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Gouvernements progressistes en Amérique latine (1998-2018)

 | 
Franck Gaudichaud
, 
Thomas Posado

Deuxième partie. Mouvements sociaux, politique économique et modèle de développement

Progressisme, marché et éducation : quelques réflexions sur les transformations et les limites du projet éducationnel post-Pinochet au Chili

Rodrigo Torres
Traduction de Marine Christophel

Note de l’éditeur

Traduit de l’espagnol (Chili) par Marine Christophel (université Grenoble-Alpes).

Texte intégral

  • 1 Ce texte fait partie du projet de recherche chilien FONDECYT no 3170570 « Emergencia y constr (...)
  • 2 Garretón Manuel Antonio, Neoliberalismo corregido y progresismo limitado: los gobiernos de la (...)

1Au moment d’aborder la « vague des gouvernements progressistes » qui a marqué la réalité de la politique latino-américaine depuis les années 2000, le cas chilien représente un grand intérêt pour les politologues, sociologues ou historiens1. En effet, bien qu’une partie des pays de la région soient passés à gauche avec un discours contraire aux politiques d’ajustement néolibéral implantées dans les années 1980 et 1990, le Chili se caractérise au contraire par un processus au sein duquel le centre gauche a légitimé les réformes de marché de la dictature et donné ainsi une continuité pendant vingt ans. Un « modèle chilien » qui a été évoqué comme un progressisme « limité » ou « transformiste » en terme de projet politique et comme un néolibéralisme « corrigé » ou « mature » comme projet socio-économique2.

  • 3 La Concertation des partis pour la démocratie est une coalition de centre-gauche qui a été au (...)
  • 4 La dictature de Pinochet a laissé en héritage tout un cadre juridique qui a entravé le projet (...)
  • 5 Hidalgo Paulo, El ciclo político de la Concertación (1990-2010), Santiago, Uqbar Editores, 20 (...)

2Une fois terminée la dictature en mars 1990, l’arrivée de Patricio Aylwin au pouvoir a marqué le début du cycle politique des gouvernements de la « Concertation3 ». Pendant vingt ans, quatre présidents de cette coalition ont forgé un modèle qui a repris plusieurs aspects de la matrice sociopolitique de la dictature. D’une part, afin de faire face au système politique hérité de la période autoritaire qui produisait, entre autres effets, une surreprésentation de la droite au parlement, la Concertation a accepté une « politique des accords4 ». Par cette dynamique et pour pouvoir avancer sur certaines réformes, elle a dû négocier avec les impositions de la droite en limitant l’orientation progressiste du gouvernement. D’autre part, dans le champ économique, la coalition a appliqué en grande partie le programme néolibéral proposé par des organismes tels que le FMI et la Banque mondiale : libéralisation du commerce, privatisation des entreprises publiques, réduction des subventions de l’État et encouragement au secteur privé, entre autres5.

  • 6 Joignant Alfredo, « La raison d’État. Usages politiques du savoir et gouvernement “scientifiq (...)

3De ce point de vue, il convient de souligner le discours « modernisateur » qui a justifié le projet social et politique du centre gauche chilien. La plupart des membres des gouvernements qui se sont succédés à la tête de l’État ont formé une élite qui fusionne la rationalité technique de l’action de l’État, la classe politique et le secteur entrepreneurial. À partir des années 1990, via ce dialogue entre le politique et les « techniques de gouvernement », la Concertation essaye de développer un « progressisme modernisateur » basé sur des pratiques technocratiques de l’État et sur l’insertion du Chili dans l’économie globale6. Un exemple de cela : l’adoption des éléments du New Public Management pour réformer l’État, une politique macro-économique en accord avec les indications des organismes internationaux, la signature de multiples accords de libre-commerce ou la participation au rankings mondial des politiques publiques ; un projet de développement qui se voit couronné par l’entrée du Chili dans l’OCDE à la fin des années 2000.

  • 7 PNUD, Informe de Desarrollo Humano en Chile. 1998. Las paradojas de la modernización, Santiag (...)
  • 8 Moulián Tomás, Chile actual. Anatomía de un mito, Santiago, Lom Ediciones, 2002 (1997).

4Cependant, malgré les avancées observées par le modèle chilien, que cela concerne le développement économique ou les politiques sociales, les vingt ans des gouvernements de la Concertation ne furent pas exempts d’importantes manifestations protestataires et expressions de mécontentement social. Déjà, à la fin des années 1990, on détectait un mal-être en plein développement au sein de la société chilienne, parfois appelé par les experts « paradoxes de la modernisation7 ». Ces « paradoxes » ont pris forme, dans les années 2000, principalement dans deux secteurs. D’une part, on observe un rejet de la classe politique par les citoyens, qui s’exprime par la baisse continue des niveaux de participation électorale et de militantisme qu’il soit social ou politique8. D’autre part, le dogme du marché comme principal régulateur des services sociaux est de plus en plus questionné. De plus, les avancées économiques du pays se sont vues limitées par le haut niveau des inégalités sociales et territoriales que le modèle du « marché corrigé » a généré dans différents domaines tels que la santé, les retraites, le logement ou l’éducation. C’est d’ailleurs le champ éducatif qui va devenir la principale source de conflit social entre le modèle post-Pinochet et les citoyens.

  • 9 OCDE, Examens des politiques nationales d’éducation : Chili, Paris, OCDE, 2004.

5En effet, malgré les réformes éducatives mises en place depuis le retour à la démocratie – des politiques orientées vers « l’égalité des chances » et l’amélioration de la qualité éducative – diverses mobilisations collectives ont démontré le mécontentement des étudiants face aux politiques existantes dans l’enseignement secondaire et universitaire. Bien que le problème éducatif soit inscrit, dès le début des années 2000, dans les agendas académiques et politiques, dans la mesure où plusieurs études indiquaient que le niveau de participation du secteur public dans le système éducatif chilien était anormalement bas, tout comme elles mettaient en lumière la présence d’une segmentation sociale très marquée des établissements selon les groupes socio-économiques9, c’est à partir de 2006 – période durant laquelle un mouvement massif d’étudiants du secondaire dénoncent ces disparités – que la fonction éducative de l’État apparaît comme un problème public central. C’est aussi à partir de cette date que l’on commence à interroger le système de marché de l’éducation, hérité de la dictature, mais aussi les réformes dans ce champ de la Concertation. Ce mouvement de contestation redémarre en 2011, quand une nouvelle mobilisation d’étudiants du supérieur et du secondaire exige une plus grande participation de l’État, ainsi que la fin des institutions éducatives privées à but lucratif. Du fait de sa durée et de son ampleur, cette mobilisation est le plus important mouvement étudiant de l’histoire du Chili depuis le retour de la démocratie, ouvrant les portes à une nouvelle étape dans le débat sur la place de l’État, les politiques liées à l’éducation et le modèle post-Pinochet.

