1Les relations entre organisations intergouvernementales (OI) et acteurs sociaux transnationaux se sont considérablement intensifiées depuis une trentaine d’années. Ces relations sont certes anciennes, mais elles connaissent une croissance sans précédent (Tallberg et al., 2013). Elles se sont élargies à toutes les enceintes internationales, celles du développement en priorité (Long, 2001), mais aussi celles de la coopération économique (Steffek et Ehling, 2008) et des questions de sécurité (Mayer, 2008). La plupart des travaux soulignent l’explosion du nombre des acteurs transnationaux et leur capacité à intervenir de façon collective dans les arènes multilatérales, où se mêlent désormais des ONG spécialisées et des acteurs de plaidoyer aux côtés de fondations, d’organisations confessionnelles, de mouvements paysans, d’organisations représentant les peuples indigènes, de syndicats, d’organisations d’employeurs ou encore d’associations économiques intervenant pour le compte du secteur privé. De leur côté, la plupart des OI ont incorporé, à des degrés divers, l’idée d’accroître la participation des acteurs non gouvernementaux à la conduite des programmes multilatéraux (Dingwerth et Nanz, 2015). Elles ont élargi les conditions d’accès à leurs activités qui, jusque-là, se limitaient à l’octroi de statuts d’observateur à un petit nombre d’ONG dûment sélectionnées.

2Dans la continuité des réflexions engagées dans l’introduction de cet ouvrage, cette contribution propose d’ouvrir une discussion sur trois cadres explicatifs permettant de rendre compte des dynamiques d’ouverture des OI. Le premier cadre développe des hypothèses issues de la sociologie des mobilisations transnationales. Il envisage les organisations multilatérales comme de nouvelles arènes de mobilisation permettant d’agréger des mouvements protestataires et des acteurs de plaidoyer d’une grande diversité. Le second cadre privilégie la sociologie des organisations. Il se concentre sur la structure bureaucratique des OI, relevant la capacité des secrétariats à forger des relations avec des acteurs extérieurs à leur organisation. Il questionne l’intérêt qu’ont leurs agents à forger des liens avec des acteurs non gouvernementaux, dans le but de mobiliser des ressources et de trouver des relais dans leur environnement permettant de développer les activités de l’OI. Le troisième cadre mobilise la sociologie des institutions. Il insiste sur la tendance générale des agents des institutions à incorporer les idées et les modèles d’action qui se généralisent dans leur environnement. Il offre une perspective intéressante pour étudier les processus d’importation des normes justifiant l’insertion des acteurs non gouvernementaux dans les activités conduites par les institutions internationales. On abordera ici successivement ces trois approches.

La force des mobilisations

3La sociologie des mobilisations a pu s’intéresser, ces dernières années, aux stratégies d’action collective prenant pour cadre les institutions internationales. Un grand nombre de travaux rendent compte de la montée en puissance de mouvements transnationaux formés d’acteurs sociaux et d’ONG de plaidoyer qui opèrent par-delà les frontières nationales et investissent les arènes multilatérales pour y mobiliser des ressources et faire avancer leur cause. Depuis les travaux pionniers des années 1990 montrant l’amorce d’un « tournant transnational » dans les formes de la protestation sociale (Smith, Chatfield et Pagnucco, 1997 ; Keck et Sikkink, 1998 ; Florini, 2000), la recherche a bien montré l’intensité des mobilisations coordonnées par des réseaux militants contre de grandes multinationales, des institutions financières ou des États lors de sommets internationaux (Burgerman, 2001 ; Khagram, Riker et Sikkink, 2002). Les enjeux environnementaux (Goldman, 2005), les droits de l’homme (Clark, 2001), la question de la dette des pays pauvres (Friesen, 2012), les revendications paysannes (Desmarais, 2007) ou encore les mobilisations relatives aux accords commerciaux et à la régulation de la finance (Della Porta, 2016), en sont quelques exemples éloquents. Les travaux sur les mobilisations soulèvent de multiples questions relatives aux formes de l’action collective transnationale. Comment ces mouvements sont-ils composés ? À quels moments interviennent-ils ? À quels répertoires d’action recourent-ils ? Quels types de ressources mobilisent-ils ? Comment articulent-ils leurs activités nationales et leurs actions dans l’espace international ? Quelle influence exercent-ils sur les négociations intergouvernementales ? Quels rôles jouent-ils dans la diffusion des normes internationales ?

