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Pouvoir local et Révolution, 1780-1850

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Roger Dupuy

Éléments pour un bilan provisoire et discussion finale

Les municipalités languedociennes à l'épreuve de la Révolution (1780-1800)

Georges Fournier

Texte intégral

  • 1 . Georges Fournier, Démocratie et vie municipale en Languedoc du milieu du XVIIIe au début du XIXe (...)

1Le Languedoc connaissait au XVIIIe siècle une importante vie municipale. Il constitue donc un terrain privilégié pour s'interroger sur la portée des mutations de la période 1789-1800. Révolutionnaires ailleurs, n'auraient-elles représenté ici qu'un faible changement ? Pire, n'auraient-elles pas, comme on l'a écrit parfois, rompu un équilibre à peine ébranlé par les tendances centralisatrices de la monarchie et précipité la mise en tutelle du pouvoir local ? Répondre à ces questions implique la prise en compte, de part et d'autre de 1789, des structures du pouvoir, des formes de participation à ce pouvoir, des réalités et des limites de ses capacités d'intervention. Il peut sembler trop ambitieux de prétendre cerner en une seule communication autant de domaines divers. Il a paru utile, pourtant, de livrer à la discussion, aux prix d'une inévitable schématisation, les grandes lignes d'une thèse qui prend appui plus particulièrement sur l'étude de la région située entre vallée de l'Hérault et vallée de la Garonne1.

I. LES MUNICIPALITÉS SOUS L'ANCIEN RÉGIME

2On ne peut comprendre la vitalité de l'institution communale en Languedoc à la fin du XVIIIe siècle qu'en la replaçant dans le cadre plus large d'une structure pyramidale de collectivités territoriales : une municipalité provinciale, vingt-quatre municipalités diocésaines, environ 2 500 municipalités locales ou communautés d'habitants. Pour les États de Languedoc :

  • 2 A.D. Hérault, C 5801.

“L'Essence de la Constitution des païs d'État est la liberté, dont l'un des plus légitimes usages est l'avantage qu'ont les habitants des Communautés de choisir eux-mêmes leurs administrateurs qui sont en même temps leurs représentants dans les assemblées des trois ordres qui forment le corps politique de cette partie de la nation”2

3Cette hiérarchie représentative justifiait à son tour la tutelle exercée par les États sur les administrations locales :

  • 3 Discours de l'archevêque Dillon, Président des États, cité par Trouvé, États de Languedoc, Paris, (...)

“…c'est à ce titre que nous formons nous-mêmes des engagements dont la nature solidaire nous donne et intérêt et droit de surveiller toutes les administrations particulières. [Nos délibérations…] sont l'ouvrage de la province entière ; elles sont l'expression fidèle des sentiments d'un grand peuple, manifestés par ses représentants”3.

4Cette image idéale demande naturellement à être sérieusement nuancée. Presque toutes les communautés d'habitants possédaient leurs consuls, chargés de transmettre et faire exécuter les décisions des autorités supérieures, mais aussi d'exercer la “police” et de gérer les intérêts collectifs, et leurs conseils d'habitants. Représentants de la communauté, ceux-ci entendaient l'exposé de toute affaire de quelque importance, délibéraient et votaient. Contrôlant la gestion des consuls, cautionnant leur action, ils devenaient par contre les garants de l'exécution des ordres reçus. En principe, depuis 1688, cette représentation devait être exercée dans le moindre village par un conseil restreint ou conseil politique, désigné à l'origine par l'intendant et renouvelé par moitié tous les ans par cooptation. En fait, certains villages, surtout en dehors de la zone méditerranéenne, conservèrent jusqu'en 1789 le conseil général ouvert à tous les propriétaires, parfois même à tous les contribuables. Malgré leur désir d'uniformisation, l'intendant et les États n'imposèrent le passage au conseil restreint qu'en cas de crise locale.