6De ce fait, l’objectif de ce texte est de proposer une réflexion plus approfondie sur les transformations et les limites du projet éducatif des gouvernements de la Concertation, ainsi que sur les mobilisations qu’a vécu la société chilienne durant les dernières années. Dans un premier temps, nous présenterons les gouvernements de la Concertation comme un projet « progressiste » qui s’est adapté au modèle éducatif hérité de la dictature et qui a développé une vision « corrigée » des politiques de marché en matière d’éducation. Dans un deuxième temps, nous aborderons de quelle manière ce modèle de marché éducatif « corrigé » a été contesté par les mobilisations étudiantes de 2006 et 2011. Enfin, nous dresserons un bilan sur les réformes éducatives du second gouvernement de Michèle Bachelet (2014-2018). Bachelet incarne alors un projet politique hérité de la Concertation, qui bien qu’il ait repris quelques-unes des revendications prônées par la mobilisation sociale, a aussi été fortement critiqué par l’émergence de nouveaux secteurs de la nouvelle gauche, désormais représentée au Parlement : de jeunes responsables politiques formés par le mouvement étudiant de 2011 et qui exigent des transformations importantes dans le modèle chilien.

Entre continuité et corrections : le projet éducatif de la Concertation

  • 10 Ihl Olivier, « Objetividad de Estado. Sur la science de gouvernement des Chicago Boys dans (...)
  • 11 Longo Teresa, « La réforme éducative sous le régime de Pinochet : histoire d’une expériment (...)

7Durant les années 1980, la dictature de Pinochet a suivi une série de principes de marché et de libéralisation économique pour réformer l’État et son action dans différents secteurs10. L’éducation se transforme alors en un de ses principaux exemples des principes et valeurs de la droite conservatrice tout comme des propositions néolibérales des « Chicago Boys11 ». Le 7 mars 1990 – dernier jour du gouvernement de Pinochet – est promulguée « la Loi Organique Constitutionnelle de l’Enseignement » (LOCE), norme qui régule le système éducatif chilien durant plus de vingt ans. Cette loi fait en sorte que le modèle éducatif reste sujet à une dynamique de concurrence entre les établissements publics et privés. Elle assure aussi plus de facilité aux acteurs privés afin qu’ils créent et administrent des établissements éducatifs, cela sans qu’importe le fait qu’ils reçoivent une aide de l’État ou qu’ils soient financés entièrement par les familles. De son côté, il ne reste à l’État que quelques outils pour contrôler la qualité de l’enseignement dispensée par les établissements. Au niveau de la gestion de l’enseignement, nous pouvons signaler que parmi les politiques de marché prônées par la dictature, on retrouve une politique de subventions publiques aux établissements privés et la municipalisation des établissements publics.

8L’arrivée des gouvernements de la Concertation a produit une transformation progressive de l’agenda politique en matière d’éducation. Bien qu’au niveau politique, le système éducatif hérité ait acquis une certaine légitimité, l’État développe une plus grande capacité d’action pour corriger les effets du marché. De ce fait, on peut observer une série de continuités et de ruptures avec le modèle éducatif de la dictature à partir de 1990. D’une part, une certaine continuité dans la validation de la municipalisation des établissements d’éducation publique tout comme dans la légitimation du système de financements via le versement de subventions aux établissements d’éducation privés. D’autre part, quelques ruptures avec le modèle éducatif de la dictature, car la « réforme éducative » – mise en place à partir de 1996 – consiste en une série de politiques et programmes destinés à améliorer qualité et équité dans le système scolaire, et à corriger les effets les plus problématiques du marché de l’éducation.

  • 12 Nous pouvons indiquer les importantes manifestations de l’opposition contre la prop (...)
  • 13 Cox Cristián, « Política y políticas educacionales en Chile 1990-2010 », Revista Uruguaya d (...)
  • 14 La JEC a été l’initiative la plus caractéristique de la reforme éducative. Elle augmente le (...)

9À la différence des importants conflits sociaux qui eurent lieu autour de l’éducation – pendant le gouvernement de Salvador Allende (1970-1973) et durant la dictature de Pinochet (1973-1989)12 –, l’environnement politique pour une nouvelle réforme éducative durant les gouvernements de la Concertation s’est caractérisé par le maintien d’un dialogue permanent entre le gouvernement et l’opposition de droite. Une dynamique de consensus liée à la transition démocratique chilienne basée sur la recherche d’accords et marquée par une prétention de « neutralité politique » et des critères d’efficacité concernant la gestion publique13. Sur cette base, sont mis en place une série de programmes dans le champ de l’éducation : actualisation des programmes scolaires, politiques de financements et d’amélioration des infrastructures des établissements prioritaires, hausse soutenue des dépenses publiques en matière de financement, amélioration des salaires et conditions de travail des professeurs, douze années de scolarité obligatoire et ajout de 200 h de cours, et, enfin, passage à la « Journée Scolaire Complète14 » (JEC).

  • 15 Selon plusieurs auteurs, assumer que les familles – principalement celles aux faibl (...)

