Introduction

1Puisant ses origines dans la III^e République et se déployant durant les trente glorieuses, l’action publique en matière d’éducation a alimenté la constitution d’un secteur d’action publique à part entière (Muller, 2009). La fabrique des normes spécifiques d’action, la reconnaissance des acteurs autorisés ou encore la mise sur l’agenda de telle ou telle priorité constituent alors des responsabilités quasi-exclusives de l’administration centrale et de ses relais déconcentrés. À partir du milieu des années 1970, ce mode de production de l’action publique est fortement mis à l’épreuve par les crises qui se succèdent, par la massification des problèmes sociaux et par la territorialisation des inégalités éducatives (quartiers à fort taux de pauvreté) qui en découlent. Pour faire face à ces nouveaux problèmes publics, l’action socio-éducative nécessite la mobilisation d’une diversité d’acteurs, tout en devenant polycentrique, voire même intercalaire, c’est-à-dire produite entre, et non pas simplement par, différentes échelles territoriales.

2Dans cet enchevêtrement, les initiatives se combinent, se contrarient ou encore se confondent. Ainsi, notre propos vise-t-il à rendre compte des synergies et des complémentarités mais aussi des tensions et des incongruités qui accompagnent le déploiement du Programme national de réussite éducative (PNRE) dans les zones d’éducation prioritaire. Ce programme s’appuie effectivement sur une logique de territorialisation des partenariats. Précisément, les contributions ainsi apportées au nouveau régime d’investissement social en train de prendre prise (Palier, 2005 ; Dufour et al., 2008) sont examinées en fonction des formes de gouvernance des projets locaux de réussite éducative et de leur inscription dans les politiques éducatives locales, des stratégies d’actions et des pratiques qui se diffusent (pilotage par les instruments, accompagnements personnalisés…). Pour cela, nous exposons les résultats issus d’une enquête sur les projets locaux de réussite éducative réalisée dans l’Ouest de la France.

3En conclusion, et afin d’éclairer la constitution des coordinations régionales actuellement en émergence (David et al., 2013), nous chercherons à envisager si cette double localisation aboutit à produire des effets cumulatifs ou contribue davantage à creuser les distinctions entre les scènes d’action mobilisées pour faire face aux inégalités éducatives territorialisées.

Le dispositif d’enquête

4Cette enquête s’appuie sur une approche méthodologique qualitative reposant sur des entretiens individuels, des focus groupes et une étude documentaire. L’enquête réalisée sur le Programme national de réussite éducative implique 88 acteurs (élus, professionnels, bénévoles) de 9 communes réparties sur 3 territoires régionaux (Aquitaine, Basse-Normandie et Bretagne). C’est à la fois beaucoup si l’on considère que la construction de l’échantillon investigué visait à s’assurer d’une réelle diversité territoriale en intégrant milieu urbain, milieu périurbain et milieu rural et peu, si l’on rapporte ces chiffres aux 505 projets locaux de réussite éducative recensés, en 2013, sur le territoire national. Ces communes, dotées d’un projet de réussite éducative, ont été échantillonnées à partir de la capitale régionale, d’une commune suburbaine et d’une commune en milieu rural pour chaque région et, dans la mesure du possible, sur les territoires ciblés par le projet INEDUC.

5Les premières prises de contact avec les différents sites sont intervenues courant mars 2013. Il s’agissait alors de solliciter les coordonnateurs de chaque projet local de réussite éducative pour les informer de la démarche de recherche et de notre volonté d’y associer leur site. La stratégie de mobilisation préalable des coordonnateurs procède de leur position centrale dans le dispositif. Intervenant tant au niveau du pilotage du projet que de la coordination du réseau d’acteurs, ils jouent effectivement un rôle d’interface fondamental dans la mise en œuvre locale du projet de réussite éducative. Les coordonnateurs sont ainsi les plus à même non seulement de mobiliser les partenaires institutionnels et de terrain, mais également de faciliter l’organisation de l’enquête et le suivi de coordination que celle-ci implique. Ce faisant, ils sont nos interlocuteurs privilégiés sur les différents sites concernés.

6Cette étude, en tant que composante du projet « Inégalités éducatives et construction des parcours des 11-15 ans dans leurs espaces de vie » est une enquête qualitative, basée sur des entretiens de personnes impliquées soit dans le pilotage, soit dans la mise en œuvre des dispositifs éducatifs sollicités. Il s’agit ici de permettre une connaissance précise des acteurs et des données mobilisables pour chaque territoire ciblé. Deux types d’entretiens ont alors été formalisés en fonction du statut des participants à l’enquête : les acteurs du pilotage des politiques éducatives locales ont ainsi été entendus en entretiens individuels d’une heure environ, tandis que les acteurs de la mise en œuvre ont participé à un focus groupe de deux heures rassemblant 4 à 6 personnes. Ces entretiens ont été conduits par l’équipe du PREFAS Bretagne, selon un mode semi-directif. Pour ce faire, un guide d’entretien a été préalablement élaboré. Il reprend les thématiques générales inhérentes à l’objet d’enquête que sont : la présentation du programme de réussite éducative tel qu’envisagé localement, son articulation avec les politiques éducatives locales, ainsi que les acceptions localisées de réussite éducative et d’inégalités, qu’elles soient éducatives, sociales ou territoriales. Les personnes mobilisées pour ces entretiens ont été sélectionnées par les coordonnateurs des différents projets locaux de réussite éducative à qui il a été demandé d’intégrer à l’enquête les partenaires les plus actifs dans le dispositif, ceci afin de représenter au mieux les spécificités de chaque site.