5Le conseil général fut défendu pied à pied par les petits propriétaires là où ils dominaient, et ils n'en furent souvent dépossédés qu'à la suite de leurs difficultés économiques. Mais ce type de conseil avait aussi la faveur des grands propriétaires Toulousains : ils pouvaient y assister et y recevoir l'appui de leur clientèle de brassiers, alors que les rares propriétaires villageois dominaient le conseil restreint, où les forains n'étaient représentés que par un seul syndic. Le conseil politique pouvait cependant conserver une certaine représentativité démocratique dans les villages de population paysanne peu différenciée. Mais la disparition du conseil général s'accompagna en général de distinctions hiérarchiques à bases censitaires et socio-professionnelles qui n'étaient jusque là perceptibles qu'au niveau du consulat et dans les communautés d'une certaine importance. Quand les petits propriétaires restaient présents ce n'était qu'au troisième rang d'une hiérarchie garantissant au mieux une égale représentation à ces groupes fort inégaux en nombre qu'étaient les “bourgeois”, les ménagers, les brassiers et artisans. Dans les bourgs et même certains villages de la zone méditerranéenne, l'inégalité était encore plus grande : six conseillers pour le premier rang, quatre pour le second, deux pour le troisième c'est-à-dire la masse des contribuables. A Servian, par exemple, au diocèse de Béziers, quinze familles, nobles, “gradués”, bourgeois vivant noblement, se partageaient la moitié du conseil ; quinze autres familles, chirurgiens, marchands, riches ménagers, en occupaient le tiers ; les 367 autres contribuables devaient donc se contenter de deux représentants. Il ne faut pas s'étonner que de tels conseils se soient déchirés autour de la définition des deux premiers rangs, sans remettre en cause leur structure inégalitaire. Selon la même logique, la collégialité consulaire reculait devant la primauté du premier consul. Mais ici il faut aussi tenir compte, malgré la liberté électorale revendiquée par les États, du droit de regard exercé par les seigneurs sur la majorité des nominations.

6Les villes poussaient plus loin encore les principes d'exclusion et de hiérarchie. En additionnant critères censitaires et socio-professionnels, à Béziers comme à Carcassonne, environ 13 % des contribuables masculins pouvaient prétendre à accéder au conseil, à Toulouse sans doute guère plus de 10 %, tandis que la proportion d'admissibles au capitoulat n'atteignait pas 2 %. Béziers nous offre l'exemple d'une ville moyenne de structure traditionnelle : le premier chaperon allait alternativement à un noble et à un avocat ou médecin, tandis que, pour l'ensemble de la période 1750-1789, chanoines, officiers de justice, nobles et gradués, fournissent près de la moitié des conseillers. Carcassonne illustre au contraire le cas des villes dites de grand commerce. Marchands fabricants et gros négociants participent à l'alternance pour le premier chaperon et groupe dominant, envahissent en permanence le second, s'étendant à l'occasion jusqu'au troisième avec leurs représentants plus modestes. A Béziers, et de façon plus décisive encore à Narbonne ou dans les petits évêchés, comme Rieux ou Agde, le seigneur ecclésiastique pèse aussi sur les choix consulaires.

7Toulouse, par l'arrêt du Conseil du 26 juin 1778, retrouvait la liberté d'élire les Capitouls, dans un respect des rangs favorable à la noblesse. Le roi se réservait la nomination d'un chef du consistoire pris parmi les avocats et dans l'immédiat il désignait capitouls et conseillers, qui devaient déterminer la suite par le système de la cooptation. De 1780 à 1789, les différentes municipalités rassemblèrent 25 % de nobles, 13 % de grands négociants, 10 % de “bourgeois”, 6 % d'agents des services publics, et 46 % de professions libérales, dont 37 % d'hommes de loi. Les liens étaient trop étroits entre noblesse et aristocratie parlementaire, les hauts magistrats, présents d'office dans les conseils, trop influents sur leur clientèle d'hommes de loi, pour que la tutelle du Parlement sur la municipalité soit sérieusement ébranlée.

8Le “droit public municipal de la Province”, que les États s'efforcèrent d'instaurer après 1775, était donc loin de livrer un paysage cohérent. Une logique tendait à l'emporter : l'émergence des notables. Mais, tout en respectant certains rapports de force locaux, les États, pas plus d'ailleurs que le Parlement de Toulouse, ne parvenaient à trancher les contestations par une définition claire de la notabilité : tantôt la fortune était invoquée “parce que les plus forts contribuables ont toujours le plus grand intérêt dans l'économie de la bonne administration” ; tantôt les hiérarchies prévalaient, “le nombre des plus forts allivrés étant précisément des classes inférieures, et presque étrangères à la formation des conseils politiques”. Nombreuses, les familles du premier rang se disputaient le pouvoir, peu nombreuses, elles devaient le défendre face à l'assaut des bénéficiaires de l'évolution économique. Les rangs inférieurs opposaient aux hiérarchies “la loi générale”, le “droit commun” de l'ensemble des “citoyens”, et exigeaient des scrutins secrets ; les exclus de la petite bourgeoisie urbaine réclamaient en vain leur entrée au conseil. Souvent, pourtant, par le jeu des clans et des clientèles, la lutte pour le pouvoir aboutissait à la formation de “deux partis” qui, dans le désir de mobiliser l'opinion, en venaient d'ailleurs parfois à définir des politiques municipales rivales. Dans les villages, ceux qui ne pouvaient plus contrôler le pouvoir ne le reconnaissaient plus : le refus de l'autorité des consuls, l'agressivité à leur égard, allaient croissant.

