3. Cultiver la similarité des politiques régionales
p. 99-135
Texte intégral
1Les chapitres précédents ont insisté sur la capacité des gouvernements régionaux en France et en Allemagne à développer de manière relativement autonome leurs politiques d’éducation. C’est le cas non seulement parce que le ministère de l’Éducation nationale et le gouvernement fédéral n’ont exercé qu’une influence partielle, non systématique et ponctuelle sur certains versants des politiques régionales, mais aussi parce que la politique d’éducation a donné lieu à l’affrontement d’idées par les acteurs politiques régionaux. Cette politisation a façonné en partie les mesures d’action publique effectivement adoptées et mises en œuvre. Ce chapitre poursuit l’analyse en s’intéressant à ce que font les gouvernements régionaux de cette relative autonomie lors de l’élaboration des politiques d’éducation. Il examine la divergence éventuelle des politiques régionales à laquelle elle conduit (Holzinger & Knill, 2005).
2L’interrogation portant sur la divergence ou la convergence des politiques régionales traverse de nombreux travaux du champ de la territorial politics (Douillet, Faure, Halpern & Leresche, 2012 ; Keating & McEwen, 2005 ; McEwen & Moreno, 2005). Dans le contexte de la décentralisation, et notamment du transfert de compétences de politiques sociales, ces recherches se sont concentrées sur les facteurs propices à la divergence des politiques régionales. Ces facteurs sont nombreux : les différences de besoin des populations dans les territoires régionaux, la variation de leurs préférences en termes de valeurs et de politiques publiques, leurs conceptions potentiellement distinctes de la citoyenneté sociale, ou encore des modalités d’intermédiation des intérêts et de la représentation par les partis politiques distinctes d’un territoire à un autre (Gallego, Gomà & Subirats, 2005 ; Greer, 2005 ; Keating & McEwen, 2005 ; McEwen & Moreno, 2005). L’hypothèse au centre de ce courant de la littérature est que la divergence des politiques régionales est probable, que ce soit sur le plan des processus d’élaboration de l’action publique, de ses dispositifs ou de ses résultats (Keating & McEwen, 2005).
3Pourtant, dans les faits, la divergence des politiques régionales n’a pas toujours été aussi importante que cela n’avait été anticipé1. Au Royaume-Uni par exemple, la convergence des politiques sociales dans l’ensemble a été soulignée (McEwen & Parry, 2005, p. 54) comme celle des politique de santé, d’assistance et d’emploi en Italie dans les années 1990 (Fargion, 2005) ou encore, en Espagne, sous le règne du parti populaire, celle des politiques d’éducation (Losada & Maiz, 2005). Pour rendre compte de la convergence, ou de faible divergence observée des politiques régionales, ces travaux insistent sur les facteurs qui pèsent, de l’extérieur, sur l’élaboration de l’action publique régionale, en premier lieu l’État et ses contraintes financières et institutionnelles, la politisation des enjeux par les acteurs politiques similaire au niveau régional et au niveau national, ou encore les préférences des populations pour l’uniformité des politiques publiques (Erk, 2003 ; Greer, 2005 ; McEwen & Moreno, 2005). Indépendamment de leurs limites à rendre compte des cas français et allemands, ces explications exogènes de la convergence partagent donc avec les travaux sur la divergence des politiques régionales l’idée que, sauf contrainte extérieure, l’action publique des gouvernements régionaux devrait diverger.
4Mais cette perspective sur les politiques régionales laisse inexpliqués les cas où les gouvernements régionaux ont délibérément cherché la similarité de leur politique avec celle d’autres régions et ont même souhaité l’afficher. Ce « désir de conformité » (Holzinger & Knill, 2005) repose sur l’analyse de leur environnement politique, social et économique. Ces cas sont loin d’être rares et particuliers. Ils traversent l’Europe, en particulier la France, l’Allemagne, l’Espagne, et au-delà, notamment le Canada, et concernent des politiques variées, des politiques d’éducation au politique du revenu minimum (Arriba & Moreno, 2005 ; Harrison & Green, 2005 ; Moreno & Trelles, 2005). Ce chapitre se consacre à leur analyse. À partir des politiques régionales d’éducation en France et en Allemagne, il montre comment, pour des versants centraux de leur action publique, les gouvernements régionaux ont intentionnellement cultivé la similarité de leurs politiques respectives afin de conserver ou d’étendre leur capacité à produire des politiques publiques. Cela advient lorsque deux conditions politiques sont réunies : une préférence générale des citoyens pour l’uniformité des politiques publiques et la menace que font peser des entrepreneurs politiques, en premier lieu l’État, sur la capacité des régions à développer des politiques publiques en leur reprochant de développer des politiques divergentes sur certaines de leurs dimensions.
5Ce chapitre a trois résultats principaux. D’abord, il montre que la convergence n’est pas nécessairement le produit de contraintes exogènes qui s’exercent lors de l’élaboration des politiques régionales. Le chapitre montre au contraire que la convergence de certaines dimensions des politiques des gouvernements régionaux peut s’expliquer de manière endogène par la stratégie qu’elles mettent en œuvre, dans certaines circonstances, pour pérenniser et développer leur capacité à produire de l’action publique. Cette stratégie est la recherche délibérée de la similarité de leur politique publique avec celle des autres régions. Il insiste ainsi sur l’enjeu que représente pour les gouvernements régionaux leur capacité à produire des politiques publiques Ensuite, le chapitre montre que la diminution des inégalités territoriales peut être le résultat de la capacité des régions à produire de manière autonome des politiques publiques. En effet, là où la convergence est recherchée par les gouvernements régionaux, c’est-à-dire là où se porte le blâme des entrepreneurs politiques, on observe une réduction de fait des inégalités entre les régions. Dans le cas français, le blâme porte sur les résultats des politiques publiques et dans le cas allemand il concerne la différenciation régionale de certains instruments d’action publique. Enfin, le chapitre documente le fait que la préférence des citoyens pour l’uniformité des politiques publiques, si elle est bien une condition politique qui dispose les gouvernements régionaux à chercher délibérément la similarité de leurs politiques avec celles des autres, n’en est pas une condition suffisante. En effet, malgré cette préférence générale en France et en Allemagne, les régions n’ont cherché cette similarité que sur certains pans particuliers de leurs politiques d’éducation.
6Empiriquement, le chapitre se concentre sur les deux versants centraux des politiques d’éducation des régions en France et en Allemagne où elles ont effectivement délibérément cherché la similarité de leur action publique avec celle des autres. Il s’agit de la politique patrimoniale des conseils régionaux français et de l’un des versants des politiques d’éducation des Länder ayant, au fil du temps, suscité de larges discussions et de nombreuses interventions, à savoir les standards nationaux pour les examens et les programmes scolaires.
7Le chapitre débute par le cas français où les représentants de la communauté éducative, une partie de l’administration de l’Éducation nationale et les parents d’élèves ont reproché par anticipation aux régions, avant même le vote des lois de décentralisation, de mettre à mal le principe d’égalité au cœur du système éducatif. Face à cela, pour soutenir leur capacité à produire des politiques publiques, les gouvernements régionaux se sont conformés à une référence commune, la politique idéalisée de l’État, pour orienter leurs politiques patrimoniales. Le chapitre se poursuit par le cas allemand où pour prévenir les tentatives ponctuelles d’ingérence du gouvernement fédéral dans leurs politiques d’éducation et répondre aux critiques, quelquefois virulentes, des présidents d’université et des syndicats enseignants, les Länder ont coordonné les versants de leurs politiques alors incriminés.
France : Le positionnement des régions par rapport à la politique idéalisée de l’État
8Dès les discussions de préparation des transferts de compétences éducatives aux gouvernements régionaux dans le cadre des lois de décentralisation au début des années 1980, la communauté éducative, essentiellement les enseignants et leurs représentants et une partie de l’administration de l’éducation s’étaient vivement opposées à l’idée de confier des compétences de politique éducative aux collectivités territoriales, au nom du principe d’égalité territoriale et de la qualité du système éducatif. Lorsque le transfert de la responsabilité des bâtiments des lycées a été effectif, la tentative des acteurs étatiques de se dégager des politiques patrimoniales des régions les a amené à refuser de fournir les informations sur l’état des bâtiments scolaires (voir le chapitre 1). Dans ce contexte, les conseils régionaux avaient mis en place des dispositifs de recueil de données sur l’état des bâtiments des lycées pensées comme un préalable à leur intervention dans un secteur où ils ne disposaient d’aucune expertise préexistant à l’acquisition de la compétence. Ce qu’avait révélé cette première production de connaissances, c’est que l’État n’avait pas tenu ses promesses de mettre en place une politique patrimoniale de qualité et ne produisant pas d’inégalités territoriales. Face à ce constat, les gouvernements régionaux ont tenté de retourner aux acteurs étatiques le blâme qu’ils leur avaient adressé, en demandant une révision des conditions financières du transfert de compétences. Mais ces derniers étaient parvenus à l’éviter, au prix de dotations exceptionnelles significatives mais ponctuelles. Pour faire la preuve de leur capacité à réaliser les objectifs d’égalité et de qualité que l’État n’était pas parvenus à atteindre lorsqu’il était en charge, et ainsi défendre face aux blâmes leur capacité à produire des politiques éducatives, chacun des gouvernements régionaux s’était aligné sur une référence commune relative aux résultats de l’action publique en termes d’égalité et de qualité, à savoir la politique idéalisée de l’État. Celle-ci a ainsi orienté la politique patrimoniale des régions au cours des années 1990. Cela a conduit au surinvestissement dans l’éducation de tous les conseils régionaux, qui a produit une réduction des inégalités territoriales des conditions matérielles d’enseignement dans les lycées français. Contrairement au premier chapitre qui porte essentiellement sur l’action collective des régions face à l’État, par l’intermédiaire de leur association, celui-ci porte donc sur les politiques patrimoniales élaborées et mises en œuvre par chacun des gouvernements régionaux étudiés.
Connaître pour gouverner
9Lorsque les conseils régionaux ont pris en charge la responsabilité des lycées au 1er janvier 1986, ils étaient dans une situation où l’information sur les bâtiments scolaires était parcellaire et incomplète. Les procès-verbaux de mise à disposition des lycées n’avaient pas été complétés de manière exhaustive par les services déconcentrés du ministère de l’Intérieur, on l’a vu au chapitre 1, et lorsqu’ils avaient été, les catégories de description de l’état des bâtiments prévues étaient peu précises : l’état de la sécurité, du gros-œuvre, du chauffage, des réseaux d’eau, d’électricité, etc. pouvait être qualifié de « neuf », « bon », « moyen », « médiocre » et « mauvais ». Le déficit d’information était aussi rendu plus aigü par le fait qu’à cette date, les conseils régionaux ne disposaient d’aucune compétence préexistante en matière d’éducation.
10Cette situation, communément perçue comme problématique par les équipes chargées des lycées dans les conseils régionaux, les a conduits à mettre en place des dispositifs de recueil de données sur l’état des bâtiments des lycées et les coûts afférents à leur remise à niveau. Quoique ces dispositifs aient été plus ou moins formalisés et systématiques2, ils ont permis de décrire la variété des situations régionales, pour la première fois de manière relativement précise et détaillée. Le constat a été général, loin des affirmations des acteurs étatiques : l’état général des lycées était « médiocre » (Cour des comptes, 1995, p. 42) ; à tel point que certaines régions, la Haute-Normandie, le Nord-Pas de Calais et Rhône-Alpes, avaient refusé de signer les procès-verbaux de mise à disposition car leurs responsables estimaient qu’ils dissimulaient la situation réelle, très dégradée, des établissements scolaires. Dans l’ensemble des régions, les entretiens conduits avec les responsables administratifs de l’époque indiquent sans détour la médiocrité de l’état des bâtiments des lycées. C’est le cas en Bretagne : « La réalité s’est révélée dix fois pire par rapport à ce qu’on avait imaginé. » (Entretien n° 28.)
« Un petit paquet [des établissements] avait été construit avant 1900 jusqu’en 1920 et une grosse partie des bâtiments ont été construits au milieu des années 1960, lorsque la scolarité obligatoire a été portée à 16 ans. Ces bâtiments avaient donc 25/27 ans d’âge. Or, compte tenu du principe de gestion dominant, c’est l’âge auquel les bâtiments ont besoin d’un sérieux coup de lifting. On n’entretient pas de façon régulière, mais tous les 30 ans, on met le paquet. »
Entretien n° 27.
11Mais aussi en région Centre : « L’état des bâtiments transférés était déplorable […]. Le vice-président à l’éducation disait “l’État nous a légué un tas de ruines modernes”. » (Entretien n° 17.)
12Comme dans le Limousin : « Au moment de la décentralisation, on s’est rendu compte que le parc immobilier des 51 lycées de la région était en très mauvais état et quelquefois très dégradé. » (Entretien n° 26.)
13En Bourgogne : « L’état des bâtiments transférés était, de manière générale, moyen bas. » (Entretien n° 13.)
14Ou en région Provence-Alpes Côte d’Azur, « le patrimoine était en général très dégradé, archaïque. Il y avait plus de 30 établissements en démontable, principalement des établissements de l’enseignement technique, assez largement dévalorisé dans la région » (entretien n° 1).
15Et enfin en Basse-Normandie : « Les bâtiments étaient en mauvais état, l’État ne les avait pas entretenu car il savait qu’il allait s’en défaire » (entretien n° 5).
