1La Prestation spécifique dépendance, établie par la loi du 24 janvier 1997, est un dispositif longuement débattu, se voulant la réponse à un problème social qui émerge progressivement à la conscience collective, et qui consiste dans les difficultés rencontrées par des personnes que le vieillissement rend incapables de pourvoir aux nécessités de la vie quotidienne. La création de cette prestation spécifique représente un tournant dans la politique menée dans ce domaine, car elle est la première réponse de politique explicite à l’égard de ce nouveau problème public1.

2Certes le fait est ancien et ce que l’on va qualifier de « dépendance » renvoie à des situations vécues depuis toujours par de nombreuses personnes que l’âge et le handicap, les deux se cumulant d’ailleurs, rendent incapables de vivre en n’ayant recours qu’à leurs capacités propres pour leur entretien physique. Ainsi, dès la fin des années 70, et alors que se structure progressivement la politique d’action sociale en faveur des personnes âgées (Programme d’action prioritaire 15 du VII^e Plan, rapport « Vieillir demain » préparatoire au VIII^e Plan), la question du « grand-âge » apparaît et les insuffisances de la politique publique dans ce domaine sont mises en évidence : recours injustifié aux structures hospitalières, notamment en psychiatrie, inadaptation des équipements d’hébergement à ces besoins, utilisation inadéquate des structures de long séjour, insuffisance des moyens de maintien à domicile, problèmes de solvabilisation des personnes et des familles. C’est que, comme le soulignent nombre d’observateurs, le « grand-âge » et la « dépendance » qui l’accompagne sont aux antipodes de l’image du troisième âge dynamique et inséré dans la vie sociale qui ordonne les politiques qui s’élaborent. Cet écart initial entre les représentations (le retraité intégré, solvable et consommateur de services divers) et les réalités pour un grand nombre (la perte des facultés mentales et des capacités physiques) va peser lourd : les difficultés et les retards pour faire prendre en compte ce problème ainsi que les marchandages constants dans l’élaboration des réponses en sont la conséquence.

3Ce n’est qu’en 1986, à l’occasion du rapport Braun (Kessler, 1994), que la question de la dépendance se structure véritablement comme problème politique et qu’est inventée pour la première fois une réponse spécifique dénommée « assurance autonomie ».

4S’ouvre alors un long cheminement, en lui-même très significatif, qui aboutit, et encore sous le sceau du provisoire, à la Prestation spécifique dépendance de la loi de 1997.

5Cette prestation a constitué un nouvel instrument de l’action publique en direction des personnes âgées, venant s’ajouter à la panoplie des dispositifs existants : assurance-vieillesse et plus largement système des retraites, minimum vieillesse, aide sociale légale aux personnes âgées et dispositifs complémentaires relevant de l’action sociale (Borgetto, Lafore, 2000).

6À l’instar de toute innovation législative, une série de questions liées se posent : Comment s’organise ce nouveau dispositif et quelles en sont les modalités de fonctionnement (conditions et procédure d’attribution, contenu et effets de la prestation) ? Quelle en est la nature et comment s’articule-t-il avec les mécanismes existants ? Enfin, quelle en est la signification, tant à l’égard de la protection sociale que du point de vue de l’évolution de l’action publique ? En effet, et pour s’en tenir à ce dernier niveau de questionnement, la nouvelle prestation circonscrit, dans ses conditions d’élaboration et dans sa définition, tous les problèmes qu’affronte la construction de l’action publique : émergence et définition d’un problème collectif, conflits-négociations sur les façons légitimes de le penser et choix des principes ainsi que des modalités de réponse.

7En laissant à d’autres le soin d’aborder la nouvelle prestation au premier niveau évoqué (fonctionnement et contenu de la prestation), nous voudrions ici nous attacher aux deux autres séries de questions, en les prenant en outre dans l’ordre inverse de leur énonciation : qu’est-ce que la PSD nous révèle de la construction de l’action publique, et par là, que nous dit-elle de la façon de penser et de construire la protection sociale ?

8Le programme est ambitieux et les limites de cette modeste contribution ne lui correspondent guère. Aussi ne peut-on espérer en réaliser qu’une esquisse en tentant de mettre en évidence les caractéristiques les plus manifestes de l’action publique telles que révélées par la progressive mise en agenda du problème et sa construction, tout d’abord, et ensuite par l’analyse du dispositif PSD lui-même, dont les montages portent la trace des conflits et des compromis avec lesquels la loi a dû composer.

La construction

9Même si, paradoxalement, l’aventure se termine par le vote d’une loi, instrument prototypique de la décision politique, on peut estimer, au sens où l’utilise Bruno Jobert, que la PSD est un exemple de « non-décision exemplaire » (Jobert, 1993). En retrouvant, en effet, le sens que cet auteur donne à la notion de « non-décision », on constate que le processus qui conduit à la PSD constitue un paradoxe : l’existence d’un problème de « dépendance » ou de « perte d’autonomie » des personnes âgées ainsi que l’urgence des solutions à lui apporter sont précocément et largement admis d’un côté, mais, de l’autre, l’incapacité à construire une solution concrète est patente.

10Ce paradoxe se manifeste tout d’abord dans le long cheminement qu’emprunte à la fois la construction du problème au travers d’une succession de rapports, d’expertises de toutes natures et même au final d’expérimentations concrètes, qui vont tenter de réunir les éléments d’un consensus ; il poursuit ses effets ensuite, le moment du choix ne pouvant plus être différé, dans le modèle de législation qui établit la prestation spécifique dépendance.

Le résistible consensus

11La mise en agenda politique du problème des personnes âgées dépendantes, outre les premiers échos qu’il suscite dans la mise en place d’une politique globale en direction du troisième âge qui se heurte de longue date au constat de l’absence de réponse en la matière, intervient avec le rapport Braun et Stourm publié en 1988 (Braun-Stourm, 1988) à la suite des travaux de la Commission nationale d’étude sur les personnes âgées dépendantes.