9La vigueur de ces luttes est-elle le signe d'une solide réalité du pouvoir municipal ? Retenons pour l'instant que le conseil général, jusqu'aux années 1770 au moins, n'enregistre guère ce qui lui paraît relever de la seule initiative locale. La croissance apparente des initiatives après 1770 correspond aux progrès de l'enregistrement, donc des possibilités de contrôle a posteriori. Même alors, les conseils apparaissent d'abord comme les instruments de la machine fiscale. Sauf pour les villages gérant un important patrimoine collectif, l'exécution dépasse le plus souvent 50 % des points débattus. Les moyens matériels font largement défaut : budgets étriqués, archives rares et dispersées. En dehors des bourgs et d'une partie des gros villages méditerranéens, parler, comme on l'a fait parfois pour le Languedoc, de communautés capables, grâce à de bonnes archives, de soutenir efficacement des procès libérateurs, est beaucoup embellir la réalité.

10Malgré une grande diversité, trois grandes catégories peuvent être distinguées. Le village paysan isolé, quand il échappe à la clientèle du seigneur ou du riche forain, vit une autonomie précaire. On y conserve l'idée que seules les décisions prises par “le général de la communauté” peuvent engager celle-ci ; la pression collective, les justifications par la mémoire commune, en dehors de tout texte ou toute référence juridique, y sont pratiques courantes. Mais les habitants maîtrisent mal le suivi des décisions : seule la mise en cause directe de leurs intérêts provoque une forte mobilisation, encore est-il rare, même alors, de rassembler plus de 30 à 40 % des contribuables. La prédominance des formes orales laisse aux consuls une grande marge de manœuvre, à condition qu'existent des revenus patrimoniaux faciles à dissimuler aux autorités de tutelle. La résistance passive, l'ignorance volontaire, restent les meilleures armes contre les autorités supérieures. Mais dès que se désagrègent les solidarités communautaires, et le phénomène s'accélère à la fin du XVIIIe siècle, le mépris des règlements, les irrégularités de gestion, sont dévoilés par les dénonciations. Les arguments ne manquent donc pas pour imposer un conseil politique.

11Le conseil restreint assure une classe dirigeante plus compétente, plus indépendante, parfois, vis-à-vis du seigneur ou du décimateur. Plus que les réactions élémentaires et purement défensives du conseil général, il devrait permettre le timide développement de responsables paysans à travers les contraintes acceptées de l'écriture et de la langue française. Mais les aliénations économiques, linguistiques et culturelles, jouent pleinement dans ce milieu restreint. Les clans, au service d'une oligarchie, tendent à se substituer à la volonté générale. Dans ces villages, souvent moins isolés, à la vie administrative plus transparente, les déchirements internes favorisent les interventions des autorités supérieures, par ailleurs en droit d'escompter la soumission de notables dont elles ont contribué à consolider le pouvoir.

12Si le contrôle qui s'exerce sur elles est encore plus strict, les villes semblent mieux armées pour définir et faire aboutir une politique municipale, d'autant que leur premier, et parfois leur second consul, siègent à l'assemblée des États. Mais la perception d'un octroi, ou subvention, d'ailleurs impopulaire, est compensée par les lourdes charges qui leur sont imposées, et leur endettement est considérable.

13Pourquoi les États de Languedoc ne sont-ils pas parvenus, malgré l'évolution qu'ils ont encouragée, à imposer ce “droit municipal de la Province” qui aurait assuré, par l'intermédiaire des notables placés sous leur tutelle, rationalité administrative et maîtrise des tensions locales ? Sans doute parce que à tous niveaux s'affirme, on l'a vu, malgré les prétentions affichées, un grave déficit de représentativité. Les notables locaux eux-mêmes, privés dans leur très grande majorité de toute influence dans les assemblées diocésaines dominées par le syndic, homme de l'évêque, et plus encore de toute chance d'entrer aux États, n'éprouvent aucune solidarité profonde avec l'administration provinciale. D'ailleurs, à partir de 1775 surtout, les États, pour mieux assurer leur primauté administrative aux dépens du parlement de Toulouse, ont entrepris une étroite collaboration avec l'intendant et la monarchie. D'un point de vue local, tutelle de l'intendant et tutelle des États se confondent, et l'on dénonce avec la même ardeur “despotisme ministériel” et “despotisme” de la province. Parce qu'elle s'arroge progressivement tout ce qui touche à la fiscalité et aux travaux publics, terrain propice aux contentieux et à de lourds prélèvements, l'administration provinciale détourne même sur elle les réactions hostiles suscitées par l'égocentrisme local. A l'inverse, les officiers municipaux qui cherchent un appui auprès des États pour promouvoir une politique populaire, par exemple en libérant les communautés de la tutelle seigneuriale, ou en faisant imposer les biens prétendus nobles, sont souvent déçus par les résultats. Incapacité à définir de nouveaux modes de représentation et froide logique de développement d'une administration par ailleurs efficace, se conjuguaient pour mettre en valeur une certitude : la communauté locale ne supporte pas mieux un pouvoir régional qu'un pouvoir central si elle n'y trouve pas un intérêt évident.

