6. Hiérarchies militantes et pratiques de participation aux sommets annuels des institutions financières internationales : le cas de Jubilee 2000
p. 127-141
Résumé
Prenant appui sur Jubilee 2000, première campagne transnationale en faveur de l’annulation de la dette des pays pauvres, Hélène Baillot étudie la relation entre organisations internationales et mouvements militants transnationaux à partir de l’étude des sommets annuels de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international. Cette contribution analyse d’abord le Forum de la société civile et le système d’accréditation, deux dispositifs de participation qui témoignent du caractère sélectif de l’ouverture des institutions financières internationales aux acteurs non gouvernementaux. Il étudie ensuite, sous un angle ethnographique, les différentes formes de plaidoyer développées par les militants lors de ces sommets. Hélène Baillot montre ainsi que l’accès différencié des acteurs sociaux aux arènes de pouvoir internationales contribue à renforcer le phénomène de division du travail militant au sein même de l’espace des institutions multilatérales.
Texte intégral
1Les sommets annuels des institutions financières internationales (IFI), au même titre que les sommets du G8 ou de l’OMC, sont l’occasion du rassemblement de très nombreux acteurs. Des milliers de diplomates, consultants, experts et lobbyistes employés par des firmes multinationales, des think tanks, mais aussi par des ONG, s’y retrouvent pour tenter d’informer les politiques des institutions de Bretton Woods. L’unité de temps et de lieu qui donne toute son intensité aux interactions quotidiennes, sur les estrades ou en coulisses, confère à ces événements une forte « dimension dramaturgique » (Goffman, 1973). Les sommets des IFI sont donc des sites d’observation privilégiés des relations entre organisations internationales (OI) et acteurs non gouvernementaux (Combes et al, 2011). Mais poser son regard sur ce qui s’y passe n’invite pas seulement à une analyse microsociologique : on peut « localiser le terrain » tout en considérant les IFI comme un site d’observation stratégique de dynamiques transnationales (Siméant, 2012).
2C’est à partir d’une approche ethnographique des sommets des IFI lors de la campagne Jubilee 20001 que cette contribution entend interroger les rapports entre OI et représentants des organisations dites de la « société civile ». Pour riche qu’elle soit, la littérature scientifique consacrée aux relations IFI/militants apparait polarisée. Une première série de travaux souligne la dimension conflictuelle des rapports entre institutions et acteurs non étatiques : FMI et Banque mondiale y sont présentés avant tout comme des cibles de l’action collective transnationale. Or les rapports entre organisations militantes et OI sont loin de se décliner sur le seul mode de la confrontation (Tarrow, 2001). Une seconde série de travaux insiste au contraire sur les liens de coopération qui se nouent entre acteurs militants et institutionnels. Nombreux sont pourtant celles et ceux qui oublient ou tout au moins négligent la question, pourtant centrale, de l’inégalité entre acteurs non gouvernementaux dans l’accès aux arènes multilatérales. L’approche empirique adoptée dans ce travail vise donc à dépasser ces lectures antagonistes en proposant une vision plus nuancée des rapports entre OI et militants2. Plus précisément, on entend démontrer le caractère sélectif de l’internationalisation militante et, en lien avec cette question, la pluralité d’investissement dont les IFI font l’objet de la part des mouvements sociaux.
3Cette contribution commence par analyser deux dispositifs spécifiques qui témoignent du caractère sélectif de l’ouverture des IFI à la société civile : le Forum de la société civile et le système d’accréditation des acteurs non étatiques. Dans un second temps, il se consacre aux différentes formes de plaidoyer dont les sommets annuels sont le lieu. Il montre alors que l’accès différencié des militants aux espaces de pouvoir contribue à renforcer la division du travail militant au sein même de l’espace des institutions internationales. Questionnant les effets croisés de la participation militante aux sommets des IFI, la troisième partie esquisse l’hypothèse d’un renforcement mutuel des acteurs non gouvernementaux présents à ce type d’événements, et des institutions financières.
Un accès sélectif aux sommets des IFI
4Dans les années 1980 et 1990, les IFI font face à une contestation grandissante. Une politique de transparence et d’ouverture aux acteurs non étatiques est mise en œuvre afin de répondre aux critiques qui leur sont adressées3. Mais les réformes, bien que réelles, sont plus limitées qu’il n’y paraît, l’accès aux IFI demeurant sélectif et fortement contrôlé par les dirigeants des deux institutions de Bretton Woods.
Logiques d’encadrement et de mise à distance de la critique : la création du Forum de la société civile
5Chaque année, près de dix mille personnes convergent vers Washington pour participer à l’assemblée annuelle des IFI : fonctionnaires internationaux, membres des délégations des pays membres de la Banque et du Fonds, journalistes, mais aussi plus de cinq mille visiteurs et « invités spéciaux ». Parmi ces derniers figurent des acteurs venus d’horizons différents : représentants du secteur public (banques centrales, ministères des finances, agences de développement), dirigeants du secteur privé (entreprises et fondations), experts travaillant pour des think tanks, universitaires et représentants d’ONG. Tous ces acteurs se côtoient, échangent et débattent lors des réunions formelles, au cours des nombreux événements prévus dans le cadre et en marge du sommet : séminaires, focus régionaux, conférences de presse. La présence de représentants du secteur privé et du « tiers-secteur » ne constitue en rien la face cachée de l’événement. Elle est au contraire mise en avant par les IFI, qui voient là une occasion de « favoriser de féconds échanges4 ». Il existe même un espace dédié à la « société civile » : le Forum de la société civile (initialement appelé « NGO Forum »). C’est notamment à cet événement que viennent assister et participer, en 1996 et 1998, la plupart des militants de Jubilee 2000 qui se rendent au sommet des IFI.