Le Programme national de réussite éducative

7Le Programme national de réussite éducative est né des programmes XV et XVI du Plan de cohésion sociale de juin 2004 (« Accompagner les enfants en fragilité et les collégiens en difficulté et rénover l’éducation prioritaire ») et de la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005. Le cadrage de la mise en œuvre de ces programmes a été détaillé dans plusieurs décrets et arrêtés publiés principalement au premier semestre 2005. Ils ont notamment permis d’adapter les organismes choisis pour le portage des projets locaux et de fixer les conditions de collaboration à ces projets. Plus globalement, ils ont précisé l’ensemble des éléments fondateurs du programme, en insistant autant sur le partenariat local à mettre en œuvre que sur le principe d’individualisation.

8Le Programme national de réussite éducative est un dispositif de prévention précoce qui part du repérage des difficultés des enfants de 2 à 16 ans et débouche sur un suivi individualisé, en accord avec les familles et en relation avec tous les professionnels concernés. Concrètement, ce dispositif couvre des domaines d’actions publiques divers avec des interventions de nature très différente organisées essentiellement hors temps scolaire : suivi social et/ou médical, activités culturelles ou sportives, ateliers d’expression ou dialogue parents/école, etc. La mise en œuvre de ce dispositif s’organise ainsi autour de trois modalités qui déterminent l’éligibilité des projets locaux : un soutien personnalisé, un accompagnement global, inscrit dans la durée, adapté à chaque situation familiale, et un partenariat inscrit au sein d’une structure juridique porteuse. L’appréhension globale des difficultés d’un enfant ou d’un adolescent telle qu’envisagée par le Programme national de réussite éducative exige la participation de l’ensemble des partenaires institutionnels et associatifs impliqués dans le projet local au sein d’une instance dédiée (conseil d’administration, comité de pilotage ou conseil consultatif) et une équipe pluri-professionnelle.

9La mise en œuvre du Programme national de réussite éducative s’appuie sur une ou plusieurs équipe(s) pluridisciplinaire(s) de soutien réunissant au sein d’un réseau coordonné, de façon permanente ou occasionnelle, des professionnels de différentes spécialités (enseignement, éducation, santé, culture, sports, etc.) et des intervenants associatifs. En pensant le Programme de réussite éducative, les législateurs ont également intégré au dispositif deux outils permettant de cadrer sa mise en œuvre : le diagnostic local partagé faisant état des besoins et des ressources disponibles afin d’identifier les priorités sanitaires, sociales, éducatives, scolaires, culturelles, sportives et l’évaluation, rendue obligatoire par la loi organique relative aux lois des finances, pour mesurer l’impact des projets locaux.

Le quartier comme espace social de référence

10Les différentes catégories de territoires (urbain, périurbain et rural) d’implémentation du programme de réussite éducative dans les trois régions investiguées (Aquitaine, Basse-Normandie et Bretagne) présentent des caractéristiques générales préalablement définies par les critères de l’éducation prioritaire. Ces territoires, ciblant les quartiers fragilisés, ont en commun de concentrer des populations accumulant les difficultés socio-économiques. Force est ainsi de constater que, si le programme de réussite éducative vise à lutter contre les inégalités éducatives, il doit le faire dans des contextes dégradés concentrant une multiplicité de difficultés dans un type d’habitat à caractère principalement social. Les populations de ces zones d’intervention ciblées par le Programme national de réussite éducative y résident moins par choix qu’au titre d’un mécanisme d’accès à l’immobilier directement lié à leur paupérisation.