16Si l’on se concentre sur la Bretagne, le Centre et le Limousin, le portrait est plus précis. Pour ce qui est de la sécurité des établissements scolaires, un cinquième d’entre eux présentait un état jugé médiocre ou mauvais en région Centre et en Limousin, et près de la moitié en région Bretagne. En ce qui concerne le clos et le couvert, c’est-à-dire les toitures, les planchers, les façades et les clôtures, près de 40 % des bâtiments des lycées de la région Centre étaient caractérisés par un état médiocre et mauvais, un tiers en Limousin et plus de 56 % en Bretagne. De plus, en région Centre, un document interne au conseil régional soulignait que 25 % du parc immobilier transféré nécessitait une réhabilitation lourde3. Pour ce qui est de l’état des réseaux d’eau, de gaz ou d’électricité dans les établissements scolaires, environ un quart d’entre eux, avaient été jugés médiocre ou en mauvais état en région Centre et en Limousin, tandis que 40 % était dans un état moyen en région Centre et la moitié en région Limousin. L’état du chauffage dans les lycées laissait aussi à désirer au moment du transfert des lycées, puisque seuls 38 % des établissements dans le Centre et 23 % en Limousin disposaient de systèmes de chauffage dans un état neuf ou bon. Enfin, en région Bretagne, dans un autre document, il était aussi signalé que 68 % des lycées d’enseignement général et professionnel mentionnaient des problèmes liés à la sécurité, 64 % soulignaient l’existence de problèmes d’étanchéité, et 55,4 % indiquaient l’existence de problèmes concernant les chaudières et le chauffage4. Le tableau 9 présente ces données.
Tableau 9 : L’état des bâtiments des lycées en région Centre, Bretagne et Limousin selon les procès-verbaux de mise à disposition

Sources : Document interne du conseil régional du Centre, « Enquête état du patrimoine », statistique effectuée sur 94 lycées, lycées professionnels et EREA5, 1987 ; Document du conseil régional de Bretagne, « Décentralisation de l’enseignement », 2e réunion ordinaire, mai 19856. Procès-verbaux de mise à disposition des lycées d’enseignement général et des lycées d’enseignement professionnel ; Document interne du conseil régional du Limousin, « Transfert de compétences en matière d’enseignement. Mise en œuvre de l’article 98 de la loi de finances pour 1987. Note de synthèse », octobre 19877.
17La défaillance de l’État central à assurer ce qu’il avait reproché aux régions de mettre à mal a donc été documentée par les conseils régionaux. Sur cette base, dès 1985, l’Association nationale des élus régionaux (ANER), avait tenté d’obtenir une révision des arrangements financiers ayant présidé à la décentralisation de la compétence éducation aux régions sur deux plans : l’évaluation des coûts de la remise à niveau des bâtiments scolaires, d’une part, et les modalités de calcul de la dotation régionale d’équipement scolaire (DRES), d’autre part. L’ANER pointait la responsabilité de l’État dans le mauvais état des bâtiments transférés et l’engageait à en assumer les conséquences financières : « Les régions évaluent [ainsi] à deux milliards de francs l’insuffisance de la compensation financière pour les lycées8 », ce que contestait l’État (Inspection générale de l’administration de l’Éducation nationale, 1986, p. 5). L’ANER avait aussi souligné que les perspectives démographiques accroissaient encore leurs besoins de financement. Sur la période, à l’échelle nationale, l’objectif des 80 % de bacheliers au sein d’une classe d’âge annoncé par le ministère de l’Éducation Chevènement en 1985 et l’augmentation de la demande sociale d’enseignement en lycée qu’elle a suscité, s’étaient en effet traduits par une augmentation nette de 320000 lycéens supplémentaires (Prost, 1992, p. 192). Dans certaines régions, cette évolution n’aurait pas été anticipée par les autorités académiques lorsqu’elles étaient en charge. En région Centre ainsi, quatre lycées ont dû être construits pour la rentrée 1989 afin d’absorber la croissance des effectifs lycéens. Au total, l’ANER n’avait pas contesté que l’État ait transféré, conformément à ce qui était prévu par la loi, « l’ensemble des crédits qui figuraient à son budget à la date du transfert de compétences9 ». Mais elle avait en revanche fortement insisté sur l’insuffisance des montants transférés compte tenu de l’état des bâtiments et des évolutions démographiques. Certaines régions avaient ainsi accusé l’État d’avoir sciemment sous-investi dans les établissements scolaires les années précédant le transfert des lycées, afin que les montants des dotations de transfert au titre de l’investissement soient les plus faibles possibles ou a minima bien inférieurs aux besoins réels (entretien n° 28).
18Pour ce qui est des modalités de répartition des dotations de transfert, les régions avaient reproché à celles en vigueur de ne pas permettre « de prendre en compte complètement les inégalités existant à la date du transfert de compétences10 ». De plus, « cette méthode fige à la date du transfert de compétences le montant des crédits dont bénéficie chaque collectivité. Les évolutions différenciées des économies locales ne sont par conséquent pas prises en compte dans la répartition des crédits11 ». Les régions avaient donc collectivement proposé qu’une autre méthode de répartition des dotations de transfert soit instaurée, qui fonctionne « en fonction des besoins12 ». Les députés Blanc, Gaudin et Giscard d’Estaing, tous trois alors présidents de conseil régional, avaient déposé en 1987 un amendement à la loi de finances 1988. Cette initiative avait conduit à la mise en place d’un comité d’enquête interministériel pour évaluer les coûts de la remise en état.
L’État ou comment circonscrire les demandes régionales
19Face à ces demandes de l’association de représentation des intérêts des conseils régionaux, les acteurs étatiques avaient partiellement compensé le déficit qu’elle signalait entre les dotations de transfert et les besoins effectifs de financement, d’une part, et avaient introduit une révision mineure des modalités de calcul de la DRES, d’autre part. L’État a donc répondu par des mesures ponctuelles aux demandes de refinancement des régions, mais il n’avait pas concédé davantage. On pourrait néanmoins considérer que les montants de ces aides exceptionnelles, par comparaison avec ceux d’autres dotations de l’État, indique l’ampleur des écarts entre les objectifs que les acteurs étatiques assignaient à leurs politiques d’éducation et leurs résultats effectifs, documentés par les gouvernements régionaux suite au transfert de la compétence relatives aux lycées.
20Commençons par l’attribution d’aides exceptionnelles aux régions. Cette attribution est advenue à deux reprises, en 1987-1988 et en 1991. Suite à l’amendement déposé par les députés Blanc, Gaudin et Giscard d’Estaing, l’article 98 de la loi de finances pour 1987 avait été adopté. Cet article disposait, d’une part, que l’état du patrimoine mis à disposition des régions au 1er janvier 1986 et le montant des gros travaux indispensables à l’entretien et au fonctionnement des établissements devaient être évalués. L’article prévoyait, d’autre part, que l’incidence financière de l’évolution démographique de la population scolarisée devait, elle-aussi, faire l’objet d’une estimation. Une mission interministérielle, composée de représentants des Ponts et Chaussées et de l’Inspection générale de l’Éducation nationale13 avait alors été créée pour produire l’évaluation de la situation des bâtiments scolaires transférés. Elle avait établi un rapport sur le coût de la remise en état des lycées en s’appuyant sur des enquêtes conduites dans chaque région sous la responsabilité du Préfet. En revanche, la publication du rapport sur l’évaluation des incidences financières résultant des perspectives démographiques a été bloquée politiquement.
21Sur la base des enquêtes par région, un plan exceptionnel de remise en état des lycées avait été décidé. Le montant de sa contribution s’est élevé à 182938821 euros (1,2 milliards de francs). Il se décomposait en deux fractions : la première de 76224509 euros (soit 500 millions de francs) avait été répartie entre les régions sur des critères physiques14, comme l’est la DRES. La deuxième fraction, d’un montant de 106714312 euros, soit 700 millions de francs, avait été répartie au prorata de l’évaluation des dépenses de gros travaux indispensables à l’entretien et au fonctionnement des établissements scolaires transférés15. Le montant de l’aide au titre du plan exceptionnel de remise en état des bâtiments scolaires correspondait à près d’un quart de la dotation de l’État au titre de l’investissement sur les deux années concernées, comme le signale le tableau 10. De plus, la comparaison avec le montant des aides exceptionnelles accordées par l’État au titre du désamiantage des bâtiments des lycées et de leur mise en sécurité ainsi que celle des équipements (cf. chapitre 1) illustre l’ampleur des efforts financiers réalisés par l’État : ces deux aides représentaient respectivement 6,28 % et 0,58 % de la DRES des années concernées en France métropolitaine. Il n’en reste pas moins que l’aide exceptionnelle allouée en 1988 et en 1989 correspondait à moins de 9 % des dépenses régionales totales d’investissement et à 14 % environ de leurs dépenses propres d’investissement.
22Les efforts financiers de l’État pour répondre aux mobilisations des régions avaient été augmentés par les prêts accordés par la Caisse des dépôts et consignations. Dans le cadre du programme « Développement solidarité », celle-ci avait instauré un programme spécial de financement sur le livret A, visant à participer à la modernisation et à la réhabilitation des lycées d’enseignement général, professionnel et technique. Une enveloppe de prêts de 609796069 euros, soit 4 milliards de francs, avait été réservée sur une période de trois ans, entre 1989 et 1991. La bonification de taux était prise en charge par la section générale de la Caisse des dépôts et consignations. Ainsi, chaque région s’était vue attribuer une enveloppe de prêts à taux privilégiés d’un montant égal à celui de la moitié de la DRES. La variance des aides exceptionnelles par rapport aux dotations de l’État illustre la diversité des situations régionales.
23Les initiatives de l’État n’en étaient pas restées là : en 1991, il avait mis en place un plan d’urgence pour les lycées. Les conseils régionaux semblent avoir bénéficié du mouvement lycéen de 1990-1991, dont l’un des principaux axes de revendication des lycéens portait précisément sur les conditions matérielles d’enseignement. Le mouvement national avait débuté en octobre 1990 à Paris et en banlieue parisienne, où des lycéens protestaient contre les conditions d’enseignement et l’insécurité dans leur établissement. Le mouvement s’était étendu, et il était devenu national à la Toussaint. Les lycéens demandaient l’amélioration des conditions d’études. Comme l’indiquait l’appel de la coordination nationale lycéenne à l’automne 1990 intitulé « Sacrifiez les armes, pas la jeunesse ! », les lycéens en avaient « Marre de [leurs] conditions d’études ! Marre du manque de profs, de locaux, de matériel, de moyens ! » (cité par Borredon, 1995, p. 57). Des cahiers de doléance avaient été élaborés par les comités d’action et des propositions d’amélioration des conditions de vie et d’enseignement dans les lycées avaient été formulées. Les soutiens au mouvement avaient été nombreux : les enseignants, les agents de service, mais aussi les chefs d’établissement et les médias. « le mouvement a [semble-t-il] constitué un moment de prise de conscience de la gravité de la situation » (Borredon, 1995, p. 61).16
Tableau 10 : Aides au titre du plan exceptionnel de remise en état des bâtiments scolaires (1988-1989)

Sources : Calculs de l’auteure. Données DGCL.
24Les conseils régionaux avaient alors obtenu le vote d’un plan d’urgence en faveur des lycées, le fonds de rénovation des lycées. Le comité interministériel du 14 novembre 1990 l’a doté de 609796069 euros (4 milliards de francs), dont la moitié en crédits budgétaires et l’autre moitié en prêts de la caisse des dépôts et consignations à un taux de 7 %. Les crédits étaient destinés à financer des opérations complémentaires à celles d’ores et déjà programmées par les régions et qui étaient considérées comme significatives et urgentes par les lycéens, à condition qu’elles s’inscrivissent dans le respect des priorités fixées par le gouvernement17. La répartition des crédits budgétaires s’était faite selon la grille déjà utilisée pour la répartition des aides exceptionnelles de 1988 et 1989.
25Cette aide exceptionnelle, dont le montant à l’échelle métropolitaine correspondait à 21 % environ du montant de la DRES versées pendant ces années, comme le montre le tableau 10. Si ce montant était faible au regard des dépenses régionales totales d’investissement (environ 4 %) comme des dépenses propres d’investissement des régions (environ 6 %), la comparaison avec les aides exceptionnelles de l’État au titre du désamiantage et de la mise en sécurité des bâtiments et des équipements des lycées illustre là-aussi l’effort financier réalisé par l’État (respectivement 6,28 % et 0,58 %).
26En parallèle à ces plans d’accroissement ponctuels des dotations de transfert accompagnant la décentralisation des lycées, les acteurs étatiques avaient aussi adopté une mesure concernant les critères de calcul de la dotation de transfert au titre de l’investissement. Contre les demandes des conseils régionaux qui souhaitaient l’introduction d’un critère de besoin dans la définition de cette dotation, les acteurs étatiques avaient adopté un décret18 introduisant uniquement un mécanisme de garantie de progression de la DRES. Cette concession assez mineure aux régions corrigeait un effet de la définition antérieure, qui pouvait avoir pour conséquence que les dotations de certaines régions pouvaient diminuer d’une année sur l’autre. Mais les modalités de calcul de la DRES n’avaient pas été révisées.