6La création du Forum de la société civile en 1986 participe de la réforme générale des institutions financières internationales ; les premières mises en cause des programmes d’ajustement structurel et la crise de la dette ont profondément affecté la légitimité des IFI qui se voient reprocher leur manque de transparence, d’efficacité et d’ouverture à la société civile. Sous la pression des mouvements contestataires, la Banque mondiale entame un lent processus de réformes internes (Fox et Brown, 1998). Limitées dans leur ampleur, souvent critiquées, ces réformes se manifestent essentiellement sur deux plans. Au plan des politiques mises en œuvre, d’abord, la Banque mondiale affiche désormais une attention plus soutenue aux dimensions sociales et environnementales des projets qu’elle finance (Le Prestre, 1989 ; Wade, 1997 ; Reed, 1993). Au niveau du processus décisionnel, ensuite, la Banque renforce les mécanismes censés favoriser la transparence et l’ouverture : elle crée à cet effet un « comité Banque mondiale-ONG » (World Bank-NGO Committee), démocratise l’accès à ses données (Dezalay et Nay, 2015), met sur pied un Panel d’inspection (Fox, 2000) et institue un Forum de la société civile.
7Cette ouverture correspond autant à une nécessité en termes d’image qu’à des enjeux d’encadrement de la critique par les IFI5. Organisé en amont du sommet officiel, le Forum de la société civile constitue à la fois un événement parallèle et subalterne. Si le fait qu’il soit organisé au siège des institutions peut être interprété comme une forme de reconnaissance symbolique, il prend aussi la forme d’une mise à l’écart. En effet, les sommets officiels des IFI durant Jubilee 2000 ont lieu en périphérie de la ville, dans le Sheraton Hotel - devenu en 1998 le Mariott Wardman Park Hotel. C’est dans cet immense bâtiment de plus de 18000 m2, situé dans un parc au nord-est de la ville, que se retrouvent les dirigeants des institutions et les gouverneurs. Si l’hôtel compte plus de 1000 salles, les ONG n’y disposent que d’une seule. Il ne s’agit pas d’une suite royale, mais d’une pièce située en bas d’une cage d’escalier à l’arrière du bâtiment, équipée de quelques téléphones et ordinateurs, où des bénévoles s’activent pour organiser le planning des réunions.
8Le statut des interlocuteurs des acteurs non étatiques constitue également un bon indice de la nature des relations entre les IFI et la société civile. Ceux qui comptent au sein des IFI, les responsables de divisions et de départements en charge de l’élaboration et de la mise en œuvre concrète des politiques des deux institutions, sont absents de l’« espace réservé » à la société civile - sauf dans le cadre d’interventions planifiées et minutées, le plus souvent en présence de la presse. Il est donc peu probable qu’un représentant d’ONG puisse « croiser » par hasard un gouverneur ou un haut fonctionnaire au détour d’un couloir, dans les espaces de restauration, ou dans une salle de réunion. La possibilité qu’adviennent entre décideurs et militants des échanges informels susceptibles d’influencer le cours des choses, est donc quasi nulle en ces lieux. La relation entre IFI et militants se fait par l’intermédiaire d’un personnel spécifique : les membres de l’équipe de liaison avec la société civile (Civil Society Team)6. Salariés de la Banque mondiale, la plupart sont d’anciens membres de la société civile et sont à ce titre considérés comme suffisamment proches des militants dont ils maîtrisent bien le langage. Lors de Jubilee 2000, la direction de la Civil Society Team est ainsi assurée par l’ancien directeur de campagne d’Oxfam UK. Par la création de ces postes, la Banque mondiale favorise doublement l’atténuation de la critique : non seulement elle met en place des mécanismes de dialogue et d’échange, mais elle offre aussi des débouchés professionnels aux membres de la société civile.
9Alors qu’à l’intérieur des IFI, le personnel en lien avec la société civile occupe une position plutôt dominée, dans l’espace des organisations militantes, ce sont au contraire des acteurs plutôt dominants qui interviennent auprès des représentants des IFI7. Ce phénomène est le résultat d’un double processus de sélection et d’autosélection militante que vient consacrer le système d’accréditation mis en place par les IFI.