11Les acteurs des différents projets locaux de réussite éducative utilisent ainsi, peu ou prou, les mêmes mots pour décrire et caractériser les difficultés rencontrées par les familles et leurs enfants. Professionnels et élus insistent beaucoup sur la violence et les contextes de vie dégradés dans les quartiers prioritaires, la précarité économique et sociale, les évolutions contemporaines de la famille (les enfants de parents séparés représentent parfois près de 50 % des suivis) et les carences éducatives et culturelles qui alimentent des problématiques multi-factorielles caractérisées par une accumulation de difficultés. Ils relèvent encore l’importance de flux migratoires continus (jusqu’à 35 % d’enfants non francophones) et du turn-over des populations sur ces zones d’éducation prioritaire. Ces difficultés cumulatives, observées empiriquement par les acteurs impliqués dans les projets locaux de réussite éducative, sont corroborées par l’évaluation de ces derniers réalisée en mars 2016 par l’Institut des politiques publiques. Elles se répercutent sur les enfants eux-mêmes puisqu’ils « sont plus en difficultés à la fois sur le plan familial (situation professionnelle plus précaire des parents, relations moins bonnes entre parents et enfants), sur le plan scolaire (moins bons résultats en mathématiques et français, évaluation plus basse des compétences scolaires par les enseignants), et sur le plan de leur propre vie sociale (relations plus conflictuelles aux autres, moins bonne intégration dans la classe) » (Bressoux et al., 2016, p. 4). Les seules observations discordantes, dans ce discours extrêmement convergent, sont celles dressées par les professionnels d’une zone rurale qu’ils caractérisent plutôt par l’isolement social des enfants, de leurs parents et des freins tant spatiaux que psychologiques liés à un sentiment d’insécurité. Les possibilités d’accès de ces enfants aux ressources du territoire, en raison de cette situation d’isolement et de distance socioculturelle, peuvent ainsi entraîner un manque de mobilité sociale qui tend à limiter les effets des actions de compensation des inégalités éducatives sur ce territoire.

12Ces différents constats, majoritairement partagés par les acteurs des projets locaux de réussite éducative, sont sans doute à nuancer en raison d’un effet d’échelle, directement tributaire de la densité des populations en difficultés sociales, de la structuration de l’habitat sur les quartiers et des politiques sociales localement engagées, contribuant ou non à l’accentuation des inégalités éducatives. L’espace social de référence pour appréhender ces inégalités est bien, en premier lieu, le quartier et, en second lieu, son implantation en milieu urbain, périurbain et rural. Il nous a été néanmoins possible d’identifier quelques caractéristiques spécifiques à ces projets locaux selon leur territoire d’implantation.

Le programme de réussite éducative : pluralité des formes de gouvernance et d’inscription dans les politiques éducatives locales

13Il convient, en premier lieu, de relever que les neuf projets locaux de réussite éducative enquêtés présentent quelques caractéristiques communes. Nous retrouvons ainsi systématiquement, et sans écarts significatifs avec les données nationales de l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSE), la présence du conseil général et de l’Éducation nationale (sept fois sur neuf), de la Caisse d’allocations familiales et de la direction départementale de la Cohésion sociale et de la Protection des populations (DDCSPP) dans les instances de pilotage de ces neuf projets locaux de réussite éducative alors que la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) y est très faiblement représentée. Ces caractéristiques partagées dans les représentations institutionnelles ne permettent pas de statuer sur la mobilisation effective des acteurs dans ces instances. Nous avons néanmoins pu observer que, localement, certaines de celles-ci étaient à distance des professionnels de terrain. Ces professionnels n’étaient effectivement pas plus en capacité d’énoncer la composition de leur instance de pilotage que ses décisions et orientations. Ces observations ne peuvent être, pour autant, corrélées avec un type de territoire spécifique. Elles apparaissent plutôt tributaires d’un contexte politique de coopérations, conjoncturellement ou historiquement, lacunaires.

14Cependant, les projets locaux de réussite éducative laissent transparaître quelques caractéristiques que nous pouvons relier aux différentes catégories de territoires investiguées. Dans les trois capitales régionales, nous observons ainsi que tous les types de structures juridiques à comptabilité publique (centre communal ou intercommunal d’action sociale, caisse des écoles, groupement d’intérêt public, établissement public d’enseignement, régie personnalisée) existent et peuvent donc être sollicités pour la gouvernance du programme de réussite éducative. Dès lors, il apparaît clairement que les choix de pilotage opérés par les élus et les professionnels de ces trois villes s’inscrivent dans une visée réellement intégratrice, à des degrés divers, du programme de réussite éducative dans les dynamiques de politiques éducatives préexistantes. Le rattachement administratif du programme de réussite éducative à des services de la ville incluant toujours l’éducation est à ce propos très explicite. C’est une caractéristique qui distingue incontestablement ces projets de réussite éducative en milieu urbain de ceux opérant sur d’autres types de territoires. Dans l’une de ces villes, la caisse des écoles a été ainsi privilégiée alors que, dans les deux autres, c’est un groupement d’intérêt public qui a été choisi pour assurer le pilotage du programme de réussite éducative. Dans ce dernier cas, ce choix est caractéristique des villes. La création ex nihilo d’un groupement d’intérêt public est jugée effectivement chronophage par nos enquêtés et nécessite donc, quand il existe, un capital de ressources, humaines et techniques, plus difficilement mobilisables sur d’autres types de territoires. Dans les projets locaux situés en milieu périurbain, on observe que le pilotage s’inscrit, pour des raisons d’opportunité et de disponibilité opérationnelle des structures juridiques, en plus ou moins grande cohérence avec une approche politique globale de l’éducation. Il reste que ces structures juridiques sont toujours rattachées au service politique de la ville. Dans les projets locaux situés en milieu rural, le pilotage est très majoritairement assuré par les centres communaux ou intercommunaux d’action sociale qui constituent, le plus souvent, la seule structure juridique disponible sur le territoire pour assurer cette fonction. En d’autres termes, la question du choix de pilotage se pose par défaut et, le plus souvent, dans une cohérence toute relative avec une vision plus globale de l’éducation sur le territoire. Ces structures juridiques sont néanmoins toujours rattachées au service politique de la ville.