4Si les recherches sur les formes de la contestation transnationale recourent à des modèles analytiques très différents (la sociologie de l’engagement et du militantisme, l’étude de l’entreprenariat politique et du leadership, l’analyse des réseaux, la théorie des groupes d’intérêt, l’analyse des cycles de politique publique…), elles convergent néanmoins vers l’idée que les arènes multilatérales constituent des espaces de coagulation des luttes (Tarrow, 2001) et des lieux d’action privilégiés pour les mouvements transnationaux (Sommier, Fillieule et Agrikoliansky, 2008). Dans ce contexte, les OI sont de plus en plus la cible d’interventions sociales diverses (manifestations physiques, opérations médiatiques, pétitions en ligne, envoi de courriers ou courriels aux décideurs, interpellation directe de délégués, sit-ins et formes modernes de charivaris, production d’argumentaires techniques, publication de contre-études, etc.). Concentrée sur les acteurs et les formes de la protestation plutôt que sur les institutions multilatérales, la sociologie des mobilisations tend à privilégier un cadre d’interprétation faisant de l’ouverture des OI une adaptation institutionnelle à la montée en puissance des réseaux sociaux transnationaux (O’Brien, 2000 ; Zürn, Binder et Ecker-Ehrhardt, 2012). Face à l’intensité des mobilisations, les organes délibératifs des OI et leur secrétariat sont en effet incités à créer des mécanismes d’inclusion divers afin d’atténuer l’effet de stigmatisation opéré par les dénonciations publiques - par exemple en mettant en place un « comité de liaison avec les ONG » ou un « forum de dialogue avec la société civile », en invitant les acteurs sociaux à participer à des comités de travail, ou encore en publiant des études conjointes sur des sujets techniques. C’est le cas, par exemple, de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) au début des années 2000, face aux mouvements réclamant plus de transparence dans les négociations commerciales (Smythe et Smith, 2006), ou de l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), à la même période, lors des manifestations organisées contre l’adoption de l’Accord multilatéral sur l’investissement (AMI) (Gayon, 2009).

5Il reste que l’influence des mouvements d’acteurs sociaux sur l’agenda des OI ne s’exerce pas seulement par le biais de mobilisations instituant des rapports de confrontation dans le cadre des négociations multilatérales. Ces coalitions, lorsqu’elles entrent en contact avec les secrétariats des OI, recourent en effet à des stratégies croisées manipulant simultanément la tension et la coopération. Elles poursuivent ainsi souvent des stratégies de double jeu : elles choisissent de participer à des espaces de dialogue dans les arènes intergouvernementales où elles ont des chances d’obtenir les résultats les plus favorables, tout en poursuivant des stratégies de dénonciation dans d’autres enceintes. Comme le montre Thivet (2015) à propos de La Vía Campesina (LVC), la coalition paysanne transnationale poursuit depuis sa création, en 1993, une stratégie constante de délégitimation de l’OMC et, concomitamment, joue le jeu de la participation dans le cadre de l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), notamment au sein de son Comité de la sécurité alimentaire mondiale (CSA). Sur le long terme, ces stratégies à motivations mixtes ouvrent la voie à des processus de socialisation qui permettent de développer des formes de coopération et des liens de connivence entre les agents des OI et les responsables d’organisations militantes, notamment ceux dont la trajectoire et les capitaux (l’expérience sociale, le parcours universitaire, l’inscription dans des réseaux professionnels, la maîtrise de l’anglais, la bonne connaissance des savoirs gestionnaires promus par les bailleurs) les placent en position d’interlocuteurs privilégiés des administrations internationales. Ces échanges peuvent même être l’occasion de circulations professionnelles entre organisations - plus souvent des milieux militants vers les OI où les conditions de travail et les rémunérations sont plus favorables. Comme le suggère Park (2004), dans certains régimes internationaux (ceux des droits humains, de la protection de l’environnement et des négociations liées au travail), la capacité des réseaux de plaidoyer à investir les arènes internationales, à produire des normes sociales et à les diffuser auprès des fonctionnaires internationaux et des diplomates, peut non seulement réorienter le mandat de certaines OI spécialisées (un mandat théoriquement fixé par les États), mais aussi influencer la culture professionnelle de ces organisations. La présence socialisatrice du monde associatif est ainsi de nature à façonner les « identités organisationnelles » à travers des microprocessus d’ajustement et d’apprentissage permanents entre les agents professionnels. Ainsi, si de nombreuses études ont insisté sur l’intensité des mobilisations lors d’événements particuliers - dont le Sommet de la Terre à Rio, en 1992, constitue une sorte de moment symbolique fondateur -, il est tout aussi pertinent de rendre compte des jeux d’interaction qui, sur des séquences plus longues et de façon beaucoup moins visible, sont à l’origine de relations de connivence entre les acteurs sociaux transnationaux et les agents des OI.

6La sociologie des mobilisations se prête particulièrement bien à l’étude des institutions multilatérales qui ont été la cible de campagnes de plaidoyer orchestrées par des coalitions d’ONG. Le travail de Reitan (2007) sur l’action des organisations paysannes dans le cadre de l’OMC, l’enquête collective menée par O’Brien, Goetz, Scholte et Williams (2000) sur les mouvements sociaux ciblant les organisations économiques, comme celui de Baillot (2017) sur les stratégies des mouvements anti-dette de Jubilée 2000 dans le cadre de la Banque mondiale, attestent de l’intérêt d’enquêter sur la protestation dans les arènes internationales.