Le système d’accréditation des IFI comme sélection des élites militantes
10Les sommets annuels de la Banque mondiale et du FMI ne sont accessibles que sur accréditation, un système ouvert qui permet cependant une double sélection des militants. On constate tout d’abord que le système d’accréditation vient sanctionner des logiques d’autosélection militante opérées en amont. En effet, ceux qui se portent candidats à l’accréditation font généralement partie de l’élite militante des ONG concernées : ce sont des représentants d’organisations qui ont les moyens de se rendre à Washington (billet d’avion, visa et hébergement sont à la charge des participants), qui ont sur place des partenaires désireux de les inviter, qui parlent couramment l’anglais, qui sont informés de l’existence du système d’accréditation et qui maitrisent les démarches permettant d’en bénéficier (les demandes sont généralement closes un mois et demi avant la conférence). Si le système d’accréditation s’inscrit dans des logiques de pouvoir internes aux réseaux militants, il répond aussi à des logiques de contrôle de la part des IFI. Il permet en effet de prévenir la venue de militants connus mais non désirés. En effet, la demande d’accréditation est envoyée aux différents responsables des délégations nationales qui peuvent s’opposer à la venue de certains de « leurs » ressortissants. Comme le rappelle la présidente de Jubilee USA dans un email adressé à l’ensemble de la coalition8, de tels refus, redoutés par les militants, peuvent néanmoins être utilisés pour attirer l’attention des médias.
11Le système d’accréditation permet également d’opérer un tri au sein des représentants de la société civile qui participent au sommet : les conditions d’accueil ne sont pas les mêmes selon le type d’accréditation obtenu. Lors des sommets de 1996 et 1998, la plupart des membres de Jubilee 2000 bénéficient d’une accréditation « visiteur ONG » (selon le processus d’accréditation décrit ci-dessus). Obtenue à la demande des militants qui souhaitent prendre part au sommet, celle-ci ouvre les portes du Forum de la société civile. Quelques-uns, moins nombreux, ont obtenu une accréditation « journaliste ». Plus restrictive dans l’accès aux espaces dédiés à la « société civile », cette dernière permet cependant d’accéder à certains espaces réservés aux médias et de prendre part aux conférences de presse. Enfin, une catégorie particulière de militants, les représentants « invités » de la société civile, occupe le haut du pavé. C’est le cas par exemple de la présidente de la campagne Jubilee 2000, Ann Pettifor, venue sur invitation expresse des IFI. Ce statut recherché lui confère un certain nombre d’avantages, à la fois officiels et officieux, qui la distingue des autres militants. Son voyage est intégralement pris en charge : billet d’avion, restauration, hôtel. Invités au sommet officiel, ces militants privilégiés par rapport à la plupart de leurs homologues, prennent part à certaines tables rondes en tant que conférenciers et peuvent accéder à tous les espaces du sommet - ou presque -, y compris à certaines zones retranchées où se retrouvent les responsables des IFI et les représentants des délégations des États.
12La position sociale privilégiée occupée par cette élite militante lors des sommets des IFI traduit et renforce certaines asymétries de position au sein du militantisme international. Ceux qui occupent le sommet de la hiérarchie militante lors du sommet des IFI sont souvent aussi ceux qui occupent le sommet de la hiérarchie militante en dehors de ces événements. Seule représentante de Jubilee 2000 à bénéficier du statut d’« invitée », Ann Pettifor a des ressources sur lesquelles s’appuyer : ancienne lobbyiste pour le cabinet Ian Greer Associates, puis lobbyiste pour le Debt Crisis Network pendant plusieurs années, elle s’est rendue plusieurs fois déjà aux sommets des IFI et a développé de solides relations de travail avec de nombreux représentants de la Banque mondiale et du FMI. À ce capital social s’ajoute le capital symbolique lié à sa position au sein de la campagne : elle est la coordinatrice internationale de Jubilee 2000, une campagne alors très médiatisée.
Un accès privilégié au « petit monde » de Washington DC
13Dans un document adressé aux membres de Jubilee UK, Ann Pettifor s’emploie à décrire le sommet des IFI auquel elle s’est rendue en octobre 1996 et les activités de plaidoyer qu’elle y a menées9. Elle analyse les lieux du sommet, ce qu’elle nomme la « scène ». Washington DC, explique-t-elle, a de larges avenues, de grands arbres, des monuments splendides, de vastes espaces verts, et un métro flambant neuf. C’est une capitale propre et fonctionnelle, symbole de modernité, qui est affichée. La présidente de Jubilee UK décrit également les sièges de la Banque mondiale et du FMI, ces imposants édifices d’acier, de verre et de béton, situés sur les 18e et 19e rues, juste derrière la Maison Blanche.
« Le siège du FMI abrite en son centre un large atrium qui s’élève sur toute la hauteur de l’édifice. Les directeurs exécutifs, dont Huw Evans, notre propre directeur [le représentant du Royaume-Uni au FMI, N.D.A.], disposent de bureaux spacieux situés dans les tout derniers étages du bâtiment, et leurs fenêtres donnent soit sur le fleuve Potomac soit sur l’atrium verdoyant10. »
14Toutefois, les sommets annuels ne sont pas organisés dans les bâtiments des IFI, mais à l’hôtel Sheraton, aux abords de la ville. En comparaison, on est là dans un lieu à la fois tentaculaire et étouffant, un hôtel comme il en existe partout dans le monde, avec ses plafonds bas, ses fenêtres qui ne s’ouvrent pas et une lumière artificielle qui n’éclaire pas vraiment. « Le café est mauvais et le thé imbuvable », note Ann Pettifor dans son rapport. Mais sa salle de bal, aussi vaste qu’un hangar à avions, peut accueillir les milliers de congressistes venus écouter les discours du vice-président américain, des chanceliers et ministres des Finances des grandes nations. Ann Pettifor consacre un large passage de son compte-rendu à ceux qu’elle englobe sous le terme de « banquiers » et qui, par milliers, affluent à Washington.