15Nous ne pouvons, par ailleurs, que rester très mesurés par rapport aux effets du Programme national de réussite éducative sur les politiques éducatives locales. Nous observons effectivement que ces politiques éducatives locales sont majoritairement en gestation, couvrant des situations allant de l’absence de projet, plutôt en milieu rural et périurbain, en passant par un travail de concertation des acteurs dans sa conception jusqu’à de rares exemples croisant, plutôt en milieu urbain, ces deux niveaux de politiques publiques. Si nous avons noté l’existence d’un dialogue entre les acteurs de ces deux composantes des politiques publiques, nous avons aussi, pour l’essentiel, validé notre hypothèse posant que celui-ci s’instaure autour d’enjeux institutionnels et de stratégies d’acteurs complexes. De fait, ces enjeux se cristallisent par des tensions principalement liées, selon nos interviewés, « à la verticalité du PRE située en opposition à l’horizontalité du PEL » (entretien avec un travailleur social dans le volet PRE), aux priorités d’action différentes (population ciblée ou non) et aux difficultés, supposées ou réelles, d’articulation entre des approches collectives et individualisées. Cependant, dans les rares cas où nous avons pu observer ces articulations, nous avons relevé quelques réussites significatives, notamment dans l’extension de principes d’actions du Programme national de réussite éducative tel que le travail en équipes pluri-professionnelles, le développement d’un partenariat intersectoriel (santé, éducation, travail social, justice…). En ce sens, les outils spécifiques du Programme national de réussite éducative ont contribué à redynamiser la politique éducative locale. Lors de notre séminaire final, de nouvelles configurations locales ont été évoquées par des représentants de projets locaux de réussite éducative n’ayant pas participé à notre enquête. Ainsi, l’articulation entre ces deux politiques publiques est-elle facilitée, dans une capitale départementale, par le pilotage simultané d’un seul et même responsable. Mais, dans deux autres villes, il est aussi relevé des difficultés qui étaient, peu ou prou, apparues lors de notre enquête avec, notamment, la question récurrente du territoire de déploiement du projet éducatif local : ville ou communauté de communes ? Plus encore, l’activation de cette articulation semble avoir fortement été entravée par la mobilisation des acteurs locaux autour du projet éducatif territorial (PEDT). Cette situation fait d’ailleurs dire à nos participants que le projet éducatif local est, pour reprendre une formule souvent reprise lors de notre investigation, un « mort-né » (entretien avec un travailleur social dans le volet PRE). Ces observations complémentaires accréditent, encore un peu plus, le constat, maintes fois réitéré, des difficultés générées par l’empilement, le « mille-feuille administratif et mille-feuille territorial » (Mare, 2009, p. 25), des dispositifs de politiques publiques.

16En résumé, il est possible d’établir des liens de corrélation significatifs entre les formes de gouvernance observées dans les projets locaux de réussite éducative et les types de territoires qui, au-delà des quartiers et de leurs caractéristiques propres, les contiennent. Alors que dans les trois capitales régionales le degré d’intégration et d’articulation des projets locaux de réussite éducative dans une politique éducative locale paraît effectif, il est, à l’inverse, plus aléatoire en milieu périurbain et décroît significativement en milieu rural. Ce constat reste néanmoins à pondérer en raison des dysfonctionnements observés sur un ou deux quartiers de ces trois capitales régionales. Les inégalités constatées dans la gouvernance des projets locaux de réussite éducative peuvent ainsi s’expliquer, dans une certaine mesure, par les différences de ressources localement disponibles et accessibles sur les territoires urbains, périurbains et ruraux. Ces ressources dans les territoires, ou leur absence, influent directement ou indirectement sur les modes de gouvernance du Programme national de réussite éducative et leur visée intégrative dans une approche politique globale de l’éducation. En ce sens, les inégalités observées dans le pilotage des projets locaux de réussite éducative peuvent, pour une large part, être imputées aux propriétés socio-spatiales de ces différentes catégories de territoires. Mais la compréhension de l’histoire politique des institutions, de leurs acteurs et de leurs coopérations sur ces mêmes territoires reste indispensable pour pleinement appréhender les différentes formes de gouvernance locales du programme de réussite éducative.