7Les campagnes transnationales pour le renforcement de la transparence des projets de la Banque mondiale au tournant des années 1980-1990 sont également un bon exemple des stratégies d’investissement des mouvements militants à l’international. Les premiers contacts de la Banque avec des ONG datent des années 1970, quand celle-ci choisit d’organiser des « specialist workshops » sur de nouveaux sujets intégrés à la politique de financement, comme l’eau, les forêts et l’énergie1. Des experts d’ONG spécialisées sont alors invités à partager leur connaissance du terrain. Dans les années qui suivent, des réunions ad hoc sont organisées avec des ONG sur des questions sociales liées à la pauvreté, justifiant en 1981 la création d’une petite structure placée à l’intérieur du Département des relations internationales, le NGO-World Bank Committee, auquel sont alors formellement associées seize grandes ONG occidentales2. Ce comité devient un premier espace de socialisation permettant aux agents de la Banque d’entrer en contact avec des acteurs issus du monde militant. Néanmoins, l’incapacité de ces acteurs militants à contrôler de façon effective l’agenda du comité pousse la coalition d’ONG à créer en 1984 une structure autonome, le NGO Working Group on the World Bank. Ouvert à des mouvements issus de pays en développement, bénéficiant d’un secrétariat accueilli au sein du Conseil international des associations volontaires (CIAC), le Working Group fixe alors ses propres réunions et conduit des recherches indépendantes. Il suscite aussi des divisions au sein des espaces militants : la structure étant soutenue financièrement par la Banque, de nombreux mouvements nationaux en dénoncent le manque d’autonomie et refusent d’y participer.

8Au milieu des années 1980, le développement des programmes dits « d’ajustement structurel », sous l’influence de l’administration Reagan, attise les premières actions protestataires des coalitions d’ONG contre la Banque mondiale, à partir de répertoires d’action divers tels que la médiatisation, la production d’ouvrages et d’articles proposant des contre-analyses et, surtout, des mobilisations publiques lors des réunions officielles des actionnaires de l’institution. C’est notamment autour du militantisme environnemental que la revendication d’accès des ONG aux activités de la Banque mondiale émerge à la fin des années 1980 (Nelson, 1997). Les mouvements environnementalistes sont en effet les premiers à mettre en place des coordinations cherchant à faire remonter à Washington DC des cas de dégradations environnementales, d’accroissement de la pauvreté et d’atteintes aux droits humains observées dans les contextes nationaux3.

9Les premières campagnes transnationales de plaidoyer sont ainsi organisées en 1987. Les organisations environnementales sont assez rapidement rejointes par d’autres mouvements engagés sur des causes parallèles, comme la microfinance, la promotion des femmes et la protection des peuples indigènes. La revendication de la « transparence » de la Banque devient alors un point de ralliement permettant de faire converger les stratégies militantes en direction de la Banque. Chercheurs et activistes l’utilisent pour dénoncer l’incapacité des institutions internationales à prendre en compte les besoins des populations pauvres et pour les rendre redevables des impacts socio-environnementaux provoqués à l’échelle des projets. Un nombre croissant d’organisations militantes choisissent d’ouvrir un bureau à Washington, lieu du siège de l’institution financière (Fox et Brown, 1998). Elles conduisent des stratégies de protestation relativement variées, intervenant notamment auprès de membres du Congrès des États-Unis pour obtenir le report de plusieurs projets de prêts et l’introduction de critères socio-environnementaux plus exigeants dans la stratégie de la Banque4.

10Parallèlement, les forums d’ONG s’organisent en marge des réunions annuelles des institutions financières internationales. En 1988, pour la première fois, une « contre-réunion » des ONG attirant des militants de nombreux pays est organisée parallèlement à la réunion de la Banque et du FMI qui se tient à Berlin-Ouest. Les ONG y dénoncent les impacts des programmes d’ajustement structurel. Elles entendent ériger la pauvreté, l’éradication de la faim et l’annulation de la dette comme des défis majeurs pour les pays pauvres (Amnesty International, 1989). Elles obtiennent une large couverture médiatique et ouvrent un nouveau front d’opposition avec lequel la Banque doit désormais apprendre à interagir (Gerhards et Rucht, 1992). À partir de cette année-là, des contre-réunions se tiendront chaque année (Cleary, 1996). Ils culmineront avec la campagne « Fifty years is Enough » menée à Madrid en 1995, à l’occasion du cinquantième anniversaire de la création des institutions de Bretton Woods (Goldman, 2005).

11La pression continue exercée par les réseaux d’ONG constitue un élément d’explication de la création de premiers forums permettant de canaliser les relations avec les agents de la Banque (Fox et Brown, 1998). Durant toutes les années 1980, les échanges entre la Banque et les ONG se renforcent. Ils acquièrent un caractère plus systématique, y compris au niveau régional (Covey, 1998). Ainsi, la création d’une unité des ONG au sein de la Strategic Planning Division est décidée en 1987 lors d’une réorganisation interne de la Banque ; les relations avec les ONG sont alors placées sous la responsabilité de l’Operations Policy Department (OPR). La question de la participation des ONG mobilise une grande partie des nouvelles réflexions engagées par la Banque pour réformer ses pratiques d’intervention auprès de ses clients, mais aussi ses propres règles de gouvernance. Elle conduit l’institution financière à soutenir la création de forums de discussion donnant une voix aux ONG en marge des réunions internationales, mais aussi et surtout à intégrer des ONG nationales dans la conduite des projets à l’échelle des pays (pratiques de cofinancement, développement de « fonds sociaux » dédiés à des organisations communautaires, multiplication de contrats de sous-traitance au profit d’ONG intervenant comme prestataires techniques dans la mise en œuvre de prêts).