« Les banquiers : Lors des sommets annuels, Washington est le théâtre d’impressionnants embouteillages quand des dizaines de milliers de banquiers et de représentants des ministères des Finances de 180 pays sont convoyés dans de grosses limousines noires, depuis le centre-ville vers l’hôtel Sheraton. Ces hommes et ces femmes “brassent 225 milliards de dollars par an”, selon le responsable des Relations publiques de la Banque mondiale, Mark Malloch Brown. Ils prennent leurs quartiers chaque jour dans l’une des centaines de suites qui s’étalent sur les kilomètres de couloirs de l’hôtel Sheraton11. »
15Les halls du Sheraton, précise-t-elle, sont remplis de stands d’exposition installés par les plus grosses entreprises privées américaines qui espèrent construire barrages et infrastructures dans un pays en voie de développement ou monnayer leurs conseils en privatisation.
16En présentant de façon détaillée - et de l’intérieur - le petit monde de Washington, Ann Pettifor met en scène sa présence parmi cette élite internationalisée - une élite à laquelle elle a accès, ce qui lui permet, mieux que ne le feraient d’autres, de tenter de peser sur les décisions. Car si la coordinatrice internationale de Jubilee 2000 est à Washington, c’est avant tout pour y mener des activités de plaidoyer.
Inégalité d’accès et division du travail militant
17Parce qu’il organise et délimite l’espace auquel chacun a accès, le système d’accréditation induit une division du travail militant entre ceux qui, comme Ann Pettifor, bénéficient d’un accès privilégié aux décideurs politiques, et les autres militants dont l’accès aux espaces de pouvoir est plus limité.
Faire du « plaidoyer par le haut » : l’accès direct aux décideurs dans le « in » et dans le « off » du sommet
18À l’automne 1998, Ann Pettifor participe en tant que conférencière à l’une des tables rondes organisées dans le cadre du sommet officiel « Approaches to Debt Relief ». La dette des pays pauvres n’est pas le seul point à l’agenda du sommet, mais les représentants des IFI et les gouverneurs doivent procéder au bilan intermédiaire de l’initiative Pays pauvres très endettés (PPTE)12 et discuter des propositions d’amélioration émises quelques mois auparavant par le G8, lors du sommet de Birmingham. Ann Pettifor est là pour exposer le point de vue de la campagne Jubilee 2000. Elle défend l’extension de l’initiative PPTE à un plus grand nombre de pays, une plus grande flexibilité et rapidité dans sa mise en œuvre, et des objectifs clairs et chiffrés en termes de développement socioéconomique et de lutte contre la pauvreté. Elle propose également l’organisation d’une grande conférence internationale sur la question de la dette : réunissant des membres de la Banque mondiale, du PNUD, de l’OIT, des ministres des Finances de l’OCDE et des ONG, cette conférence servirait de forum de discussion pour évoquer à la fois la question épineuse des seuils de soutenabilité et les enjeux liés à la réduction de la pauvreté.
19La présence d’Ann Pettifor à la table ronde offre une tribune de premier choix au mouvement anti-dette, puisque sont présents à ses côtés certains des décideurs les plus influents. Citons parmi eux les principaux responsables de l’initiative PPTE au sein du FMI et de la Banque mondiale, le vice-président du Club de Paris, ou encore le directeur du Service économique du gouvernement britannique. Participer à ce type d’événement nécessite non seulement de disposer d’un excellent niveau d’expertise dans le domaine concerné, mais aussi d’être très au fait de ce qui est en train d’être décidé :
« Il y a plusieurs tâches cruciales. La plus importante est d’acquérir une compréhension fine de ce qui est décidé. Ce n’est pas facile mais une bonne compréhension des enjeux est essentielle pour qui entend mener un lobbying efficace13. »
20Pour ce faire, le « bon plaideur » doit être en mesure de multiplier les rencontres en amont avec les différentes parties prenantes. Si la table ronde n’a duré qu’un laps de temps très court (une heure trente), Ann Pettifor est restée bien plus longtemps à Washington afin de rencontrer des « décideurs », si possible en tête-à-tête. Cela n’est évidemment pas facile tant la concurrence est rude et l’emploi du temps des décideurs chargé. Mais Ann Pettifor, forte de son réseau, parvient à s’entretenir avec pas moins de quinze gouverneurs de la Banque mondiale14, y compris certains représentants des gouvernements du G715. Elle parvient également à rencontrer différents fonctionnaires de la Banque et du Fonds en charge des questions d’endettement, notamment la responsable de la mise en œuvre de l’initiative PPTE16. La rencontre avec les décideurs ne succède donc pas toujours au travail d’expertise ; elle permet aussi de le compléter et c’est en partie au fil de l’échange que s’affine la compréhension des enjeux. C’est en rencontrant les différentes parties prenantes que l’on peut saisir les différences de positions entre institutions mais aussi les divergences qui existent en leur sein.
