1Parmi les nombreuses critiques adressées aux organisations internationales sur leur manque de légitimité, un reproche récurrent est la moindre place et l’inadéquate représentation des acteurs de la « société civile » (Koenig-Archibugi et Zürn, 2006 ; Steffek, Kissling et Nanz, 2008 ; McKeon, 2009) et le déficit de représentativité qui en découlerait - une représentativité entendue ici comme capacité à « bien » représenter la diversité des acteurs sociaux et économiques qui comptent en matière de régulation économique et sociale à l’échelle internationale. Dans ce contexte, la publication en 2010 d’une norme en matière de responsabilité sociétale par l’Organisation internationale de normalisation (ISO)1 a suscité à l’époque un vif intérêt tant de la part de la communauté académique que des professionnels de l’international. La norme ISO 26000 doit notamment sa renommée à son processus d’élaboration, caractérisé par la coopération multipartite associant une diversité de « parties prenantes ». Or, dès les premières phases de consultations sur le projet en 2001, plusieurs critiques se sont élevées quant aux limites de ces nouvelles pratiques inclusives. L’Organisation internationale du travail (OIT) s’est ainsi indignée qu’une organisation privée, ayant un nombre limité de partenaires et représentant des « intérêts particuliers » interfère dans le champ de la régulation sociale, domaine de prédilection de l’OIT.

2Cette critique de l’OIT à l’égard de l’ISO a posé les bases d’une controverse autour de la représentativité de deux organisations qui pourraient, a priori, faire figure de modèles d’inclusion.

3Cette contribution s’interroge sur la façon dont ces deux organisations internationales ont construit, imposé et renégocié leur représentativité au contact d’acteurs publics et privés porteurs d’intérêts variés (économiques, sociaux, environnementaux, etc.), comme les syndicats, les instituts de normalisation, les entreprises, les coopératives, une diversité souvent masquée par l’usage de labels imprécis comme celui d’organisations non gouvernementales (ONG), de parties prenantes ou encore d’experts. Il s’agira de montrer que la représentativité est une construction sociale utilisée par les organisations pour inclure et légitimer certains acteurs jugés les plus aptes à en représenter d’autres, mais aussi un outil de contestation de la part d’organisations se réclamant de la « société civile » qui souhaitent prendre part à la négociation internationale.

4Si la société civile est une entité généralement dissociée du marché et des intérêts privés, ce n’est pas nécessairement le cas dans la pratique au sein des organisations internationales où elle renvoie davantage à une nébuleuse instable d’acteurs sociaux et économiques qui utilisent ce concept comme un label à des fins stratégiques de légitimation dans les institutions internationales. Les associations professionnelles ou sectorielles et autres organisations non gouvernementales évoquées dans cette contribution pourront être considérées comme des acteurs de la société civile, sans pour autant que cette appellation ne présume de l’existence ou de l’absence de relations avec les pouvoirs publics, ni d’une appréciation normative de leur action.

5Notre analyse s’appuie sur une étude comparée de deux cas a priori éloignés, dans une perspective proche de celle proposée par Sidney Tarrow (2010). L’intérêt de cette comparaison entre l’OIT (Louis, 2016) et l’ISO (Ruwet, 2009) réside dans la mise en évidence d’un phénomène commun aux deux organisations : le caractère à la fois central et controversé de leur représentativité, phénomène d’autant plus surprenant que ces organisations ont, dès leur origine, mis la représentation des acteurs de la société civile au cœur de leur action et de leur légitimité.

Une composition multipartite sélective et réglementée

La représentativité comme condition d’accès à la négociation internationale

6Dès leur création, l’OIT comme l’ISO font de la représentativité de leurs membres une condition de la participation à leurs activités, chacune affirmant que seuls les acteurs « les plus représentatifs » dans leur pays d’origine peuvent prétendre participer aux travaux de ces organisations. Dans les deux cas, la représentativité des acteurs - préalablement reconnue au niveau national puis à nouveau validée au niveau international - fait l’objet de débats qui mettent en évidence le caractère incertain des critères qui la déterminent.