Une référence commune et les surinvestissements régionaux
27Au tournant des années 1980, bien qu’ils aient documenté les défaillances des politiques étatiques pour ce qui est de la réalisation des objectifs d’égalité et de qualité qu’ils s’étaient assignés, les conseils régionaux faisaient toujours face aux blâmes de la communauté éducative et des acteurs étatiques, largement anticipés, selon lesquels leur intervention dans le domaine éducatif allait produire des inégalités territoriales et une diminution de la qualité du système éducatif. L’échec relatif des demandes de l’ANER à la fin des années 1980 indique bien leur incapacité collective à asseoir un cadrage alternatif de la situation. Ce que l’on observe alors est que chacun des conseils régionaux a accordé la priorité à l’éducation comme champ d’intervention régional avec l’objectif de développer des politiques réalisant les prescriptions fixées par les lois de décentralisation. Autrement dit, afin d’asseoir leur capacité à produire leurs politiques d’éducation et la défendre face aux blâmes, chacun des gouvernements régionaux a tenté de se conformer à la politique idéalisée de l’État. En Provence Alpes-Côte d’Azur, le directeur des services de l’éducation en poste a expliqué : « Sa conviction [celle du président de région] a été faite après avoir visité les établissements que la priorité devait être mise sur l’éducation, sans ça, pas d’avenir pour les jeunes et pas d’égalité » (entretien n° 1), puis il a ajouté : « Gaudin était un légaliste : il faut faire ce que la loi prévoit, et les choses doivent être conformes aux règles et aux lois de la république » (entretien n° 1). La perspective était similaire en Basse-Normandie : « La logique de l’exécutif était d’appliquer toute la loi, mais rien que la loi. […] il s’agissait de faire à fond des constructions et des rénovations […] » (entretien n° 7). Dans certaines régions, l’objectif des équipes régionales était de faire mieux que ne l’avait fait l’État. C’est le cas par exemple en Limousin : « Car il s’agissait aussi de faire autrement et mieux que l’État. Pour les bâtiments, par exemple, il s’agissait de sortir des bâtiments type EN [Éducation nationale], tous identiques, de Dunkerque à Nice » (entretien n° 24). Comme en Bretagne : « Le conseil régional ne voulait surtout pas être sous tutelle du rectorat […] et les services du rectorat se sont rendus compte que le conseil régional était rapidement devenu plus performant » (entretien n° 30). En Nord Pas de Calais aussi : « Le conseil régional a accordé une priorité aux lycées […]. Le leitmotiv de la région à l’époque était de faire mieux que l’État. Cette décentralisation avait été souhaitée par les élus » (entretien n° 9).
28Les décisions qui ont suivi ont conduit aux investissements massifs réalisés par chacun des conseils régionaux. Les dépenses régionales nettes par lycéen se sont accrues progressivement jusqu’au milieu des années 1990, pour atteindre 800 euros par lycéen en métropole. Elles ont ensuite diminué légèrement, et se sont stabilisées autour de 740 euros par lycéen (cf. tableau 11).
Tableau 11 : Dépenses régionales nettes19 par lycéen (en milliers d’euros)

Sources : Calculs de l’auteure. Les finances régionales, ministère de l’Intérieur, DGCL, diverses dates de publication ; Effectifs tirés de la Base commune de Pilotage (BCP), ministère de l’Éducation nationale.
29La comparaison du montant des dépenses régionales totales par rapport à celui des dotations de transfert de l’État apporte des informations plus précises. Le tableau 12 présente les données relatives aux dépenses de fonctionnement. La comparaison du montant des dépenses régionales de fonctionnement par rapport au montant de la dotation d’État dédié (DGD) indique que les régions métropolitaines ont dépensé environ 10 % de plus que le montant de la dotation de transfert de l’État entre 1986 et 1992, puis à partir de 2000. Entre 1993 et 1997, les conseils régionaux ont dépensé autour de 6 % de moins que le montant des dotations de l’État. En 1998 et 1999, ils ont dépensé le montant des dotations d’État au titre du fonctionnement, ni plus, ni moins.
Tableau 12 : Les dotations de transfert de l’État par rapport aux dépenses des régions au titre du fonctionnement (DGD)

Sources : Calculs de l’auteure. Direction générale des collectivités locales, ministère de l’Intérieur, comptes administratifs des régions.
30C’est en isolant les dépenses d’investissement des régions que l’ampleur des surinvestissements régionaux apparaît. En effet, le ratio entre les dépenses régionales au titre de l’investissement et la dotation de l’État dédiée (DRES), auxquelles on ajoute les aides exceptionnelles de l’État, montre que les régions ont depuis 1990 dépensé en moyenne 80 % de plus que le montant des ressources de l’État. Depuis le début des années 1990, comme le montre le tableau 13, les dépenses d’investissement dans les lycées des régions métropolitaines ne sont couvertes par les dotations et aides exceptionnelles de l’État qu’à hauteur de 20 %. En moyenne par conséquent, leurs dépenses d’investissement sont cinq fois plus élevées que le montant des ressources fournies par l’État.
Tableau 13 : Ratios ressources de l’État/dépenses régionales d’investissement

Source : Calculs de l’auteure. DGCL, ministère de l’Intérieur. Ressources de l’État au titre de l’investissement : DRES + aides exceptionnelles de l’État.
31Comme on va le montrer, les régions les plus pauvres comme les plus riches, les régions gouvernées à droite comme celles gouvernées à gauche, les plus petites comme les plus grandes, et enfin les régions ayant connu une augmentation des effectifs lycéens parmi les plus importantes comme celles où les effectifs se sont le moins accru, ont été caractérisées par des investissements massifs dans le domaine des lycées par comparaison avec les ressources transférées par l’État.
32La richesse régionale étant mesurée en PIB par habitant20, le Languedoc-Roussillon, le Limousin et le Nord-Pas de Calais faisaient partie des régions les plus pauvres sur la période, tandis que l’Ile de France, l’Alsace, Rhône-Alpes et la région Provence-Alpes Côte d’Azur étaient parmi les régions les plus riches entre 1987 et 2004. La comparaison des ratios en investissement et en fonctionnement des dépenses régionales par rapport aux ressources de l’État dans chacune de ces régions montre que l’investissement massif dans l’éducation n’est pas le seul fait des régions les plus riches, comme l’illustre le tableau 14.
33Les régions de droite comme les régions de gauche ont également investi de manière importante dans l’éducation. Entre 1986 et 1998, seules deux régions étaient gouvernées par un exécutif de gauche, le Limousin et le Nord-Pas de Calais. Leurs ratios en investissement viennent d’être présentés : ils sont peu différents des ratios présentés précédemment à l’échelle de la France métropolitaine. L’affiliation partisane des gouvernements régionaux ne semble donc pas avoir été un facteur discriminant entre 1986 et 1998. Les élections régionales de 1998 ont vu six régions passer de droite à gauche et le Limousin et le Nord-Pas de Calais rester à gauche. Le tableau 15 indique les ratios d’investissement pour quatre des régions passées à droite, ceux pour Provence-Alpes Côte d’Azur et l’Ile de France ayant déjà été indiqués. La comparaison avec les ratios de l’Alsace, de Rhône-Alpes et du Languedoc-Roussillon, par exemple, indique leur proximité. L’ensemble des régions, indépendamment du parti ou de la coalition à la présidence de région, ont donc fortement investi dans l’éducation.
Tableau 14 : Ratios ressources de l’État/dépenses régionales d’investissement

Source : Calculs de l’auteure. DGCL, ministère de l’Intérieur. Ressources de l’État au titre de l’investissement : DRES + aides exceptionnelles de l’État.
Tableau 15 : Ratios ressources de l’État/dépenses régionales d’investissement
Régions | 1996- | 2000 | 2003 |
Centre | 0,19 | 0,20 | 0,17 |
Aquitaine | 0,18 | 0,24 | 0,20 |
Midi-Pyrénées | 0,19 | 0,19 | 0,11 |
Haute-Normandie | 0,26 | 0,34 | 0,24 |
Métropole (sans la Corse) | 0,21 | 0,23 | 0,20 |
Source : Calculs de l’auteure. DGCL, ministère de l’Intérieur. Ressources de l’État au titre de l’investissement : DRES + aides exceptionnelles de l’État.
34Les petites comme les grandes régions, ont elles-aussi surinvesti dans l’éducation sur la période étudiée. La comparaison des ratios d’investissement dans de petites régions, comme le Limousin, la Haute et la Basse-Normandie, et dans de grandes régions, comme l’Ile de France et Provence-Alpes Côte d’Azur, le montre sans conteste.
35Enfin, on pourrait faire intervenir un critère de besoin, lié à l’évolution des effectifs lycéens, pour expliquer les dépenses régionales en faveur des lycées. Mais les régions où l’augmentation des effectifs lycéens était importante ont investi massivement, comme l’ont fait aussi les régions où celle-ci est moindre. La comparaison de la région Centre avec la région Limousin l’illustre clairement. Dans le Centre dès 1989, quatre nouveaux lycéens étaient sortis de terre pour faire face à l’augmentation de la population lycéenne. En Limousin en revanche, les effectifs lycéens ont évolué beaucoup moins fortement à la hausse. Pourtant, ces deux régions ont bien investi massivement dans les lycées, comme le montrent les ratios de fonctionnement et d’investissement précédemment documentés.
36L’ampleur des investissements de chacun des conseils régionaux sur la période étudiée amène à soulever la question de leur financement. Depuis le vote des lois de décentralisation en 1982, on constate une augmentation régulière des dépenses régionales. Entre 1984 et 2005, les budgets régionaux ayant été multipliés par 8 (Richard, 2006). Plus précisément, l’augmentation des dépenses régionales peut être évaluée à + 16,8 % en volume par an pour ce qui concerne l’investissement et à + 7 % pour ce qui est du fonctionnement (Richard, 2005). Les observateurs des finances régionales sont nombreux à souligner que la répartition entre les dépenses de fonctionnement et les dépenses d’investissement est atypique par rapport à celle des autres collectivités. En effet, jusqu’en 2002, les dépenses d’investissement ont été majoritaires dans les dépenses totales. Elles représentaient 61 % du total en 1984 et 67 % en 1991. La situation s’inverse à partir de 2002, et les dépenses de fonctionnement deviennent majoritaires (53 % en 2006). Plus précisément, on constate sur la période 1986-2004, une augmentation régulière des recettes fiscales, de l’emprunt et des transferts de l’État aux régions. Pour ce qui est des recettes fiscales, directes21 et indirectes, alors qu’elles oscillent autour de 50 % des recettes totales des régions jusqu’au milieu des années 1990, leur part diminue ensuite progressivement pour atteindre à partir du début des années 2000, environ 35 % des recettes totales. La part de l’emprunt dans les recettes totales des régions évolue quant à elle de 13 % en 1986, à 20 % en 1992, puis diminue progressivement. Elle est passée sous le seuil des 10 % au début des années 2000 et correspond en 2005 à 10 % des recettes totales des régions (ministère de l’Intérieur, 1992, 1998 ; ministère de l’Économie, 2002, 2007). La majeure partie des recettes régionales proviennent donc dans la période récente des transferts de l’État, alors qu’ils ne correspondaient qu’à environ 30 % de ces recettes totales pendant les dix premières années de la décentralisation. Il est à noter aussi qu’en matière scolaire, une très faible partie des dépenses régionales est financée par l’intermédiaire des contrats de plan État-régions (Chérèque, 1998).
37Quels sont les effets de ces investissements massifs sur les politiques régionales ? Des lycées ont été construits. En 1993, 11 % des lycées avaient été construits depuis 1986, soit 253 lycées. En 1998, c’était le cas de 15,5 % des lycées, soit 345 lycées, Mais les politiques patrimoniales des régions en faveur des lycées a aussi concerné leur rénovation et leur entretien. Pour décrire ces évolutions, nous utilisons les données de l’Enquête sur le patrimoine immobilier (EPI) du ministère de l’Éducation nationale22. Un premier indicateur qui permet d’appréhender de manière globale les situations régionales est la surface moyenne disponible par élève. Le tableau 16 présente les données. On constate que dans la plupart des régions, cette surface moyenne a augmenté entre 1989 et 2003. Dans les lycées professionnels, le nombre de mètres carrés par élève s’est accru de 18,5 à 21,3. Dans les lycées d’enseignement général et technologique, la surface moyenne disponible par lycéen s’est légèrement accrue23. De plus, entre 1989 et 2003, la variance des situations régionales a fortement diminué, de près de 13 à environ 5. Cela signifie que les situations régionales sont devenues de plus en plus similaires sur cette période.
Tableau 16 : Les résultats des politiques patrimoniales des régions

Source : Calculs de l’auteure. Données tirées de l’enquête EPI de 1989, 1998, 2003 et 2010. * : Les indicateurs qui suivent ont été introduits dans l’enquête de 1996.
38L’enquête EPI conduite à partir de 1996 apporte de nouveaux indicateurs qui permettent de préciser la situation des lycées à partir de cette date. Pour ce qui est du nombre d’élèves par place des Centres de documentation et d’information (CDI), on constate une forte évolution entre 1998 et 2003. À l’échelle métropolitaine, alors que l’on comptait 26 élèves par place en 1998, ils n’étaient plus que 17 en 2003. La situation dans chaque région au regard de cet indicateur s’est améliorée, avec la diminution du nombre d’élèves par place de CDI. De plus, le calcul de la variance en 1998 et en 2003 témoigne d’une diminution très importante de la dispersion entre ces deux dates. L’indicateur relatif aux laboratoires de sciences dans les lycées indique un résultat similaire. Entre 1998 et 2003, le nombre de laboratoires a augmenté dans chaque région, à l’exception de la Lorraine où le nombre moyen en 2003 était au-dessus de la moyenne nationale. On peut aussi s’intéresser à l’évolution de la surface moyenne des laboratoires de sciences. Dans la plupart des régions, à l’exception de quatre d’entre elles, elle a diminué, ce qui soutient l’idée que les conditions d’enseignement ont été améliorées. Le calcul de la variance des surfaces moyennes enregistrées pour ces deux années permet de souligner une nette diminution de la dispersion de ces valeurs. Pour cet indicateur aussi, les situations régionales sont devenues de plus en plus similaires entre 1998 et 2003. Enfin, dans l’ensemble des régions en effet, le nombre de salle informatique a augmenté. La surface moyenne de ces salles a diminué dans toutes les régions, à l’exception de quatre d’entre elles, ce qui traduit une amélioration des conditions de travail avec l’outil informatique. La dispersion entre les valeurs des différentes régions pour cet indicateur diminue elle-aussi entre ces deux dates. Pour cet indicateur également, les situations régionales des lycées sont devenues de plus en plus similaires.