« Les renseignements sont collectés dans le cadre de rencontres formelles et informelles avec des représentants de la Banque mondiale et du FMI, par le biais des experts qui participent aux réunions, et par le biais des directeurs exécutifs de la Banque mondiale et du Fonds monétaire17. »
21Cartographier l’espace des positions défendues permet au plaideur de trouver de potentiels alliés et de prendre appui sur les dissensions internes pour pousser son propre agenda (Royo, 1998 ; Kardam, 1993). Les alliés de l’intérieur peuvent apporter au plaideur une compréhension plus fine des enjeux, les aider à reformuler leurs argumentaires afin de les rendre davantage « audibles » dans les arènes institutionnelles. Ils peuvent aussi agir en interne en faveur des réformes, quitte parfois à agiter le spectre de la contestation extérieure. Car de leur côté, ils prennent appui sur les pressions externes des organisations militantes pour négocier leur position à l’intérieur de la Banque et du Fonds.
22En plus de ces entretiens formels, Ann Pettifor multiplie les rencontres officieuses. Les sièges des IFI, le Sheraton Hotel et les salles de réunion ne sont pas les seuls lieux opportuns pour les acteurs du plaidoyer lors de ces sommets. Responsables non gouvernementaux et membres des OI se retrouvent aussi « en coulisses », dans les couloirs des salles de réunion, dans les restaurants et les bars des hôtels, mais aussi lors des nombreuses soirées et autres parties organisées dans la ville durant le sommet. Ces rencontres en « off » du sommet font pleinement partie du déroulé de l’événement. Cocktails, expositions et soirées sont des événements ciblés par les plaideurs qui peuvent y approcher les décideurs autour d’un verre de vin (Ollion, 2017). Ann Pettifor raconte les réceptions et les soirées auxquelles elle a pu assister, en particulier celles organisées par les firmes privées. Elle rapporte que le président du sommet, le ministre chilien des Finances aurait déclaré au Washington Post qu’il les « mesurait en kilos (pris) ». Il aurait ajouté que ses préférences personnelles allaient aux réceptions et à la discothèque de l’Hôtel Four Seasons, un hôtel 5 étoiles situé dans le quartier huppé de Georgetown.
23Dans le document mentionné, Ann Pettifor s’attarde sur un événement précis : une réception organisée par la Republic National Bank of New York au sein même de la National Gallery of Art, l’un des musées les plus prestigieux de la capitale. À sa grande surprise, elle a été invitée à y prendre part, avec quelques autres représentants d’ONG. Il n’y avait, raconte-t-elle, ni « pique-assiettes », ni journalistes mais « seulement des centaines de banquiers, plutôt discrets, et leurs compagnes élégamment vêtues réseautant sous le regard attentif des peintures à l’huile de Van Dyck ». Elle rapporte à ce sujet les propos de Mark Malloch Brown, directeur des relations publiques à la Banque mondiale, qui aurait déclaré : « Plus on peut mettre de gens dans un même espace, plus on génère de transactions18. »
24La participation aux soirées privées constitue pour Ann Pettifor une stratégie complémentaire aux événements officiels. Mais pour les nombreux plaideurs disposant d’un capital social plus faible que le sien, elle est la seule stratégie possible pour s’entretenir avec des décideurs. S’insérer dans ces lieux de pouvoir exige certaines ressources pour les militants ordinaires qui, pour la plupart, investissent des espaces périphériques un peu plus marginaux et essayent de ruser pour se faire entendre.
Les ruses du plaidoyer « par le bas »
25Si Ann Pettifor est la seule représentante de Jubilee 2000 à participer à l’Assemblée annuelle, en tant que conférencière intervenant au nom de la coalition de plaidoyer transnationale, les autres militants ne sont pas pour autant absents du sommet officiel. Ceux qui sont dotés d’une accréditation pénètrent eux aussi dans certaines salles de réunion, mais du côté du public cette fois. Leur mission est de prendre la parole le plus souvent possible, lors des moments d’échange avec la salle, afin de soulever le problème de la dette et d’interpeller les acteurs politiques qui participent à la session. La question de la dette apparaît ainsi dans le compte rendu de séance, qui comprend non seulement le résumé des interventions du public mais aussi celui des réponses apportées. Il s’agit là d’une stratégie officiellement promue en interne par la coalition Jubilee USA qui, en amont de la conférence, a réparti ses militants sur plusieurs sessions. Ceux-ci doivent être présents dans un maximum d’ateliers de travail afin que la question de la dette soit systématiquement soulevée et apparaisse dans un maximum de comptes rendus. De telles stratégies montrent bien l’écart qui peut exister entre les lobbyistes du secteur privé et les militants qui, moins dotés en ressources sociales et financières, ont avant tout recours aux « armes faibles des faibles » (Guiraudon, 2001).