7Dans le cas de l’OIT, l’encadrement de la représentativité est prévu dans sa Constitution à travers la notion d’« organisations les plus représentatives » des travailleurs et des employeurs de l’État membre considéré (art. 3). Chaque État doit envoyer au minimum quatre délégués pour siéger aux conférences internationales annuelles de l’OIT : deux pour représenter le gouvernement, un pour représenter les organisations d’employeurs et un autre pour représenter les syndicats de travailleurs. Cela peut donner lieu à une véritable compétition entre divers représentants potentiels, notamment dans les États où prime le pluralisme syndical et patronal (France, Italie ou Inde, par exemple). Historiquement, ce sont les organisations syndicales et patronales interprofessionnelles et non sectorielles qui ont occupé la place dévolue aux représentants non gouvernementaux, afin que soient représentés un maximum d’intérêts et non ceux d’une profession en particulier. Outre cette dimension interprofessionnelle de la représentativité, les délégués envoyés à Genève sont tenus de représenter non seulement des intérêts nationaux (ceux des travailleurs et des employeurs de leur pays) mais aussi ceux du groupe dans son ensemble (employeurs ou travailleurs). Cette injonction à « parler d’une seule voix » est relayée par la Confédération syndicale internationale (CSI)2 ainsi que par l’Organisation internationale des employeurs (OIE)3 auxquelles sont affiliées la majorité des organisations syndicales et patronales participant à l’OIT, et qui veillent toutes deux à garantir une certaine homogénéité, voire discipline, au sein des groupes non gouvernementaux. Dans tous les cas, les délégués ne doivent pas représenter les intérêts de l’organisation dont ils sont issus et qui souvent les emploie. Cette conception à la fois très générale de la représentativité et en même temps limitée aux organisations professionnelles, restreint l’accès à l’OIT d’autres organisations qui, bien qu’œuvrant également pour l’amélioration des conditions de travail, soit sont engagées dans des luttes plus spécifiques (travail des enfants, travailleurs migrants par exemple), soit ne sont pas organisées sous la forme de syndicats ou d’organisations d’employeurs (comme les coopératives, les associations, ou les organisations de travailleurs informels sur la période contemporaine).

8De façon comparable, l’ISO prévoit que seuls seront pleinement membres de l’organisation les instituts nationaux de normalisation « les plus représentatifs4 ». À l’instar de l’OIT, se retrouve une double conception de la représentativité rapidement sujette à la critique : les instituts nationaux de normalisation se doivent ainsi non seulement d’être les organes les plus représentatifs de la normalisation dans leur pays, mais également de garantir la représentativité des positions défendues dans le cadre de l’élaboration des normes ISO. L’organisation de l’ISO repose tout d’abord sur le principe « un membre, une voix », chaque pays ne pouvant être représenté que par un seul institut de normalisation. Les premiers instituts de normalisation à l’échelle nationale sont créés au début du xx^e siècle : ils se construisent et évoluent différemment suivant les pays (Ruwet, 2010). Il existe actuellement une variété d’approches nationales en matière de normalisation à travers le monde : certains organismes sont financés par l’État et sont majoritairement des agences gouvernementales ou parapubliques tandis que d’autres sont des confédérations privées d’acteurs économiques regroupées par secteurs d’activités. L’organisation de la normalisation aux États-Unis, dont l’approche est souvent considérée comme la plus décentralisée au monde, est ainsi basée sur des centaines d’organisations sectorielles privées en compétition les unes avec les autres. Or seul l’American Standard Institute, organisme dont la charte lui interdit d’élaborer ses propres normes et qui est critiqué par beaucoup d’organisations sectorielles américaines, est historiquement reconnu comme membre officiel de l’ISO. Ensuite, la seconde garantie de représentativité est l’obligation donnée aux membres officiels d’être garants des positions nationales sur les normes développées. Concrètement, les experts envoyés dans les délégations nationales ne peuvent défendre l’intérêt particulier de l’organisation dont ils sont issus et qui les finance (une entreprise active dans le champ d’élaboration de la norme, par exemple), mais ils doivent représenter une position nationale. Cette injonction entre en contradiction avec les directives ISO dans la mesure où ces dernières insistent sur la nécessité pour les experts d’agir et de s’exprimer à titre personnel et d’être politiquement neutres.