39Entre 2003 et 2010 en revanche, on note que la variance augmente pour chacun des indicateurs. Deux explications peuvent y être apportées. En 2002, les gouvernements régionaux se sont vus attribuer de nouvelles compétences de politique publique (les trains express régionaux) qui a requis des niveaux d’investissement très élevés. Plus important, au milieu des années 2000 il était largement reconnu au sein du ministère de l’Éducation nationale et des syndicats enseignants que les politiques patrimoniales des régions avaient largement amélioré les conditions d’enseignement. C’est ce que rapporte Agnès Van Zanten. Ils expriment :
« Un avis extrêmement positif concernant la contribution des collectivités territoriales à l’effort éducatif […]. Tout d’abord une grande satisfaction se fait jour concernant l’apport des collectivités territoriales sur le registre financier. L’exemple le plus souvent cité est celui de la très importante contribution des collectivités à l’entretien d’un patrimoine immobilier d’établissements scolaires très largement délaissés par l’État et à la construction de nouveaux établissements, notamment de nouveaux lycées, sans laquelle la deuxième vague de démocratisation quantitative de l’enseignement secondaire dans les années 1990 n’aurait pas pu avoir lieu. Puis, nos interlocuteurs saluent aussi l’efficacité d’une action de proximité dans le domaine des réparations, mais aussi de l’équipement informatique ou de la restauration. »
Van Zanten, 2006, p. 205.
40La régionalisation de l’éducation était alors considérée comme un processus irréversible. Ceci conforte l’idée que la menace qui pesait sur la capacité des régions à produire des politiques publiques s’est éteinte, les gouvernements régionaux ont cessé de poursuivre la similarité de leurs politiques.
41Dans le cas français ainsi, les indicateurs qui permettent de décrire l’évolution de l’état des bâtiments des lycées conduisent à souligner que dans l’ensemble, sur la période étudiée, celui-ci s’est amélioré et que l’écart entre les situations régionales a diminué. Les résultats des politiques patrimoniales des gouvernements régionaux mettent donc en lumière une diminution des inégalités régionales.
42Cette évolution des outcomes des politiques patrimoniales est le résultat de logiques politiques, où les régions se sont positionnées par rapport aux lois de décentralisation et une version idéalisée de la politique de l’État avant la décentralisation, afin de démontrer à la communauté éducative, aux acteurs étatiques, mais aussi à leurs électeurs qu’elles étaient capables de faire au moins aussi bien que l’État lorsqu’il était encore en charge, et pour certaines régions, faire mieux. Ainsi, dans la politique patrimoniale qui est le cœur des compétences régionales en matière éducative, les gouvernements régionaux ont utilisé leur capacité à développer de manière autonome leurs politiques avec pour objectif d’élaborer des politiques similaires d’une région à une autre. Leur but a précisément été de pérenniser leur capacité à produire des politiques publiques, dans un contexte où elles se voyaient reprocher par anticipation de ne pas être en mesure de développer des politiques qui respectent les principes d’égalité et de qualité au centre des politiques d’éducation en France.
43La stratégie régionale de rechercher activement et intentionnellement la similarité des résultats de leur politique avec ceux de la politique idéalisée de l’État explique la convergence des résultats. Cette stratégie est mise en œuvre dans un contexte où la préférence des citoyens pour des politiques d’éducation uniformes est marquée. Depuis la Révolution française, la notion d’égalité territoriale a été centrale pour la construction de l’État et sa légitimation (Ozouf, 1988). Elle reste aujourd’hui une valeur de politique publique dominante, soutenue par « widely disseminated ideas, equating republican equality with uniformity » (Cole, 2005, p. 85). Les résultats de l’enquête Citizenship after the nation-state présentés dans le tableau 17 montrent qu’en 2009, indépendamment de l’enjeu de politique publique considéré, les répondants des trois régions enquêtées étaient massivement en faveur de politiques uniformes. Dans le même temps, les répondants étaient en faveur de la décentralisation et soutenaient l’existence des gouvernements régionaux. Aucune mesure directe de la préférence des citoyens en matière d’éducation n’est disponible. Toutefois, il est plausible d’avancer que dans ce domaine leur préférence pour l’uniformité est aussi élevée. D’abord, cela serait cohérent avec leur préférence dans des secteurs connexes de politique publique comme les politiques sociales et les politiques d’enseignement supérieur. Ensuite, cela serait cohérent avec le cadrage de la politique d’éducation par l’État central depuis la fin du xixe siècle, qui a garanti l’égalité des chances indépendamment de l’origine sociale des élèves et de leur lieu de résidence. Ce cadrage a été réactivé depuis lors sans changement significatif à ces principes normatifs (Morel, 2002). Enfin, les vives mobilisations sociales contre les lois de décentralisation adoptées en 1982-1983 et 2004 au nom de l’égalité territoriale soutiennent l’idée que les Français préfèrent l’uniformité en matière de politique d’éducation.
Tableau 17 : Préférences pour des politiques différenciées ou des politiques uniformes en 2009 en France(%)

Source : (Pasquier, 2012, p. 76).
44Pourtant, la préférence pour l’uniformité des politiques d’éducation ne suffit pas à expliquer les politiques adoptées, ni la convergence des outputs des politiques patrimoniales. En effet, cette préférence pour l’uniformité est observée dans des secteurs d’action publique où la convergence des politiques infranationales n’est pas observée. La politique de soins aux personnes âgées en est un exemple. Malgré une préférence marquée pour l’uniformité de l’action publique documentée dans le tableau 17, les politiques publiques montrent une divergence claire (Frinault, 2002). De plus, on ne peut pas non plus expliquer la convergence des résultats des politiques régionales par les contraintes exercées par l’État puisque, comme le chapitre 1 l’a démontré, le ministère de l’Éducation nationale a évité toute implication dans l’élaboration des politiques patrimoniales des régions.
Allemagne : La coordination ponctuelle pour prévenir l’ingérence
45Depuis la révision constitutionnelle de 1969, la capacité des Länder à produire des politiques d’éducation a été remise en cause périodiquement, et quelquefois très intensément, par le gouvernement fédéral et par des entrepreneurs politiques, les présidents d’université et les syndicats enseignants. Une grande partie de leurs attaques a reproché l’absence d’uniformité territoriale des politiques régionales d’éducation et les difficultés que cela soulève pour garantir la mobilité sur le territoire national, pour la croissance économique ou encore pour la réussite des étudiants à l’université. Dans ce contexte, les Länder se sont organisés pour éviter que ces attaques ne puissent être sérieusement documentées, en produisant sciemment des statistiques scolaires non comparables d’une région à une autre. De plus, les gouvernements régionaux ont également collectivement répondu aux actions du gouvernement fédéral et des entrepreneurs politiques en mettant à l’agenda de la Conférence des ministres de l’éducation (KMK) les versants incriminés de leurs politiques, afin de décider de mesures coordonnées ou de prétendre traiter la question. La coordination de certaines dimensions des politiques régionales d’éducation, celles visées par les mises en cause de ces entrepreneurs politiques, a ainsi été utilisée par les gouvernements régionaux pour préserver leur capacité à produire leurs politiques de manière autonome, et en particulier pour prévenir les ingérences du gouvernement fédéral. La publication de l’enquête PISA, produite par l’OCDE à partir de 2001 visant à comparer les performances scolaires des élèves de 15 ans, et les décisions de politiques publiques qui ont suivi, illustrent précisément cette stratégie des régions allemandes de rechercher la similarité de leurs politiques publiques, par la coordination, autour des dimensions des politiques régionales incriminées par les entrepreneurs politiques. Utilisée par le gouvernement fédéral pour prouver la faillite des régions, l’enquête PISA a en effet conduit à un effort de coordination sans précédent des régions allemandes autour des programmes scolaires et des standards de compétences à atteindre, à la hauteur de la menace que le gouvernement fédéral a fait peser sur leur capacité à produire de manière autonome leurs politiques d’éducation. La convergence des dispositifs d’action publique relatifs aux programmes scolaires en est le résultat et ainsi la réduction des inégalités territoriales liées à ces dispositifs.
Des demandes répétées d’uniformisation des systèmes scolaires régionaux
46Les tentatives d’incursions dans l’élaboration des politiques régionales d’éducation ont été nombreuses depuis les années 1960, fondées sur le reproche de l’insuffisante uniformisation des systèmes scolaires régionaux et des problèmes qu’elles soulèvent. Ces entrepreneurs politiques ont plaidé pour des régulations scolaires uniformes et, ce faisant, ont menacé la capacité des Länder à élaborer de manière autonome leurs politiques d’éducation.
Les infortunes du gouvernement fédéral… jusqu’à PISA
47Le gouvernement fédéral a été l’un des principaux acteurs mobilisés, depuis les années 1960, en faveur d’une certaine uniformisation des systèmes scolaires régionaux. La Chancellerie et le ministère fédéral de l’éducation et de l’enseignement supérieur ont mis en avant de manière répétée plusieurs arguments. Le principal, autour desquels se sont organisé les autres, stipulait que le Bund était le seul détenteur de la capacité à assurer et à réaliser les intérêts nationaux, et en particulier l’équivalence des conditions de vie sur le territoire national. Formulé de manière plus ou moins frontale depuis les années 1960, cet argument a insisté sur la nécessité d’assurer un minimum d’égalité des chances à travers l’Allemagne, garantie notamment par une plus grande uniformité des systèmes scolaires régionaux. Toutefois, comme l’a montré le premier chapitre, le gouvernement fédéral a largement échoué à déplacer la frontière de ses compétences formelles, très étroites, et à gagner des possibilités d’intervention sur les politiques d’éducation des Länder.
48La situation a semblé changer drastiquement depuis la publication des premiers résultats de l’enquête PISA à la fin de l’année 2001. À la différence de leurs tentatives antérieures, les acteurs fédéraux ont pu alors disposer de preuves, sous la forme de données quantifiées produites par l’OCDE, pour mettre en question directement l’organisation fédérale de l’enseignement secondaire et documenter la nécessité d’un cadre national pour améliorer la qualité de l’enseignement. L’enquête conduite par l’OCDE a pour objet de comparer les performances des élèves de 15 ans dans les pays de l’OCDE, quel que soit le type de formation qu’ils suivent24. Leurs compétences de lecture, en mathématiques et en sciences naturelles, ainsi que leurs compétences transversales à ces disciplines sont évaluées. L’originalité de cette évaluation des compétences est qu’elle ne repose pas sur des connaissances ou des méthodes, mais sur la capacité des élèves à mobiliser les connaissances acquises pour résoudre les questions et les problèmes qui leur sont soumis. Chaque édition de cette enquête a été complétée par la publication de l’enquête PISA-E qui détaille les résultats de l’Allemagne par région. Les résultats de la première enquête PISA, publiés en Allemagne en décembre 2001, « marquent une césure dans le domaine de l’éducation » (Kreft, 2006, p. 143). Pour la première fois, les performances des systèmes scolaires régionaux ont été documentées et comparées les unes aux autres. Les performances scolaires des jeunes Allemands étaient aussi comparées à celles des jeunes de 15 ans des autres pays de l’OCDE. La comparaison était loin d’être à leur avantage et soulignait les déficits importants de leurs compétences. Quelle que soit la compétence considérée, les performances des élèves allemands se situaient clairement sous la moyenne des pays de l’OCDE participant à l’enquête (Baumert et al., 2003 ; Smolka, 2002). De plus, le groupe des élèves à risque, caractérisés par des niveaux de compétences très faibles, était particulièrement nombreux, tandis que celui composé des meilleurs élèves présentait des effectifs faibles (Baumert & al., 2002). Enfin, les systèmes scolaires allemands étaient présentés comme socialement très sélectifs, le lien entre l’origine sociale et le type d’école fréquenté y étant plus fort que dans nombre d’autres pays ayant participé à l’enquête. Au total, l’Allemagne se situait dans le dernier tiers du classement des pays de l’OCDE. La publication quelques mois plus tard des résultats par région a alimenté les constats pessimistes dressés sur l’état des systèmes scolaires allemands. L’enquête PISA-E, publiée en 2002, soulignait notamment que les écarts de performance entre régions étaient très élevés, quelle que soit la compétence concernée. À l’exception de la Bavière, et dans certains cas, du Bade-Wurtemberg, les régions allemandes se situaient sous la moyenne des pays de l’OCDE.