II. MUNICIPALITÉS LANGUEDOCIENNES ET RÉVOLUTION

14En Languedoc, la loi du 14 décembre 1789 apportait peu de changements aux structures du pouvoir municipal comme à ses attributions. La conjonction de la fièvre législative et de la dynamique révolutionnaire devait cependant donner aux “fonctions propres à l'administration générale qui peuvent être déléguées aux corps municipaux” une extension sur laquelle nous aurons à revenir. Dans l'immédiat, c'est bien la “libre représentation”, aspiration certainement la plus évidente dans les conflits municipaux de la fin de l'Ancien Régime, qui constituait la véritable révolution. Encore faut-il en mesurer les effets.

15Première constatation, la démarche représentative ne met pas fin partout à la pratique de la “démocratie directe”. Bien des villages retournent à l'été 1789 aux conseils généraux ouverts, certains y recourent ensuite plus ou moins fréquemment, en fonction de la dynamique révolutionnaire, ou à l'inverse pour justifier des résistances à la révolution. La règle générale renvoie cependant à l'élection, donc, jusqu'à 1792, à l'exclusion des citoyens passifs. Se révèle-t-elle mutilante par rapport à la situation antérieure ? On peut répondre non, avec quelques nuances. D'une part les micro-parcellaires participaient très rarement aux conseils généraux, même quand ils y avaient théoriquement accès. D'autre part la définition de la citoyenneté, très variable d'une commune à l'autre, reflétait justement la plus ou moins grande force des traditions démocratiques élémentaires. Dans les villages habitués au conseil général, les actifs représentent souvent plus de 90 % des contribuables, y compris dans le Toulousain où la plupart des paysans n'étaient pas propriétaires. A l'inverse, dans les villages depuis longtemps régis par le conseil politique, une stricte application de la logique censitaire entraîne une plus large exclusion, mais nettement moindre que celle provoquée par le système des rangs. Quand des citoyens passifs protestent, c'est en général dans ce type de communes : ils expriment donc une frustration par rapport à une espérance plus que le regret d'un droit remis en cause. Par contre, on retrouve partout la volonté d'écarter non seulement les domestiques mais aussi, malgré la loi, les maîtres-valets, considérés, à la différence des métayers, comme les jouets de leurs maîtres. Dans les villes, quelle que soit l'ampleur de l'exclusion, il est rare qu'elle compromette sérieusement l'expression potentielle des forces jusque-là exclues. Dans la ville basse de Carcassonne les artisans divers forment près de 25 % des actifs et les artisans du textile près de 18 %. Dans la Cité, ils sont respectivement 18 et 29 %, avant même que ne tombe toute barrière, dès 1791. A Béziers, artisans et brassiers semblent bien détenir la majorité. Par un apparent paradoxe on pourrait dire que, des villages aux bourgs et aux villes, plus les passifs sont nombreux plus en réalité s'accroît l'ouverture par rapport à l'Ancien Régime. Naturellement, c'est pourtant dans les bourgs et les villes que la démocratie électorale de 1792 aura théoriquement les effets les plus spectaculaires.

16L'usage fait de ce droit de vote devenait la manifestation la plus concrète, du moins légalement, de la participation au pouvoir. Avant l'application de la législation révolutionnaire les élections aux États-généraux nous fournissent une référence de départ. La participation, de l'ordre de 40 % dans le Toulousain au sens large, tombe à 30 % dans la Sénéchaussée de Carcassonne, et à 15 % dans celle de Béziers. Globalement, malgré quelques exceptions, plus la pratique du conseil restreint est enracinée moins la participation est forte. C'est la tradition du conseil général, dans les limites déjà signalées, qui soutient donc cette première manifestation de civisme.

17Peut-on dire pour autant que le recours à la procédure électorale, en rupture avec cette tradition, explique la faible participation aux élections de la période révolutionnaire ? Il ne le semble pas. En février 1790, on peut évaluer à plus de 40 % la participation aux élections municipales en Haute-Garonne, à 48 % dans le district de Narbonne, à plus de 60 % dans celui de Montpellier. Dans les petits villages de tradition démocratique la progression est faible par rapport à une participation qui en 1789 surpassait déjà les conseils généraux les plus fréquentés. Elle sera d'ailleurs souvent supérieure lors des assemblées primaires de l'été, comme si l'intérêt pour les élections municipales avait été limité par la force du consensus. Dans les gros villages, et dans la zone méditerranéenne en général, la relative mobilisation des électeurs derrière les “partis” traditionnels se traduit au contraire par des progrès spectaculaires par rapport à 1789. Les clans oligarchiques s'élargissent en passions collectives, qui contrastent parfois avec une certaine indifférence à l'égard des assemblées primaires. Dans les villes, la participation est souvent du même ordre pour les élections municipales et les assemblées primaires, soit moins de 30 %. Carcassonne permet cependant une intéressante constatation : il y a une nette opposition entre l'intérêt des classes aisées pour les assemblées primaires et celui qui porte plutôt le monde du petit commerce et de l'artisanat, y compris dans ses éléments populaires, vers les élections municipales. Ici encore, c'est dans les élections municipales que les “rangs” inférieurs et les exclus trouvent l'aboutissement de leurs revendications politiques passées.