12Une suite ininterrompue de rapports et d’expertises suit cette première prise de conscience officielle. Un premier rapport de l’IGAS (G. Laroque, 1989) donne un coup de projecteur sur la situation et met en évidence les faiblesses des moyens mis en place jusque-là. En 1991, la Commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale réalise une étude sous la présidence de J. -C. Boulard (Boulard, 1991). Au Commissariat général du plan, dans le cadre de la préparation du X^e Plan, un groupe d’experts présidé par P. Schopflin (Schopflin, 1991) tente d’identifier le problème et de proposer des solutions. L’Inspection générale des affaires sociales réalise un second rapport sur la question en 1993 (IGAS, 1993).

13Les initiatives parlementaires ne sont pas en reste : Pas moins de cinq initiatives législatives visant à créer une prestation pour les personnes âgées dépendantes sont élaborées entre 1991 et 1993 ; notamment dans un projet de loi déposé en 1992, mais l’idée n’aboutit pas, le texte ayant été abandonné. De même, en 1993, un texte spécial est élaboré, mais cela reste lettre morte, du fait du refus opposé par le gouvernement de l’inscrire à l’ordre du jour de l’Assemblée.

14À quoi conduit cette sorte d’acharnement à identifier, circonscrire, délimiter, quantifier le problème pour déboucher ensuite sur la construction de solutions qui ramènent toutes peu ou prou à l’institution d’une nouvelle prestation sociale ? Et bien, comme indiqué supra, à ce paradoxal résultat que si l’accord peut se faire sur le diagnostic, les contraintes pesant sur les solutions, soit les font diverger, soit en interdisent un certain nombre qui auraient pourtant été tout aussi adaptées.

15Pour ce qui est tout d’abord du diagnostic, ces travaux vont permettre de définir un nouveau problème social, la « dépendance » ou la « perte de l’autonomie » et de le construire à la fois dans son contenu et dans sa cible.

16À un premier niveau, le travail d’expertise a naturellement conduit à préciser la notion de dépendance (Colvez, 1990) tout d’abord dans sa nature : c’est la situation dans laquelle se trouve « une personne adulte qui dépend d’un tiers pour les actes élémentaires de la vie courante et qui est inapte à réaliser les tâches domestiques qui lui permettraient de vivre seule dans un logement ordinaire » (Schopflin, 1991). Cette définition conduit logiquement à identifier un nouvel espace de la vie individuelle qui vient se surajouter à ceux identifiés jusqu’alors par les constructions de la politique sociale et à s’en distinguer : À côté, d’une part, de la satisfaction des besoins vitaux en matière d’alimentation, de vêture et d’hébergement-logement pris en charge de longue date à la fois par l’aide sociale et par les dispositifs de protection du revenu relevant des assurances sociales, et à distance, d’autre part, des soins et traitements destinés à permettre de rétablir l’état de santé des personnes que couvre essentiellement l’assurance maladie, on a inventé un « tiers-espace », non identifié jusqu’alors si ce n’est marginalement par l’institution de l’allocation compensatrice réservée théoriquement aux handicapés. Le travail collectif a donc conduit à qualifier et à circonscrire un nouveau « besoin », à défaut, et nous y reviendrons, d’être identifié comme « risque », qui, à la césure binaire antérieure entre le social (besoins vitaux d’hébergement, nourriture et vêtement), d’un côté, et le sanitaire (soins médicaux), de l’autre, substitue un découpage ternaire de la protection biologique de la personne : besoins vitaux, aide à l’accomplissement des actes de la vie quotidienne, soins.

17Ce processus de qualification et par là de re-découpage de l’espace vital individuel est fondamental, puisqu’il réalise le lien entre les insuffisances constatées du modèle antérieur (médicalisation inadéquate des réponses du fait de l’inadéquation des structures sociales avec les incohérences, les limites fortes et les dérapages financiers que cela générait) et les solutions en perspective (création d’une nouvelle prestation pour solvabiliser et/ou satisfaire ce nouveau « besoin »). C’est bien pourquoi, sur ce plan, le consensus pouvait s’établir, même si deux questions ne devaient pas manquer de faire rebondir les clivages. Tout d’abord, la qualification de « risque » (« le 5^e risque ») ou de « besoin » n’est évidemment pas innocente car elle commande largement le choix des solutions, soit en ouvrant vers le champ assurantiel, soit vers l’assistance. Ensuite, l’accord sur ce nouvel espace susceptible d’une prise en charge collective ne préjuge pas de l’intensité de la prise en charge, ce qui conduira aux difficultés de construction des divers niveaux de dépendance. Ainsi, la frontière entre « autonomie » et « dépendance » est affaire d’appréciation, et les études précitées ont pu, sur ce point, conduire à des résultats assez divergents : la population des dépendants a été évaluée au plus large entre 1,2 et 1,5 millions de personnes, parmi lesquelles un noyau de 200 000 à 300 000 qui sont condamnées au lit ou au fauteuil et qui ont besoin d’un tiers pour faire leur toilette (Rousseau, 1996).

18L’autre élément du consensus dégagé tient à la corrélation établie entre l’âge et la dépendance. Certes, comme le notent les rapports Braun-Stourm et Schopflin, la perte de l’autonomie dans les actes de la vie quotidienne croit avec l’avancée en âge et il y a franchissement d’un seuil quantitatif net à partir de 85 ans, puisque 20 % des personnes entre 85 et 90 ans sont lourdement dépendantes et que ce niveau s’élève à 35 % au-delà de 90 ans (DREES, 1999). Si le constat est incontestable, il faut noter que sa mise en évidence a conduit à définir la dépendance comme un problème lié au grand âge, et par là à l’intégrer dans la politique à destination des personnes âgées. Ainsi, à la différence de ce qui s’est fait notamment en Allemagne, et à rebours de ce que l’usage de l’allocation compensatrice aurait pu susciter, cette approche a interdit d’unifier dans un même dispositif toutes les personnes exposées à ce type de situation, quel que soit leur âge.