Des déterminants socio-spatiaux renforçant la différenciation des stratégies d’action dans la lutte contre les inégalités éducatives

17Les types de populations accueillies au sein des projets locaux de réussite éducative constituent un indicateur significatif de leur activité et de leurs rapports au territoire. Nous avons donc exploré ces stratégies d’action en fonction des caractéristiques des populations dans les différents territoires investigués au cours de notre enquête. Nous avons également questionné, par le biais de la saisine de l’équipe pluridisciplinaire, les modes de repérage et d’orientation des enfants et de leurs parents ainsi que la mise en œuvre des parcours personnalisés. Enfin, nous avons pris bonne note du fait que les stratégies d’action déployées dans le Programme national de réussite éducative s’appuient principalement sur une logique de mise en synergie des ressources de droit commun. Elles s’articulent systématiquement autour d’activités sportives et culturelles, de séjours en centre de loisirs, de soutien scolaire participant d’une offre globale d’animations proposée par différents acteurs des zones d’éducation prioritaire. Ces stratégies ne reposent donc pas sur des actions spécifiquement développées pour une population en difficulté. La prise en considération de ces différentes dimensions nous a ainsi permis de caractériser les projets locaux de réussite éducative, selon leur territoire d’appartenance et ce, en fonction de quatre dimensions principales : les ressources humaines allouées, les coopérations avec l’Éducation nationale et celles avec les services sociaux, les parcours individualisés et les caractéristiques de la population suivie.

18L’insuffisance des ressources humaines mises à disposition du Programme national de réussite éducative est une préoccupation largement partagée par les acteurs de l’ensemble des zones d’éducation prioritaire investiguées. L’argumentation avancée par nos enquêtés repose principalement sur la fragilisation des projets locaux par la précarité des contrats de travail passés avec les acteurs, plutôt à durée déterminée et faiblement rémunérés. Cette caractéristique structurelle du Programme national de réussite éducatif est l’un des facteurs qui concourt de manière significative au turn-over des professionnels. Ce turn-over est indéniablement un facteur majeur de désorganisation du dispositif. Nous avons notamment pu le vérifier sur certains quartiers situés dans nos trois catégories de territoire. Il s’agit là d’un problème central dans la mesure où l’engagement des professionnels dans la durée favorise l’inscription de l’action éducative dans ces milieux socio-économiques fragilisés. Pour autant, cette fragilité structurelle apparaît inégale selon les territoires qui contiennent ces zones d’éducation prioritaire. De ce fait, cette précarité du Programme national de réussite éducative, liée au type d’emplois qu’il génère, apparaît significativement moindre en milieu urbain par rapport aux deux autres types de territoire. Ces inégalités se trouvent évidemment à la conjonction d’une pluralité de facteurs explicatifs. Mais elles peuvent être corrélées, dans le cadre de cette enquête, au degré d’articulation entre le Programme national de réussite éducative et la politique éducative locale. Il s’agit d’un lien de causalité qui vaut pour lui-même en tant qu’indicateur du niveau d’investissement des acteurs politiques dans les questions éducatives et, notamment, matérialisé par les orientations stratégiques déjà préexistantes ; en particulier dans le cadre de la politique de la ville et ses réorganisations successives. Le Programme national de réussite éducative ne vient alors que renforcer des dynamiques politiques locales déjà très structurées. Pour le dire autrement, il ne s’agit pas seulement d’une question strictement budgétaire, même si les ressources budgétaires en milieu urbain sont significativement plus conséquentes, mais aussi d’une culture socioéducative des acteurs plus durablement enracinée dans les zones d’éducation prioritaire situées en milieu urbain.

19Il reste que, d’une manière plus générale, on peut s’interroger avec d’autres sur « l’incomplétude par manque de moyens » (entretien avec un travailleur social dans le volet PRE) du Programme national de réussite éducative. À titre de comparaison, il importe effectivement de souligner que

« les programmes américains positivement évalués coûtent environ dix fois plus cher que les parcours PRE mais, précisément, on doit se demander si l’ingénierie institutionnelle ne devrait pas être complétée par des ressources suffisantes permettant de construire plus souvent des actions spécifiques, adaptées, auxquelles exposer les enfants. Un effort de l’État est peut-être la condition pour faire face aux défis immenses présentés par les enfants dans des situations difficiles »
Bressoux et al., 2016, p. 7.

20Cette absence de ressources nécessaire à la construction d’actions spécifiques pourrait être compensée par les coopérations entre le Programme national de réussite éducative, l’Éducation nationale et les services sociaux. De fait, le rôle d’identification par l’école des situations à risque relevant de la protection de l’enfance est bien mis en relief par les résultats de la recherche (Fröhlich-Gildhoff et al., 2008, p. 184). De même, les services de protection de l’enfance en danger en France se sont développés de manière territorialisée. Ces coopérations avec les acteurs de l’Éducation nationale et les services socio-éducatifs constituent donc bien deux enjeux significatifs pour analyser les stratégies d’action et leurs éventuels effets de compensation des inégalités éducatives dans le cadre du Programme national de réussite éducative.