26Parce que l’obtention de rendez-vous est souvent difficile, la plupart des plaideurs cherchent à atteindre les décideurs de manière indirecte. De ce point de vue, le rôle des journalistes et des agences de presse est double ; ils fonctionnent comme des « caisses de résonance » permettant d’amplifier la voix des militants, mais aussi, et de manière non moins importante, comme des « chambres d’enregistrement » (Ollion, 2013). La publicisation de certaines déclarations des décideurs politiques facilite par la suite les « rappels à l’ordre » lorsque les engagements des États ne sont pas tenus. Pour les militants, la prise de contact avec les journalistes est généralement facile puisque les représentants de Jubilee 2000, pour la plupart étatsuniens, ont depuis longtemps tissé des liens avec les médias via leurs organisations nationales. Ainsi, 50 Years is Enough, Bread for the World, Friends of the Earth, Oxfam, sont toutes dotées de services de communication efficaces dont bénéficie la campagne. Le premier jour du sommet officiel, Jubilee USA tient une conférence de presse au cours d’un petit-déjeuner organisé à l’Institute for Policy Studies - un think tank proche du parti démocrate, situé à deux pas des IFI. Sont présents des militants de Jubilee 2000 mais aussi quelques invités de marque dont Susan George, figure montante de la lutte altermondialiste. La présence de ces « très grands noms », selon les termes de l’organisatrice de l’événement, est directement destinée à capter l’attention des médias. Bien préparés, les militants anti-dette cultivent l’art de la bonne formule, de l’anecdote et des chiffres « choc ». La présence de militants internationaux, témoins ou victimes de la dette, constitue également un atout important.
27Afin de faire entendre leur message, les militants anti-dette s’impliquent dans la formation d’alliances avec d’autres coalitions et ONG. Lors des sommets des IFI, le petit monde de Washington s’apparente à un véritable marché où les représentants d’ONG sont, comme les autres, engagés dans de sévères luttes d’influence. Ils sont non seulement en concurrence entre eux - chaque organisation cherchant à faire valoir sa cause - mais aussi avec les représentants du secteur privé et de la communauté bancaire, venus en nombre à Washington pour défendre leurs intérêts auprès des représentants des IFI. Toutefois, si la concurrence est rude, les ONG apprennent aussi à collaborer. L’espace commun dont elles disposent au Sheraton Hotel facilite la construction de relations de travail entre les différentes équipes et permet de préparer des stratégies collectives pour mieux porter les causes défendues. Chaque année, durant la semaine qui précède le sommet, les ONG américaines organisent à l’American University, située en périphérie de Washington, une conférence sur la Banque mondiale et le FMI. Cet événement constitue un moment important pour tisser des liens entre les ONG venues des quatre coins du globe et qui préparent ainsi en coordination leur travail de plaidoyer.
28La participation aux rencontres officielles et le travail de plaidoyer ne constituent pourtant pas les seules activités des militants qui, pour certains, adoptent aussi un registre plus contestataire. En 1996 et 1998, à l’occasion des rencontres annuelles des IFI, des militants de Jubilee 2000 se retrouvent pour manifester devant le siège des institutions de Bretton Woods - renouant avec le répertoire très classique des « marches » sur Washington. Mais si les manifestants entonnent Go down, Moses, chanson emblématique du mouvement pour les droits civiques, on est bien loin de la Marche sur Washington pour l’emploi et la liberté19. La manifestation organisée par Jubilee 2000 le 4 octobre 1998 - veille de l’ouverture du sommet officiel - ne réunit que quelques centaines de manifestants. Partis de la Maison Blanche, ceux-ci se dirigent vers le Secrétariat du Trésor (US Treasury Department) où ils forment une chaîne humaine. Certains portent des mannequins en papier mâché à l’effigie des directeurs de la Banque mondiale et du FMI - James Wolfensohn et Michel Camdessus - une habitude que conservent aujourd’hui encore les militants de Jubilee USA. Au son de « Hey Hey Ho Ho, the chains of debt have got to go », la marche s’achève devant le siège du FMI. La destination est hautement symbolique, même si le Fonds n’est alors qu’une coquille vide, ses principaux dirigeants se trouvant alors comme on l’a vu au Sheraton Hotel, à plusieurs kilomètres de là.
29Les activités de plaidoyer, par le haut et par le bas, constituent la facette la plus visible des activités militantes. Mais les objectifs que les activistes assignent aux séjours à Washington dépassent largement les enjeux propres aux sommets.
Les effets croisés de la participation militante aux sommets des IFI
30La Banque mondiale et le FMI fournissent aux militants de Jubilee 2000 des ressources variées. Ils aident à se constituer une expertise, donnent accès à des financements, offrent une visibilité médiatique et favorisent la constitution et le renforcement de réseaux militants. Lieux de pouvoir, ces institutions constituent aussi une pouponnière des contre-pouvoirs.