10Néanmoins, malgré ces avancées dans la démocratisation quantitative du système éducatif, la réforme des gouvernements de la Concertation cherche à améliorer les indicateurs d’équité du système sans jamais remettre en question la structure éducative elle-même. Une politique de « correction » des effets du marché qui voit ainsi son impact fortement réduit en matière d’équité socio-éducative et de qualité d’apprentissage15. En effet, légitimer les principes de marché en éducation – tels que l’apport de subventions d’État aux établissements privés et la municipalisation des établissements publics – a généré une division des établissements en fonction des revenus des familles. D’une part, les établissements privés, dont la majorité a un coût d’entrée important, se sont concentrés sur les secteurs où vivent les familles très aisées. Les établissements privés subventionnés se sont orientés vers les familles modestes, et les établissements publics municipaux, n’ayant aucun coût d’entrée (et ne discriminant pas lors de l’inscription) se sont consacrés aux familles de faibles revenus. D’autre part, l’apport de subventions publiques aux établissements privés a signifié une hausse croissante de la présence de ce type d’établissements, et pour cause : les bénéfices économiques que ce système offre aux organismes privés sont considérables. Par exemple, à la fin de la période 2000-2010, durant les gouvernements des présidents socialistes Lagos puis Bachelet, les établissements privés subventionnés par l’État sont devenus les principaux établissements éducatifs présents dans le pays, réunissant le plus important nombre d’élèves inscrit au niveau national, ce qui eut comme effet la diminution continue des établissements publics (graphiques 1 et 2).

Graphiques 1 et 2. – Évolution du nombre d’établissements scolaires et de l’inscription scolaire selon le type d’administration, 2003-2011.

Figure 1 : Nombre d’établissements.

Figure 1 : Nombre d’établissements.

Source : Données du ministère de l’Éducation, 2012.

Figure 2. – Inscription scolaire.

Figure 2. – Inscription scolaire.

Source : Données du ministère de l’Éducation, 2012.

  • 16 García-Huidobro Juan Eduardo, « Desigualdad educativa… », op. cit.

11Finalement, et en relation avec les propos antérieurs, dans le champ de l’apprentissage, il s’est créé une relation de cause à effets entre le type d’établissements et leur performance pédagogiques. Les établissements privés rassemblent des élèves possédant un meilleur capital culturel, au contraire les établissements municipaux rassemblent des apprenants issus de familles ayant moins de ressources culturelles et économiques. De la même manière, dans le Gran Santiago, cette segmentation peut s’observer en terme territorial : les résultats scolaires sont directement liés à la commune de résidence des élèves, ce qui amène certains auteurs à parler d’un apartheid ou d’une ghettoïsation de l’éducation publique16.

Un modèle contesté par la mobilisation étudiante

12Au début du premier gouvernement de la socialiste M. Bachelet (2006-2010), le débat politique autour de l’inégalité scolaire et du rôle éducatif de l’État redevient un thème central de l’agenda médiatique et politique. En effet, au cours des mois d’avril, mai et juin 2006, les élèves des établissements du secondaire lancent une importante mobilisation nationale de « blocages », « marches » et « occupations » d’établissements révélant ainsi un questionnement profond sur les politiques et les réformes éducatives des gouvernements de la Concertation, ainsi que sur le cadre légal hérité de la dictature. Ce mouvement, appelé populairement « la revolución de los pingüinos » (du fait de la couleur de l’uniforme des élèves), a mobilisé plus de mille établissements (entre lycées publics et privés) dans tout le pays. C’est-à-dire que pratiquement un million d’étudiants se sont engagés dans la protestation, dépassant la quantité de ceux qui s’étaient mobilisés contre la dictature, et réussissant à devenir l’un des mouvements de plus envergure de la démocratie post-Pinochet.

Tableau 1. – Principales revendications des étudiants des établissements secondaires en 2006.

Dérogation de la « LOCE »

La proposition des élèves du secondaire identifie l’origine des problèmes en matière d’éducation dans le cadre juridique du système éducatif. Pour les étudiants, la « LOCE » impose le marché comme étant la force qui régule le système scolaire. Pour changer cette situation, ils proposent l’instauration d’une « Assemblée Constituante » pour définir un nouveau cadre juridique pour l’éducation.

Fin de la municipalisation de l’éducation publique

La proposition des mobilisés désigne la municipalisation de l’éducation publique comme facteur de reproduction des inégalités sociales et éducatives. De ce fait, ils proposent le retour à l’administration des établissements par le ministère de l’Éducation.

Révision de la « Journée Scolaire Complète » (JEC)

Le manque de programme académique et d’infrastructures adaptées est dénoncé dans les établissements aux faibles revenus, ne justifiant donc pas l’amplification des heures de cours mises en place via la « Journée Scolaire Complète » (JEC).

  • 17 OCDE, Examens des politiques…, op. cit.

13Même si « l’expertise » des étudiants du secondaire en matière de politiques éducatives venait de la réalité qu’ils vivaient eux-mêmes jour après jour, nous pouvons remarquer dans le tableau 1 que leurs principales revendications coïncident avec les évidences empiriques des recherches sur les facteurs d’inégalités scolaires indiquées par les organismes spécialisés17. D’une part, les étudiants remettent en question autant le cadre juridique de l’éducation que la municipalisation et les subventions accordées, c’est-à-dire les principes mêmes du marché éducatif légitimés par les gouvernements de centre gauche. D’autre part, l’impact de la réforme éducative des gouvernements de la Concertation est questionné, indiquant que – dans la pratique – les élèves ne perçoivent aucune amélioration tangible en matière de qualité et d’équité. De cette manière, les jeunes mobilisés ont su dicter l’agenda politique sur la question de l’éducation, en instaurant un débat public sur les grandes inégalités que vivent leurs établissements et leurs familles : une critique de l’essence même du modèle post-Pinochet.

14De leurs côtés, les autorités voient surgir le problème public éducatif d’une façon qu’ils n’auraient jamais envisagé car posant la question sur le rôle éducatif de l’État, débat qui va s’imposer dans le programme politique du gouvernement récemment élu de M. Bachelet. Suite à la mobilisation de 2006, les autorités gouvernementales essayent d’agir au moyen de critères sociaux et de gestion publique, canalisant le mécontentement des citoyens vers des propositions techniques qui reprendraient et proposeraient les changements institutionnels nécessaires pour le modèle éducatif. Cependant, la première proposition d’une nouvelle loi pour l’éducation présentée par la présidente Bachelet se voit rejetée par les partis politiques de droite ; partis traditionnellement liés à la défense du modèle éducatif instauré par la dictature. De cette manière, la négociation entre le gouvernement et les partis de l’opposition assume un rôle prépondérant dans le débat sur l’éducation des années 2007 et 2008, se résumant progressivement à la recherche d’accords entre les partis plutôt qu’à un réel débat de société sur l’éducation.