21Si l’on se réfère au nombre de saisines réalisées par l’Éducation nationale, que ce soit en milieu urbain, périurbain ou rural, nous constatons que le taux de repérage des situations à risque oscille entre 30 % et 80 %. Mais, l’Éducation nationale reste, à tout coup, l’acteur majeur du repérage des situations sociales problématiques, juste un peu devant les services socio-éducatifs du conseil départemental. Ces variations dans les taux de repérage des situations s’expliquent cependant moins par les caractéristiques des territoires d’implémentation du Programme national de réussite éducative que par l’histoire des coopérations locales et les stratégies d’acteurs. Ce rôle inégal de l’Éducation nationale dans ses rapports avec le Programme national de réussite éducative n’est par ailleurs pas ou peu compensé par une majoration significative de l’activité des autres institutions sur les territoires. On peut donc penser, à juste titre, que cette identification disparate des situations familiales problématiques par les établissements scolaires contribue à creuser les inégalités éducatives entre les zones d’éducation prioritaire.

22En ce qui concerne les coopérations avec les services socioéducatifs, nous pouvons également observer des variations qui sont directement corrélées à la plus ou moins grande proximité de ces services avec le lieu d’implémentation des projets locaux de réussite éducative. En milieu urbain et périurbain, ces coopérations sont actives et bien délimitées par les missions respectives des acteurs. Le Programme national de réussite éducative ne prend ainsi pas en charge les familles qui relèvent d’actions mandatées dans le cadre de la protection de l’enfance. Les projets locaux de réussite éducative interviennent essentiellement sur les situations sociales caractérisées, dans ses différentes dimensions composantes, par la pauvreté et ses impacts socioculturels sur la vie des enfants. Ces coopérations permettent ainsi d’élargir le partenariat et de diversifier les stratégies d’accompagnement éducatif. En milieu rural, l’éloignement géographique des services socioéducatifs du département constitue, en raison des déplacements qu’il implique, un frein à la disponibilité et la mobilité des professionnels. « Le travail de proximité des travailleurs sociaux et les déplacements au domicile de la famille n’existent plus : l’accompagnement social de proximité ne se fait plus ! » nous dit l’un de nos interviewés, travailleur social. Les liens sont jugés insuffisants avec les intervenants ayant en charge des mesures éducatives mandatées. Ces distorsions dans les coopérations institutionnelles se manifestent notamment autour de la question de la temporalité des différents acteurs sociaux. La mise en place des mesures éducatives mandatées est souvent caractérisée par un manque de réactivité puisqu’il peut parfois s’écouler de 6 mois à 3 ans, entre le moment de repérage des situations et la mise en place d’une mesure d’accompagnement éducatif. Ce facteur de distance géographique entre les professionnels contribue, avec d’autres, à creuser des inégalités éducatives fondées sur une précarité sociale doublée d’une situation d’isolement des enfants et de leur famille. Mais d’une manière plus générale, les coopérations entre les projets locaux de réussite éducative, l’Éducation nationale et les services sociaux se heurtent, quelle que soit la catégorie de territoire considérée, aux limites des injonctions au volontariat dans le partenariat.

23Les parcours personnalisés, si l’on en juge par les effectifs déclarés par quartier, témoignent d’une diversité des formes d’accompagnement des enfants et de leur famille sur tous les types de territoires, ou à tout le moins, dans la manière de les décrire et de les apprécier. Le taux de parcours individualisés se situe ainsi entre 80 et 100 % des enfants ayant bénéficié d’interventions diverses. Mais l’individualisation apparaît être une notion aux frontières mal stabilisées pouvant se diluer entre accompagnement personnalisé et actions à caractère collectif. Elle génère, par nature, une diversité de représentations sociales chez les acteurs sociaux interviewés. La notion de parcours individualisé nous paraît ainsi recouvrir des pratiques et des formes de compréhension de celles-ci qui influent sur le décompte des effectifs au sein des projets locaux de réussite éducative. Il reste qu’en dépit, ici ou là, de quelques difficultés structurelles, le volume de ces effectifs témoigne du dynamisme du Programme national de réussite éducative sur l’ensemble des territoires enquêtés. Ce dynamisme est d’ailleurs unanimement loué par les interviewés eux-mêmes. Dans ces parcours individualisés, on observe une surreprésentation des garçons par rapport aux filles (près de 60 % de garçons). En ce sens, le Programme national de réussite éducative constitue un espace relationnel spécifique que l’on peut situer, selon les types d’activités engagés lors des parcours individualisés, dans les « espaces hors classe » et les « relations d’entraide » (entretien avec un travailleur social dans le volet PRE). Il est encore possible de constater des différences significatives entre les tranches d’âge avec une priorité donnée aux enfants de 6 à 11 ans et/ou 11 à 16 ans. Les enfants de 2 à 6 ans sont donc très minoritaires même si une volonté de renforcer les actions en leur direction est aujourd’hui revendiquée. Mais ces convergences apparentes dans les stratégies d’action doivent aussi beaucoup aux limites méthodologiques de cette étude qui n’inclut que des variables liées à la prise en compte des parcours individualisés, variables d’âge, de genre et de caractéristiques déclaratives.