19Le consensus ainsi posé pour le diagnostic et la construction du problème, des divergences explicites ou plus ou moins souterraines se sont révélées en ce qui concerne les solutions à apporter.

20À un premier niveau, le rattachement de la « dépendance » au troisième âge a interdit une prise en compte globale de ce type de situation qui aurait pu conduire à une réponse construite autour du handicap et de ses conséquences, alors même que c’est ce qu’avait anticipé la pratique contra legem de l’allocation compensatrice pour tierce personne. Les découpages catégoriels entre invalides et vieillards, hérités des grandes lois d’assistance, redoublés par les assurances sociales avec la césure entre actifs et inactifs, pèsent lourdement et empêchent toute nouvelle reconstruction. Mais il est vrai que, moins qu’une divergence affirmée, cette question a relevé davantage du non-dit.

21Plus explicite en revanche auraient pu être les débats sur le rattachement du dispositif à créer soit à la logique assurantielle, soit à la logique assistancielle. Autrement dit, la dépendance devait-elle être qualifiée de « risque social » ou considérée comme générant un « besoin » ? De fait la question ne fut formulée aussi clairement que par des experts (Kessler, 1995). En ce qui concerne les « décideurs », il semble bien que le repli vers une nouvelle prestation d’assistance, gérée par les départements et présentant des caractéristiques très limitatives a tenu à la convergence de divers éléments : incertitudes sur le nombre des personnes concernées et par là sur le coût de la prestation, difficultés à modifier les canaux de financement de la protection sociale, choix de limiter les dépenses de l’assurance sociale pour des raisons de politiques budgétaires et économiques, volonté de ne pas bouleverser les équilibres institutionnels. De là, un centrage progressif sur un dispositif représentant le point de convergence de ces contraintes : coût contrôlé de la prestation et non remise en cause des partages existants tant du point de vue des opérateurs (organismes de sécurité sociale, départements) que des financements. Au fond, le recours ultime à une nouvelle prestation d’aide sociale départementale, et par là l’abandon de l’extension de la protection assurantielle avec la création d’un cinquième risque social relevant de l’assurance maladie était bien la pente logique d’une décision politique coincée entre l’obligation de produire une réponse publique à une question et l’impossibilité de l’affronter véritablement.

22Cette situation est d’ailleurs clairement mise en évidence par la stratégie d’évitement qui fut adoptée longtemps ; stratégie qui, outre l’interminable succession de rapports non suivis d’effets, culmina dans l’organisation par les pouvoirs publics d’une phase d’expérimentation avant toute législation. Car c’est bien faute d’un consensus fort et adapté que le gouvernement Balladur, le choix de l’inaction totale étant interdit, ouvrit un processus pragmatique de recherche de solutions au concret et sur divers sites. On confia donc à des acteurs locaux le soin d’inventer des solutions, que l’on se proposa d’évaluer à terme (Martin, 2000). Plutôt qu’une législation centrale, il s’agissait de laisser les instances déconcentrées de l’État et les collectivités territoriales inventer les modalités de prise en charge de la dépendance, de façon à conduire ultérieurement à une extension et une généralisation des solutions paraissant les mieux adaptées et les plus praticables.

23De fait, les divers intervenants locaux ont réussi à inventer des procédures relativement efficaces en aménageant les contraintes diverses qui s’imposaient à eux (Martin, 1998). On leur doit notamment l’invention de l’évaluation au cas par cas des besoins des personnes à aider, le choix de la coordination de l’action au plus près du terrain, la logique d’ouverture dans le choix des moyens de prise en charge et ce, même si cette dynamique de mobilisation locale ne pouvait que rencontrer à terme ses limites (Martin, Jourdain, Mohaer, Schweyer, 1996). L’important ici est que, dans l’incapacité d’agir par le haut, les instances centrales aient suscité une dynamique d’apprentissage local qui devait préfigurer les solutions généralisables à l’ensemble du territoire. Ainsi, l’impossible consensus au niveau central allait-il conduire à la recherche de consensus locaux susceptibles d’enclencher à terme une dynamique centrale d’élaboration d’une législation fondée sur les résultats des expérimentations ? Une nouvelle logique de construction de l’action publique surgissait-elle qui, partant d’une volonté de contourner les contraintes initiales, pouvait déboucher sur une technique de législation novatrice ? Au fond, la réponse publique au problème de la dépendance serait-elle un exemple achevé de gestion incrémentale des problèmes sociaux (Chevallier, 1994) ?

Légiférer a minima

24Le processus qui conduisit à la loi de 1997 instituant la PSD allait prouver, du point de vue de la conduite de l’action publique, que la pente négative d’adaptation et de gestion des contraintes dans un contexte d’indécidabilité surdéterminait le pouvoir de décision.

25Tout d’abord, les expérimentations locales initiées à partir de 1993 n’ont pas été véritablement évaluées de façon à capitaliser leurs résultats pour définir les lignes de force de la législation à venir. Ces expériences furent même largement ignorées par les administrations centrales, au point de mettre en porte à faux leurs initiateurs lorsqu’ils seront confrontés à la relance de la décision publique au niveau central, puis à la nouvelle réglementation.

26Ensuite, et ceci corrobore cela, ce sont en fait les événements politiques nationaux qui commandèrent le processus et non le souci de continuité dans l’action administrative. Le candidat Chirac s’étant engagé dans son programme de campagne à créer une prestation « autonomie » pour les personnes âgées et son Premier ministre, Alain Juppé, l’ayant inscrit dans son programme de gouvernement, le ministre de la Solidarité entre les générations, Madame Codaccioni entreprit de faire rédiger un projet de loi.