  • 18 Selon les sources citées par le journal « El Mostrador », le ministre secrétaire gé (...)

15Au sein de la discussion parlementaire, les négociations entre les différents partis s’imposent ainsi aux expertises des spécialistes en éducation ou aux revendications des acteurs sociaux18. En effet, après que la droite ait refusé les initiatives de proposition de loi de la Concertation au Parlement et qu’elle ait élaboré une proposition alternative, les autorités de la Concertation réussissent à mettre en place un « accord national pour l’éducation » avec l’opposition, ayant pour objectif d’arriver aux élections présidentielles de 2009 avec une victoire politique à défendre devant les électeurs. De cette manière, le coût de l’approbation de la « Loi Général de l’Éducation » (LEGE) – à la fin de l’année 2009 – sera de sacrifier les possibilités réelles d’une transformation du modèle éducatif. Un processus au sein duquel le mouvement étudiant a manifesté explicitement une posture de méfiance puisque les revendications sociales sur la reconstruction du rôle de l’État en matière d’éducation ne furent pas prises en compte. La publication d’une nouvelle loi éducative fait alors partie des initiatives par lesquelles les autorités politiques essayent de répondre aux revendications étudiantes et citoyennes, tout en les modérant. Néanmoins, selon les jeunes mobilisés, les principales critiques qu’ils ont émises au modèle scolaire n’ont pas été couvertes par ces mesures. C’est pourquoi, pendant l’année 2011, une nouvelle mobilisation, cette fois des étudiants du supérieur et du secondaire, exige une plus grande participation de l’État dans le système éducatif, ainsi que la fin des institutions éducatives privés à but lucratif.

  • 19 Torres Rodrigo, « Société et politique au Chili du Bicentenaire », in François Sefarti et P (...)

16En effet, la fin du cycle des gouvernements de la Concertation et l’arrivée de Sebastián Piñera au pouvoir en 2010, premier président de droite élu démocratiquement depuis 1958, est apparu comme un contexte de fortes incertitudes en terme de possibilités de transformer le modèle19. Pendant sa campagne, S. Piñera a affirmé que les problèmes éducatifs que vivait le Chili étaient de la responsabilité des gouvernements de la Concertation. En ce qui concerne le mouvement étudiant, l’arrivée de la droite au pouvoir est perçue comme une opportunité politique afin d’imposer de nouveau la question de l’éducation dans l’agenda politique national.

  • 20 Entre les mois de mai et octobre 2011, des centaines de milliers d’élèves et d’étudiants so (...)
  • 21 Les gouvernements de la Concertation créèrent un système de prêts bancaires pour étudiants (...)
  • 22 Pendant plus de 20 ans, le fonctionnement du système éducatif du supérieur n’a pas été très (...)

17Pendant l’année 2011, la même génération de jeunes manifeste son mécontentement face au modèle socio-éducatif au travers des plus grandes mobilisations étudiantes que le pays ait connu depuis la fin de la dictature20. Pendant les six mois de cycle protestataire, les revendications du mouvement émergèrent dans le débat politique : la demande d’une « plus grande participation de l’État » dans le système scolaire et la « fin des institutions privées à but lucratif destinées à l’éducation ». En effet, en prenant en compte la relation entre dépenses publiques et privées, les filières universitaires au Chili se trouvent parmi les plus chères au monde, dépassant même certains pays comme les États-Unis, l’Angleterre ou le Japon. Cela est dû au faible apport que l’État verse aux institutions – la grande majorité étant des universités privées – ce qui amène les familles à financer la plus grande partie de l’enseignement supérieur (graphique 3). Face à cette situation, les étudiants mobilisés exigent de l’État l’augmentation du financement public de l’éducation – voire la gratuité du système universitaire – afin d’éviter un surendettement devenu chronique21. D’autre part, les étudiants dénoncent le faible niveau académique de ces institutions, malgré leurs coûts élevés, d’où la nécessité que l’État assure les contrôles et la qualité nécessaire pour que les universités fonctionnent correctement. Il est aussi demandé que l’État mette fin aux bénéfices qu’engendrent ces institutions pour leurs directeurs et administrateurs, des responsables qui appréhendent l’éducation plutôt comme un bien de consommation que comme un droit social22.

Graphique 3. – Relation entre dépense publique et dépense privée dans l’éducation supérieure, 2010-2014.

Graphique 3. – Relation entre dépense publique         et dépense privée dans l’éducation supérieure, 2010-2014.

Source : Données du ministère de l’Éducation, 2017.

  • 23 Bien qu’il y ait des preuves scientifiques concernant les niveaux d’inégalité et de marchan (...)

18Les manifestations étudiantes de 2011 ont mis en évidence le débat idéologique qui tourne autour de l’éducation chilienne. Les négociations entre les dirigeants des mouvements étudiants et les autorités ont été marquées par l’affrontement entre les valeurs, idées et intérêts liés à l’éducation. Le président Piñera a lui-même signalé que, de son point de vue, « l’éducation est un bien de consommation » et que dans les négociations avec les étudiants s’exprimaient deux positions : d’une part, un « État enseignant » demandé par les étudiants, et d’autre part, « une société désireuse d’accéder librement à l’enseignement » proposée par le gouvernement de droite, celle-ci étant comprise comme la liberté des familles à choisir entre les différents types d’enseignement, privés, ou publics. Cependant, bien que durant les mobilisations le discours technique-libéral qui a justifié historiquement le modèle éducatif s’est vu dépassé par l’évidence empirique concernant les inégalités et la marchandisation du système éducatif, les autorités chiliennes n’ont pas cédé face à la pression étudiante et sociale23.

  • 24 En juin, juillet, août 2011, les enquêtes d’opinion indiquaient plus de 80 % d’approbation (...)