12La multiplication des campagnes d’ONG en faveur de la transparence de la Banque mondiale et, surtout, leur activité de lanceur d’alerte dénonçant des projets financés par l’institution, jouent un rôle majeur dans la création, en 1993, d’un « Panel d’inspection » de la Banque mondiale. Organe de contrôle indépendant pouvant être saisi par toute personne ou organisation estimant que des projets de la Banque mondiale sont à l’origine de dommages sociaux ou environnementaux, le Panel d’inspection instaure un mécanisme de responsabilité faisant intervenir des tierces parties non étatiques dans le contrôle de l’institution. Sa création est perçue comme la plus grande victoire des alliances bâties entre les ONG environnementales, les organisations de défense des droits humains et les mouvements de protection des populations indigènes (Fox et Brown, 1998 ; Clark, Fox et Treakle, 2003).

13Le processus d’ouverture institutionnelle de la Banque mondiale prend ainsi des formes très différentes : instauration de forums aux abords de l’institution, développement de mécanismes participatifs dans la gouvernance des projets, création de partenariats avec les bureaux du siège, constitution d’une institution de contrôle donnant une voie de recours aux populations. Ce processus s’opère au cours d’une période marquée par la formation de mouvements protestataires dénonçant les nouvelles politiques financières des institutions de Bretton Woods. À cet égard, le mouvement d’ouverture peut être appréhendé comme un ensemble de réponses institutionnelles à la pression croissante exercée par les coalitions transnationales, même si la construction de telles alliances ne peut donner l’illusion d’un ensemble de mouvements dotés d’intentions convergentes5.

Les jeux d’organisation

14L’analyse de la mobilisation des ressources introduit des hypothèses différentes pour étudier le phénomène d’ouverture des institutions internationales. Elle se concentre sur l’intérêt qu’ont les agents des organisations publiques à construire des relais dans leur environnement en vue d’y mobiliser des ressources susceptibles de servir les intérêts de l’organisation - ou, le plus souvent, les intérêts d’un segment bureaucratique à l’intérieur de l’organisation6. Cette perspective introduit un postulat rationaliste. Elle centre l’analyse sur les stratégies et les pratiques observées au niveau de l’organisation. Elle postule également que les relations entre acteurs gouvernementaux et acteurs non gouvernementaux ne sont pas simplement stabilisées autour d’intérêts préconstitués et stables, mais que ces intérêts se construisent pour une large part au cours des échanges entre ces acteurs dans le contexte même de l’organisation. À cet égard, les policy sciences, l’étude des administrations publiques et la sociologie des groupes d’intérêt ont produit des recherches riches d’enseignement sur les jeux coopératifs et les relations de connivence qui s’instaurent, à la frontière des organisations publiques, entre certains segments bureaucratiques et des acteurs divers (syndicats, groupes d’intérêt, associations, journalistes, etc.) disposant d’un droit d’accès privilégié à la sphère publique. Dans un ouvrage devenu un classique de la sociologie des organisations, Pfeffer et Salancik (1978) montrent combien les organisations, au quotidien, sont dépendantes des ressources qu’elles cherchent à capter dans leur environnement. Pour cette raison, le choix de leurs agents est souvent dicté par la nécessité de mobiliser, à l’extérieur, des ressources leur permettant de maintenir leur position et leur légitimité à l’intérieur de l’organisation, plutôt que par les objectifs et les règles fixées par leurs mandants.

15Le champ des OI reproduit une grande part de ces dynamiques. D’un côté, les acteurs non gouvernementaux retirent des ressources importantes de leur mobilisation dans l’espace multilatéral. Les OI constituent en effet des lieux d’ancrage et de socialisation permettant à ces acteurs d’accéder à des ressources et d’accroître leur visibilité. Elles sont également des espaces où des ONG et des groupes militants peuvent forger des alliances, chercher des soutiens politiques auprès des États et augmenter ainsi leurs chances d’influer en retour sur la politique de gouvernements nationaux (Keck et Sikkink, 1998). Les mouvements indiens d’Amérique latine ont ainsi trouvé dans la constitution d’une Instance permanente sur les questions autochtones, dans le cadre du Conseil économique et social des Nations unies (ECOSOC), l’occasion de se professionnaliser et de construire une légitimité à représenter les intérêts des « peuples autochtones », dépassant le cadre des identités particulières pour lesquelles ils s’étaient originellement mobilisés (Bellier, 2013). Dans cette perspective, les OI constituent un écosystème7 permettant à des acteurs non gouvernementaux de s’organiser et faire valoir des revendications en utilisant les opportunités offertes par la présence d’un secrétariat et des négociations régulières entre États membres.