18Globalement, malgré de sensibles nuances régionales et locales, pour les trois départements étudiés, l'écart restait cependant peu marqué en 1790 entre la participation aux assemblées primaires et aux élections municipales. Il n'en est pas de même en 1791 où la chute de la participation est nettement plus forte dans les assemblées primaires, le Bas Languedoc méditerranéen restant le plus mobilisé par les passions municipales. Il faut presque partout faire une exception pour les villes, plus intéressées par les élections législatives de juin. Sur des bases plus fragiles, on peut estimer que l'écart se creuse encore en 1792 avec une remontée de la participation beaucoup plus sensible lors des élections municipales. Si l'on ne retrouve pas toujours les pourcentages de 1790, le nombre de votants est souvent très proche, compte tenu de l'élargissement du droit de vote, qui masque en particulier la relative mobilisation des bourgs et des villes. L'an II n'interrompit pas tout à fait cette longue série électorale : en janvier 1794 la première épuration de la plupart des municipalités villageoises s'opéra en assemblée communale, avec une participation moyenne de l'ordre de 40 %, proche donc d'une certaine constante. Quelques élections en corps de commune eurent même lieu au printemps 1794.

19Le Directoire bouleversa au contraire le cadre des élections. Les officiers municipaux dans les villes, le président de la municipalité cantonale dans les campagnes, étaient désormais élus en assemblée primaire après les Électeurs et le juge de paix. Dans les villes l'élection municipale fut en général la plus fréquentée l'écart entre les différents scrutins restant cependant limité, du fait d'un taux de participation parfois exceptionnel lorsque s'affrontaient les partis : en l'an V, 78 % à Béziers, 71 % à Toulouse, 63 % à Narbonne ; 44 % à Toulouse. La politisation, alimentée ici par la vitalité du néo-jacobinisme, jouait dans tous les types d'élections. En dehors du Bitterrois des grandes communes, où le président de l'administration cantonale héritait en partie des vieilles passions municipales, l'indifférence des villageois à ce dernier épisode des assemblées primaires témoignait au contraire de leurs réticences face aux nouvelles formes de la vie municipale. En Haute-Garonne, les assemblées communales pour élire les agents municipaux retrouvèrent parfois curieusement les formulations des anciens conseils généraux, mais avec une participation moyenne de 32 %, quelques points au-dessous du seuil traditionnel. Dans le Biterrois, plus coutumier autrefois du conseil restreint, malgré des contrastes marqués, on se situait autour de 35 % : sans doute moins qu'en 1791-1792, mais beaucoup plus que les 15 % de la première expérience de 1789. C'est ici, dans les villages urbanisés, que la Révolution marque la plus spectaculaire ouverture de la vie municipale, dans son expression électorale tout au moins ; phénomène qui précède ou accompagne la politisation beaucoup plus nettement qu'ailleurs.

20Sans nier les difficultés d'adaptation à une procédure électorale longue et complexe, ni les effets démobilisateurs du contexte politique, soulignés par la baisse irrégulière de la participation globale après les records de 1790, on doit reconnaître que le vote, selon les cas, prolonge l'engagement limité de la tradition démocratique, ou marque une ouverture parfois considérable dans les pays de conseils restreints. Le retentissement au niveau des élus peut paraître plus limité, d'autant que, jusqu'au Directoire, par rapport au passé, l'éligibilité ne joue qu'un rôle restreint : comme pour les actifs, la plus ou moins grande rigueur de l'application est fonction de la tradition. Par contre, sous le Directoire, l'éligibilité devient dans certains cas une barrière plus marquée que sous l'Ancien Régime.

  • 4 Pour les municipalités rurales : G. Fournier, “Société paysanne et pouvoir local en Languedoc pend (...)

21Malgré une grande variété de situations on peut tenter une typologie. Dans les villages de petite et moyenne paysannerie propriétaire et de tradition relativement démocratique, qu'elle ait ou non connu le passage récent par le conseil politique, on note peu de changements, tout au plus une progression des brassiers, en particulier entre 1792 et 17944.