49La publication de l’enquête PISA a fait l’effet d’un cataclysme en Allemagne. Le « choc PISA25 » a fait l’objet d’une médiatisation intense et s’est retrouvée en haut des agendas des régions (Wolf & Kraemer, 2012). L’ampleur des discussions publiques est très surprenant dans le contexte allemand. S’intéressant à la publicité faite à ces questions, ainsi qu’à la nature des débats publics depuis l’après-guerre, Thomas Ellwein parle en effet de « politiques éducatives sans discussions éducatives » (1998, p. 87). À l’exception du milieu des années 1960, où les publications de Georg Picht (1964) et de Ralph Dahrendorf (1965) avaient amené les questions d’éducation sur le devant de la scène politique et médiatique, les changements des systèmes éducatifs avaient eu lieu entre spécialistes, c’est-à-dire les partis politiques, les syndicats enseignants, les organismes consultatifs et les autres institutions intervenant dans le domaine de l’éducation, sans que leurs discussions ne connaissent « aucun écho auprès du public, qui ne s’intéressait ni aux détails ni aux principes de ces réformes » (Ellwein, 1998, p. 88). Les débats initiés en 2001 ont rassemblé les mêmes acteurs, mais sous la lumière de la médiatisation. Leurs discussions se sont concentrées sur plusieurs thèmes, tous liés à des solutions pour améliorer la performance des élèves et des systèmes scolaires régionaux. L’organisation de la journée d’école, la structure des systèmes scolaires régionaux, la réduction de la durée de la scolarité au Gymnasium, ou encore l’introduction de dispositifs garantissant la qualité de la formation dispensée dans les écoles étaient les principaux sujets de discussions. S’ils ont resurgi dans le débat éducatif à la faveur de la publication de PISA, ils n’étaient ni nouveaux ni formulés en des termes radicalement différents de leur discussion antérieure.
50La médiatisation inédite des débats éducatifs dans la première décennie des années 2000 a largement été alimenté par les acteurs fédéraux. Dans de très nombreux articles de presse et déclarations gouvernementales, les résultats de PISA ont été interprétés par la Chancellerie et le ministère fédéral de l’Éducation et de la recherche comme constituant la preuve de la défaillance des régions allemandes à organiser et faire fonctionner des systèmes scolaires performants. Le Chancelier Schröder soulignait ainsi en 2002 dans un article paru dans Die Zeit26 :
« C’est de fait le devoir de la KMK de garantir un système scolaire pour tous les élèves qui ne nous classe pas au second rang à l’échelle internationale et qui corrige les divergences des systèmes scolaires régionaux. Mais la KMK est-elle somme toute encore adaptée pour répondre à ces exigences ? […] nous devons nous inquiéter sérieusement de savoir si le fédéralisme allemand de l’éducation ne s’est pas lui-même enterré. La KMK porte l’entière responsabilité de ce bulletin : ses performances générales sont mauvaises, le redoublement exclu. Ce qui est vanté comme la compétition fédérale se révèle à la lumière des résultats des régions à Pisa comme étant un égoïsme des Länder sur le dos des élèves. Il n’y a pas ici le moindre motif de satisfaction. »
51Le gouvernement fédéral a aussi accusé les Länder de ne pas avoir été capables de produire des systèmes scolaires socialement égalitaires et justes. Les prises de position publiques du Chancelier Schröder ou de Edelgard Bulmahn, la ministre fédérale de l’Éducation et de la recherche, soulignaient aussi que les systèmes scolaires régionaux défavorisaient les élèves issus de l’immigration, dont les performances étaient souvent plus faibles que celles des élèves de parents nés en Allemagne.
52Forts de ces constats, la Chancellerie et le ministère fédéral de l’Éducation et de la recherche ont demandé un investissement accru dans l’éducation et la mise en place d’un cadre national, prenant la forme de la mise en œuvre de standards éducatifs nationaux et de dispositifs réguliers de connaissance et d’évaluation des systèmes scolaires régionaux. En parallèle, le gouvernement fédéral a aussi formulé des analyses relatives aux politiques scolaires elles-mêmes : en particulier à l’âge d’entrée à l’école, qui devrait selon lui être plus précoce, à l’autonomie des établissements scolaires, et à l’accueil des élèves issus de l’immigration. Dans le programme « L’avenir de l’éducation » (Zukunft Bildung) lancé quelques mois après la publication des résultats de la première enquête PISA, le ministère fédéral de l’Éducation et de la recherche déclinait plusieurs propositions concrètes. L’objectif affiché de ce programme était d’amener l’Allemagne parmi les cinq premières places du classement de l’OCDE en termes de performance des systèmes scolaires dans les dix ans. Trois de ces dimensions correspondent à l’affichage d’une ambition très forte, alors que le gouvernement fédéral ne disposait que de moyens a priori très limités pour les mettre en œuvre. L’introduction de standards éducatifs nationaux, la mise en place d’un organisme indépendant évaluant la réalisation des standards et celle d’un conseil indépendant chargé de produire un rapport sur les systèmes scolaires régionaux, renvoyaient en effet directement aux compétences des Länder. Une autre proposition portait sur la relance de la BLK, l’organisme qui organisait la collaboration entre les régions et le Bund pour la planification scolaire et le soutien à la recherche. La dernière proposition consistait en l’aménagement de la durée de la journée d’école. Elle portait plus précisément sur le passage à la journée entière d’école. Le gouvernement fédéral a lancé un programme facultatif de financement (Investitionsprogramm Zukunft Bildung und Betreuung), en mettant à la disposition des Länder un budget spécifique de 4 milliards d’euro.
53L’accord des régions a été obtenu pour travailler au sein de la BLK à la mise en place d’actions visant à développer les compétences de lecture, d’expression orale et écrite, et celles en mathématiques et sciences naturelles, et pour soutenir les enfants issus de l’immigration. De plus, un consensus a été rapidement dégagé sur la durée de la journée d’école et le passage de demi-journées, de 8 heures à 14 heures environ comme cela est traditionnellement le cas en Allemagne, à deux demi-journées (Ganztagschule). Les commentaires et les analyses qui en ont été faits ont souligné que les pays de l’OCDE classés parmi les premiers voyaient leur journée d’école organisée sur les deux demi-journées. Les avantages et inconvénients respectifs de l’organisation de la journée d’école sur une demi-journée, ou sur la journée entière, ont été ainsi largement discutés. Le financement prévu par le gouvernement fédéral devait permettre de financer l’encadrement pédagogique et la surveillance des élèves sur un nombre d’heures plus étendu, ainsi que l’organisation de services de restauration pour le déjeuner. L’ensemble des régions se sont saisies de cette incitation, y compris celles où l’offre de Ganztagschulen était initialement peu développée, comme en Bavière ou en Bade-Wurtemberg. Mi-avril 2010, plus de 7000 écoles avaient bénéficié de la mesure fédérale de soutien aux Ganztagschulen. Par conséquent, la publication de la première enquête PISA a fournit une ressource inestimable aux acteurs fédéraux pour discuter, de manière très critique, l’organisation fédérale de l’éducation et mettre en cause la capacité des Länder à assumer leurs compétences éducatives et défendre la nécessité de leur intervention pour uniformiser les politiques éducatives et en accroître la qualité : la production de données comparées sur les performances des élèves de 15 ans qui ont été interprétées comme des données sur les performances respectives des systèmes éducatifs régionaux.
Les présidents d’université et les syndicats enseignants : des acteurs inégalement dotés
54D’autres acteurs que le gouvernement fédéral ont aussi tenté sur la période d’orienter l’élaboration des politiques régionales d’éducation vers davantage d’uniformisation, mettant ainsi mis en cause la capacité des Länder à produire leur politique d’éducation de manière autonome. Les présidents d’université et les syndicats enseignants ont été les principaux acteurs mobilisés. Les présidents d’université, rassemblés au sein de la WRK (Westdeutsche Rektorenkonferenz) puis la HRK (Hochschulrektorenkonferenz), sont intervenus à de nombreuses reprises depuis les années 1960 auprès de la KMK pour critiquer les variations régionales des formations en Gymnasium et pour plaider pour un renforcement de la coordination des régions pour ce qui est enseignements au Gymnasium (Fuchs, 2004). Ils ont œuvré pour limiter au maximum la différenciation des enseignements dispensés en Gymnasium dans les différentes régions, et en particulier dans les deux dernières classes où le baccalauréat est préparé (gymnasiale Oberstufe). En parallèle, la WRK puis la HRK sont intervenues auprès de la KMK pour limiter la diversification des sections du baccalauréat conduisant à l’université. Elles sont en particulier intervenues pour empêcher l’accès des bacheliers des sections professionnelles à l’université27. Leur discours s’est ensuite progressivement amendé, compte-tenu des prises de décision de la KMK, qui a élargi le nombre de matières proposées à l’enseignement en Gymnasium : « Ils insistent en outre sur la définition d’un programme obligatoire et précis, centré sur les disciplines. Cela permettrait [selon eux] la constitution d’une solide culture générale et constituerait la meilleure préparation possible aux études supérieures dans chacune de ces matières » (Fuchs, 2004, p. 207). Pour porter leurs revendications auprès de la KMK, la WRK/HRK s’est appuyée, d’une part, sur ses liens de travail privilégiés avec la KMK. S’il n’existe pas de sessions communes de travail entre la KMK et la WRK/ HRK, et si la KMK ne participe pas aux sessions de la WRK, le Plenum de la WRK a décidé au milieu des années 1970 de la mise en place d’une commission permanente École/Université qui traitait de la réforme des classes supérieures du Gymnasium qui était en cours à l’époque, ainsi que des voies d’accès à l’université et de la formation des enseignants du secondaire. De plus, Hans-Werner Fuchs montre qu’a existé une communication assez forte entre la KMK et la WRK/ HRK par l’intermédiaire de leurs comités de travail, mais aussi au niveau de leurs présidences respectives (2004). Aucune des décisions de la KMK concernant l’Abitur (l’équivalent du baccalauréat français), le Gymnasium, l’accès à l’université ou la formation des enseignants n’était prise sans concertation avec les représentants des présidents d’université.
55Les syndicats enseignants, par la voix de leur branche fédérale, se sont aussi tournés vers la KMK pour des questions de nature suprarégionale. Un panorama des revendications des branches fédérales des principaux syndicats enseignants qu’ils ont porté auprès de la KMK conduit à souligner que deux syndicats ont respectivement été dédiés à la défense du Gymnasium (le deutscher Philologenverband28) et de la Realschule (VDR-Verband Deutscher Realschullehrer29), tandis qu’aucun syndicat ne représentait formellement les intérêts de la Hauptschule. Les intérêts de ce type d’école sont représentés par le VBE (Verband Bildung und Erziehung30) et la GEW (Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft31), mais il s’agit de syndicats généralistes qui se concentrent d’abord sur des thématiques liées au métier d’enseignant. De plus, le VDR n’a pas d’accès informels à la KMK, contrairement à la Contrairement à la VBE, à la GEW et au DPhV, dont les bureaux berlinois sont dotés en personnels, la branche fédérale du VDR ne disposait que d’un seul permanent à Berlin en 2010.
Rendre incomparable pour gouverner
56Face à ces tentatives d’uniformisation des systèmes scolaires et de mises en cause de leur capacité à produire leurs politiques éducatives de manière autonome, les régions allemandes ont mis en place un système de protection qui s’est avéré assez efficace. Il repose à la fois sur des statistiques scolaires largement incomparables et sur la coordination au sein de la KMK ou la mise à l’agenda de la KMK. Commençons ici par l’incomparabilité qui prévient toute possibilité de description des politiques éducatives à l’échelle nationale et donc toute analyse précise et approfondie des changements qui pourraient y être apportés au-delà de considérations générales. Cette très faible comparabilité de ces statistiques est le résultat d’un travail politique des régions allemandes pour défendre leur souveraineté en matière d’éducation (Kulturhoheit) et éviter l’intervention du Bund, ou de tout autre acteur, dans l’élaboration de leurs politiques d’éducation.
57Lorsque l’on s’intéresse à la production de statistiques scolaires en Allemagne, on est frappée par le peu de données qui sont comparables d’une région à une autre. De manière aussi exhaustive que possible, l’ensemble des sources de production et de publication de données quantitatives sur l’éducation collectées dans chacune des régions allemandes depuis la fin des années 1960 a été recensé. Les diverses publications de quatre institutions ont été examinées. La liste complète des données collectées dans l’ensemble des régions est présentée dans le tableau 18.
58Les données statistiques recueillies dans l’ensemble des régions allemandes permettent de décrire quelques unes des caractéristiques des systèmes scolaires régionaux, principalement la répartition des élèves selon le type d’école où ils sont scolarisés, les ratios enseignant/nombre d’élèves selon le type d’école, et le nombre d’élèves qui terminent leur scolarité en fonction du diplôme obtenu. Ces données sont aussi disponibles pour les élèves étrangers. Par conséquent, non seulement peu de données comparées d’une région à une autre existent, mais elles ne permettent aussi qu’une description plutôt rapide des systèmes scolaires régionaux.
59Ce faible développement de la statistique scolaire comparée s’accompagne d’une présentation des données dans les différentes publications qui ne facilite pas la comparaison des systèmes scolaires régionaux les uns avec les autres. En effet, une partie importante des données comparatives présentées dans les publications de la KMK est formulée en valeur absolue, et non en pourcentage. Par exemple, plutôt que d’indiquer les pourcentages de la répartition des élèves en Hauptschule, Realschule, Gymnasium et Gesamtschule, les publications fournissent uniquement le nombre d’élèves fréquentant ces types d’école dans les différentes régions. Si la répartition en pourcentage peut être obtenue par un calcul simple, elle n’est pas explicitée dans les publications. Les données présentées dans l’une des principales publications en matière scolaire, la revue Kulturpolitik der Länder publiée par la KMK, appellent la même remarque. Dans cette publication, chaque région présente un état des lieux des réformes, des changements et de l’état de sa politique scolaire, et éducative plus généralement, lors des deux années que couvre chaque numéro. Ces présentations ne sont pas organisées selon un canevas commun : certaines insistent sur les objectifs poursuivis par les réformes initiées, au détriment de leurs modalités concrètes, tandis que d’autres présentent quelques éléments statistiques très descriptifs. Il est par conséquent très difficile, à la lecture de cette revue, de caractériser les réformes conduites et, plus encore, de comparer de manière systématique ce qui s’est passé dans les différentes régions.