16D’un autre côté, les administrations internationales sont particulièrement actives pour mobiliser des soutiens auprès d’acteurs divers positionnés dans leur environnement. Elles développent des partenariats permettant de construire des policy communities autour de leur agenda. Elles sont d’autant plus incitées à s’ouvrir à leur environnement que nombre d’entre elles, créées au xx^e siècle, ont de plus en plus de difficultés à convaincre leurs bailleurs de fonds de maintenir des niveaux de financement pérennes. Les secrétariats des OI doivent s’insérer dans des réseaux d’action publique où sont présents de grandes ONG, des institutions philanthropiques et des multinationales. Ils s’ouvrent aux contributions financières de bailleurs privés, notamment des organisations philanthropiques et des firmes dans le cadre de partenariats public-privé. Ils collaborent avec des ONG internationales, des instituts de recherches, des universités, des acteurs de plaidoyer et des médias pour capter et diffuser des normes, ou élaborer des connaissances et des instruments juridiques ou techniques (Nay, 2014). Dans certains cas, ils n’hésitent pas à agir de façon interventionniste pour structurer leur propre environnement. Ainsi, ils jouent parfois un rôle actif dans la formation de groupes de plaidoyer sur des sujets relevant de leur mandat. C’est à la suite de l’intervention du Secrétariat du programme ONUSIDA, par exemple, que la Coalition mondiale des femmes et du sida a pu voir le jour, à un moment où le programme onusien souhaitait faire pression sur certains États dans un contexte de féminisation accrue de l’épidémie en Afrique (Nay, 2012). Les OI dotées de ressources importantes peuvent enfin contribuer au financement d’ONG, comme le font depuis longtemps les gouvernements. Jens Steffek montre par exemple, dans la contribution suivante, que certaines ONG travaillant dans le cadre européen sont, de fait, des émanations de la Commission européenne - comme c’est le cas du Bureau européen de l’environnement (BEE). La Banque mondiale est passée maître dans le « parrainage » d’institutions de recherche qui, tout en étant formellement indépendantes, fonctionnent comme des organisations satellites positionnées dans l’environnement direct de l’institution financière.

17Quels avantages les agents des secrétariats internationaux retirent-ils de la construction de liens de connivence avec des acteurs non gouvernementaux ? De façon générale, ces liens leur permettent d’accroître leurs ressources, leur autonomie et leur légitimité. Tout d’abord, les liens avec l’environnement renforcent la capacité d’intervention des agents. En effet, alors que la plupart de ces administrations ont des capacités matérielles limitées, une légitimité souvent faible et une compréhension insuffisante des sociétés locales pour mener des interventions directes, elles sont incitées à s’appuyer directement sur les ressources et les services offerts par les acteurs non gouvernementaux pour intervenir efficacement auprès des institutions ou des groupes bénéficiaires au niveau des pays. La coopération externe est ainsi le résultat d’exigences fonctionnelles : elle offre l’opportunité de recourir à tout un ensemble de sous-traitants jouant un rôle d’opérateur, de prestataire technique ou d’intermédiaire dans la mise en œuvre des programmes multilatéraux, dans des domaines aussi divers que le développement, les opérations humanitaires, la sécurité, le maintien de la paix, la promotion des droits humains ou le climat. Comme le montrent dans ce livre Frédérique Channac et Audrey Charbonnier, l’implication des ONG dans les organes du Haut-Commissariat pour les réfugiés (HCR) résulte, pour une grande part, de la formation d’un environnement de plus en plus complexe, marqué par la prolifération d’organismes indépendants impliqués dans la gestion des flux migratoires et l’accueil des populations en exil. Pour le HCR, ces coopérations sont l’occasion de faciliter la mise en œuvre des opérations d’assistance. Dans le domaine de la santé mondiale, les secrétariats des agences multilatérales engagées dans la lutte contre les grandes épidémies, comme l’OMS, ONUSIDA ou l’UNICEF par exemple, s’appuient sur des « initiatives » ou des « partenariats » sanitaires internationaux mobilisant, aux côtés d’acteurs gouvernementaux, de nombreuses ONG spécialisées, des entreprises du secteur de la santé, et la fondation Bill et Melinda Gates, devenue le plus gros bailleur privé dans ce secteur (Guilbaud, 2015). Il n’est pas rare que les OI hébergent en leur sein les secrétariats de ces partenariats, comme Roll Back Malaria, Stop TB et Safe Injection Global Network (tous trois hébergés par l’OMS) ou celui de la Global Alliance for Vaccines and Immunization (hébergé un temps par l’UNICEF).

18Ensuite, à l’intérieur des OI, certaines unités de l’administration (départements, secteurs, bureaux, équipes) peuvent trouver dans la participation des acteurs extérieurs une occasion de renforcer leur autonomie vis-à-vis d’autres segments de leur organisation. La coopération externe et l’insertion réussie dans des partenariats, des coalitions ou des policy communities permettent en effet à ces unités de consolider et pérenniser leurs propres activités. Elles sont également l’occasion de les élargir de façon progressive en important dans l’OI de nouveaux enjeux. Elles permettent enfin aux agents des secrétariats de se rendre incontournables pour mettre en œuvre le programme de l’OI, grâce aux relations forgées à l’extérieur et leur capacité à s’imposer comme intercesseurs naturels entre les organes exécutifs de l’organisation et les milieux d’ONG. On sait combien la position d’influence de Jonathan Mann à l’intérieur de l’OMS dans les années 1980, alors qu’il était directeur du Programme mondial sur le sida, a largement bénéficié des liens de confiance établis avec le milieu médical et avec des ONG de santé et des réseaux d’activistes, ce qui lui donnait un pouvoir de négociation sans égal à l’intérieur de l’organisation genevoise. D’une manière générale, la construction de liens de connivence n’assure pas nécessairement aux agents de l’administration un pouvoir fort à l’extérieur de l’OI, mais elle leur permet d’accroître leur capacité de négociation à l’intérieur de l’organisation et de protéger leurs équipes contre d’éventuelles réorganisations de services qui pourraient les affaiblir. Dotés d’un « pouvoir transactionnel », ces agents parviennent ainsi à préserver des marges d’autonomie vis-à-vis des organes hiérarchiques, au risque de susciter parfois d’importantes tensions internes8.