9À la différence de l’OIT, aucune information n’est communiquée dans les directives ISO concernant les groupes d’intérêts représentés et le nombre des délégués envoyés par les instituts nationaux de normalisation. Par conséquent, alors que certains pays participent systématiquement aux travaux normatifs en envoyant une délégation importante, d’autres s’investissent peu ou ne sont représentés que par une petite délégation. En outre, les catégories de représentants qui n’ont pas de tradition d’engagement dans les travaux de normalisation (ONG, associations de consommateurs, etc.) sont largement sous-représentées au niveau national et international tandis que les représentants des entreprises et les consultants sont nettement majoritaires. Sur ce point, si l’OIT est relativement préservée de la critique du déséquilibre des intérêts en présence en prévoyant d’emblée une place pour chacune des parties (gouvernement, travailleurs, employeurs), les membres sont toutefois libres d’adjoindre des conseillers techniques aux quatre représentants initiaux. Cela peut très rapidement aboutir à de forts déséquilibres dans la taille des délégations.

Les professionnels de la représentation internationale

10Si l’OIT et l’ISO sont d’emblée sélectives dans la nature des acteurs représentés, le profil de leurs membres est également marqué par une double tendance à la spécialisation et à la professionnalisation. Cette tendance s’explique par les contraintes à la fois techniques et matérielles induites par l’activité même de représentation dans ces deux structures aux fonctions normatives et techniques.

11Dans le cas de l’OIT, une connaissance minimale des mécanismes de la négociation tripartite et du dialogue social constitue ainsi un critère de sélection important des représentants par les organisations nationales. La participation à l’OIT nécessite également que les représentants soient relativement disponibles : trois semaines en juin pour la Conférence internationale du travail (CIT) et cinq semaines par an pour le Conseil d’administration qui est l’organe exécutif de l’organisation. La durée de négociation d’un instrument normatif (qu’il s’agisse d’une convention, d’une recommandation ou d’une résolution) s’inscrivant souvent sur plusieurs années (au minimum deux à trois ans), l’incitation est forte d’envoyer siéger les mêmes représentants d’une année sur l’autre. Par ailleurs, si chaque État membre couvre les frais de représentation des employeurs et des travailleurs lors des réunions annuelles de la CIT, c’est l’OIT qui assume ces coûts, pour les représentants des travailleurs et des employeurs, lors des réunions du Conseil d’administration, afin de réduire les différentiels de ressources entre les organisations nationales. Le renouvellement des représentants n’en reste pas moins relativement faible, surtout au Conseil d’administration où il n’est pas rare que des représentants siègent pendant plus de dix ans, aucune limite de durée de mandat n’étant posée. Les représentants des travailleurs et des employeurs font donc doublement figure d’experts, disposant à la fois d’un savoir technique de par leurs activités dans leur organisation d’origine et d’une connaissance approfondie du fonctionnement de l’OIT, auxquels s’ajoute un minimum de maîtrise des langues officielles de l’organisation (français, espagnol et surtout anglais).

12Concernant l’ISO, les instituts nationaux de normalisation sont chargés de sélectionner, via leur réseau, des experts qui participeront à l’élaboration de normes au sein de comités techniques sur une base strictement volontaire : les experts ne sont donc pas rémunérés par l’ISO ou par leur institut national de normalisation mais par l’organisation professionnelle ou l’entreprise qui les envoie. La production d’une nouvelle norme ISO (ou la révision d’une norme existante) étant un processus de longue haleine (plusieurs réunions internationales par an pendant une durée de cinq ans en moyenne), les experts deviennent rapidement des professionnels de la normalisation. Cette professionnalisation est accentuée par la complexité des procédures et du jargon de l’ISO. Les experts participant à un groupe de travail dans le cadre de la production ou de la révision d’une norme ISO ne sont pas nécessairement les plus compétents ou reconnus dans le domaine. En effet, les frais étant entièrement à charge des participants, la présence de tel ou tel expert est fortement conditionnée soit par les ressources dont il dispose et qu’il souhaite investir dans la participation au développement d’une norme, soit par le bon vouloir d’une organisation qui trouve un intérêt dans le projet. Si les trois langues officielles de l’organisation sont l’anglais, le français et le russe, il reste que les débats se déroulent habituellement en anglais sans nécessairement de traduction simultanée. Dès lors, la maîtrise de la langue peut parfois être problématique pour certains représentants.