27Mais, les mêmes causes produisant les mêmes effets, le débat autour de ce projet fut à la fois tendu pour le gouvernement et tronqué. Tendu parce que de nombreuses critiques lui furent adressées, notamment par le Conseil économique et social, qui préconisait une prestation bien plus généreuse que celle envisagée et proposait un financement spécifique nouveau par le biais de la création d’un « fonds national autonomie ». Tronqué, parce que le gouvernement, après l’abandon de son premier projet et le report du dispositif, se résolut encore à un montage de compromis qui, élaboré avec les parlementaires, aboutit à la PSD. Il faut dire que, surenchérissant sur les contraintes nombreuses qui rendaient difficile toute réponse d’envergure, le contexte de crise financière de la protection sociale et les remous subséquents suscités par le « Plan Juppé » ont poussé à écarter la création d’une prestation supposant un financement nouveau.

28Quoiqu’il en soit, on légiféra, et la législation adoptée porte les stigmates du paradoxe constamment renouvelé : devoir agir alors même que les conditions de l’action ne sont pas réunies.

29Tout d’abord, l’intitulé même de la loi est significatif : Il s’agit d’un texte « tendant, dans l’attente du vote de la loi instituant une prestation d’autonomie pour les personnes âgées dépendantes, à mieux répondre aux besoins des personnes âgées par l’institution d’une prestation spécifique dépendance ». La nouvelle « prestation spécifique dépendance » est donc instituée sous double restriction : d’une part, le deuil de la « prestation autonomie » que l’on n’a pu établir et qui est « en attente », la loi explicitant dans son intitulé même la logique de renoncement dont elle est le produit… D’autre part, l’ambition limitée du nouveau dispositif qui veut modestement « mieux répondre aux besoins des personnes âgées »… Les logiques du deuil, de la modestie et du renoncement sont donc clairement exprimées. Il est surprenant que la loi, acte de souveraineté à prétention universelle, porte ainsi dans son dispositif même les stigmates des tergiversations, des contradictions et des impuissances du pouvoir.

30Ensuite, il s’agit logiquement d’une législation provisoire qui devra être évaluée et à terme remplacée par une prestation répondant mieux aux intentions affirmées du pouvoir politique, l’écart entre le réalisé et le souhaité tenant dans la différence entre la « prestation dépendance » et la future « prestation autonomie ». Entre une appellation centrée sur le constat (la dépendance) et une dénomination rendant compte de l’objectif à atteindre (l’autonomie), il y a l’abîme qui sépare le souhaitable et le possible, le désiré et l’acceptable, l’idéal et le réel… Et la loi remet donc à la fois au temps et à l’expérience le soin de créer les conditions à terme favorables pour instituer l’allocation généreuse qui permettra de passer de la gestion de la dépendance à l’établissement de l’autonomie. Du premier, le temps, on attend certainement qu’il enregistre une mutation des conditions, notamment économiques et financières, de la protection sociale ; de la seconde, l’expérience, on espère certainement qu’elle atténue les tensions et conflits, notamment institutionnels, soit en délégitimant certaines positions, soit en rapprochant les points de vue.

31On le voit, jusque et y compris dans la législation elle-même, la Prestation spécifique dépendance a constamment enregistré les tensions, les incertitudes et les limites de la décision publique. Le problème étant posé de longue date, la solution se fraye un tortueux chemin qui passe par la formation d’un consensus plein d’ambiguïtés et de non-dits sur le diagnostic, par la gestion des contradictions, notamment financières, tenant au contexte général de la protection sociale, et par l’aménagement des tensions entre les institutions et les acteurs. L’inaction étant impossible du fait des logiques tenant aux échéances électorales et à l’agenda politique, la PSD intervint donc comme le plus petit dénominateur commun possible, lorsqu’on intègre l’ensemble des tensions et contradictions traversant ce champ. C’est bien pourquoi la prestation elle-même apparaît comme un curieux mixage de concessions aux modèles les plus archaïques de la protection sociale, sans préjudice aux paradoxales innovations.

Le dispositif

32Le dispositif mis en place porte évidemment la marque de cette gestion a minima d’un problème incontournable mais difficilement soluble. Le jeu des tensions contradictoires conduisit à établir une nouvelle prestation, la PSD, qui effectivement intègre des caractéristiques pour le moins traditionnelles empruntées au vieux modèle assistanciel d’un côté, tout en y mêlant des aspects plus novateurs caractéristiques de l’action sociale contemporaine.

33Pour l’essentiel, les traits les plus traditionnels du dispositif sont lisibles dans la prestation elle-même, alors que les éléments plus novateurs ont été introduits autour de la régulation de l’offre de services aux personnes âgées dépendantes.

Une prestation traditionnelle d’assistance

34Ayant, nous l’avons vu, écarté la prise en charge de la dépendance par les assurances sociales au titre de risque social indemnisable par les ressources socialisées dans le système cotisé de la Sécurité sociale, la PSD s’inscrit fondamentalement dans l’aide sociale. Les raisons financières et aussi la volonté de ne pas bouleverser les partages institutionnels notamment au détriment des départements ont pesé lourdement dans ce choix opéré sans débat véritable.

35De là, évidemment, le fait que la prestation réunit toutes les caractéristiques les plus traditionnelles du modèle assistanciel tel qu’établi dans ses lignes de force par les grandes lois d’assistance à la fin du XIX^e siècle.

36On le sait (Borgetto, Lafore, 2000), l’aide sociale s’organise dans un cadre juridique qui, l’instituant comme un droit pour ses bénéficiaires (ce qui en constitua naguère l’élément le plus novateur par rapport aux institutions caritatives antérieures), établit un rapport de créance et de dette juridiquement fondé et donc protégé entre le titulaire du droit et les collectivités publiques débitrices. Mais il convient immédiatement d’ajouter que ce droit n’est pas et n’a jamais été général et objectivement défini, le cadre juridique de l’assistance le circonscrivant essentiellement, et par là le limitant, de deux façons : d’une part par son caractère de spécialité, et d’autre part par sa subsidiarité.

37Or reprenant très clairement la même logique et se rattachant donc aux principes de spécialité et de subsidiarité, la PSD s’est donc vue conférer un cadre juridique qui, bien au-delà de son relatif archaïsme, ce qui en soi n’a aucune signification particulière, détermine sa portée volontairement très restrictive ce qui est d’un tout autre intérêt. Il convient donc d’analyser dans un premier temps la prestation dans ses caractéristiques essentielles pour en apprécier, ensuite, les conséquences concrètes.