19De leur côté, grâce à l’important soutien citoyen reçu par le mouvement étudiant, les revendications sociales ont commencé à déborder du cadre éducatif, vers des revendications avec une nette connotation politique-institutionnelle24. Le mouvement adopta ainsi une série de revendications historiques appartenant à d’autres groupes politiques aux intérêts communs, comme la demande d’un référendum pour changer la Constitution, la mise en place d’une Assemblée constituante, une réforme fiscale d’envergure, et la fin du système électoral législatif binominal, entre autres. En ce sens, bien que les mobilisations étudiantes ne permirent pas de changement important du modèle éducatif durant le gouvernement Piñera, l’impact de ces mobilisations ont ouvert la voie à ces demandes de transformations du modèle sociétal post-Pinochet, demandes qui se positionnées activement dans l’agenda politique durant les élections présidentielles et parlementaires de 2013.

Réformer l’éducation aujourd’hui au Chili : un progressisme de continuité ?

  • 25 Pour analyser ce processus voir : Gaudichaud Franck, « “Progresismo transformista”, (...)

20Depuis 2006, au Chili, la demande sociopolitique favorable à un État qui assurerait la qualité, l’équité, voire la gratuité, du modèle éducatif a été une des principales sources de conflits entre les citoyens et la classe politique. Cependant, face aux importantes mobilisations sociales, la réponse politique a été d’éviter toute demande d’une réforme structurelle du modèle post-Pinochet. Nous pouvons ainsi constater que cette première génération de jeunes ayant grandis en démocratie a été témoin de comment la politique institutionnelle ne permet pas la transformation du modèle éducatif et social qu’eux-mêmes désiraient. Néanmoins, le mouvement étudiant de 2011 a été un succès, en ce sens qu’il a donné lieu à une série de changements au niveau politique et éducatif. D’une part, les partis politiques qui faisaient partie de la Concertation se sont unis avec le Parti communiste pour créer une nouvelle coalition : la Nouvelle Majorité (La Nueva Mayoría). Cette alliance du centre gauche a essayé de reprendre plusieurs des revendications présentées par la mobilisation de 2011 et a mis en place les bases de la seconde candidature de M. Bachelet25. D’autre part, différents groupes du mouvement étudiant se sont articulés autour de nouvelles forces politiques qui ont réussi à obtenir une représentation parlementaire en 2013, comme c’est le cas pour Révolution démocratique (Revolución Democrática) et la Gauche autonome (Izquierda Autónoma).

  • 26 Garretón Manuel Antonio, « Le second gouvernement de Bachelet : projet de transform (...)

21M. Bachelet et la Nouvelle Majorité ont triomphé lors des élections présidentielles de 2013 avec plus de 62 % des votes. Le second mandat de la présidente (2014-2018) s’est présenté aux citoyens comme une opportunité pour avancer dans les réformes que les secteurs progressistes exigeaient depuis plusieurs années. Le programme du gouvernement de la mandataire a repris ainsi une série de demandes revendiquées durant les mobilisations de 2011 : la gratuité de l’éducation supérieure, un processus de consultation citoyenne pour changer la Constitution héritée de la dictature, la fin du système binominal des élections parlementaires et une réforme fiscale, devenant ainsi ce que les certains analystes qualifient de la proposition « refondatrice » de plus grande envergure depuis l’arrivée de la démocratie en 199026.

22Pourtant, dans la pratique, les premières années du second mandat de Bachelet ont été marquées par une importante crise politique. D’un côté, à la fin 2014 éclata une série de scandales de corruption et de financements illicites de campagnes politiques de droite par le monde du grand patronat. D’autre part, la deuxième année du gouvernement a été entachée par un nouveau scandale dû au trafic d’influence du fils et de la belle fille de la présidente Bachelet, ce qui produisit une chute drastique des niveaux d’approbations de la mandataire et de son gouvernement. À cela nous devons ajouter la campagne agressive de l’opposition de droite, via la presse et les enquêtes d’opinions, contre les principales réformes proposées par la Nouvelle Majorité, accusant ainsi le gouvernement de mettre en place une politique qui suivrait « ce que dit la rue ». Ce contexte, ainsi que les conflits internes entre les partis de la Nouvelle Majorité, a fragilisé énormément le caractère transformateur des réformes proposées par le gouvernement Bachelet, modifiant finalement ce projet « refondateur » en une politique projet qui, pour pouvoir avancer dans sa mise en place, a continué les logiques du modèle post-Pinochet.

23Dans ce cadre politique, le secteur éducatif était prioritaire pour le gouvernement de M. Bachelet qui avait basé la plus grande partie de sa campagne sur la gratuité de l’enseignement supérieur et sur la mise ne place d’une grande réforme éducative qui romprait avec la logique du tout marché. La mandataire indique ainsi en 2016 au moment de présenter sa réforme aux citoyens : « Nous ne pouvons pas espérer que les problèmes soient résolus uniquement par le marché ; parce que l’éducation n’est pas un bien de consommation qui pourrait s’administrer comme un commerce. » Concrètement, le projet éducatif du gouvernement Bachelet a proposé une réforme composée d’un ensemble de politiques au niveau scolaire et universitaire (tableau 2). Cependant, chacune de ces propositions a été sujette à des discussions politiques et parlementaires produisant des changements plus ou moins importants dans chaque initiative selon les observations de l’opposition de droite et des acteurs du milieu éducatif concernés (universités, propriétaires d’écoles, syndicats d’enseignants, etc.). Sur ce point, le pays a vécu de nouveaux affrontements idéologiques entre les défenseurs des principes de marché en éducation et les propositions de transformation du système. Les secteurs de droite ont lutté au Parlement afin de poursuivre le système de subventions publiques accordées aux établissements privés et la possibilité de générer des bénéfices avec l’éducation. En retour, le gouvernement a renoncé aux changements structurels et parié sur un « progressisme de continuité » réformant modérément le système éducatif existant.

Tableau 2. – Principales propositions de la réforme éducative du second gouvernement de M. Bachelet.

Éducation primaire et secondaire

• Loi de l’inclusion scolaire (Ley de Inclusión Escolar) : elle propose la fin du système de sélection des étudiants, la gratuité des établissement et la hausse des ressources pour les écoles privées à but non-lucratif.