Tableau 18 : Les statistiques scolaires régionales comparées

60De manière générale en Allemagne, la production statistique est de la compétence des régions et est assurée par des services régionaux qui, le cas échéant, fournissent les données au service statistique fédéral. Dans le domaine scolaire, aucune loi-cadre fédérale encadrant la production de statistique scolaire n’existe34. Aucune consigne, aucune recommandation ou aucun avis concernant l’élaboration des statistiques scolaires ne peuvent donc être introduits par les acteurs du niveau fédéral. Il faut aussi souligner que l’activité des services statistiques des Länder est non seulement très différente d’une région à une autre, mais qu’elle l’est aussi dans une même région sur le temps long (Köhler, 1980). Une partie importante des statistiques scolaires régionales dépend en effet des demandes des administrations et des ministères, ce qui a engendré de fortes discontinuités de la production statistique.
61Dans ces conditions, l’existence de statistiques scolaires communes aux différentes régions est le produit d’accords volontaires concernant les méthodes et le périmètre du recueil des données. Mais ces accords ont été difficiles à réaliser puisqu’ils reposent sur la participation de chacune des régions au recueil de données. Dans les années 1960 ainsi, le service statistique fédéral publie le Kieler Papier puis le Freiburger Papier pour inciter les régions à développer leurs statistiques scolaires et à en rationaliser et en moderniser la conception, le traitement, la publication et l’évaluation. Mais ces accords sont résistants au changement35 (Köhler, 1980). De plus, en dépit de la signature de ces accords, les Länder sont libres d’orienter le recueil des données en fonction des spécificités de leur système scolaire et de se dégager des normes, notamment en matière de codage, que le gouvernement fédéral a essayé de mettre en place. Ainsi, si pendant les années 1970, on constate un important travail d’extension du champ couvert par les statistiques scolaires de manière comparée36, « […] les problèmes liés au classement différent selon les régions des divers types d’établissements scolaires et l’absence de données régionales sur certaines composantes des systèmes régionaux n’ont pas été résolus » (Köhler, 1980, p. 1267).
62Le fait que l’appréhension comparée des systèmes scolaires régionaux par la production statistique allemande soit restée très fragmentaire depuis les années 1960 jusqu’aux années 2000 a donc empêché le développement d’une vue synoptique sur les systèmes scolaires régionaux. C’est ce que soulignait en 1968, un rapport du conseil allemand de l’Éducation qui présentait ainsi le paysage éducatif :
« Il s’agit du système scolaire de onze régions, chacun avec sa propre législation et sa propre inspection. Cela n’implique pas seulement des particularités liées à la géographie et aux habitants et à leur « folklore », mais aussi des configurations variables d’une région à l’autre des forces politiques produisant la politique scolaire, des partis et des majorités parlementaires, qui se caractérisent généralement, en outre, par des combinaisons différentes d’orientations en matière éducative comme de positionnements politiques plus larges. »
Deutscher Bildungsrat, 1968, p. 11.
63Un constat similaire a été fait en 2003 dans le premier Rapport sur l’éducation : « Il n’y a pas deux régions qui aient des systèmes scolaires identiques, en particulier pour l’enseignement secondaire […]. Cette diversité structurelle à elle seule complique la comparaison entre les régions… » (Avenarius et al., 2003, p. 54). Sur la base des statistiques scolaires allemandes, les systèmes scolaires régionaux sont donc largement incomparables. Au fil du temps, les Länder ont fait en sorte qu’il en soit ainsi.
La coordination des politiques comme défense des régions
64Certaines des demandes répétées d’uniformisation des systèmes scolaires régionaux formulées à diverses reprises par le gouvernement fédéral et les présidents d’université ont amené les régions à coordonner les versants concernés de leurs politiques. Le point commun de ces demandes est d’avoir été interprétées collectivement par les régions comme une situation ou une revendication ayant le potentiel de mettre en cause leur capacité à produire leurs politiques d’éducation de manière autonome. Plusieurs éléments permettent de le suggérer. On doit d’abord rappeler que la défense du statu quo de la répartition des compétences scolaires a été l’un des objectifs assignés par les régions à la KMK lors de sa création. En 1949, dans la Déclaration de Bernkastel sur la Kulturhoheit des régions, celles-ci soulignaient avec force que l’éducation et les questions scolaires en particulier étaient de leur seule compétence. Elles excluaient la possibilité de l’intervention du gouvernement fédéral dans ce secteur, y compris pour les questions de nature suprarégionale : « La KMK va donc faire en sorte “que la Kulturhoheit des régions soit garantie dans toutes les dispositions prises au niveau fédéral, et que leur action en matière d’éducation ne subisse aucune limitation” » (cité par Fränz & Schulz-Hardt, 1998).
65Ensuite, l’étude de la répartition des décisions de la KMK par type d’école et sa mise en relation avec les structures de représentation, les ressources et les modes d’accès à la KMK de chacun des représentants de ces types d’école et de leurs enseignants indiquent que, sans demandes extérieures, la KMK n’est pas intervenue pour coordonner les politiques régionales. Sur les 233 décisions prises par la KMK entre 1948 et 2007 qui portaient sur les enseignements et les diplômes de l’enseignement général public37, 35 % d’entre elles concernaient le Gymnasium et 56 % les formations permettant d’accéder à l’université. 8 % seulement de ces décisions portaient sur les formations et les diplômes de Hauptschule et de Realschule. Ces données font un écho direct aux demandes respectivement formulées par les différents syndicats enseignants et les présidents d’université, comme leurs modalités d’accès à la KMK.
66Enfin, une dernière observation conforte l’idée selon laquelle, sans incitation extérieure, les régions allemandes n’ont pas eu d’intérêt à coordonner leurs politiques d’enseignement secondaire. Dans les années 1990, la KMK a été beaucoup moins active qu’elle ne l’avait été dans les années précédentes et qu’elle ne l’a été au début des années 2000. Au cours des années 1970 et 1980, la KMK a en effet adopté respectivement 37 % et 35 % de l’ensemble des accords38, contre 16 % dans les années 1990 (Stern, 2000, p. 79). Or, pendant cette décennie, les questions d’éducation étaient passées en arrière-plan des préoccupations des acteurs politiques, régionaux comme fédéraux, et les acteurs fédéraux, à l’exception de la période 1989-1991, n’ont pas tenté d’intervenir sur les politiques des Länder39. Les représentants des présidents d’Université semblaient eux-aussi moins mobilisés sur cette période (Fuchs, 2004). L’absence de revendications fédérales et le peu de décisions de coordination alors adoptées par la KMK semblent dès lors apporter un appui supplémentaire à l’idée selon laquelle l’intérêt collectif des régions à coordonner leurs politiques scolaires vient de l’intervention d’entrepreneurs.
67En plus de ces observations générales, deux cas particuliers, au début et à la fin de la période étudiée, permettent de documenter le ressort de l’inscription à l’agenda de la KMK : les menaces que les régions perçoivent collectivement comme étant portées à l’exercice de leur capacité à développer leurs politiques scolaires. Le premier de ces cas est la mise à l’agenda en 1975 d’exigences communes à l’ensemble des régions pour l’examen de l’Abitur, l’équivalent fonctionnel du baccalauréat. À cette date, l’examen était réputé avoir perdu de l’importance car les notes obtenues en contrôle continu pendant les deux années précédant l’examen comptaient pour les deux tiers du total de la note permettant la réussite au diplôme. Cet état de fait avait suscité de nombreuses critiques de la part de la WRK, qui avait notamment proposé qu’une note minimale doive être obtenue à l’examen pour obtenir le diplôme permettant l’entrée à l’université, indépendamment des notes de contrôle continu (Fuchs, 2004). De plus, en parallèle, la WRK critiquait le manque d’homogénéité de l’organisation des enseignements dans les classes supérieures du Gymnasium, en dépit de l’adoption de l’accord de 1972. Dans ses revendications auprès de la KMK, elle soulignait que les compétences des étudiants à l’entrée à l’université étaient très diverses, et que la multiplication des matières que les élèves pouvaient choisir au titre de leur enseignement obligatoire avait pour conséquence que les étudiants ne disposaient plus d’une culture commune. Surtout, les représentants des présidents d’université reprochaient le manque de capacité à étudier à l’université des étudiants formés dans les Gymnasien, et ils soulignaient le déclin structurel de leur niveau de compétences et de connaissances académiques (Fuchs, 2004). Selon la WRK, tous ces constats définissaient une situation où il était porté préjudice à la formation que les universités étaient en mesure de dispenser (Fuchs, 2004).
68Dans un contexte économique de crise, où la formation de la main-d’œuvre était considérée comme un facteur déterminant de l’amélioration de la situation, cette critique de la WRK pouvait conduire à la mise en accusation des régions sur le motif de leur incapacité à prendre en charge leur partie de la formation de la future main-d’œuvre qualifiée de l’Allemagne. De plus, bien qu’atténuée par rapport au début des années 1970, la concurrence institutionnelle entre la KMK et les organismes de conseil et de planification continuaient à remettre en cause la capacité collective des régions à prendre en charge le développement et les réformes des systèmes scolaires régionaux. C’est dans ce contexte que l’on peut expliquer la mise à l’agenda de la KMK de la question des exigences communes pour l’examen de l’Abitur. Celle-ci peut être interprétée comme ayant pour objectif de défendre la capacité collective des régions à traiter les problèmes des enseignements dans les classes supérieures du Gymnasium. Les rappels faits par le président la KMK au sujet de la non-remise en cause de l’organisation fédérale de l’éducation par l’instauration de ces exigences confortent cette interprétation : « [Les ministres de l’éducation] ont ainsi souligné l’importance de ces exigences communes pour l’examen du baccalauréat afin de réglementer l’accès à l’université. Mais ils ont aussi souligné […] l’importance du principe fédéral dans le domaine scolaire » (Fuchs, 2004, p. 373).
69Le deuxième cas particulier porte sur l’introduction de standards nationaux décidée à partir de 2002 par la KMK, suite à la publication de la première enquête PISA. Dès ses premières prises de position sur les résultats de la première enquête PISA en décembre 2001, la KMK a insisté sur la nécessité de garantir et d’améliorer la qualité des systèmes scolaires régionaux (Qualitätssicherung). L’un des instruments présentés pour y parvenir était « la formulation d’objectifs d’apprentissage plus exigeants, mais plus réalistes et réellement obligatoires, en priorité dans les domaines de compétence centraux et la consolidation de standards minimaux40 ». La mise en place de ces objectifs d’apprentissage devait être accompagnée de la mise en place de dispositifs d’évaluation de la réalisation de ces objectifs. Mais dans un premier temps, ces objectifs d’apprentissage et les procédures d’évaluation qui les accompagnent ont été pensés comme devant être définis région par région, et les évaluations dont il est fait mention étaient conçues pour être élaborées par les établissements scolaires. Ce n’est qu’à partir de mai 2002, à l’occasion de la 298e session plénière de la KMK, que l’introduction de standards éducatifs nationaux a été proposée et adoptée par les ministres régionaux de l’éducation. Ces standards venaient compléter des dispositions adoptées par la KMK depuis une trentaine d’années, qui définissaient les exigences aux épreuves du baccalauréat et du diplôme à la fin de la Realschule (mittleres Schulabschluss). Ils élargissaient la démarche adoptée, en l’appliquant non plus uniquement aux exigences pour ces deux types d’examen, mais aussi aux contenus et aux compétences devant avoir été acquis dans chacune des classes de chacun des cycles d’enseignement dans les différents types d’école. En parallèle, les recommandations pour les examens de fin d’étude étaient refondées, notamment pour le baccalauréat. En mai 2002, la KMK décidait aussi du renforcement de l’évaluation de la réalisation de ces standards, par la mise en place de travaux comparés (Vergleichsarbeiten) à l’échelle des écoles, des régions mais aussi du territoire national.
70Le passage d’objectifs d’apprentissage définis région par région à des standards nationaux définissant, par cycle et par type d’école, les compétences que les élèves doivent avoir acquises, peut être compris comme un effet des exigences formulées par le gouvernement fédéral depuis la publication des résultats de la première PISA. L’annonce de l’introduction des standards nationaux a été accompagnée d’une défense de l’organisation fédérale de l’éducation. Réagissant aux prises de position publiques au printemps 2002 du Chancelier Schröder et de la ministre fédéral de l’Éducation et de la recherche en faveur de l’adoption de cadres nationaux en matière d’éducation, la présidente de la KMK, Dagmar Schipanski41 soulignait que les différences de performance entre les régions et les inégalités d’éducation interrégionales demandaient, pour être réduites, « une action commune des Länder, mais pas des recettes unitaires qui ne tiennent pas suffisamment compte des données structurelles et des situations propres à chacun des Länder42 ». Résoudre les problèmes de l’école demanderait ainsi une certaine proximité, et non une loi-cadre abstraite du Bund. La présidente de la KMK renvoyait enfin le gouvernement fédéral à ses propres compétences et responsabilités, dont l’éducation ne faisait pas partie, et notamment à la garantie qu’il devait assurer de la similarité des conditions de vie sur l’ensemble du territoire national. L’argument qu’elle développait soulignait que les résultats de PISA avaient montré que la réussite à l’école dépendait aussi de facteurs qui lui étaient extérieurs, comme les conditions sociales et économiques. Par conséquent, en faisant ce qu’il est nécessaire de faire pour assurer cette similarité des conditions de vie, les acteurs fédéraux contribueraient à produire de bonnes conditions pour des politiques régionales d’éducation efficaces.