38Le caractère spécialisé de la PSD peut s’apprécier à trois niveaux : son rattachement à un type de « besoin » réglementairement encadré, sa dimension catégorielle et enfin le fait d’être une prestation « en nature ».

39À l’instar des autres prestations constitutives de l’aide sociale légale, la PSD est donc conditionnée par le constat d’un état de besoin, en l’occurrence un besoin lié à la situation de dépendance. Certes, nous l’avons souligné, il s’agit là d’un nouveau type de besoin, différent des besoins vitaux (hébergement, entretien physique) traditionnellement pris en compte dans le cadre du modèle assistanciel ; le demandeur doit en effet justifier un certain degré de dépendance que la loi définit dans son article 2 comme « l’état de la personne qui, nonobstant les soins qu’elle est susceptible de recevoir, a besoin d’être aidée pour l’accomplissement des actes essentiels de la vie ou requiert une surveillance régulière ». Certes, l’identification de ce nouveau type de besoin, la dépendance, a nécessité la mise en place d’un cadre réglementaire qui le définit en application de son principe de base, à savoir la plus ou moins grande capacité des demandeurs à effectuer les divers actes et activités de la vie quotidienne, ce qui rompt aussi avec les caractéristiques et les procédures d’évaluation du besoin dans le modèle assistanciel hérité. Pour ce faire, une grille nationale a été définie par décret, la grille AGGIR (Autonomie-Gerontologie-Groupe-Isoressources) et elle comprend six « groupes iso-ressources » étalonnés selon un ordre décroissant de dépendance ; de plus, l’évaluation de l’état de dépendance du demandeur a été confiée à une « équipe médico-sociale » (médecin, travailleur social, professionnel paramédical), qui évalue l’importance des aides à apporter à la personne, ce qui démarque le dispositif des autres prestations d’aide sociale ; mais aussi, en application de la « grille AGGIR » et au résultat d’un traitement par logiciel fourni par le ministère des Affaires sociales (décret du 28 avril 1997), les observations de l’équipe médicosociale permettent de classer chaque demandeur dans un des six groupes isoressources prévus, avec en conséquence l’octroi ou le refus de la PSD (les autres conditions devant être réunies par ailleurs), puisque seule l’appartenance aux groupes 1, 2 et 3 donne droit à la prestation. On le voit, le besoin qualifié « dépendance » a donc conduit à l’établissement d’un dispositif novateur pour l’évaluer dont la grille AGGIR, d’une part, et l’équipe médico-sociale, d’autre part, constituent les deux éléments centraux. Mais l’essentiel reste cependant : Le droit à l’aide sociale, fondé sur le constat d’un état de besoin, est conditionné par une évaluation in concreto de la situation du demandeur par rapport à ce besoin réglementairement défini.

40Le second aspect, traditionnel en aide sociale, mais aussi au-delà dans la protection sociale, tient dans son caractère catégoriel. Reprenant les vieux découpages de la population hérités du modèle assistanciel de la Troisième République, la PSD et donc la dépendance ont été référés à la vieillesse et à la catégorie du troisième âge. Aussi le dispositif ne prend en compte que les personnes âgées de plus de 60 ans, retrouvant ainsi le seuil retenu par l’aide sociale légale qui, fixée en principe à 65 ans par le Code de la famille et de l’aide sociale (article 157), peut être abaissé à 60 ans par les règlements départementaux d’aide sociale lorsque les personnes concernées sont inaptes au travail. Nous avons déjà évoqué la signification et les effets de cette catégorisation, essentiellement en ce qui concerne la césure qu’elle maintient, non sans conséquences pratiques contestables, entre la catégorie « handicapés » et le « troisième âge ». On se doit de noter simplement ici que, par ce deuxième critère de spécialisation et d’identification du groupe de potentiels bénéficiaires que constitue la condition d’âge, la PSD s’inscrit pleinement dans la construction juridique de l’aide sociale.

41Enfin, la nouvelle prestation est spécialisée à un troisième point de vue, bien plus significatif : il s’agit d’une prestation en nature. Elle ne doit donc, et ne peut que servir à couvrir le coût des services strictement liés à l’état de dépendance de la personne bénéficiaire, à l’exclusion de toute autre affectation des sommes engagées. On le sait, l’allocation compensatrice pour tierce personne, dans son utilisation antérieure en faveur de personnes âgées et pour prendre en charge leur état de dépendance, était fortement critiquée parce que, prestation en espèce, elle était souvent épargnée ou détournée de son objet. Dans le cadre des expérimentations sur sites engagées à partir de 1993, on avait opté aussi pour des prestations en espèce, avec au résultat une plus grande liberté de choix et une plus grande souplesse d’utilisation pour les bénéficiaires, mais au prix d’un contrôle accru de l’effectivité de l’aide par les acteurs de terrain (Martin, Jourdain, Mohaer, Schweyer, 1996). En tout état de cause, le recours à une prestation en nature apparaît là, au-delà du face à face rituel entre la volonté de garantir une utilisation des fonds conforme à leur objet, d’un côté et, de l’autre, la référence à l’autonomie du bénéficiaire, comme un rattachement net du dispositif aux caractères les plus anciens du modèle assistanciel.

42Outre la spécialisation de la nouvelle prestation, son inscription dans le droit de l’aide sociale tient aussi à sa subsidiarité.