Les sommets des IFI : lieux de pouvoir, pouponnières de contre-pouvoirs
31L’analyse des activités sociales et professionnelles des membres de Jubilee 2000 lors de ces événements montre que l’advocacy ne constitue ni le seul ni parfois même le principal objectif de la venue à Washington DC. Observer les activités qui se déroulent en « off » des sommets, c’est aussi voir que les militants profitent plus prosaïquement de leur présence à Washington DC pour se retrouver - voire pour faire connaissance -, échanger et élaborer des stratégies communes, en un mot pour faire vivre leurs réseaux.
32Bien qu’organisés au Nord, dans la capitale des États-Unis et sous le contrôle des pays riches intervenant comme bailleurs internationaux, les sommets des IFI constituent également un foyer de mobilisation pour les militants de Jubilee 2000 issus de pays du Sud. La plupart s’y rendent avec l’aide financière de quelques grosses ONG (Oxfam, Bread for the World, 50 Years is Enough), d’autres, plus rares, sur invitation des IFI. Ces militants du Sud participent au Forum de la société civile ainsi qu’à un certain nombre d’activités planifiées en amont par les organisations militantes du Nord. Les représentants des organisations africaines, latino-américaines et asiatiques de Jubilee 2000 ont généralement un emploi du temps bien rempli quand ils se rendent à Washington : participation à la conférence annuelle de Jubilee USA, prises de parole à des conférences de presse, manifestations devant les sièges des institutions, témoignages devant les membres du Congrès. Mais s’ils participent aux activités prévues par les militants de Jubilee USA, ils profitent aussi et peut-être d’abord de la tenue de ces sommets pour se retrouver et échanger entre eux. Lors du sommet annuel de 1998, le programme de Jubilee 2000 avait prévu ainsi plusieurs réunions réservées aux militants du Sud. C’est notamment dans ce cadre que furent posées les bases de la création d’une nouvelle coalition animée par les militants du Sud.
33Cette nouvelle coalition, Jubilee South, voit officiellement le jour en novembre 1999 à Johannesburg. Son lancement marque une scission importante au sein du mouvement international anti-dette. Jubilee 2000 et Jubilee South incarnent deux positionnements sur la dette distincts et difficilement conciliables. Les militants restés au sein de Jubilee 2000 militent en faveur d’un allègement conditionnel des dettes des pays les plus pauvres et promeuvent une amélioration de l’initiative PPTE : élargissement du nombre de pays bénéficiaires, hausse du montant des remises de dettes accordée et redéfinition des conditionnalités en faveur de la réduction de la pauvreté. De leur côté, ceux qui ont rejoint Jubilee South entendent défendre un positionnement plus « radical ». Prenant appui sur l’histoire longue des rapports Nord-Sud, ils demandent une annulation immédiate et inconditionnelle de l’ensemble des dettes des pays pauvres, jugées illégitimes, ainsi que le démantèlement des IFI. Ainsi, et de manière quelque peu paradoxale, c’est dans le giron de la Banque mondiale et du FMI qu’a pu se développer ce mouvement qui s’est donné pour objectif de les démanteler.
Diviser pour mieux régner ?
34Qu’ils se rendent à Washington pour manifester dans les rues ou pour prendre part aux réunions officielles du sommet, les militants de Jubilee 2000 participent, qu’ils le veuillent ou non, à renforcer la légitimité des IFI. Plus leur présence est importante, plus les IFI peuvent se prévaloir d’échanges avec la société civile. D’un côté, les IFI payent des voyages, mettent à disposition des espaces, élaborent des programmes. De l’autre, les militants acceptent les financements, utilisent les espaces et s’insèrent dans les programmes. Or accepter de jouer, c’est aussi renforcer la légitimité d’un jeu dont les règles et les enjeux restent largement contrôlés par les IFI.
35Si le FMI et la Banque mondiale n’ont pas contribué volontairement à la création de Jubilee South, la naissance de cette coalition plus radicale ne leur porte pas préjudice pour autant. Les ressources de Jubilee South sont faibles et sa scission de Jubilee 2000 fragilise le mouvement international anti-dette. De plus, le positionnement d’extériorité critique adopté par de nombreux militants de Jubilee South vis-à-vis des IFI ne leur est pas nécessairement défavorable. Le simple fait que l’expression d’un mécontentement puisse exister en leur sein, et parfois même être facilitée par elles, permet aux institutions d’affirmer leur ouverture et leur écoute à l’égard de leurs propres détracteurs. Enfin, la création de Jubilee South a aussi permis aux IFI d’établir une claire distinction entre les militants « avec lesquels il est possible de discuter » et les autres ; après la création de Jubilee South, les IFI peuvent se prévaloir de continuer à dialoguer avec la frange « raisonnable » du mouvement anti-dette, celle qui, largement composée par les représentants des ONG du Nord, est restée au sein de Jubilee 2000.
Conclusion
36Deux hypothèses peuvent être dressées au terme de cette contribution. La première a trait à l’inégalité entre acteurs non gouvernementaux dans l’accès aux institutions financières internationales, un phénomène qui s’explique par le caractère sélectif de la participation à ce type d’événement. On a montré tout d’abord que les représentants associatifs présents aux sommets annuels ne constituent qu’une frange très minoritaire du mouvement anti-dette. On a ensuite souligné le fait que les militants présents aux sommets ne jouent pas tous la même partition. Alors que quelques rares « invités » siègent aux côtés des décideurs politiques, les autres restent cantonnés au Forum de la société civile, un dispositif dont on a démontré la marginalité relative.