19Enfin, le développement des liens entre les secrétariats internationaux et des acteurs non gouvernementaux contribue à renforcer la légitimité des OI. Certes, formellement, ces dernières tirent leur légitimité du mandat international qui leur a été octroyé par des États. Mais cette légitimité politique reste fragile. Les OI sont en effet régulièrement critiquées pour leur coût financier, leur lourdeur bureaucratique et leur dépendance politique qui accroissent leur inertie et empêchent de traiter efficacement certains sujets. La légitimité des OI est également affectée par la montée en puissance du secteur privé dans la gouvernance internationale (conseil et production d’expertise, financement, assistance technique, conduite de projet). Leurs activités internes sont enfin soumises de façon systématique à de nouvelles formes de contrôle de l’efficacité gestionnaire (audit, évaluation, notation). La combinaison de ces différents facteurs explique, pour une grande part, que la légitimité des OI ne réside plus simplement dans leur origine gouvernementale ; elle se construit également dans l’environnement de l’organisation, auprès des acteurs du secteur privé et des acteurs sociaux. Dans cet ouvrage, par exemple, Marame Ndour montre que les agents de l’OMS, grâce à la constitution d’un réseau d’experts associant des ONG internationales et des groupes de plaidoyer favorables à l’accès universel aux « médicaments essentiels », sont parvenus à repositionner leur institution face à l’OMC. En se liant aux milieux associatifs pour intervenir dans le débat autour de l’Accord sur la protection des droits de la propriété intellectuelle (ADPIC), le Secrétariat de l’OMS a ainsi réussi à élargir son audience et renforcer sa légitimité externe pour intervenir sur la question des brevets pharmaceutiques, alors même que cette question n’était pas couverte par son mandat.

Les dynamiques d’institution

20La sociologie des institutions permet de dégager un troisième ensemble d’hypothèses pour rendre compte des dynamiques d’ouverture de l’espace multilatéral. Comme toute organisation, les OI peuvent être étudiées comme des univers institutionnels, c’est-à-dire comme des ensembles sociaux stabilisés autour de règles, de normes et de croyances partagées qui encadrent et orientent les interactions entre les acteurs évoluant à l’intérieur ou à la lisière de l’OI. Chaque organisation peut être identifiée par une culture bureaucratique et un ensemble de pratiques ordinaires qui lui sont propres (Barnett et Finnemore, 2004). Dans le cadre particulier des OI, la sociologie des institutions offre des hypothèses particulièrement intéressantes pour comprendre comment ces organisations se consolident dans le temps ou, à l’inverse, subissent des altérations et des transformations au contact d’autres ensembles institutionnels tels que les bureaucraties d’État, le marché, les espaces de mobilisation construits par les acteurs sociaux, ou encore les universités9. Pour comprendre comment les OI se développent et se transforment dans le temps, il est ainsi essentiel d’étudier les dynamiques d’institution qui les relient à leur environnement (Nay et Petiteville, 2011).

21Le courant sociologique du néo-institutionnalisme accorde une attention soutenue à la façon dont la culture d’organisation, les procédures standardisées et les comportements routiniers qui se diffusent à l’intérieur des organisations reflètent des manières de penser et d’agir qui sont importées de leur environnement institutionnel. Ce courant insiste sur la tendance des organisations à reproduire les règles, normes et croyances qui dominent dans leur environnement, selon trois logiques (Scott, 2008) : une logique réglementaire (les règles sont appliquées comme des prescriptions à caractère obligatoire, leur usage faisant l’objet de mécanismes de sanction prévus par le droit), une logique normative (les normes sont appropriées et intériorisées comme des obligations sociales, car elles sont perçues comme ayant une valeur supérieure) et, enfin, une logique culturelle (les croyances sont adoptées selon un mécanisme purement mimétique qui consiste à reproduire les visions partagées par le plus grand nombre). Selon cette perspective, les organisations tendent à importer les systèmes de règles, de normes et de croyances qui sont perçus comme les plus légitimes ou qui sont simplement les plus répandus dans leur environnement. Concrètement, ces systèmes symboliques importés prennent des formes diverses dans le contexte des OI, qui vont des idées les plus générales sur les politiques internationales - par exemple, des connaissances scientifiques sur le climat, des débats philosophico-juridiques relatifs aux droits humains, des principes sur l’éducation ou la santé mondiale - à des modèles d’action concrets qui peuvent être assortis de toute une panoplie de connaissances techniques, d’instruments d’action publique et de « bonnes pratiques » prédéfinies par des experts - par exemple, des modèles de gestion financière, des techniques d’administration de la preuve ou des méthodes de contrôle de l’activité publique10.