13Ce rapide tableau comparatif des mécanismes qui structurent la représentation à l’OIT et à l’ISO montre que, dans les deux cas, l’ouverture des organisations internationales à la société civile se fait de manière contrôlée et sélective, ce qui suscite notamment des critiques quant à un relatif déficit de représentativité. Non seulement ces organisations n’incluraient pas suffisamment de parties prenantes, mais, à l’intérieur des différentes catégories d’acteurs déjà définies, leurs membres ne tiendraient pas suffisamment compte de la variété des perspectives - qui renvoient à l’inclusion de la diversité des expériences vécues (Ruwet, 2010) - des acteurs concernés par les normes mises en œuvre. Dans les deux organisations, ces critiques récurrentes vont entraîner des stratégies d’adaptation.

Des exigences d’inclusion et de proximité

Un déficit d’inclusion

14Dès 1919, l’OIT est confrontée aux critiques de certaines associations autres que les syndicats de travailleurs et d’employeurs, notamment de la part du mouvement coopératif, qui revendique une place dans la structure tripartite de l’OIT au nom de l’intérêt des consommateurs et des producteurs (Louis, 2013). La contestation menée par les coopératives dans la première moitié du xx^e siècle aboutit à l’octroi, en 1948, d’un statut d’observateur à l’Alliance coopérative internationale (ACI), qui représente en majorité les coopératives de consommateurs et peut désormais envoyer siéger des représentants, de manière systématique, à la CIT et au Conseil d’administration. Cette brèche ouverte par l’ACI qui met, en quelque sorte, le « pied dans la porte » de l’arène tripartite, crée un précédent sur lequel vont s’appuyer d’autres organisations souhaitant elles aussi participer plus activement aux travaux de l’OIT5.

15Si quatre ONG seulement bénéficient de ce statut consultatif en 1949 (les trois autres étant la Confédération internationale des syndicats libres, l’ancêtre de la CSI, l’OIE et la Fédération internationale des producteurs agricoles), ce chiffre est multiplié par cinq dans la décennie suivante. En 1969, il atteint le nombre de soixante-dix, puis passe à près de quatre-vingt-dix en 1972, et à plus d’une centaine en 1999. Il convient toutefois d’être prudent quant à l’usage du terme d’ONG qui fait surtout office de label. Celui-ci peut renvoyer aussi bien à des organisations syndicales sectorielles comme la Fédération internationale des organisations de travailleurs de la métallurgie (FIOM/IndustriALL)6 qu’à des organisations comme la Fédération internationale pour les droits humains (FIDH), ayant vocation à défendre les droits humains dans l’ensemble des agences onusiennes. Par ailleurs, outre de forts différentiels dans le nombre de leurs membres, elles n’envoient pas toutes le même nombre d’observateurs.

16Si les ONG ont la possibilité d’être représentées à l’OIT en tant qu’observatrices, sur la base d’un statut consultatif, cette ouverture de la représentation au-delà des seuls membres tripartites reste, là encore, très contrôlée. Les ONG qui n’appartiennent pas à la « famille syndicale » sont ainsi dans une situation de plus grande incertitude quant à leur participation. Le service des relations extérieures, en charge d’examiner et sélectionner les demandes de statut consultatif, cultive de ce point de vue une certaine ambivalence, insistant à la fois sur le caractère très formalisé de la procédure, tout en rappelant la marge d’appréciation du secrétariat, qui tend clairement à privilégier les ONG présentant une structure similaire à celle des organisations syndicales et patronales. De ce point de vue, l’OIT met en place une véritable stratégie de distinction vis-à-vis du Conseil économique et social des Nations unies : le fait d’avoir pu participer aux réunions d’ECOSOC ne peut ainsi pas être considéré comme une garantie d’obtention d’un statut consultatif à l’OIT qui se présente comme plus sélective (Louis, 2016).

17Enfin, la participation aux réunions de l’OIT étant exclusivement aux frais des représentants, elle reste fortement conditionnée aux dotations initiales de l’ONG, et à l’intérêt que revêt pour cette dernière le thème à l’agenda de la négociation. Toutefois, si les membres de certaines ONG ne cachent pas leur insatisfaction à l’égard de ce qu’ils considèrent comme une place « au rabais » dans l’organisation par rapport aux membres traditionnels de l’OIT (gouvernements, travailleurs, employeurs), aucune contestation organisée qui rassemblerait toutes les ONG et viserait à réformer ce statut en profondeur n’est pour autant à l’œuvre. Cette absence de mobilisation organisée témoigne d’un accommodement relatif de ces acteurs, qui continuent de participer régulièrement aux conférences de l’OIT sur la base de ce statut.