24En résumé, la combinaison des quatre dimensions principales investiguées fait apparaître des facteurs contribuant à creuser des différences dans le traitement des inégalités éducatives. Si tous ces facteurs ne sont pas directement imputables aux seules caractéristiques des territoires, ils contribuent malgré tout à caractériser les différentes formes d’action observées. De stratégies d’action structurées et diversifiées en milieu urbain, on passe effectivement à des stratégies d’intervention périurbaines et rurales plus contingentées par les ressources disponibles et mobilisables sur les territoires d’implémentation des projets locaux de réussite éducative.

Des pratiques professionnelles de lutte contre les inégalités éducatives faiblement dépendantes des dimensions socio-spatiales

25À mesure que l’on se rapproche des pratiques professionnelles, il devient de plus en plus délicat d’établir des corrélations significatives entre ce que l’on peut observer et les caractéristiques des territoires d’implantation des projets locaux de réussite éducative. Cela tient sans doute, pour partie au moins, aux limites de notre enquête mais aussi, et plus sûrement, aux marges de liberté dont se saisissent localement les professionnels dans l’accomplissement de leur travail quotidien. Nous avons pu néanmoins relever au moins deux dimensions discriminantes entre nos différentes catégories de territoires autour du niveau d’organisation et de professionnalisation des pratiques. Trois autres dimensions, liées à la qualification des acteurs, à leurs préférences personnelles et au développement d’approches centrées sur la parentalité, nous ont également permis d’établir des distinctions significatives.

26Les pratiques professionnelles développées au sein des projets locaux de réussite éducative sont, tout particulièrement, reconnues et valorisées par les acteurs de terrain dans leur dimension de repérage des enfants et des familles en situation de fragilité sociale, d’une part, et, d’autre part, dans l’identification des institutions et acteurs susceptibles de leur apporter une aide éducative sur le territoire. L’intérêt de cette approche par l’identification des populations fragilisées et la mobilisation des ressources du territoire, par les problèmes éducatifs et leurs solutions potentielles, fait référence tant auprès des élus que des professionnels et des bénévoles interviewés. Dans l’ensemble des catégories de territoires investiguées, les pratiques partenariales, directement mobilisées dans l’accompagnement des enfants et de leur famille, s’organisent systématiquement autour d’associations de loisirs, sportives ou culturelles ainsi qu’avec divers services professionnels positionnés dans des dynamiques intersectorielles (Éducation nationale, justice, santé, travail social, etc.). Ces partenariats se combinent principalement, pour chaque catégorie de territoires, sur la base des relations interpersonnelles entre les élus, les bénévoles et les professionnels des différents types de services appartenant à différents champs d’intervention. Cependant, plus dépourvus ou plus éloignés des services professionnels, les projets locaux situés en milieu périurbain et rural s’appuient plus fortement sur les associations et leurs bénévoles. Ainsi, à mesure que l’on s’éloigne du milieu urbain, le nombre d’acteurs professionnels a tendance à décroître pour un plus large recours à la participation des bénévoles œuvrant localement dans les associations.

27Nous observons également que les pratiques développées en milieu urbain recouvrent des réalités différentes selon les quartiers. À l’exception de l’une de nos trois villes, il existe généralement une équipe pluridisciplinaire de soutien (EPS) par quartier. En milieu périurbain, l’organisation des équipes pluridisciplinaires de soutien s’effectue selon des modalités plus diversifiées ; le plus souvent, une par quartier mais aussi trois pour deux quartiers alors qu’une autre est structurée par tranche d’âge sur un site unique. L’influence des caractéristiques territoriales et les ressources budgétaires allouées paraissent alors peser de manière significative sur ces choix organisationnels. La subvention de l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances connaît des variations dans une échelle de 1 à 4 alors que la part de financement municipal de l’un des projets locaux de réussite éducative est de 30 %. Dans les villes moyennes et pôles ruraux, il n’existe systématiquement qu’une équipe pluridisciplinaire de soutien se reconfigurant, dans sa composition même, en fonction des situations sociales abordées. Si les ressources humaines des trois projets locaux de réussite éducative n’apparaissent pas significativement différentes, il reste que la subvention de l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances peut être quatre fois supérieure à d’autres alors que le niveau de participation financière des municipalités peut représenter jusqu’à 40 % du budget global ; l’une compensant l’autre.