22Dans cette perspective, la dynamique d’ouverture institutionnelle qui caractérise les OI n’apparaît plus dictée principalement par la pression exercée par des acteurs non gouvernementaux, ni comme une activité rationnelle des agents des secrétariats internationaux cherchant à mobiliser des ressources dans leur environnement. Elle résulte de l’importation dans les OI, par divers mécanismes d’adaptation, d’idées générales qui soutiennent et justifient la participation des acteurs non gouvernementaux à la conduite des politiques publiques. Cette importation peut avoir un caractère diffus si elle se fait par imprégnation ou par apprentissage : elle revêt alors une dimension culturelle et suit le rythme des changements de perception des agents publics internationaux (ou du recrutement de nouveaux agents) qui intègrent peu à peu des idées nouvelles sur la gouvernance des organisations publiques. Mais, dans le même temps, l’importation peut revêtir une dimension coercitive si elle est imposée par les États qui contrôlent politiquement l’organisation, en particulier ses principaux bailleurs qui ont les ressources pour imposer des réformes internes destinées à mettre en œuvre des principes de gestion et des pratiques de travail visant l’amélioration de l’efficacité et de la qualité de l’action publique.

23Contrairement à ce que pourrait laisser entendre une lecture trop rapide des approches néo-institutionnalistes, l’importation est loin d’être une simple transposition, à l’intérieur de l’organisation, des « idées11 » qui dominent l’environnement de l’organisation. Elle est un processus social au cours duquel ces idées subissent des altérations, des adaptations et des réinterprétations multiples. Non seulement les agents les incorporent en fonction des préoccupations, des enjeux et des valeurs qui dominent leur organisation, mais ils les inscrivent également dans des choix stratégiques. En effet, les idées qui circulent dans l’environnement ne s’imposent pas comme telles dans une organisation ; elles font l’objet de ce que l’on peut appeler des « appropriations choisies ». Elles sont importées par certains agents qui ont intérêt à les faire exister, tandis que d’autres agents placés dans la même organisation, mais dans des services différents, peuvent simultanément exprimer de l’hostilité, être totalement indifférents, ou plus simplement les ignorer. L’adoption de nouvelles idées peut ainsi constituer une ressource pour certains agents-entrepreneurs qui ont intérêt à promouvoir le changement à l’intérieur de l’organisation afin de justifier leur activité, d’accroître leur influence ou tout simplement de défendre leur position face à des segments concurrents dans l’organisation. En ce sens, la lecture néo-institutionnaliste - qui insiste sur la sensibilité des organisations aux idées et aux modèles d’action présents dans leur environnement institutionnel - et l’analyse de la mobilisation des ressources - qui met l’accent sur les comportements rationnels des agents de l’organisation - peuvent tout à fait se rejoindre. Elles sont complémentaires, car les contraintes normatives que fait peser l’environnement sur les organisations peuvent aussi devenir un ensemble d’opportunités et de ressources pour les agents qui s’en emparent et les promeuvent comme des instruments de changement.

24Enfin, les agents importateurs jouent un rôle de traducteur entre des univers de savoir (knowledge brokers) dans le sens où ils inscrivent les idées nouvelles de l’environnement dans l’expertise institutionnelle propre à l’organisation. Ils adaptent ces idées par des opérations de traduction qui sont autant de mises en conformité avec les valeurs et les codes, les façons de penser, le langage institutionnel et, bien sûr, l’agenda de l’organisation. Pour eux, il s’agit à la fois de rendre ces idées compatibles avec les préférences culturelles qui dominent l’organisation et de les inscrire dans des modèles d’analyse qui font sens pour les experts d’institution. Toutefois, le travail d’importation-traduction peut également suivre une logique entrepreneuriale ou militante. En effet, les importateurs agissent parfois comme des entrepreneurs d’idées : ils se donnent alors pour but d’influencer certains objectifs ou certaines pratiques de l’organisation. C’est souvent à partir du moment où les idées importées gagnent un certain seuil de légitimité à l’intérieur de l’organisation que d’autres agents, initialement rétifs ou indifférents à ces idées, commencent à les adopter, tout en tentant de les acclimater à leurs propres préoccupations. Les idées qui gagnent ainsi la totalité d’une organisation subissent en général toute une série d’opérations de requalification qui, inévitablement, sont aussi des altérations de sens.

25Nous approfondissons empiriquement cette perspective institutionnelle dans la contribution consacrée plus loin à l’introduction des approches participatives dans les activités de la Banque mondiale12. Depuis les premières expériences locales de « développement participatif » jusqu’aux dispositifs cherchant à associer, les organisations représentant la « société civile » à l’ensemble de ses activités, la Banque mondiale est l’une des premières institutions internationales à avoir fait de la participation l’une des nouvelles priorités de réformes de gouvernance de l’aide internationale. Ses agents commencent à se familiariser, au cours des années 1980, avec les premiers dispositifs participatifs expérimentés en milieu rural dans les pays du Sud. Ce sont d’abord des chercheurs de l’institution qui importent les thèses sur la « participation des pauvres », développées par la recherche en anthropologie s’intéressant aux nouvelles pratiques des ONG et des mouvements communautaires en Afrique et en Asie. Toutefois, ces idées importées, venues des théories sociales centrées sur l’émancipation et l’empowerment des populations vulnérables, sont rapidement transformées en savoir de réforme. Au début des années 1990, elles font l’objet d’un travail interne de réinterprétation et de mise en forme, réalisé par des experts de la Banque, à l’aune des préoccupations financières et des savoirs économiques qui dominent l’organisation. La construction d’un discours institutionnel sur la participation conduit, au cours de ces années, au déclassement progressif des conceptions sociales du développement au profit d’une lecture centrée sur des enjeux d’efficacité et de bonne gouvernance (voir contribution intitulée « La fabrique d’une norme d’institution : comment la Banque mondiale s’est appropriée l’idée de participation », d’Olivier Nay).