43Dans le modèle d’assistance, la subsidiarité des aides s’ordonne à deux finalités au moins : S’inscrire dans une hiérarchie des droits et obligations structurant les rapports entre les individus au sein de la société, puisque l’aide publique n’est requise que lorsque les capacités d’auto-entretien de la personne, d’une part et, d’autre part, les obligations alimentaires liant les membres du lignage sont inopérants ; ne pas grever au-delà du strict nécessaire les budgets publics. Sur ce terrain aussi, la PSD ne s’éloigne pas du cadre tracé pour l’aide sociale de droit commun, ou si peu… Tout d’abord, sur le versant du respect du principe d’auto-entretien (« aide-toi et le ciel t’aidera… »), de strictes conditions de ressources ont été définies pour que la prestation n’intervienne qu’à défaut de capacités avérées de faire face à la dépense. Ainsi, les configurations familiales sont prises en compte en cumulant les ressources du demandeur et celles du conjoint ou du concubin, et tous les revenus sont intégrés au calcul à l’exception d’une liste limitative très restreinte (Décret du 28 avril 1997, article 6). Autrement dit, la solvabilité du demandeur est sollicitée de façon à lui faire supporter une part la plus élevée possible du coût de l’aide. Ensuite, si l’obligation alimentaire, notamment des descendants, a été écartée pour faire face à la dépense et donc par-là conditionner l’aide publique (bien qu’en revanche, les ressources liées à ces mêmes obligations sont prises en compte dans les ressources du demandeur), la récupération des dépenses publiques engagées sur la succession du bénéficiaire est maintenue.

44Ainsi, malgré quelques spécificités, dont les principes et la procédure d’évaluation du besoin ainsi que la mise à l’écart partielle des solidarités familiales, la PSD cumule les caractéristiques des prestations d’aide sociale légale telles qu’elles ont été stabilisées juridiquement dans les grandes lois d’assistance de la fin du siècle dernier. Ce montage a certes le mérite de la clarté en inscrivant le nouveau dispositif dans un ensemble institutionnel et organique cohérent, le cadre départemental. Mais il ne fait pas de doute que ce choix a un caractère régressif, ce que d’ailleurs ont attesté les conditions de mise en œuvre de la prestation au terme de plus de trois années : faible montant moyen de l’aide, loin des seuils requis pour une bonne couverture des besoins effectifs ; caractère trop restrictif de la prise en charge au profit des seuls trois premiers groupes de la grille AGGIR ; caractère dissuasif de la récupération sur succession ; fortes disparités dans l’appréciation des besoins et dans leur prise en charge selon les départements (DREES, 1999)…

45Plus fondamentalement, le modèle de l’aide sociale légale, constituée de droits fondés sur l’appréciation individuelle et concrète des besoins dans une logique restrictive, fortement spécialisés et à caractère subsidiaire, ne constitue peut-être pas l’avenir de la protection sociale : à peine satisfaisants pour assurer une prise en charge complémentaire en hébergement ou en maintien à domicile de populations résiduelles par rapport au système assurantiel, ce modèle est certainement inadapté à la nature des problèmes de dépendance dus à l’effondrement des capacités physiques et/ou mentales des personnes, ce qui nécessite des moyens qui ne sont ni à la mesure des ressources directes des ménages, ni, sans réforme d’importance des financements, à la hauteur d’une redistribution fiscalisée et locale, comme l’est l’aide sociale. La solution, probablement, ne peut passer que par un élargissement des garanties collectives opérables par les solidarités assurantielles. Mais c’est justement la voie qui n’a pu être empruntée, car elle n’était évidemment pas envisageable sans mobilisation de ressources nouvelles ; ce que n’impliquait pas le recours à l’aide sociale départementale qui opère à coûts constants.

La régulation de l’offre de services

46Pleinement intégrée dans le modèle d’assistance organisé dans le cadre juridique de l’aide sociale départementale, la PSD n’en a pas moins nécessité des aménagements dans l’organisation de l’offre de services, dont les caractéristiques rejoignent des aspects plus contemporains de l’action sociale. Pour l’essentiel, ces éléments étaient présents dans les expérimentations sur sites engagées à partir de 1993.

47Loin du modèle de la protection sociale hérité de l’après-guerre, et notamment des logiques essentiellement fondées sur la centralisation, la spécialisation et le cloisonnement des organisations qui se partagent des clientèles largement captives, on a dû composer avec deux contraintes aujourd’hui incontournables et qui pèsent probablement très fortement dans la prise en charge des personnes âgées : D’une part, faire droit à la multiplicité des situations individuelles et à leur caractère fortement évolutif et, d’autre part, réaliser l’équilibre le plus fin possible entre les capacités de la personne, les ressources et le potentiel de son entourage, les moyens en établissements et services localisés à proximité. Au fond, s’est imposé ici le fait que, loin de trouver une solution dans un simple transfert monétaire, la dépendance requiert une mobilisation complexe de ressources diverses qui opèrent les unes par rapport aux autres à la fois comme des alternatives mais aussi de façon complémentaire. Et dans cette affaire, le souci purement financier (trouver les arrangements les plus économiques…) s’efface souvent devant la question de l’efficience de l’action qui est au carrefour de déterminations multiples : Les attentes de la personne et de sa parentèle, les ressources en services de proximité, les capacités d’accueil quantitatives mais aussi qualitatives des établissements et la situation évolutive du bénéficiaire. Bien que le problème de la dépendance se situe dans sa nature aux antipodes, on peut penser que les contraintes imposées à ce domaine de l’action sociale sont du même ordre que celles que l’on rencontre dans les activités d’insertion et de resocialisation : caractère instable et évolutif des situations, adaptation des réponses au plus près des personnes, régulation d’une offre plurielle de services et d’actions.

48C’est pourquoi on retrouve dans la PSD bien des caractéristiques des politiques de socialisation et d’intégration sociales apparues dans les années 80 : l’individualisation de l’aide, la constitution d’une offre pluraliste et ouverte de services et la recherche d’une cohérence territoriale des réponses, ces éléments constituant bien une configuration d’action publique où la régulation devient centrale au détriment des logiques de production ou de contrôle directs de la prise en charge.

49En ce qui concerne tout d’abord la logique d’individualisation de l’aide, elle tient au dispositif d’évaluation du besoin tel qu’il est construit dans la PSD.