37La deuxième hypothèse, qui découle de la première, est que cette inégalité d’accès entre les militants n’est pas sans effets sur leur mode de participation aux sommets et donc sur les rapports entre les OI et les représentants des organisations dites de la société civile. Une analyse fine des pratiques militantes lors des sommets annuels des IFI laisse en effet apparaître une division du travail à l’international. Ceux qui sont en position subalterne dans la hiérarchie militante, ayant plus de difficulté à transformer leur présence en ressources, ont assez logiquement tendance à privilégier une posture d’extériorité critique vis-à-vis des IFI. La forte participation des militants les plus marginalisés aux manifestations de rue en témoigne. Aussi, une meilleure prise en compte de la division du travail militant à l’international apporte un éclairage sur les rapports entre OI et acteurs de la société civile : l’investissement des IFI par les responsables militants apparait largement tributaire des opportunités et des ressources que ces institutions leur offrent ou leur refusent.
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Notes de bas de page
1 Jubilee 2000 (1996-2000) fut la première grande campagne internationale en faveur de l’annulation de la dette des pays pauvres.
2 Cet article repose sur plusieurs enquêtes de terrain menées à Washington DC dans le cadre de ma thèse entre 2011 et 2014. Le matériau récolté se compose d’une quinzaine d’entretiens réalisés principalement au sein de la Banque mondiale, du FMI et de Jubilee USA, des archives de Jubilee USA ainsi que d’observations menées dans le cadre de ma participation en tant que « visiteur invité » au sommet annuel des IFI à l’automne 2014.
3 Ces évolutions ne sont pas propres aux IFI, comme le montre Hélène Michel, qui s’intéresse au rapport entre la Commission européenne et la « société civile » (Michel, 2007).
4 Site officiel de la Banque mondiale. Disponible à l’adresse suivante : [http://www5.banquemondiale.org/assemblees/printemps/2016/about.htm] (consulté le 3 avril 2017).
5 Pour une discussion des principaux cadres explicatifs permettant de rendre compte de la diffusion de la norme de participation à la Banque mondiale dans les années 1980-1990, on renvoie à la contribution intitulée « La fabrique d’une norme d’institution : comment la Banque mondiale s’est appropriée l’idée de participation » d’Olivier Nay.
6 L’institutionnalisation des rapports entre ONG et Banque mondiale s’est accompagnée de la création de nouveaux postes au sein de la Banque mondiale qui compte aujourd’hui près de 130 agents de liaison avec la société civile. Voir le site de la Banque mondiale à l’adresse suivante : [http://www.worldbank.org/en/about/partners/civil-society].
7 Pour une analyse détaillée de cette question, voir Baillot, 2017 (contribution 6).
8 « L’accès n’est pas automatique. Toutes les demandes d’accréditation sont envoyées au directeur exécutif de la Banque mondiale ou du FMI du pays d’origine du groupe demandant l’accréditation. Le directeur exécutif a la possibilité d’accepter ou de rejeter la demande concernant le statut de « visiteur » (remarquez que nous pouvons aussi faire de cette question un enjeu médiatique si l’un des groupes membres ou alliés à Jubilee 2000 se retrouve exclu) », in Jubilee USA, Memo for international colleagues planning to attend IMF/ WB meetings (Oct 5-8) and Jubilee 2000/USA national conference (Oct 1-4), 1er septembre 1998. Archives de Jubilee USA, Washington DC.
9 Pettifor Ann, Debt and the IMF/World Bank annual meeting. 2-3 October 1996, Report, 24 octobre 1996, p. 1. Archives de Jubilee UK, Newcastle.
10 Ibid., p. 2 (nous traduisons).
11 Ibid.
12 Lancée par les institutions financières internationales en 1996, l’initiative Pays pauvres très endettés (PPTE) est une procédure complexe au titre de laquelle les pays qui présentent les caractéristiques d’un endettement excessif se voient octroyer une réduction de dette afin que cette dernière soit ramenée à un niveau considéré comme soutenable. Cette réduction n’advient qu’à la suite d’une période probatoire de six ans pendant laquelle les bénéficiaires potentiels doivent mettre en œuvre des politiques dites d’ajustement structurel. Cette initiative, qui constitue à la fin des années 1990 le cadre international de traitement de la dette des pays pauvres, est fortement critiquée par les militants de Jubilee 2000.
13 Pettifor Ann, op. cit., p. 3.
14 Le conseil des gouverneurs de la Banque mondiale constitue l’organe de décision suprême de cette institution. Il compte un gouverneur et un gouverneur suppléant pour chacun des 189 États membres.
15 Pettifor Ann, op. cit., p. 3.
16 Ibid.
17 Ibid.
18 Pettifor Ann, op. cit., p. 2.
19 Emblématique du mouvement pour les droits civiques, celle-ci avait réuni 200000 personnes le 28 août 1963.
Auteur
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