18En outre, ces relations consultatives entre l’OIT et ces ONG ne doivent pas être uniquement envisagées comme une concession résultant de la seule pression des ONG. En leur accordant une place au sein de sa structure tripartite, l’OIT cherche à tirer profit non seulement de leur expertise dans des domaines où les membres traditionnels de l’OIT sont plus démunis, mais également à bénéficier de leur appui afin de faciliter la mise en œuvre de ses conventions sur le terrain, comme dans le cas de la convention sur le travail domestique adoptée par la CIT en 2011. L’intérêt de représenter les ONG est donc mutuel, même s’il varie selon les organisations et les instruments négociés par l’OIT.

19Du côté de l’ISO, de nouvelles catégories d’acteurs issus de la société civile vont progressivement intégrer l’univers de la normalisation tout au long de la seconde moitié du xx^e siècle mais sans pour autant être regroupées, comme à l’OIT, sous le label unique d’ONG. Deux périodes constituent à cet égard des moments clefs : les années 1950-1960, avec la présence d’un nombre croissant de représentants des consommateurs, et les années 1990-2000 avec l’arrivée d’ONG environnementales et, dans une moindre mesure, de représentants des travailleurs. Ces catégories ont comme point commun d’avoir également utilisé la technique du passage en force. Ainsi, leurs représentants ne furent pas formellement et systématiquement invités à prendre part aux organes décisionnels de l’ISO ou au développement de ses normes mais firent pression, le plus souvent de manière non concertée, pour peser sur le processus d’élaboration des normes ISO. Le cas du COPOLCO, comité stratégique chargé de représenter les intérêts de consommateurs au sein de l’ISO est assez emblématique à cet égard. À l’origine, ce comité est en fait composé majoritairement de représentants des instituts nationaux de normalisation7. L’objectif au moment de la création du COPOLCO était de discuter des politiques à mener en matière de normalisation du point de vue des consommateurs, et non pas de les impliquer dans ce comité. Seuls les pays dans lesquels les associations de consommateurs sont très influentes ont fait pression pour envoyer leur représentant aux réunions du comité.

20Les consommateurs ne sont pas le seul nouveau groupe d’acteurs non-étatiques à intégrer les arènes de l’ISO. La question de l’inclusion de nouvelles catégories d’acteurs issus de la société civile devient de plus en plus critique à la fin des années 1990 suite au succès commercial des « normes d’organisation »- telles les normes de système de management de la qualité (ISO 9001) et de l’environnement (ISO 14001)8, destinées non plus seulement à un produit spécifique mais à l’organisation dans son ensemble -, et à l’entrée progressive de l’ISO dans le champ des politiques publiques avec des normes portant sur la santé, la sécurité, l’environnement, etc. Des associations de consommateurs et des ONG mettent l’accent sur le caractère insuffisamment représentatif du processus d’élaboration des normes ISO, notamment en réalisant des enquêtes sur le sujet. Ainsi, avant 1997, les ONG environnementales et les associations de consommateurs sont impliquées dans moins de la moitié des délégations nationales au sein du comité technique chargé de l’élaboration de la première version d’ISO 14001 (Morikawa et Morisson, 2005, p. 18-19).

21Pour répondre à ces critiques de plus en plus pressantes émises au début des années 2000, l’ISO affiche clairement l’objectif de favoriser l’engagement d’une plus grande diversité de parties prenantes dans l’élaboration de ses normes dans son plan stratégique 2005-20109. La norme ISO 26000, développée durant cette période, est la manifestation emblématique de cette préoccupation pour la représentativité d’autres catégories d’acteurs issus de la société civile. C’est le processus le plus participatif connu à ce jour à l’ISO non seulement en termes du nombre de participants mais aussi concernant la quantité et la diversité d’instituts nationaux et d’organisations internationales impliqués. Peu avant la publication d’ISO 26000, en janvier 2010, 436 experts et 195 observateurs provenant de 94 pays et 42 organisations internationales étaient impliqués dans le processus. Pour la première fois dans son histoire, l’ISO a structuré un processus d’élaboration non pas seulement sur des critères de représentation géographique mais également sur une représentation de groupes d’acteurs concernés via la formalisation d’un processus multi-stakeholders. Six catégories de stakeholders furent ainsi distinguées : industrie, ONG, travail, consommateur, gouvernement et « service, support recherche et autre ». La présence de certaines catégories d’acteurs habituellement absentes ou marginalisées fut rendue incontournable via de nouvelles procédures. Une décision significative fut de limiter le nombre de représentants par délégation nationale à douze personnes (chacune des six catégories de stakeholders ne pouvant être représentée que par deux experts maximum).