71L’adoption de standards nationaux contraignants par les ministres régionaux de l’éducation rassemblés au sein de la KMK rompt avec plusieurs trajectoires dans lesquelles le fonctionnement de cet organisme de coordination s’était inscrit dans les années 1980 et 1990. La première d’entre elles concerne le fonctionnement même de la KMK. Les années 1990 ont été caractérisées par un déclin de son importance dans les politiques scolaires régionales. Les régions y coordonnaient alors peu leurs politiques. L’adoption de standards nationaux correspond donc à un effort très important de coordination, pour un organisme qui n’avait pas réussi à produire de la coordination dans les vingt années précédentes que sur des points mineurs des politiques régionales. L’effort est d’autant plus important que la coordination des régions s’est faite selon un calendrier très resserré. Dès 2004 en effet, un nombre important d’accords avait déjà été conclu43.
72La deuxième trajectoire avec laquelle rompt l’adoption par la KMK de standards nationaux concerne le contenu même des standards. Si depuis les années 1970, la KMK a produit des recommandations sur les exigences requises à l’examen du baccalauréat et à l’examen de fin de scolarité en Realschule, ces recommandations portent sur le contenu des enseignements dans les classes concernées. Les standards nationaux adoptés par les régions à partir de 2003 ont donc bien plus orienté les programmes scolaires que ne le faisaient les recommandations relatives aux examens cités, car ils décrivent les compétences que les élèves doivent avoir acquises, et non uniquement certaines caractéristiques du contenu des enseignements qu’ils doivent avoir suivis. L’autonomie de chacune des régions pour déterminer les programmes scolaires s’en trouve ainsi davantage affectée.
73Enfin, l’adoption des standards nationaux par la KMK rompt avec une dernière trajectoire, qui concerne les types d’école et les classes ayant fait l’objet de ses décisions de coordination. Lorsque l’on s’intéresse aux décisions prises par cet organisme depuis sa création selon le type d’école concerné, il apparaît clairement que le Gymnasium, en particulier ses dernières classes, celles qui préparent directement à l’examen de l’Abitur, a fait l’objet de la majeure partie d’entre elles. Avant l’introduction de ces standards nationaux, les enseignements en Hauptschule et en Realschule n’avaient que très peu fait l’objet du travail de coordination au sein de la KMK. L’adoption de ces standards nationaux s’est accompagnée de la mise en place d’un organisme d’évaluation, IQB (Institut zur Qualitätsentwicklung im Bildungssystem), chargé de tester la réalisation de ces standards.
74Quels sont les résultats de cette mise à l’agenda ? Des mesures effectives de coordination ont été adoptées, par lesquelles les Länder ont adopté des dispositifs similaires relatifs aux programmes scolaires. C’est notamment le cas des standards pour les examens qui concluent la scolarité au Gymnasium adoptés en 1975. Après avoir été testés dans un premier temps pour 14 matières, elles ont progressivement été élargies à un nombre plus important d’entre elles, jusqu’à en concerner 38 en 2002. Comme le signale Fuchs, cela a conduit depuis les années 1970 a « une standardisation forte des examens du baccalauréat, mais aussi du travail dans les dernières classes du Gymnasium » (Fuchs, 2004, p. 373-374). C’est aussi le cas des standards contraignants adoptés depuis 2004 pour tous les types d’écoles et toutes les disciplines. Cette convergence progressive des programmes scolaires des Länder n’est pas un résultat négligeable. Compte-tenu des difficultés à coordonner les divers intérêts régionaux au sein des organismes de coordination et du piège des décisions communes44 (joint decision trap) (Scharpf, 1988 ; Schmidt, 1994), des discussions sans fin et des décisions très abstraites sont bien plus probables que des décisions concrètes sur les objectifs d’enseignement ou sur les exigences minimales associées à chaque examen. L’histoire de la KMK est pavée de cas de décisions retardées, parfois pendant plusieurs années, et de négociations qui échouent. Parvenir à s’accorder sur des mesures de coordination sur des questions aussi précises reflète certainement l’intérêt de chacun des Länder à le faire. Dans d’autres cas, les politiques régionales oscillent autour des dispositions prévues par les décisions de la KMK, les régions exploitant les marges de manœuvre que ces dernières leur ouvrent (voir par exemple la nouvelle organisation des classes supérieures du Gymnasium en 1972 dans Lohe, Reinhold & Haller, 1980). Ce type de résultats a été vivement critiqué comme étant le reflet de l’incapacité des pratiques de coordination des régions à produire effectivement des politiques coordonnées. Pourtant, on peut aussi y voir la capacité des régions à produire des décisions, sur certaines thématiques et dans certains contextes, où elles considèrent que l’absence de réaction collective pourrait conduire à la remise en cause de la répartition formelle des compétences scolaires, mais aussi à préserver le maximum d’autonomie dans l’élaboration de leurs politiques scolaires45. Il est à noter que puisque les reproches qui sont adressés aux régions concernent la divergence de leurs régulations scolaires, les gouvernements régionaux ont visé à homogénéiser les dimensions de leurs politiques scolaires concernées. L’enjeu, en tant que tel, n’est pas la convergence dans la mise en œuvre des objectifs d’enseignement. Les données PISA publiées depuis 2003 ont toutefois montré que les performances des élèves allemands se sont améliorées au cours de la dernière décennie et que les différences interrégionales ont décru. Cela soutient l’idée que des dispositifs convergents ont bien été mis en œuvre.
75En Allemagne donc, le gouvernement fédéral et d’autres entrepreneurs politiques ont reproché aux gouvernements régionaux la diversité des régulations régionales en matière d’éducation. Ils ont mis l’accent sur des dispositifs nationaux ou coordonnés. Cela est concomitant avec la mise sur l’agenda de la KMK par les Länder de dispositifs de coordination relatifs aux programmes scolaires. Cette mise sur agenda a résulté dans la convergence des programmes scolaires parmi les régions.
76La préférence des entrepreneurs politiques pour l’uniformité, comme la mise sur l’agenda de la KMK de mesures de coordination, ont pris place dans un contexte où les citoyens allemands ont exprimé une préférence pour l’uniformité des politiques publiques. En Allemagne, la confiance des citoyens pour les gouvernements régionaux et leur soutien élevé pour l’organisation fédérale va de pair avec une préférence forte pour l’uniformité de l’action publique. Dans toutes les régions, à l’exception de la Hesse et de la Sarre, « most people would like to see equal living standards achieved throughout Germany », particulièrement dans les anciens Länder de l’Est (Petersen, Scheller & Wintermann, 2008, p. 572). Cette position s’accompagne d’une préférence des citoyens pour conserver le système de péréquation fiscale qui redistribue les ressources fiscales parmi les régions. Même les contributeurs nets de ce système ont exprimé leur soutien. Outre cette préférence relative à la politique fiscale, les Allemands préfèrent aussi l’uniformité à la diversité dans d’autres domaines de politique publique. C’est le cas tout particulièrement pour l’éducation (Jeffery, 2007 ; Petersen et al., 2008). Comme le montre tableau 19 (page suivante), 91 % des répondants en 2008 souhaitaient que le gouvernement fédéral garantisse des standards éducatifs nationaux.
77Toutefois, à elle seule, cette préférence des Allemands pour l’uniformité des politiques d’éducation, ne permet pas d’expliquer la convergence des dispositifs régionaux relatifs aux programmes scolaires. Dit autrement, la préférence pour l’équivalence des conditions de vie n’est pas prédictive d’une faible divergence des politiques publiques (pour un point de vue opposé, voir Erk, 2003). Dans un certain nombre de cas (comme les politiques du chômage, Schmid & Blancke, 2001), on observe en effet un découplage entre les politiques publiques et les préférences de politiques publiques (Jeffery, 2007). Le chapitre 1 a aussi montré que la convergence des dispositifs des politiques régionales liés aux programmes scolaires ne peut être expliquée par la contrainte exercée par le gouvernement fédéral car les Länder ont été capables de repousser ses tentatives de contraindre ou de participer à l’élaboration des politiques régionales d’éducation.
Tableau 19 : Attitudes en faveur de standards éducatifs uniformes et nationaux en Allemagne(%)
Bavière | 88 |
Berlin | 88 |
Bade-Wurttemberg | 89 |
Rhénanie-Palatinat | 90 |
Hambourg | 90 |
Schleswig-Holstein | 91 |
Sarre | 91 |
Rhénanie du Nord Westphalie | 92 |
Hesse | 93 |
Basse-Saxe | 93 |
Brême | 94 |
Brandenbourg | 94 |
Thuringe | 95 |
Saxe | 96 |
Mecklenburg Poméranie | 97 |
Saxe-Anhalt | 97 |
Source : (Petersen, Scheller & Wintermann, 2008, p. 581).
Conclusion
78Ce chapitre s’est interrogé sur ce que les régions françaises et allemandes ont fait de leur capacité à développer des politiques d’éducation de manière autonome, en étudiant la convergence de leur action publique. Le chapitre a montré que dans les deux pays et dans certaines conditions politiques les gouvernements régionaux ont mis en place une stratégie qui visait intentionnellement la similarité de leurs politiques d’éducation avec une représentation idéalisée de celle de l’État ou celles des autres régions. Elle a eu pour résultat une réduction des inégalités territoriales sur les dimensions des politiques régionales d’éducation sur lesquels la stratégie s’applique. Cette stratégie est adoptée non seulement quand les citoyens ont manifesté une préférence pour l’uniformité territoriale des politiques publiques, mais aussi lorsque des entrepreneurs politiques, notamment l’État, ont menacé la capacité des gouvernements régionaux à exercer leur capacité à produire leurs politiques d’éducation de manière autonome en leur reprochant de développer des politiques divergentes. La convergence des politiques régionales a été précisément observée sur leurs dimensions incriminées par les entrepreneurs politiques. Le chapitre a donc démontré que la convergence des politiques régionales ne s’explique pas uniquement par des facteurs exogènes, comme la coercition ou l’adoption contrainte (Keating, Cairney & Hepburn, 2012), mais aussi par des facteurs endogènes tels que la recherche intentionnelle de similarité des politiques par les gouvernements régionaux. Michael Keating, Paul Cairney et Eve Hepburn pointaient récemment que l’apprentissage de politiques publiques fonctionnait comme un mécanisme par lequel les gouvernements régionaux produisent délibérément des politiques convergentes (2012). Ce chapitre montre que deux autres mécanismes peuvent être identifiés : l’ajustement à une référence commune, observé dans le cas français, et la coordination, observée dans le cas allemand.
79La stratégie de recherche délibérée de la similarité des politiques publiques a été adoptée par les régions françaises et par les régions allemandes dans des contextes institutionnels fédéraux et décentralisés et dans des situations où les régions disposent de compétences éducatives respectivement peu nombreuses et étendues. En revanche, le contexte institutionnel et les relations entre l’État et les gouvernements régionaux affectent la forme prise par la stratégie régionale et la manière dont elle opère une fois adoptée. Les conseils régionaux en France ont poursuivi l’objectif de similarité des politiques publiques en se conformant à une référence commune, à savoir les prescriptions inscrites dans les lois de décentralisation dans le domaine de l’éducation, autrement dit, la politique idéalisée de l’État. Les Länder, pour leur part, ont adopté cette stratégie en coordonnant leurs politiques sur les dimensions visées par le reproche adressé par les entrepreneurs politiques au sein de la Conférence des ministres de l’Éducation. Ces deux manières de faire sont cohérentes avec les pratiques institutionnelles habituelles dans les deux pays.
80Par conséquent, en montrant que les gouvernements régionaux ont poursuivi, et atteint, un objectif de similarité de leurs politiques publiques, sur les résultats des politiques patrimoniales des régions en France et sur les dispositifs d’action publique en Allemagne, le chapitre montre que les politiques d’éducation des gouvernements régionaux ont conduit à une diminution des inégalités territoriales sur ces deux dimensions.
Notes de bas de page
1 Nous ne soutenons pas ici qu’aucune divergence des politiques régionales n’a été documentée empiriquement, mais que cette divergence n’a pas été le résultat systématique et unique des processus de décentralisation et de (quasi-) fédéralisation en Europe de l’Ouest.
2 En Bretagne et en Basse-Normandie, il a été fait appel à des entreprises spécialisées qui ont produit des diagnostics complets de chaque partie des bâtiments, les toits, les murs, les planchers, etc. Dans d’autres régions, la description de l’état des bâtiments et l’évaluation des coûts de remise en état des bâtiments n’ont pas été aussi systématiques. En Bourgogne et en Nord Pas de Calais, la description de l’état des bâtiments a été orientée vers la hiérarchisation des travaux à réaliser dans le court et le moyen terme, à une échelle de cinq à dix ans. En région Centre ou en Limousin, l’effort de recueil de données systématique a été le plus faible. Dans le Centre ainsi, le conseil régional avait simplement demandé aux proviseurs de proposer une liste hiérarchisant leurs demandes et leurs besoins et un ingénieur recruté par le conseil régional se rendait dans les établissements qui rencontraient des difficultés.
