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Pouvoir local et Révolution, 1780-1850

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Roger Dupuy

Conclusions

Élément de conclusion II

Jocelyne George

Texte intégral

1La notion de pouvoir local doit être délivrée du caractère secondaire qui lui est encore habituellement attribuée, résultat d'une construction historique mystificatrice. L'idée existe que le pouvoir local résulterait de la démocratisation progressive du pouvoir central, qu'il serait absent sous l'Ancien Régime, naîtrait durant la Révolution, aurait été refusé sous l'Empire et se serait ensuite progressivement étendu pour parvenir à l'idéal républicain avec la loi de 1884. En fait, la notion de pouvoir local – sur l'origine de laquelle il faudrait déjà s'interroger car elle n'a pas l'évidence qu'on lui prête – est étroitement liée à celle de pouvoir central. Elle en est constitutive. A chaque forme d'État correspond une expression locale dont la législation est édifiée sous la pression sociale avec le souci de contenir ou de désamorcer celle-ci.

2En France, une donnée médiévale est déterminante : la communauté d'habitants qui peut regrouper plusieurs paroisses. Lorsqu'en 1793, elle est baptisée “commune” par la Convention, elle a derrière elle une longue histoire féodale et monarchique marquée par les révoltes paysannes. A la veille de 1789, cette communauté paraît étiolée, dominée par le seigneur accaparée par une oligarchie bourgeoise urbaine. Pourtant, de façon inattendue, une révolution municipale contraint le nouvel État naissant à la reconnaître sauf à être affaibli dans sa lutte au sommet. Dans la hâte, la communauté est identifiée à la paroisse et, du coup, surgissent 44 000 municipalités. Ce grand nombre qui n'a pas fini de poser des problèmes, surtout à ceux qui inquiète toujours l'extension de la démocratie, fut-il depuis réduit à 36 000, caractérise l'État libéral à la française.

3On peut considérer la période entre 1789 et 1850 – date limite de notre colloque-, comme celle de l'hésitante construction de cet État, dont le concept est bien démodé aujourd'hui. L'État libéral est d'abord un État gendarme qui vise à la centralisation, reconnue comme le mode de contrôle le plus efficace. Certes, la bourgeoisie a remplacé l'aristocratie aux commandes mais celle-ci approuve le centralisme maintenant qu'il lui profite. L'anticléricalisme de cette bourgeoisie est aussi une spécificité de son État. Ailleurs, le communautés locales n'ont pas contesté avec la même vigueur les élites civiles et religieuses. Sa révolution ayant été contrée par l'Église, la bourgeoisie française a en effet été poussée à laïciser le pouvoir local. Elle a ainsi opposé le maire au curé, transférant au premier les attributions civiles du second, amoindrissant l'emprise sacerdotale et créant un pôle d'opposition. La Révolution n'étant pas seulement bourgeoise mais aussi populaire, l'État libéral doit prendre en compte des aspirations démocratiques. L'autonomie communale – autre expression sur l'origine de laquelle il conviendrait également de s'interroger – est un mythe puissant qui s'exprime concrètement par la revendication de l'élection de représentants locaux à l'image de celle des représentants nationaux.

4Comment intégrer cette communauté et son désir de représentation dans l'État libéral en construction ? Passé le rêve de la société de propriétaires de 1790, de citoyens de 1792, Bonaparte confisque la rêve à son usage strictement personnel et, fort pessimiste sur les hommes, veut faire de la commune une simple circonscription administrative, base d'un système hiérarchisé devant aboutir à lui-même, le Premier consul consacre l'idéal rationnel d'unité des révolutionnaires libéraux et récupère l'autorité monarchique.

5Quant à la liberté, elle doit être à nouveau défendue par les libéraux, surtout contre les aristocrates de retour qui assimilent les libertés communes au pouvoir seigneurial ou qui veulent restaurer le pouvoir clérical. De 1814 à 1830, les libéraux mis à l'écart réfléchissent intensément à cet élément essentiel du gouvernement de la France que sont les communes. Napoléon en a réduit les ressources financières au profit d'un État central qui tire néanmoins sa force de leur cohésion et ce leur acceptation de son autorité. Lorsque l'une et l'autre font défaut comme en 1814 et en 1830, les autorités de Paris et leurs envoyés dans les départements ne peuvent plus tenir le pays. Les hommes politiques libéraux, au premier plan Guizot et Thiers, sont très attentifs au statut de la commune. Le contrôle administratif et policier de la population ne leur paraît pas suffisant, ils recherchent l'équilibre social, prenant définitivement en compte l'aspect conflictuel de la communauté, accru par l'industrialisation qui se répand. Ils se résolvent pour cela à reconnaître comme légitime l'élection de représentation. Après la Révolution de juillet, il faut passer aux actes. Un compromis libéral est adopté en 1831 : le maire est nommé, ce qui préserve l'autorité de l'État, les conseillers municipaux sont élus à un suffrage censitaire bas, ce qui préserve l'équilibre social. La loi de 1837 confirme la tutelle préfectorale et circonscrit l'activité du maire et du conseil municipal. La contestation politique est ainsi déviée vers la querelle de clocher. A partir de là, l'institution est acceptée. La revendication se focalise sur l'extension du droit de vote. En 1848, la conquête du suffrage universel identifie électeur national et électeur municipal. Passé le recul relatif du Second Empire qui conserve l'élection du conseil municipal au suffrage universel mais nomme le maire, la loi de 1884 reprend la compromis établi en 1831 et 1837 : tutelle du préfet, limitation des compétences municipales, élection des conseillers qui, sauf à Paris, choisissent désormais le maire parmi eux. L'infériorité communale a fini par être intériorisée. Le mouvement communaliste de la fin du second empire apparaît comme une dernière résistance, mal connue et jugulée avec la violence que l'on sait.

6La loi de 1884 ouvre une période de stabilité de l'État libéral à la française. Ce régime sera remis en cause, en 1940, par Vichy qui revient sur le principe électif. Après 1944, commence une autre période d'élaboration où s'opère le passage à un État néo-libéral. En même temps que celui-ci se décentre dans un cadre européen, il renforce la centralisation. Après l'échec répété des tentatives de réduction du nombre des communes par fusion, le nouveau compromis est choisi. Par le biais des impératifs financiers, les attributions de communes mais aussi celles des départements sont diminuées au profit de la région et de l'État, alors que s'opère un transfert des charges sur les municipalités et les conseils généraux qui doivent pallier la fin de l'État-providence, dernier avatar de l'État libéral.

© Presses universitaires de Rennes, 1999

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