22Cette forme de « dialogue civil » ne fut pas appréciée par l’OIT, partie prenante malgré elle du processus d’élaboration d’ISO 26000, du fait de la participation de la CSI et de l’OIE à la négociation. Cette formalisation de la présence de catégories d’acteurs multiples et absentes du modèle tripartite est ainsi vue comme une menace au dialogue social traditionnel10. Néanmoins, après cette expérience emblématique, peu de mesures concrètes furent mises en œuvre pour faciliter la participation de catégories d’acteurs habituellement absentes ou marginalisées telles que les ONG, les associations de consommateurs ou les syndicats. ISO 26000 ne représente jusqu’à présent qu’une expérience isolée, voire anecdotique, parmi le millier de normes ISO produites chaque année. Comme le veut la procédure ISO, des révisions systématiques d’ISO 26000 ont eu lieu en 2013 et 2017 mais aucune n’a donné lieu à la mise en place d’un large processus multi-stakeholders formalisé.

Un déficit de proximité ? D’une logique d’intérêts à une logique de perspectives

23La proximité entre les intérêts des représentants et ceux des représentés est une question centrale de la réflexion sur les systèmes représentatifs en démocratie (Rosanvallon, 2008). Elle alimente toute une série de critiques quant à la déconnexion des représentants vis-à-vis de celles et ceux qu’ils sont censés représenter. L’enjeu de la proximité est devenu particulièrement sensible, notamment pour les organisations de travailleurs. À l’OIT, cette difficulté s’est manifestée à deux occasions : d’abord au tournant des années 1970, avec la mise à l’agenda de la question du travail informel, puis à nouveau au début des années 1990, dans un double contexte de déclin des taux de syndicalisation et d’accroissement considérable du nombre de travailleurs employés dans le secteur informel et donc non protégés par les conventions de l’OIT. Ces deux problèmes pointent les insuffisances du cadre de la représentation tripartite. Le travail informel et l’un de ses prolongements récents, le travail domestique, sont emblématiques de la façon dont se pose la question de la proximité dans la définition de la représentativité.

24L’une des organisations ayant beaucoup œuvré à la reconnaissance de la problématique du travail informel à l’OIT est l’ONG indienne Self Employed Women Association (SEWA), créée en 1972, qui fait de sa proximité avec les préoccupations quotidiennes de travailleuses l’un des ressorts principaux de sa légitimité, dénonçant l’incapacité des structures syndicales traditionnelles à représenter des catégories spécifiques de travailleurs dans des secteurs autres que ceux de l’industrie, et plaidant pour que l’OIT ne soutienne pas exclusivement les organisations traditionnelles de travailleurs et d’employeurs.

25L’activisme de SEWA pour faire reconnaître la spécificité de certains secteurs d’emploi non protégés a permis de poser les bases d’un débat qui s’est tenu, à partir de 2009, sur le travail domestique, ayant mené à l’adoption, en 2011, de la Convention n^o 189 sur les travailleuses et travailleurs domestiques. Pour la première fois, dix ONG (sur quarante-sept présentes) se sont vu accorder un court temps de parole pour exposer leurs revendications devant l’assemblée tripartite de l’OIT. Fait notable, la parole a été laissée à des travailleurs domestiques venus témoigner en leur nom propre de leur expérience personnelle, et non au nom d’une organisation11. C’est ainsi de leur expérience vécue sur le terrain que ces individus tirent leur légitimité, expérience sur laquelle se sont d’ailleurs par la suite appuyés les syndicats de travailleurs lors des négociations.