50Certes, nous l’avons vu, le principe de la perception de la prestation ainsi que son montant (outre les conditions de ressources) sont déterminés par l’évaluation de l’état de dépendance de la personne en application de la grille AGGIR, qui constitue un dispositif de rationalisation et d’unification du dispositif puisqu’elle introduit un système de référence qui veut universaliser l’approche des situations singulières. La grille AGGIR représente donc l’inévitable instrument d’objectivation, de qualification juridique et de généralisation des faits, sans lequel il ne pourrait y avoir ni prévisibilité, ni relative égalité dans le traitement des demandes. Mais l’important tient aussi dans la présence et le rôle de l’équipe médico-sociale qui doit élaborer, en considération de la situation concrète de la personne, un « plan d’aide ». Cet instrument est destiné à déterminer la nature réelle des besoins de soutien requis par l’état du demandeur et à apprécier les services aptes à les satisfaire. C’est d’ailleurs cette appréciation qui permet de chiffrer le montant de la prestation. Et c’est à partir du plan d’aide que la procédure d’attribution de la prestation s’engage auprès du Président du Conseil général qui prend la décision d’attribution en se fondant sur les besoins et les moyens d’y répondre tels que définis par lui, même, et c’est important, si ce dernier n’est pas juridiquement lié par ses conclusions. Ce plan d’aide doit en outre être soumis à l’intéressé ou à son représentant qui dispose de la faculté de l’accepter ou de le refuser totalement ou partiellement, cet aspect de la procédure permettant d’engager ensuite les éventuelles actions contentieuses. Le dispositif PSD, au-delà de l’appréciation concrète du besoin requise traditionnellement en aide sociale, a donc institué un mécanisme conduisant à une très forte individualisation à la fois du montant de la prestation, mais aussi de la nature des services que cette dernière doit financer. C’est ainsi que l’état de la personne doit pouvoir être apprécié au plus près du réel et que l’aide publique doit pouvoir être adaptée au plus juste de la situation concrète.

51Pour ce qui est ensuite de l’offre de services, et dans la logique d’une aide définie au plus près des besoins et de la situation concrète de la personne âgée, la PSD s’organise comme un dispositif de régulation ouvert sur un éventail large de services et d’opérateurs.

52Aide en nature, la PSD doit être affectée au paiement de services prenant en charge les personnes pour l’accomplissement d’actes de la vie quotidienne qu’elles sont dans l’incapacité d’accomplir seules. La loi a prévu que ces services pouvaient être délivrés à domicile ou en établissement.

53Lorsque, première hypothèse, le bénéficiaire est maintenu à son domicile, une palette de possibilités est ouverte : l’aide peut être apportée, soit par des personnes choisies et salariées directement par l’intéressé, y compris un membre de sa famille, soit par des services d’aide à domicile qui peuvent tout aussi bien être prestataires (service employeur) que mandataires (personne âgée employeur mais confiant certaines fonctions à un organisme spécialisé), soit enfin par le particulier qui accueille chez lui et à titre onéreux la personne âgée. La PSD délimite donc un champ large et relativement indéterminé de modalités concrètes d’aide, ce qui revient à attendre des négociations entre la personne concernée ou son représentant, l’équipe médico-sociale, le décideur départemental et les opérateurs le montage concret, au cas par cas, des solutions. Au-delà de l’impact individuel, cette logique a naturellement pour effet d’instituer un champ relativement concurrentiel entre opérateurs avec des enjeux forts quant à leur nature et à leur configuration. Notamment, des débats sur la conception et le contenu de l’aide, avec en conséquence des problèmes de qualification des personnels et de coûts, n’ont pas manqué de s’ouvrir, et ce sont bien à terme les régulations et les arrangements locaux qui trancheront. C’est donc une logique de mise en marché des services qui s’établit, l’opérateur public ayant, au travers de la réglementation qu’il définit et des choix qu’il opère au concret, un rôle indirect de régulation de l’offre.

54Lorsque, seconde hypothèse, la personne âgée est placée en établissement d’accueil, la prestation peut aussi intervenir pour la prise en charge des services que l’établissement doit mettre en œuvre en conséquence de sa dépendance. Or dans ce domaine, la loi instituant la PSD a introduit une innovation d’importance qui prolonge la logique de mise en marché des services d’aide à la dépendance : les établissements, pour les frais occasionnés par la dépendance de leurs usagers, recevront un financement public (la PSD) établi non plus en fonction du statut et des modes de financement de l’établissement (ce qui gouverne le financement au titre de l’aide sociale ou encore les forfaits « soins ») mais en considération de l’état de dépendance de la personne accueillie (décret du 26 avril 1999). Autrement dit, la logique organique qui, affectant des financements aux établissements en application de leurs habilitations statutaires, pré-affectait en quelque sorte de ce fait à ces établissements des clientèles, est écartée, et on lui substitue une logique fonctionnelle et individualisée, qui fait que c’est l’usager qui détermine et amène à l’établissement le financement des activités de prise en charge de sa dépendance, et ce en considération de l’état de ce dernier (Borgetto, Lafore, 2000). Cette solution s’est évidemment imposée pour des raisons de contrôle plus fin des coûts de prise en charge dans les établissements, puisqu’une tarification de la dépendance reposant sur la nature juridique des structures d’accueil auraient eu pour effet d’opacifier fortement le système et d’interdire tout contrôle effectif de la dépense publique. Elle est, en outre, parfaitement cohérente avec les principes établis pour l’aide à domicile en voulant assurer la même adaptation entre les besoins constatés et les services offerts. Mais plus fondamentalement, cette novation est une expérimentation de mise en marché des établissements, certes limitée pour l’heure à la dépendance, car l’individualisation de l’aide conduit, si elle était élargie à tous les financements publics, à une ouverture et à une indifférenciation des structures en lieu et place des logiques de cloisonnements sectoriels à l’œuvre jusque-là et fondées sur un contrôle public direct de l’offre, via les habilitations et le financement direct des opérateurs. Un modèle de structuration des institutions médico-sociales s’expérimente donc, avec ces deux éléments que sont, d’une part, la définition d’un socle législatif et réglementaire (attribution des compétences de régulation, institution d’instances et de procédures de mise en œuvre et de contrôle) et, d’autre part, la régulation indirecte d’un marché des services au travers de la seule solvabilisation de la demande. En décloisonnant en fait maintien à domicile et placement en institution et en ouvrant, par le centrage sur la situation individuelle de la personne âgée, le choix des services et des prestations d’aide, la PSD adopte potentiellement un profil « moderniste » qui peut anticiper une mise en marché de l’offre de services médico-sociaux.