22Dans le Toulousain à la paysannerie largement dépendante, où le conseil général dissimulait en fait souvent l'influence de l'aristocratie urbaine, 1790 marque un net recul des brassiers. Selon le rapport des forces on assiste, soit à une prise en main directe des municipalités par les nobles, soit plutôt à la promotion d'une maigre bourgeoisie de village jusque là indifférente, avec la conscience d'une valeur accrue de la vie municipale, en dignité comme en pouvoir. A partir de 1791, et surtout de 1792, en fonction de la dynamique révolutionnaire, malgré un timide retour des brassiers, la relève du groupe dirigeant est assurée par les artisans et surtout par les propriétaires appartenant à la petite et moyenne bourgeoisie toulousaine acquise à la Révolution. Les épurations de l'an II (15 %) confirment cette évolution ; beaucoup plus importantes, celles de l'an III (42 %), ramènent la bourgeoisie de village ou une bourgeoisie foraine plus modérée.

23La tradition du conseil politique dans une société plus différenciée, dans la zone méditerranéenne en particulier, entraîne en 1790 un renouvellement moins net, surtout en termes de catégories sociales. Parfois les ménagers aisés l'emportent enfin sur la bourgeoisie de village, mais, le plus souvent, soit le “parti” au pouvoir est confirmé, soit le “parti” rival, lui aussi conduit par d'anciennes familles consulaires, prend sa revanche. La rupture de 1792 est ici encore plus sensible que dans le Toulousain. La radicalisation, l'ouverture du corps électoral, donnent leur chance à des bourgeois et des ménagers instruits jusque là exclus par la longue domination d'un parti ; brassiers et artisans consolident des progrès amorcés en 1790, mais accèdent rarement aux postes de maire et procureur. Ici encore, bien que plus nettes que dans le Toulousain, les épurations de l'an II (21 %) sont moins marquées que celles de l'an III (45 %), qui ramènent soit les anciennes familles consulaires soit les vaincus de 1792.

24Statistiquement, il semble évident que l'évolution, depuis 1791 et surtout 1792, a porté au pouvoir dans la plupart des villages les meilleurs, ou plutôt les moins mauvais, des représentants dont puisse disposer le Comité de salut public au plan local. L'analphabétisme, ou tout au moins le manque de compétence, ont étroitement limité la révolution municipale de l'an II, y compris dans ses formes autoritaires. Il n'est pas rare que restent en place, même dans de gros villages, des municipalités dont l'hostilité au régime, malgré un conformisme prudent, est vainement dénoncée par les artisans et les brassiers réfugiés dans les Sociétés populaires, ou même par les Comités révolutionnaires.

  • 5 G. Fournier,Structures sociales et Révolution dans quelques villes languedociennes”, Annales du (...)

25Les villes offraient naturellement de plus grandes possibilités de changement5. Par rapport aux municipalités d'Ancien Régime, partout, dès février 1790, le renouvellement de l'ensemble municipal se situe au-dessus de 55 % celui des corps municipaux par rapport aux corps consulaires de 75 %. La rupture s'accentue régulièrement à Toulouse, pour atteindre 90 et 100 % en l'an II. A Carcassonne et à Béziers, par rapport aux familles consulaires, le renouvellement du corps municipal est, en 1792 comme en l'an II, de l'ordre de 80 %. Après un certain retour aux hommes de l'Ancien Régime ou aux élus de 1790 en l'an III, les administrateurs du Directoire, il est vrai néo-jacobins, confirment l'effacement des anciennes familles consulaires : 75 % d'hommes nouveaux à Carcassonne, 88 % à Béziers, 100 % à Toulouse.

26La mutation n'est pas aussi nette en matière de catégories sociales. Sous la Monarchie constitutionnelle, la petite bourgeoisie, élargie aux artisans à Carcassonne, aux marchands jusque-là absents à Toulouse, occupe 25 % des conseils, mais 13 % seulement à Béziers. Ces anciens exclus culminent à 35 % à Carcassonne, à 23 % à Béziers, avec la période démocratique. A Toulouse, tombés à 14 % en 1792 ils remontent à 30 % après les épurations de l'an II, qui voient également les négociants remplacer pour la première fois les hommes de loi au sommet de la hiérarchie. A Carcassonne, les marchands fabricants, évincés de la direction en 1790, reviennent au premier plan en 1791, avant de s'effacer à partir de 1792 au profit d'une coalition des petits hommes de loi et des marchands qui prolonge les conflits pré-révolutionnaires. Si l'on y trouve des hommes nouveaux, les municipalités du Directoire reposent sur les mêmes groupes sociaux qu'en l'an II : négociants, hommes de loi, professions de santé, marchands, en proportion variable selon les villes. Par contre, peut-être parce qu'il ne reste qu'un groupe restreint d'administrateurs municipaux et non un véritable conseil, la plus petite bourgeoisie, présente dans les luttes politiques, est pratiquement absente des municipalités. Dans les villes, la Révolution bouleverse les hiérarchies aux dépens des grands notables mais elle n'ouvre que timidement les municipalités aux anciens exclus.