• Démunicipalisation des écoles (Desmunicipalización de Colegios) : passage de l’administration des établissements éducatifs publics des municipalités aux organismes de l’État central.

• Renforcement de l’éducation publique (Fortalecimiento de la Educación Pública) : nouveaux instruments et organismes pour améliorer la qualité des établissements éducatifs publics.

• Loi de formation citoyenne (Ley de Formación Ciudadana) : nouvel élan donné à l’éducation civique dans l’enseignement primaire et secondaire.

Éducation supérieure

• Gratuité de l’éducation supérieure : l’État subventionnera le coût des études supérieures aux étudiants aux faibles revenus.

• Loi de l’éducation supérieure (Ley de Educación Superior) : garantir la qualité de toutes les institutions ; assurer l’équité et l’inclusion du système ; garantir la pertinence de la formation que dispensent les établissements d’éducation supérieure ; renforcer l’éducation supérieure publique et mettre en place les bases d’un système de formation technique-professionnel de haut niveau.

Enseignants

• Politique nationale d’enseignement (Política nacional docente) : formation de qualité pour celles et ceux qui étudieraient la pédagogie et amélioration des conditions de travail des enseignants.

24Il est encore trop tôt pour évaluer la réforme éducative de M. Bachelet, puisque plusieurs de ces initiatives se trouvent encore en discussions parlementaire ou administrative au moment où nous écrivons cette contribution, cependant, nous pouvons nous demander : ces politiques représentent-elles réellement un changement structurel du modèle éducatif post-Pinochet ? Par exemple, la mise en place de la gratuité de l’éducation supérieure, principale proposition de M. Bachelet a commencé en 2016. Même si cela a permis que plus de 250 000 jeunes étudient gratuitement, soit 30 % du total des inscrits dans l’enseignement supérieur, sa mise en place s’est basée de nouveau sur une logique de subvention (ou voucher) financé par l’État. Malgré l’avancée importante que cette subvention signifie pour la démocratisation de l’accès à l’éducation supérieure, la gratuité n’est pas conçue comme un droit social universel que l’État doit garantir. En effet, la gratuité n’est pas un droit pour tous, indépendamment de leur situation socio-économique, c’est un bénéfice que l’État attribue aux étudiants appartenant aux 60 % de la population à faibles revenus et dépend d’un budget qui doit être négocié avec le Parlement, tous les ans. D’autre part, la gratuité comme système de subvention, se concentre sur les établissements privés, puisque la majorité des étudiants bénéficiaires sont inscrits dans ces établissements. Les universités publiques, comme les principales fédérations étudiantes, ont dénoncé le manque d’une véritable politique de renforcement de l’éducation publique supérieure.

25La fin du gouvernement de M. Bachelet en mars 2018 laisse une impression contradictoire et d’inachevé en matière de réformes. D’un côté, nous ne pouvons nier la volonté d’augmenter la capacité de contrôle et de régulation de l’État en réduisant le poids du marché dans le modèle scolaire chilien. De l’autre, il n’est pas pertinent de cataloguer la réforme de M. Bachelet comme un projet « refondateur » ou comme un projet qui proposerait des changements structurels dans le système éducatif. Sur ce point, bien que la réforme ait pu faire approuver des lois telles que la fin de la municipalisation des établissements ou la fin du droit à réaliser des bénéfices dans le secteur privé éducatif, la plupart des logiques de marché dans le champ de l’éducation continuent, notamment la concurrence entre établissements publics et privés pour attirer les étudiants ou la subvention de l’État via les vouchers aux établissements privés. À cela, nous pouvons ajouter que, de nouveau, la question a été résolue en termes de négociations politiques entre partis dominants. Beaucoup des initiatives de la réforme ont été discutées durant deux ou trois ans au Parlement ce qui amena à les modifier, et même à les refuser lorsqu’elles promouvaient un changement substantiel. Par exemple, la fin de la municipalisation est annoncée pour 2030, ce qui laisse assez de marge aux politiques par modifier ou même pour stopper cette réforme. Par ailleurs, des secteurs de la droite ont entamé des recours devant les tribunaux pour éviter la mise en place de la réforme qui prévoit la fin des bénéfices dans le secteur éducatif privé.

26Cependant, le questionnement de la structure du modèle éducatif initié par les étudiants est toujours présent et se positionne fortement dans le cadre de la « nouvelle politique » chilienne. Même si S. Piñera a de nouveau été élu président du Chili pour la période 2018-2022, les élections parlementaires et présidentielles de 2017 se sont caractérisées par la consolidation d’une nouvelle alternative politique : le Front large (Frente Amplio). Avec plus de vingt députés, cette coalition de gauche représente la troisième force politique du Chili. Née dans sa majorité au sein du mouvement étudiant de 2011, le Front large propose un projet « refondateur » pour les prochaines années au Chili. En ce sens, la proposition de la reconstruction d’un « État enseignant » peut être interprétée comme une réforme initiale pour la mise en place d’un modèle social contraire au modèle de marché qui régit la société chilienne actuelle. Durant les prochaines années, nous pourrons évaluer si les propositions du Front large réussiront à se convertir en un projet de société plus juste et égalitaire (notamment durant les élections présidentielles de 2021) ; une dynamique politique qui briserait les schémas néolibéraux du « progressisme limité » et du « marché corrigé » mis en place durant la période post-Pinochet.

Conclusion

27L’objectif de ce texte était d’approfondir le thème des transformations et des limites du projet éducatif des gouvernements de la Concertation en relation avec les mobilisations qu’a vécue la société chilienne durant les dernières années. Au moment d’étudier le modèle scolaire et supérieur post-Pinochet, nous pouvons remarquer comment, durant les gouvernements de centre gauche de la Concertation, les principes structurels du marché éducatif mis en place sous la dictature ne furent pas questionnés. Il a été plutôt question de les corriger via l’augmentation du financement public et la mise en place de programmes et de politiques focalisées sur les établissements prioritaires. Cependant, les effets structurels du marché éducatif qui ont produit d’importants niveaux d’inégalités en termes d’équité et de qualité n’ont pas été ébranlés.