55Enfin, et ce point nous ramène encore à la logique de régulation du dispositif, mais non plus, comme précédemment, au niveau des opérateurs de l’aide, mais au niveau de la structuration intermédiaire du dispositif, la loi a entendu organiser un dispositif départemental de coordination. On se doit de noter, d’ailleurs, que cette ambition dépasse la seule PSD et concerne l’ensemble des prestations bénéficiant aux personnes âgées.

56Tout d’abord, un réseau dense de conventions, certaines obligatoires, d’autres facultatives, doit être établi entre les divers intervenants. Elles concernent, et elles sont alors obligatoires, prioritairement le Département et les organismes locaux de sécurité sociale. Ces deux séries d’institutions doivent effectivement définir par convention et pour l’ensemble des prestations concernant les personnes âgées (PSD bien sûr, mais aussi aide sociale pour le maintien à domicile ou le placement en établissement ou encore prestations complémentaires d’action sociale) les modalités de leur mise en cohérence, notamment en ce qui concerne leur attribution et leur suivi, de façon à construire un dispositif où jouent les complémentarités. L’accord doit porter sur l’existant, mais il peut aussi prévoir de nouveaux dispositifs, notamment en ce qui concerne la prévention de la dépendance. Ces conventions doivent être conformes à un cahier des charges prévu par la loi (article 1) et défini par arrêté (arrêté du 22 mai 1997), qui énumère les prescriptions minimales qu’elles doivent comporter, ainsi que des recommandations sur les objets qui doivent être pris en compte.

57Les conventions facultatives peuvent intervenir dans deux séries d’hypothèses. D’une part, pour instituer des structures partenariales d’observation de la mise en œuvre de la PSD de façon à en améliorer le suivi et l’adaptation constante. D’autre part, pour associer divers acteurs locaux de l’action sociale (centres communaux d’action sociale, mutuelles, associations) à l’instruction et au suivi des demandes de PSD, le département pouvant aller ainsi jusqu’à une délégation de ces missions.

58Le cadre conventionnel local est complété par la création d’instances en charge de sa mise en œuvre. Au niveau national, la loi a créé et le pouvoir réglementaire a organisé (décret du 28 avril 1997) un Comité national de coordination gérontologique qui a reçu une double mission : avoir une fonction de médiation pour faciliter la conclusion de conventions au niveau départemental et suivre la mise en œuvre de ces conventions. Il élabore un rapport annuel établissant un bilan de l’application de la loi. Une instance départementale de coordination gérontologique est prévue par le cahier des charges et doit donc être organisée dans le cadre de la convention départementale.

59Tout ce dispositif comprenant des conventions et des instances pour les établir et les faire vivre constitue l’élément de territorialisation de l’action publique. Dans le cadre départemental choisi par la loi, il s’agit bien de susciter, en articulant la contrainte légale et la libre initiative des acteurs, une prise en compte concrète des besoins à satisfaire et la construction d’une réponse cohérente et adaptée. Tous les ingrédients des politiques d’insertion y sont présents : partenariat et décloisonnement institutionnels, approche stratégique (diagnostic, dispositif opérationnel, suivi et évaluation), adaptation fine à la demande. Ce cadre conventionnel et pluri-institutionnel est le pendant de la logique de régulation locale de l’offre en instituant un échelon intermédiaire indispensable entre réglementation nationale et stratégies individuelles des demandeurs.

60Ainsi caractérisée dans ses conditions d’élaboration et dans les montages institutionnels qui permettent sa mise en œuvre, la PSD est donc bien un instrument ambigu. Fortement déterminée par les impasses du débat collectif et par l’impuissance corrélative de la décision publique, elle se présente comme une prestation a minima que les contraintes et les contradictions multiples ont réduit à n’être qu’un dispositif d’attente, restreint dans ses effets par son inscription dans le modèle juridique de l’assistance et, par-là, à la fois peu légitime et peu efficace. Mais, pour les mêmes raisons, avec probablement le poids déterminant de la question de son financement, la PSD a dû rechercher des moyens de mise en œuvre qui pourraient anticiper, pour le meilleur ou le pire, l’avenir des prestations de protection sociale : individualisation de l’aide, régulation d’un marché ouvert et concurrentiel d’opérateurs, partage entre une législation cadre offrant procédures et instruments d’action et institutionnalisation locale d’un système collectif de mise en œuvre et de contrôle. Au fond, les contraintes lourdes qui ont pesé sur cette nouvelle prestation ont convergé pour composer un dispositif où archaïsme et modernité se marient, sans que l’on puisse déterminer lequel de ces deux caractères l’emportera finalement.

61Puisque, sur fond d’insatisfaction assez générale (CNRPA, 1999) et après divers ajustements, la réforme de la PSD a été engagée avec la mission confiée à J. -P. Sueur pour en dresser le bilan et proposer une reconstruction du dispositif, des réponses ont été apportées à cette question. Sans doute peut-on, pour l’heure, se contenter de constater que c’est plus le montant de la prestation et ses critères d’évaluation qui font problème que le dispositif de régulation de l’offre de services, même si, sur ce dernier plan, l’attribution de la PSD en établissement rencontre des difficultés. Aussi peut-on constater que la réforme a remis davantage en cause la prestation elle-même dans sa nature et ses modalités de calcul que les principes commandant l’organisation des services d’aide. Ce qui revient finalement à en gommer les caractères archaïques pour laisser subsister ses dispositions les plus modernistes… C’est bien ce à quoi on a assisté avec la mise en œuvre de l’Allocation personnalisée à l’autonomie à partir de janvier 2002.