Conclusion

26Cette contribution a tenté de dégager trois perspectives complémentaires permettant d’expliquer les processus d’ouverture institutionnelle des OI au cours des dernières décennies.

27La première met l’accent sur l’intensité des pressions résultant de l’activisme d’acteurs non gouvernementaux dans l’espace international. Elle insiste sur la réussite des mobilisations conduites par des groupes d’ONG, des acteurs de plaidoyer et des coalitions militantes. La montée en puissance et la professionnalisation des mouvements transnationaux portant des revendications en faveur de mesures de justice sociale et de défense des biens communs (droits fondamentaux, protection de l’environnement, transparence publique, désendettement des pays pauvres, inclusion des groupes sociaux vulnérables, défense des peuples autochtones) ont incité les OI à mettre en place des modalités de gouvernance faisant intervenir ces acteurs à tous les niveaux de la chaîne des interventions. Ces modalités vont des dispositifs visant à inclure des associations communautaires dans les cycles des projets de développement jusqu’à des procédures de participation institutionnelle et des partenariats techniques permettant aux agents des OI de collaborer, de façon contrôlée, avec réseaux d’acteurs non gouvernementaux.

28La seconde interprétation met en avant la capacité des OI à mobiliser des ressources dans leur environnement. Elle s’intéresse tout particulièrement aux pratiques professionnelles des agents des administrations internationales. Elle introduit une réflexion en termes de ressources et d’opportunités : elle part du principe qu’une partie importante du temps des agents bureaucratiques est consacré à rechercher des moyens leur permettant de poursuivre leurs activités et/ou renforcer la position de leur unité à l’intérieur de l’organisation. Lorsque ces moyens sont limités en interne, les agents sont naturellement portés à rechercher des opportunités à l’extérieur. Cette lecture fait particulièrement sens pour les secrétariats des OI qui, depuis trois décennies, voient les contributions obligatoires de leurs États-membres stagner. L’ouverture est un moyen d’accéder à des ressources. Leurs agents vont rechercher à l’extérieur de l’organisation des soutiens auprès d’acteurs non gouvernementaux, construisent des alliances et développent des activités mutuellement profitables. Ils forgent ainsi des relais et des formes de reconnaissance qui confortent l’action de l’organisation dans son environnement.

29La troisième perspective recourt à la sociologie des institutions. Elle met plutôt l’accent sur la dimension culturelle des organisations. Elle s’intéresse aux productions symboliques, comme les idées, les savoirs, les représentations ou l’idéologie. Néanmoins, non seulement les idées sont des productions sociales - c’est-à-dire qu’elles sont utilisées concrètement par les agents comme des moyens pour intervenir dans l’espace des organisations - mais elles se déclinent aussi sous des formes très concrètes, en modèles d’action (« lignes directrices », « bonnes pratiques »), en instruments et procédures d’action publique, en routines d’organisation. Appliquée aux OI, la sociologie des institutions permet d’étudier l’ouverture des OI en mettant l’accent sur la circulation des idées. En l’occurrence, cette perspective met l’accent sur les échanges de savoirs et de normes entre l’espace institutionnel des OI et d’autres univers institutionnels, certains ancrés dans le champ de l’État (comme les bureaucraties nationales), d’autres formant des écologies professionnelles transnationales (comme les communautés d’experts), d’autres encore constituées d’acteurs non gouvernementaux (comme le monde des ONG internationales et des organisations de plaidoyer présentes à Genève, New York ou Washington DC). La perspective du néo-institutionnalisme sociologique, par exemple, insiste sur la tendance des organisations à s’approprier les idées qui prévalent dans leur environnement. Néanmoins, il serait réducteur de considérer la circulation des modèles normatifs ou cognitifs d’une institution à l’autre comme une simple dynamique culturelle. On souhaite défendre une sociologie politique des institutions qui s’intéresse aux appropriations et aux usages sociaux des idées. Une telle perspective assume le choix d’observer les organisations de l’intérieur, en accordant un intérêt tout particulier aux divisions bureaucratiques et aux jeux professionnels internes. À cet égard, l’un des chantiers de recherche intéressants sur le tournant social des OI peut être de travailler sur l’importation et le traitement, par les secrétariats internationaux, des idées provenant des espaces du militantisme, du plaidoyer transnational et de la recherche critique.

30Les trois perspectives présentées ici ne sont en aucun cas productrices de lectures sociologiques inconciliables. Elles ne prétendent pas embrasser la complexité des dynamiques d’ouverture des institutions internationales. Elles offrent des approches complémentaires sur un même objet. D’une manière générale, elles se rejoignent dans leur intérêt de privilégier le niveau de l’organisation pour étudier empiriquement, dans chaque contexte d’action, les jeux et les pratiques reliant les espaces bureaucratiques des OI et les univers professionnels et sociaux des acteurs non gouvernementaux.