27La définition du pouvoir municipal en décembre 1789, les attributions déléguées ensuite par le législateur, l'intérêt porté aux élections municipales, le rôle des municipalités dans la Révolution, autant d'éléments qui, même en Languedoc, plaident pour un net renforcement du pouvoir local par rapport à l'Ancien Régime. Mais, à l'inverse, on peut souligner l'intervention des Sociétés populaires et des Comités révolutionnaires entre 1792 et 1794, comme le caractère contraignant d'une législation envahissante et la tutelle grandissante du pouvoir central, qui s'affirme avec le gouvernement révolutionnaire avant de prendre forme constitutionnelle en l'an III. Essayons de mesurer sur le terrain ces nouveaux équilibres.

28L'accroissement des activités municipales est considérable. A Carcassonne, pour une moyenne de 61 points débattus annuellement entre 1772 et 1788, on passe à 120 en 1791, à 1932 en 1794, soit 32 fois plus. Dans les villages, après un rapide doublement, on dénombre en 1793 ou 1794 de cinq à dix fois plus de questions débattues que dans les années 1780. Incontestablement, c'est l'exécution par délégation de pouvoir qui représente l'essentiel de ce surcroît d'activité. A Carcassonne, la part de l'exécution, de 45 % à la fin de l'Ancien Régime, tombe à 34 % en 1791, mais remonte brusquement à 47,5 % en 1794, pour atteindre 50,8 % en 1795 et plus de 60 % sous le Directoire. Il faut préciser d'ailleurs qu'à l'intérieur de ce secteur d'activité l'exécution sans possibilité d'initiative, pratiquement inexistante de 1790 à 1793, représente 4,2 % en 1794 et 5,7 % sous le Directoire ; si elle ne concernait que 3,8 % des délibérations de 1772 à 1788 elle avait atteint un record de 7 % entre 1766 et 1771, période de crise municipale. A l'inverse, la pure initiative culmine nettement à 47 % en 1793, et reste très supérieure, même en 1794 à ce qu'elle était sous l'Ancien Régime. A s'en tenir à l'addition des initiatives soumises à autorisation et de la pure initiative, c'est la période 17891793 qui apparaît comme l'âge d'or de l'autonomie municipale à Carcassonne, du moins pour la période étudiée.

29La situation, bien que très variable, est nettement moins favorable dans les villages, où la part de l'exécution ne baisse jamais sensiblement et peut atteindre 80 % à partir de 1794, dont parfois près de 30 % sans possibilité d'initiative. Il faut souligner, cependant que, même au village, les initiatives, si elles diminuent en pourcentage, se maintiennent ou même progressent en nombre.

30Les changements traduisent naturellement les obligations nouvelles. En ville, les trois activités dominantes des conseils politiques : travaux publics et urbanisme, fiscalité, finances locales, se maintiennent jusqu'en 1791 malgré le recul de l'urbanisme et la montée des problèmes de subsistances. En 1793 s'achève un renversement total : les subsistances passent en tête, devant les affaires militaires et la police, les affaires militaires prenant même la première place en 1794-1795. Sous le Directoire, les subsistances s'effacent, la paix avec l'Espagne éloigne les préoccupations militaires, la police devient pour longtemps la plus envahissante. Dans les villages les responsabilités fiscales constituaient l'essentiel des délibérations (58 %), lorsque les questions locales étaient systématiquement sous-enregistrées, elles s'étaient stabilisées à un seuil minima de 38 % avant 1789 lorsque tout était enregistré. Elles restent en tête jusqu'en 1792, avant d'être supplantées par les obligations liées à l'armée et accessoirement à la police, cette dernière devenant, ici encore, le souci principal sous le Directoire.

31En ville, pratiquement toutes les délibérations à prendre, préparées en commissions, passaient, surtout après 1792, par le conseil général ; les campagnes délibéraient parfois sous la pression des commissaires du district. La ville, plus que le village, garda ainsi jusqu'à l'an III la gestion locale de la politique révolutionnaire. Mais toutes les communes prenaient en charge, sans contrôle immédiat, un certain nombre des problèmes nouveaux, ce qui n'exclut ni l'impression de surcharge ressentie au niveau de l'exécution, ni le malaise provoqué par l'intrusion de l'État ou des autorités municipales dans des domaines jusque-là protégés. Jusqu'à l'an III, le pouvoir municipal est l'articulation essentielle où se joue, entre collaboration active et résistance passive, au point le plus sensible à la pression de l'opinion, le sort de la dynamique révolutionnaire.