26La stratégie mise en place par le groupe des travailleurs en concertation et sous la pression de certaines ONG, consistant à mettre en avant les acteurs principalement concernés par la convention, montre que la critique du déficit de proximité n’est pas restée sans effet. Mais en dépit de coopérations ponctuelles, les syndicats maintiennent toutefois une certaine distance avec les ONG, dont ils critiquent parfois l’« amateurisme » en matière de droit du travail. Une division du travail assez nette s’instaure ainsi entre ces deux types d’acteurs : aux ONG la sensibilisation du public et la mise sous pression des employeurs et des gouvernements, aux syndicats la représentation dans les instances décisionnelles et la négociation des accords. Moins concerné que le groupe des travailleurs par ces critiques venant « de l’extérieur », le groupe des employeurs continue, quant à lui, de maintenir ses distances avec les ONG qu’il a tendance à considérer avant tout comme des alliées des travailleurs et des intruses dans le jeu tripartite.

27À l’ISO, on a assisté à une mutation déjà observée dans le cadre de l’élaboration d’ISO 26000 : celle du passage d’une logique d’intérêts clairement définis, à une logique de représentation des perspectives, rattachées à un contexte spatiotemporel et des catégories d’acteurs plus spécifiques (Ruwet, 2010). Plutôt que de chercher un équilibre des intérêts en jeu, l’idée au cœur du découpage en catégories a davantage été de s’assurer de la représentation de l’ensemble des positions en présence notamment en garantissant la possibilité pour tous de participer au processus. La création d’un groupe hétérogène intitulé « Service, Support, Recherche et Autre » est assez emblématique à cet égard. La préoccupation accordée à l’enjeu de la proximité dans le projet ISO 26000 est également marquée par l’opportunité donnée aux participants, peu après le lancement du processus en 2005, de définir les critères d’appartenance à leur catégorie. Des acteurs comme les consultants, considérés comme non légitimes car insuffisamment proches des catégories représentées, ont ainsi formellement été exclus de certains groupes comme celui des travailleurs, par exemple.

28De plus, dans les différents pays participants, chaque catégorie de stakeholders avait la possibilité de déposer ses propres commentaires alors qu’habituellement ils sont remis par pays. Ces initiatives prises dans le cadre du processus d’élaboration d’ISO 26000, totalement inédites pour l’ISO, ont avant tout été prises sous la pression d’acteurs encore novices dans les arènes de la normalisation internationale. Des ONG comme Consumer International et l’International Institute for Sustainable Development s’étaient ainsi donné comme mission de favoriser la participation réelle des acteurs concernés.

29La proximité placée au cœur du choix des représentants, la nature de l’expertise s’en trouve modifiée. Un niveau supplémentaire vient s’ajouter à la multiplicité des appartenances déjà problématique au sein de l’ISO : en plus d’être membres d’une délégation nationale et mandatés par une organisation privée, les experts peuvent également être représentants d’une catégorie de parties prenantes. L’application du consensus, tel que défini par l’ISO dans ses directives, rencontre également des limites dans le cadre d’un processus multi-acteurs. En effet, l’adhésion au processus d’élaboration et à la norme produite passe par le rassemblement d’acteurs aux intérêts pluriels, voire contradictoires. La formalisation des oppositions entre les parties prenantes rend d’autant plus problématique pour l’ISO la gestion des revendications des nouveaux acteurs.

Conclusion

30Si l’OIT et l’ISO se targuent toutes deux d’offrir, dans le paysage des organisations internationales, une procédure de représentation particulièrement « inclusive » (tripartite à l’OIT, multipartite à l’ISO) et au contact des enjeux « réels » expérimentés par la société civile, cette contribution montre qu’elles ont toutes deux dû redéfinir les bases de leur représentativité au cours du temps, eu égard aux critiques dont elles ont fait l’objet. Leur représentativité est remise en cause par des acteurs qui ne forment pas nécessairement des coalitions de plaidoyer homogènes. Ces derniers s’expriment par l’intermédiaire d’organisations qui, à un moment donné, souhaitent prendre part aux activités des organisations internationales mais s’estiment insuffisamment représentés. En formulant des revendications ciblées, ces groupes rassemblés sous le label d’ONG ou, plus largement, de parties prenantes ou stakeholders, sont en mesure d’ouvrir des espaces de négociation et de travailler à la création voire à l’élargissement des catégories de représentation existantes. Ce jeu de contestations particulières aboutit à des changements plus généraux en matière d’inclusion des acteurs de la société civile et de représentation d’intérêts variés, qui vont au-delà des seuls protagonistes concernés au préalable. Cependant, et dans le cas de l’OIT comme de l’ISO, ces effets sont limités et ne remettent pas fondamentalement en cause la structure initiale des organisations.