âge, elle a des spécificités liées à l’augmentation des causes et en particulier à la multimorbidité associée.

6 Convention n° 102 de l’OIT de 1952 et Règlement CEE 1408/71

7 Elle peut en assurer l’organisation toute seule, ou en commun avec les municipalités voisines. Elle peut encore acheter ces services auprès d’autres municipalités, auprès des conseils municipaux mixtes, ou auprès des fournisseurs de services du secteur privé. Les modalités d’organisation des services varient suivant le service en cause. La quantité de services achetée auprès des fournisseurs de services du secteur privé est relativement faible (environ 10 % des dépenses), bien qu’elle soit en augmentation pour certains d’entre eux.

8 La France vient à compter du 1er janvier 2002 de réformer ce système en créant l’allocation personnalisée à l’autonomie. Voir l’introduction de cet ouvrage.

9 D’un point de vue étymologique, le verbe dépendre vient du latin dependere signifiant « suspendu à », c’est-à-dire au figuré « être rattaché à », « être sous l’influence, l’autorité ». À la fin du XIIIe siècle, « dépendre » commence à exprimer l’idée abstraite d’une solidarité de fait, signifiant dès lors « pouvant se réaliser sous l’action ou l’intervention de quelqu’un ». Il implique donc une notion de concertation, d’enchaînement ou de solidarité. La dépendance est un concept large et fourre-tout. Elle constitue en fait le besoin ou le désir d’autrui, auxquels correspond une plus au moins grande pourvoyance ; la pourvoyance étant ce qui répond à l’attente du dépendant.

10 Comme le souligne P. Mrozynski, « Zweifelsfragen der Pflegeversicherung im Zusammenhang mit geistiger, körperlicher oder seelischer Behinderung », SGb 3/95, p. 104, la loi sur l’assurance dépendance a créé de nombreux concepts juridiques nouveaux qui ne reprennent pas la jurisprudence développée dans le cadre de l’invalidité.

11 Le droit portugais connaît une définition similaire. La dépendance à laquelle le droit à l’allocation est subordonné, est définie comme l’état de la personne qui a perdu son autonomie et qui a besoin d’être aidée par une tierce personne pour l’accomplissement des actes essentiels de la vie courante, notamment l’alimentation, le déplacement et l’hygiène personnelle. On considère que l’assistance est permanente quand elle est apportée pendant une période d’au moins 6 heures par jour, par une tierce personne ou par l’assistance successive et conjuguée de plusieurs personnes.

12 « Exporté » en France par Vigener et Joubert-Vigener (1996, p. 3).

13 La loi n° 97-60 du 24 janvier 1997 vise à mieux répondre aux besoins des personnes âgées par l’institution d’une prestation spécifique dépendance, et ce, dans l’attente du vote de la loi, instituant une prestation d’autonomie pour les personnes âgées dépendantes. La loi de 1997 a été complétée par le décret n° 97-426 du 28 avril 1997 relatif aux modalités d’attribution de la prestation spécifique dépendance, et par le décret n° 97-427 du 28 avril 1997.

14 Loi n° 97-60 du 24 janvier 1997.

15 La traduction anglaise de « dépendance » n’est-elle pas « long term care », soins – curatifs et non curatifs – de longue durée ?

16 Une condition de résidence : L’art. 2 de la loi définit ainsi les bénéficiaires de la prestation : « toute personne résidant en France quelque soit sa nationalité ». L’alinéa 2 du même article précise que le bénéfice de la prestation est ouvert aux personnes de nationalité étrangère séjournant régulièrement en France et qui justifient d’une résidence ininterrompue en métropole depuis au moins 15 ans, avant 70 ans (Code de la famille et de l’aide sociale, art. 186-5).

17 Une condition d’âge : L’art. 1er du décret n° 97-426 du 28 avril 1997 dispose que l’âge minimum retenu est celui de 60 ans.

18 Conseil de l’Europe : 6e conférence des Ministres européens responsables de la sécurité sociale (Lisbonne, 29-31 mai 1995) Communiqué final. Strasbourg, MSS-6 (95) 10 p. 3 considérant 9.

19 Voir en ce sens également l’annexe de la recommandation n° R (94) 9 op. cit., supra : « le vieillissement est un processus : être vieux dépend du vécu de l’individu et de son environnement, les handicaps fonctionnels relatifs à l’âge apparaissent graduellement. Il est donc vain de définir précisément à quel moment commence la vieillesse… ».

20 Cf. à propos de la dépendance économique, Recommandation n° R (94) 9 du Comité des Ministres aux États membres concernant les personnes âgées adoptée par le Comité des Ministres le 10 octobre 1994 lors de la 518e réunion des Délégués des Ministres spéc. annexe à la Recommandation « La majorité des personnes âgées se prennent en charge, de manière autonome et ne sont pas en principe plus dépendantes que l’ensemble de la population ».

21 . Op. cit., p. 16. Cette approche est partagée par les experts de l’OCDE qui insistent sur la notion de soins de longue durée (voir Hennessy, 1997, p. 25).

22 Par ex. Conseil de l’Europe : Les besoins spécifiques des personnes dépendantes, les coûts et le financement, 6e Conférence des Ministres européens responsables de la sécurité sociale, Lisbonne 29-31 mai 1995, MSS-6 (95) 2a-F Strasbourg, 1995, p. 11.

23 Les plafonds sont fixés à l’article 7 du décret n° 97-427.

24 Cette obligation d’affiliation à une assurance dépendance privée est une innovation importante dans un pays qui admet une assurance maladie facultative pour les personnes rémunérées au-dessus d’un certain niveau cf. pour l’assurance maladie Milano (1996, p. 49) et Kaufmann et al. (1991, p. 230).

25 On relèvera que, pour les fonctionnaires (Beamten), la collectivité publique doit payer les primes d’assurance privée.

26 Cf. les travaux de Claude Martin, notamment Martin (1994) ou encore Boyd et Treas (1989) ; pour une comparaison internationale, cf. Lesemann et Martin (1993).

27 Ce faisant, le législateur suivrait les recommandations de la Conférence des Ministres européens responsables de la sécurité sociale qui, lors de la conférence organisée dans le cadre du Conseil de l’Europe, op. cit., supra, estimentdevoir : « 29. accorder une plus grande importance au rôle des personnes non professionnelles (notamment des membres de la famlle) s’occupant des personnes dépendantes, par exemple en leur assurant une formation adéquate. 30. améliorer la situation de ces aidants qui n’ont souvent pas de statut défini : en leur procurant une protection sociale adéquate et en les dégageant temporairement de leur tâche par l’octroi d’aides spécifiques à cet effet ».

28 Voir Dictionnaire permanent d’action sociale, Bulletin 76 (27 décembre 1996), p. 8231.

29 Tel sera le cas de la participation aux frais de séjour d’une personne âgée prévue par l’article 164 C. fam. aide soc., de l’allocation simple instituée par l’article 158 C. fam. aide soc. ou encore de la fourniture de soins et d’hébergement par les établissements publics de santé.

© Presses universitaires de Rennes, 2003

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