3 Document interne du conseil régional du Centre, « Enquête état du patrimoine », statistique effectuée sur 94 lycées, lycées professionnels et EREA, 1987. Archives du conseil régional du Centre, carton 3587.
4 Document du conseil régional de Bretagne, « Décentralisation de l’enseignement », 2e réunion ordinaire, mai 1985. Procès-verbaux de mise à disposition des lycées d’enseignement général et des lycées d’enseignement professionnel. Archives du conseil régional de Bretagne, carton 569 W 39.
5 Archives du conseil régional du Centre, carton 3587.
6 Archives du conseil régional de Bretagne, carton 569 W 39.
7 Archives départementales de la Haute-Vienne, carton 1299 W 76.
8 Document interne « Bilan et perspectives du transfert de compétences en matière d’enseignement », Archives du conseil régional du Limousin, carton 1299 W 76. Ce document n’est pas daté, mais il a été trouvé dans une pochette où la majeure partie des documents dataient de 1987 ou 1988. Il s’agissait pour partie de documents préparatoires à des réunions de l’ANER, ou de compte-rendu de ces réunions.
9 Ibid.
10 Ibid.
11 Ibid.
12 Ibid.
13 Ainsi que du conseil général de l’agronomie, pour les lycées agricoles.
14 75 % du montant était alloué aux régions proportionnellement à la surface développée hors œuvre totale des bâtiments scolaires (elle correspond à la somme des surfaces de plancher de chaque niveau, des surfaces des toitures-terrasses, des balcons et des surfaces non closes situées au rez-de-chaussée), 12,5 % proportionnellement à la superficie développée hors œuvre totale des bâtiments scolaires construits avant 1973, et 12,5 % proportionnellement à la superficie des classes préfabriquées.
15 Les établissements scolaires ont été classés en 4 groupes dans le rapport sur le « coût de la remise en état des lycées » de la commission consultative de l’évaluation des charges : construction traditionnelle avant 1920, construction traditionnelle après 1920, construction béton, construction métallique. Les coefficients de pondération déterminés par la mission ont été appliqués au patrimoine de chaque région. Des coefficients mesurant l’écart entre les coûts moyens pour chacune des catégories de construction ont été appliqués.
16 La DRES est calculée pour les années 1994 et 1995, comme les dépenses totales régionales d’investissement et les dépenses régionales propres d’investissement.
17 Celles-ci étaient au nombre de quatre : la mise en conformité des locaux et ateliers avec les règles d’hygiène et de sécurité, la suppression des bâtiments préfabriquées, la création de salles d’études, de réunions, de vie associative, de centres de documentation et d’information (CDI) et la rénovation des internats.
18 Le 29 avril 1987.
19 Dépenses régionales nettes = dépenses régionales totales – (DRES + aides exceptionnelles).
20 Données INSEE.
21 Il s’agit de la part régionale de quatre impôts, dits les « quatre vieilles », à savoir la taxe sur le foncier non bâti, la taxe sur le foncier bâti, la taxe professionnelle et la taxe d’habitation.
22 L’enquête EPI est destinée à un usage interne par les services du ministère de l’Éducation nationale. Lorsque l’État en était encore en charge des bâtiments des lycées, elle fournissait les éléments nécessaires aux calculs des dotations de fonctionnement aux établissements, qui dépendaient de leurs caractéristiques physiques. Depuis la décentralisation, elle est utilisée par les services de l’État pour le calcul des dotations de compensation, qui dépendent aussi de ces caractéristiques. Cette enquête est complétée tous les ans par les chefs d’établissement. Ils sont supposés amender un questionnaire pré-rempli avec les données des années précédentes. Tous les changements ne sont pas nécessairement saisis par l’enquête, car les chefs d’établissement ne les intègrent pas nécessairement d’une année sur l’autre. L’enquête EPI fournit toutefois une bonne approximation des caractéristiques physiques des bâtiments scolaires.
23 La surface moyenne par élève est plus importante dans le cas de l’enseignement professionnel, compte tenu de la place nécessaire pour les machines et les ateliers pour certaines des formations que ces établissements dispensent.
24 Cette enquête est le produit d’un « tournant comparatif » de cette organisation internationale suite à évolution des intérêts des membres et des profils de son personnel (Martens, 2007).
25 On fait ici référence au titre de l’ouvrage dirigé par Bernd Fahrholz, Sigmar Gabriel et Peter Müller, 2002, Nach dem PISA-Schock, Francfort-sur-le-Main, Hoffman und Campe Verlag GmbH.
26 Chancelier Gerhard Schröder, 2002, « Ein Gesetz für alle Schulen. Pisa und die Konsequenzen für das deutsche Schulsystem », Die Zeit, vol. 27.
27 Cette revendication prend la suite de l’intervention de la WRK/HRK pour restreindre, de manière plus générale, l’accès à l’enseignement supérieur (Fuchs, 2004). À la fin des années 1960, la WRK a dans un premier temps critiqué l’ouverture de la scolarité en Gymnasium ainsi que l’augmentation du nombre d’élèves et de bacheliers. Plutôt que d’être le signe d’une moindre sélectivité sociale de l’accès au Gymnasium, les représentants des présidents d’université considéraient que ces augmentations étaient le signe d’un déclin du niveau des élèves des Gymnasien, déclin dont ils devaient assumer les conséquences une fois les bacheliers devenus étudiants. Mais ce discours, en opposition franche avec les évolutions qui caractérisent l’accès au Gymnasium, évolue au début des années 1970. Les représentants des présidents d’université insistent dès lors plutôt sur les capacités d’accueil limitées des universités (Fuchs, 2004).
28 Le Deutscher Philologenverband, l’un des syndicats enseignants les plus anciens qui représente les enseignants du Gymnasium. Il est réputé être un syndicat conservateur, attaché à la défense de la segmentation ternaire des systèmes scolaires, qui garantit aux enseignants du Gymnasium une meilleure rémunération que celle de leurs collègues des autres types d’école et un prestige social plus élevé. La plupart des enseignants du Gymnasium y sont syndiqués. Il compte environ 90000 membres.
29 Le syndicat Verband Deutscher Realschullehrer, VDR rassemble les enseignants de Realschule. Il est favorable au maintien de la segmentation ternaire du système scolaire qui assure une existence propre à la Realschule, distincte de la Hauptschule. L’image et l’attractivité de cette dernière se sont en effet fortement réduites au cours des dernières décennies. Ce syndicat insiste ainsi fortement sur la spécificité de la formation que les Realschulen proposent. Il compte environ 15000 membres.
30 Le syndicat Éducation et formation (Verband Bildung und Erziehung, VBE) rassemble les enseignants de la Grundschule, de la Hauptschule, de la Realschule, mais aussi du Gymnasium et de la Gesamtschule. Il est composé d’environ 150 000 membres à l’échelle fédérale. Favorable à un allongement de la scolarité des élèves allemands dans une même école, ses positions sont souvent présentées comme moins tranchées que celles de la GEW. En effet, le VBE défend de manière générale l’aménagement de la segmentation ternaire des systèmes scolaires sous la forme d’un système organisé en deux branches, plutôt que son abrogation comme le fait la GEW.
31 Le syndicat Éducation et science (Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft, GEW) représente à la fois les enseignants de la Grundschule, de la Hauptschule, de la Realschule, du Gymnasium et des Gesamtschulen. Il affiche aujourd’hui près de 270 000 membres à l’échelle nationale. Il est en faveur de l’abolition de la segmentation des systèmes scolaires en Allemagne et agit pour la mise en place d’une école unique pour tous les élèves. Ce syndicat est souvent présenté comme ayant une organisation hiérarchique forte, caractérisée par une certaine importance de l’échelon fédéral, contrairement à ce qui est le cas pour les autres syndicats enseignants.
32 Aucune donnée comparée d’une région à un autre n’est disponible dans ces deux publications de la KMK : Vorausrechnung der Schüler- und Absolventenzahlen et Prognose der Studienanfänger, Studenten und Hochschulabsolventen.
33 Dans une version antérieure : Schüler, Klassen, Lehrer.
34 Cela est le cas en revanche depuis 1969 pour les statistiques universitaires ou concernant l’apprentissage.
35 Il est en effet très difficile de changer le programme de recueil des données sur le court terme, puisque tout changement implique d’abord d’obtenir l’accord de chacun des ministères de l’Éducation, puis d’accorder et de coordonner les manières de faire des services statistiques des Länder.
36 Ainsi, en 1971 sont distinguées pour la première fois les écoles de formation générale de celles de formation professionnelle. C’est aussi au cours de cette décennie que les élèves qui quittent le système scolaire sont comptabilisés en fonction du type de diplôme qu’ils ont obtenu.
37 À partir du recueil de l’ensemble des décisions prises par la KMK depuis sa création en 1948 jusqu’en 2007 (KMK, 2007), on a comptabilisé toutes les décisions relatives à l’enseignement scolaire (Gruppe II : Schulwesen), en se concentrant sur l’enseignement général (à l’exclusion par exemple des Sonderschulen) dans les établissements publics. N’ont pas été prises en compte les décisions relatives à la formation des enseignants, ni celles portant sur les aides financières, ni encore celles portant sur les dimensions administratives du fonctionnement des établissements scolaires. Il s’agit là d’un comptage simple, sans que n’ait été pris en considération le contenu des décisions, au-delà du type d’école concerné. Les « grandes » comme les « petites » décisions sont comptabilisées à égalité.
38 Le comptage de Jutta Stern présente deux différences par rapport à celui qui a été présenté plus haut : nous avons compté les décisions de la KMK (plus nombreuses que les accords, ces derniers pouvant être déclinés en plusieurs décisions, et toutes les décisions ne faisant pas l’objet d’accords), portant sur les questions scolaires (enseignements et diplômes), tandis que Jutta Stern s’intéresse à l’ensemble des activités de la KMK.
39 Cf. chapitre 2.
40 Communiqué de presse de la KMK du 4 décembre 2001, « Schulisches Lernen muss stärker anwendung-sorientiert sein ».
41 La KMK est présidée par l’un des ministres de l’éducation des Länder. La présidence change tous les ans. Dagmar Schipanski est ministre de l’éducation de Thuringe, une région ayant fait partie de la République démocratique d’Allemagne. La ministre a d’ailleurs, à de nombreuses reprises, souligné les avantages de l’organisation fédérale de l’éducation par rapport à une organisation centralisée. Notamment, le 25 juin 2002 : « Ceux qui, comme moi, viennent d’un système centralisé, où tout est régulé d’en haut sans possibilité de retour du terrain, se réjouissent tous les jours du fédéralisme […] ».
42 Statement der Präsidentin der Kultusministerkonferenz und Thüringer Ministerin für Wissenschaft, Forschung und Kunst, Prof. Dr. Dagmar Schipanski, zur Vorstellung und Bewertung der PISA-E Studie am 25. Juni 2002.
43 Les standards nationaux pour la classe 4 en allemand et mathématiques avaient à cette date déjà été adoptés, comme ceux en allemand, mathématiques et première langue vivante (anglais ou français) pour le diplôme de fin de scolarité en Hauptschule, et ceux en allemand, mathématiques, première langue vivante (anglais ou français), chimie, physique et biologie pour le diplôme de fin d’étude en Realschule.
44 On doit mentionner une autre critique fréquemment adressée à la KMK, selon laquelle son fonctionnement centré sur les exécutifs régionaux conduit à l’éviction des parlements régionaux. Ce sont en effet les membres des gouvernements et des administrations régionales qui participent aux négociations et aux groupes de travail, dont les discussions sont confidentielles. Certains parlent ainsi de « no mans land parlementaire » (Stern, 2000, p. 81).
45 Dans d’autres cas, les décisions de la KMK ne semblent exercer aucun effet sur l’évolution des inégalités régionales, ni dans le sens de leur augmentation, ni dans celui de leur réduction. C’est ce que l’on constate lorsque le résultat des négociations au sein de la KMK est la reconnaissance mutuelle des situations régionales dans leur diversité. Les dispositions de la KMK de 1991 visant à intégrer les régions de l’ancienne République démocratique au territoire national en est une illustration. Un programme de la KMK a été mis en place pour remplacer le système scolaire est-allemand, unifié et caractérisé par la prégnance de l’idéologie marxiste, et pour permettre, après une phase de transition, la comparabilité et l’équivalence des formations et des diplômes obtenus dans l’ensemble des régions de la République fédérale. Les types d’école n’existant que dans les anciennes régions de la République démocratique ont été ainsi reconnus à l’égal de la Hauptschule, de la Realschule, du Gymnasium et de la Gesamtschule. C’est le cas en particulier des Mittelschulen en Saxe, des Regelschulen en Thuringe et des « écoles secondaires » en Saxe-Anhalt (Münding, 1995).
Le texte seul est utilisable sous licence Licence OpenEdition Books. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.
La proximité en politique
Usages, rhétoriques, pratiques
Christian Le Bart et Rémi Lefebvre (dir.)
2005
Aux frontières de l'expertise
Dialogues entre savoirs et pouvoirs
Yann Bérard et Renaud Crespin (dir.)
2010
Réinventer la ville
Artistes, minorités ethniques et militants au service des politiques de développement urbain. Une comparaison franco-britannique
Lionel Arnaud
2012
La figure de «l'habitant»
Sociologie politique de la «demande sociale»
Virginie Anquetin et Audrey Freyermuth (dir.)
2009
La fabrique interdisciplinaire
Histoire et science politique
Michel Offerlé et Henry Rousso (dir.)
2008
Le choix rationnel en science politique
Débats critiques
Mathias Delori, Delphine Deschaux-Beaume et Sabine Saurugger (dir.)
2009