28La catégorisation des pratiques professionnelles observées dans les projets de réussite éducative peut encore s’organiser autour de trois autres dimensions principales : la qualification des professionnels, leurs préférences personnelles et l’existence, ou non, de pratiques d’accompagnement à la parentalité ; ces dernières pouvant, néanmoins, recouvrir des finalités et des objectifs différents (dynamique participative inspirée des logiques de développement social, remédiation parents/ école, groupes de parole, etc.). Dans les projets locaux de réussite éducative, le déploiement des ressources humaines se joue principalement dans le choix d’affectation des postes de travail (plus ou moins de coordonnateurs, d’animateurs, d’éducateurs spécialisés, de référents de parcours, d’accompagnateurs scolaires voire de psychologues à temps partiel) et, conséquemment, dans le métier et les compétences de ceux qui exercent ces fonctions. Mais il faut encore y ajouter les préférences personnelles et praxéologiques de chacun de ces acteurs. À qualification et compétences égales, l’orientation des pratiques peut effectivement varier d’un professionnel à l’autre. Ainsi, la conjugaison de ces trois facteurs, parmi d’autres, contribue à donner des caractéristiques spécifiques aux pratiques observées dans les projets locaux de réussite éducative et ce, par-delà même les spécificités de leur territoire d’implantation. Il en est de même pour les pratiques d’accompagnement à la parentalité qui, en dépit de leur diversité, s’affranchissent des déterminismes propres à nos trois catégories de territoires. Nous postulons effectivement que les zones d’influence sur le développement de ces pratiques sont déterminées par les échanges entre acteurs participant à l’animation des réseaux professionnels, à une échelle plutôt départementale, et/ou associative avec l’ANARE (Association nationale des acteurs de la réussite éducative) et RésoVilles (centre de ressources politique de la ville).

29En résumé, si le cadre d’organisation générale des projets locaux de réussite éducative reste contingenté aux types de territoires, les différences observées dans les pratiques elles-mêmes sont bien loin d’être dépendantes des caractéristiques propres de ces mêmes territoires. Elles procèdent plus sûrement de l’histoire des partenariats locaux et des dynamiques propres de ses acteurs que sont principalement les élus, les professionnels et, à un degré moindre, les bénévoles des associations et les usagers eux-mêmes.

Conclusion

30Nous pouvons catégoriser schématiquement les projets locaux de réussite éducative dans un tableau comprenant cinq dimensions principales structurées autour de deux de nos trois dimensions initiales. En dépit de différences observées, nous n’avons effectivement pas été en mesure de caractériser les pratiques par type de territoires (tableau 1).

Tableau 1. – Des différences locales plus marquées que celles par types de territoire.

31En d’autres termes, l’évolution de notre réflexion vers un modèle d’analyse du Programme national de réussite éducative par catégorie de territoire supposerait des investigations complémentaires spécifiquement orientées vers cet objectif. Dans cette perspective, il serait également utile d’intégrer au moins trois éléments de réflexion majeurs qui ont pu émerger à la faveur de notre séminaire de présentation des résultats de notre enquête aux contributeurs.

32Le premier tient à l’accentuation, empiriquement ressentie par les participants, d’une forme de concurrence entre le Programme national de réussite éducative et les directives internes de l’Éducation nationale. Ces dernières tendent effectivement, selon nos interlocuteurs, à brouiller la lisibilité sociale du Programme national de réussite éducative. Le deuxième concerne plus particulièrement la prise en compte des enjeux liés aux technologies numériques. Au terme de la recherche INEDUC et lors de sa présentation dans le cadre de notre séminaire, Pascal Plantard donne la mesure de ce phénomène et de ces disparités en rappelant que « 4 adolescents sur 5 (76,2 %) issus de milieu défavorisé possèdent un téléphone portable contre 2 adolescents sur 3 (67,6 %) d’origine sociale favorisée. De même, alors que les élèves scolarisés en milieu urbain sont équipés pour 76,1 % d’entre eux, ils ne sont plus en milieu rural que 67,3 % à être dotés d’un téléphone portable et 66,7 % en aire périurbaine ». Ces chiffres sont également corroborés par la prégnance dans la vie familiale puisqu’il s’avère que « le numérique est l’activité la plus commune au sein des familles (83 %), devant les pratiques sportives (60 %) et le bricolage (55 %) » (ibid.). Dans ses éléments de conclusion, ce même auteur souligne ainsi que « les analyses qualitatives d’INEDUC permettent d’identifier un investissement inégal des familles dans le rapport au numérique qui se retrouve dans le type et le lieu d’accès à l’équipement ainsi que dans les usages des réseaux sociaux. Il apparaît que les parents de milieu défavorisé s’en remettent davantage aux choix et aux volontés de l’adolescent et entretiennent un rapport ambivalent avec l’institution scolaire » (ibid.). Concernant l’exploration des inégalités éducatives territorialisées, il s’agit bien évidemment d’une piste de réflexion qui pourrait être avantageusement menée dans l’approche qu’en ont, ou pas, les projets locaux de réussite éducative. Enfin, s’appuyant sur une récente étude menée en Bretagne (Rouzeau et al., 2015) lors de ce séminaire, Marc Rouzeau soulignait une autre caractéristique des projets locaux de réussite éducative en fonction de leurs liens avec les plateformes de décrochage scolaire (PSAD). Préciser les différents cas de figure (connexion forte, moyenne et faible) permet alors d’analyser les logiques locales d’action publique et leur ambition plus ou moins tournées vers une intégration ou un découplage des stratégies de prévention et de lutte contre les inégalités éducatives territorialisées.