32Avec le Directoire s'amorce par bien des aspects une évolution que le premier XIXe siècle amplifiera et sur laquelle il serait trop long de s'attarder ici. La justification idéologique du principe centralisateur trouve son illustration dans la constitution. L'exécution déléguée, dont la police devient l'objet prédominant, échappe de plus en plus aux délibérations des conseils pour passer finalement aux maires, agents de l'État. L'affirmation du principe de notabilité renforce les critères d'éligibilité, puis introduit massivement les propriétaires forains dans les municipalités aux dépens des paysans, et réserve les municipalités urbaines aux plus riches des habitants. Sur tous ces points, l'Empire et la Restauration, ramènent le pouvoir local à une dépendance beaucoup plus forte que sous l'Ancien Régime.

33Des municipalités nommées, sans liberté de réunion, n'avaient jamais eu aussi peu d'activité et aussi peu d'initiative. Les conseils municipaux, pourtant, surtout dans les villages, ne perdent pas entièrement leur force de contestation et leur capacité de résistance passive, mais on ne peut plus parler de libertés locales.

34La Révolution marque bien une phase originale dans l'histoire du pouvoir local en Languedoc. Les institutions languedociennes traversaient à la fin de l'Ancien Régime une double crise de représentativité : dans leur dimension locale comme dans leur expression provinciale. Malgré les limites de la participation, l'élection ne remit pas en cause les survivances démocratiques dans la petite paysannerie et elle assura une nette ouverture dans la plupart des communes où s'était développé un système oligarchique. Au niveau des élus, pourtant, malgré la disparition des hiérarchies, l'élargissement social fut limité par les aliénations économiques et surtout culturelles. La loi municipale de décembre 1789 créait incontestablement les conditions d'une extension du pouvoir municipal : l'énorme développement des activités municipales qui suivit tenait d'abord aux fonctions d'exécution déléguées, mais il ne se traduisit pas, loin de là, par le recul des initiatives. Une contradiction, cependant, se développait, que la disparition de la Province transforma en un inégal face à face, entre la souveraineté nationale et un pouvoir municipal qui, s'estimant revêtu par l'élection d'une mission de représentation locale, pouvait incarner aussi bien un dépassement révolutionnaire qu'une résistance “localiste”. Conscients du danger, les Constituants n'eurent pas le temps de briser le cadre communal. Leurs successeurs, entraînés par la révolution démocratique, ne pouvaient ignorer le rôle essentiel des municipalités dans la dynamique révolutionnaire. Devant l'urgence, les Montagnards essayèrent de maîtriser la contradiction par la recherche d'une unité idéologique, souvent imposée en fait par des minorités agissantes substituées à une impossible cohésion communautaire. Ils ne contestèrent jamais, pourtant, le principe du pouvoir municipal, ni celui de la coexistence de l'exécution et de la délibération au sein du même organisme local. De 1789 à 1794, c'est l'élan donné au communalisme, en partie par la force des choses plus que par la volonté des politiques, qui mit ainsi en valeur la difficulté de concilier politique nationale et intérêts locaux, tout en libérant des forces sociales que les capacités de régulation et d'arbitrage d'un pouvoir local suffisaient de moins en moins à maîtriser.

35Dès lors, la dynamique révolutionnaire retombée, le retour sans partage à une notabilité dont la fluctuante définition fit la différence essentielle entre les régimes successifs, suffisaient moins que jamais à garantir la stabilité recherchée. Sans ignorer la vigueur persistante de la politilisation municipale sous le Directoire, ni les prudentes, mais réelles, tentatives d'ouverture de la Monarchie de Juillet, on peut dire que bourgeoisie libérale, fonctionnaires de l'Empire ou ministres ultras de la Restauration, s'accordèrent pour justifier la limitation des libertés locales au nom de la rationalité d'un État centralisateur qui était aussi le garant d'un ordre social.

Notes

1 . Georges Fournier, Démocratie et vie municipale en Languedoc du milieu du XVIIIe au début du XIXe siècle, thèse d'État, Université de Toulouse-Le Mirail, 1991. A paraître prochainement, éd. Amis des archives de Haute-Garonne.

2 A.D. Hérault, C 5801.

3 Discours de l'archevêque Dillon, Président des États, cité par Trouvé, États de Languedoc, Paris, 1818, p. 284.

4 Pour les municipalités rurales : G. Fournier, “Société paysanne et pouvoir local en Languedoc pendant la Révolution”, La Révolution et le monde rural, CTHS 1989, p. 381-396.

5 G. Fournier,Structures sociales et Révolution dans quelques villes languedociennes”, Annales du Midi, n° 168, 1984, p. 401-432.

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Université de Toulouse-Le Mirail

© Presses universitaires de Rennes, 1999

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