28La principale critique et questionnement du modèle éducatif post-Pinochet est venue des étudiants eux-mêmes. D’une part, les mobilisations étudiantes de 2006 ont exigé la fin des principaux axes du marché éducatif : la loi de l’éducation en vigueur depuis la dictature, la subvention publique aux établissements privés et la municipalisation des établissements publics, en exigeant aussi le retour des établissements sous administration de l’État. Face à la faiblesse de la réponse politique qui s’ensuivie – une nouvelle loi qui ne généra pas de changements structurels – le problème éducatif émergea de nouveau en 2011, quand les étudiants du supérieur et du secondaire ont demandé la fin des institutions éducatives privées à but lucratif et réclamé un État qui assurerait l’éducation comme un droit social et l’amélioration de la qualité du système d’éducation publique.

29En menant une réflexion sur ces revendications, nous avons pu observer comment le modèle éducatif chilien a été construit sous l’autorité hégémonique des principes de marché, sans avoir développé de dialogue ouvert avec la société. Les mobilisations de 2006 et 2011 nous montrent une société organisée en construction qui cherche à créer et instaurer cette discussion démocratique élémentaire : un débat jamais réalisé depuis le retour à la démocratie. À partir du moment où la question éducative est devenue un problème social et politique, la revendication des étudiants contre l’inégalité scolaire a débordé les limites propres du secteur éducatif, devenant ainsi un débat autour des inégalités structurelles du modèle sociétal néolibéral post-Pinochet. Il s’agit d’un mal-être toujours présent qui pose la nécessité de transformer un modèle qui, durant des années, a administré les principaux droits sociaux des citoyens selon les seuls principes de marché.

Notes

1 Ce texte fait partie du projet de recherche chilien FONDECYT no 3170570 « Emergencia y construcción del problema educacional en Chile : de las controversias institucionales a la agenda política, (2000-2010) », financé par CONICYT.

2 Garretón Manuel Antonio, Neoliberalismo corregido y progresismo limitado: los gobiernos de la Concertación en Chile 1990-2010, Santiago, Editorial ARCIS/CLACSO, 2012 ; Gaudichaud Franck, Las fisuras del neoliberalismo chileno. Trabajo, crisis de la “democracia tutelada” y conflictos de clases, Santiago, Editorial Quimantú-Tiempo Robado editoras, 2015 ; Gaudichaud Franck, « “Progresismo transformista”, neoliberalismo maduro y resistencias sociales emergentes: un análisis del nuevo gobierno de Bachelet en Chile », OSAL, CLACSO, no 35, p. 131-155.

3 La Concertation des partis pour la démocratie est une coalition de centre-gauche qui a été au pouvoir au Chili depuis le retour de la démocratie (de 1990 à 2010). Elle était composée principalement du parti Démocrate-chrétien (DC), du Parti socialiste (PS), du Parti pour la démocratie (PPD) et du Parti radical social-démocrate (PRSD). La Concertation a gouverné pendant quatre périodes continues, avec Michelle Bachelet (PS) comme dernière présidente élue de la coalition. La défaite de la Concertation durant les élections présidentielles de 2010 fit place à l’arrivée de la droite au gouvernement (2010-2014), avec Sebastián Piñera, premier président de droite élu démocratiquement depuis la fin de la dictature.

4 La dictature de Pinochet a laissé en héritage tout un cadre juridique qui a entravé le projet politique de la Concertation. La Constitution de 1980 publiée par les militaires établit dix-huit lois organiques constitutionnelles dans différents domaines : système électoral, loi de fonctionnement de l’administration publique, loi de fonctionnement des partis politiques, notamment. Ainsi, parmi les lois dont la démocratie a hérité de la dictature, figure la loi d’amnistie des crimes commis par les services de répression de la dictature entre 1973 et 1978, la privatisation du système de retraites ou encore le système électoral binomial qui empêche la représentation proportionnelle des partis politiques au parlement (abrogée en 2015).

5 Hidalgo Paulo, El ciclo político de la Concertación (1990-2010), Santiago, Uqbar Editores, 2011.

6 Joignant Alfredo, « La raison d’État. Usages politiques du savoir et gouvernement “scientifique” des technopols au Chili (1990-1994) », Revue internationale de politique comparée, vol. 19, no 3, 2012, p. 89-125.

7 PNUD, Informe de Desarrollo Humano en Chile. 1998. Las paradojas de la modernización, Santiago, PNUD, 1998.

8 Moulián Tomás, Chile actual. Anatomía de un mito, Santiago, Lom Ediciones, 2002 (1997).

9 OCDE, Examens des politiques nationales d’éducation : Chili, Paris, OCDE, 2004.

10 Ihl Olivier, « Objetividad de Estado. Sur la science de gouvernement des Chicago Boys dans le Chili de Pinochet », Revue internationale de politique comparée, vol. 19, no 3, 2012, p. 67-88.

11 Longo Teresa, « La réforme éducative sous le régime de Pinochet : histoire d’une expérimentation néo-libérale », Carrefours de l’éducation, vol. 11, no 1, 2001, p. 104-119.

12 Nous pouvons indiquer les importantes manifestations de l’opposition contre la proposition de l’École nationale unifiée du gouvernement de S. Allende ou les massives mobilisations des étudiants du secondaire et du supérieur contre les réformes néolibérales de la dictature dans le champ de l’éducation.

13 Cox Cristián, « Política y políticas educacionales en Chile 1990-2010 », Revista Uruguaya de Ciencia Política, vol. 21, no 1, p. 13-43.

14 La JEC a été l’initiative la plus caractéristique de la reforme éducative. Elle augmente le nombre d’heures que les étudiants passent dans les établissements. De manière concrète, cela signifie que désormais le même groupe scolaire reste dans les établissements du matin au soir. Cette politique fut mise en place progressivement et a représenté un grand investissement en terme d’infrastructures.

15 Selon plusieurs auteurs, assumer que les familles – principalement celles aux faibles revenus – puissent changer leurs enfants d’établissements comme s’il s’agissait de n’importe quel autre service (libre d’enseignement) ne prend pas en compte une série de coûts et de limitations autant économiques que sociaux. De la même manière, affirmer que la concurrence entre les établissements publics municipaux amélioreraient la qualité de l’offre éducative ne prends pas en compte les différentes réalités territoriales et socio-économiques des municipalités. Dans ce sens, on peut relever le fait que la municipalisation de l’éducation publique transfère en fait l’administration des établissements d’un organisme spécialisé d’État (le ministère de l’Éducation) aux municipalités, institutions qui n’avaient pas nécessairement les compétences et les capacités pour réaliser cette tâche. Sur ce point, voir García-Huidobro Juan Eduardo, « Desigualdad educativa y segmentación del sistema escolar. Consideraciones a partir del caso chileno », Pensamiento Educativo, vol. 40, no 1, 2007, p. 65-85 ; Cox Cristián, « Política y políticas educacionales… », op. cit.

16 García-Huidobro Juan Eduardo, « Desigualdad educativa… », op. cit.

17 OCDE, Examens des politiques…, op. cit.

18 Selon les sources citées par le journal « El Mostrador », le ministre secrétaire général du gouvernement signala : « Moi, je ne comprends pas tout à l’éducation, mais j’ai besoin de que la Présidente (Bachelet) puisse faire approuver un projet qui représente une victoire politique », El Mostrador, 20 octobre 2010.

19 Torres Rodrigo, « Société et politique au Chili du Bicentenaire », in François Sefarti et Pierre-Louis Rosenfeld (dir.), Les jeunes, le travail et l’emploi. Le pari de la confiance, Paris, Éditions Liaisons, 2014, p. 35-43.

20 Entre les mois de mai et octobre 2011, des centaines de milliers d’élèves et d’étudiants sont descendus dans les rues des grandes villes pour manifester leur mécontentement envers le système éducatif. Durant les nombreuses journées de mobilisation, on a observé diverses expressions artistico-culturelles qui ont fini par caractériser ce mouvement. Le caractère festif des mobilisations a créé un lien avec une grande partie de la population, qui a soutenu massivement les revendications des jeunes. Sur ce sujet, voir Torres Rodrigo, « Espace public et esthétisation des mobilisations. L’exemple des jeunes Chiliens », in Gilles Rouet (dir.), Mobilisations citoyennes dans l’espace public, Paris, L’Harmattan, 2013, p. 141-155.

21 Les gouvernements de la Concertation créèrent un système de prêts bancaires pour étudiants dans lesquels l’État serait l’aval (CAE). L’objectif de cette initiative était de permettre que les jeunes issus de familles aux faibles revenus puissent étudier dans le supérieur. Cependant, les conditions de payement assez strictes et le haut taux d’intérêt (6 % jusqu’en 2012) ont produit un important surendettement de ces jeunes, et de grands bénéfices pour les banques privées. En moyenne, on estime qu’un étudiant chilien termine ses études avec une dette d’environ 20 000 à 30 000 dollars.

22 Pendant plus de 20 ans, le fonctionnement du système éducatif du supérieur n’a pas été très contrôlé par le ministère de l’Éducation en ce qui concerne sa qualité et la gestion des établissements privés. En utilisant diverses stratégies comptables et juridiques, une grande partie des propriétaires d’universités générèrent d’importants bénéfices durant des années, devenant ainsi l’un des commerces les plus rentables du Chili, attirant même des capitaux internationaux. La gestion des universités comme si elles étaient des entreprises privées amena également des universités privées à se déclarer en faillite financière, fermant et laissant ainsi les étudiants sans possibilités d’études. Grace aux mobilisations étudiantes de 2011, cette situation a commencé à être corrigée grâce à un plus grand contrôle de l’État.

23 Bien qu’il y ait des preuves scientifiques concernant les niveaux d’inégalité et de marchandisation du système scolaire chilien publiées par les organismes internationaux et des centres d’études, beaucoup de fonctionnaires de droite ont accusé le mouvement étudiant de suivre seulement des intérêts politiques. Les médias proches du gouvernement ont aussi cherché à montrer le discours étudiant comme un discours idéologique et les propositions du gouvernement Piñera comme des réponses essentiellement rationnelles et techniques. À ce sujet voir Cabalín Cristián, « Framing y políticas educacionales: Los medios como actores políticos en educación », Estudios sobre el Mensaje Periodístico, vol. 19, no 2, 2013, p. 635-647.

24 En juin, juillet, août 2011, les enquêtes d’opinion indiquaient plus de 80 % d’approbation de la population aux demandes étudiantes. Ces enquêtes indiquaient également peu d’approbation en ce qui concerne les réponses et modes d’actions des autorités durant les mobilisations.

25 Pour analyser ce processus voir : Gaudichaud Franck, « “Progresismo transformista”, neoliberalismo maduro y resistencias sociales emergentes : un análisis del nuevo gobierno de Bachelet en Chile », OSAL, CLACSO, no 35, p. 131-155.

26 Garretón Manuel Antonio, « Le second gouvernement de Bachelet : projet de transformation et crise politique », Problèmes d’Amérique latine, vol. 102, no 3, 2016, p. 13-33.

Table des illustrations

Titre Figure 1 : Nombre d’établissements.
Crédits Source : Données du ministère de l’Éducation, 2012.
URL http://books.openedition.org/pur/docannexe/image/143200/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 18k
Titre Figure 2. – Inscription scolaire.
Crédits Source : Données du ministère de l’Éducation, 2012.
URL http://books.openedition.org/pur/docannexe/image/143200/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 23k
Titre Graphique 3. – Relation entre dépense publique et dépense privée dans l’éducation supérieure, 2010-2014.
Crédits Source : Données du ministère de l’Éducation, 2017.
URL http://books.openedition.org/pur/docannexe/image/143200/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 36k

Auteur

Rodrigo Torres est chercheur au Centro de Investigación en Ciencias Sociales y Juventud (CISJU) de l’Université catholique Silva Henríquez (UCSH), chercheur responsable du projet Fondecyt no 3170570. Il a publié divers livres et articles sur la participation politique des jeunes au Chili et sur l’émergence et la construction de l’éducation comme problème public au Chili.
Marine Christophel (Traducteur)
Université Grenoble-Alpes

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