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Pouvoir local et Révolution, 1780-1850

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Roger Dupuy

Pouvoir et centralisation sous l'Ancien Régime

Les obstacles provinciaux au centralisme et à l'uniformisation en France au XVIIIe siècle

Claude Nières

Volltext

  • 1 Conf. le jugement de bien des historiens, par exemple Francis Furet, M. Ozouf Dictionnaire critiqu (...)

1Les difficultés, de moins en moins surmontées, rencontrées par les souverains au cours du XVIIIe siècle sont, pour l'essentiel, connues. Elles avaient d'autant moins de solutions que l'État, lui même, était un élément constitutif de ces difficultés. Au-delà des effets des caractères de ceux qui détenaient le pouvoir1, mon propos est de m'interroger sur la capacité de l'appareil d'État, en province, à lever les obstacles à la volonté royale.

  • 2 Loyseau, Traité des Ordres et Simples Dignitez, 1609.
  • 3 Bellarmin, affirmait que l'autorité venait aux princes de Dieu par le peuple. Mais que la délégati (...)

2En France, le pouvoir détenu depuis des siècles par le roi, s'est renforcé jusqu'à faire coïncider l'État et un individu2. Ici, la nation “ne fait pas corps” mais : “réside tout entière en la personne du roi”3. Ce pouvoir suprême exercé en principe au bénéfice de tous qui a évolué vers une forme qualifiée d'absolue, bientôt soupçonnée de despotisme est réglé, c'est-à-dire contenu par des principes et des normes qui ne dépendent pas de lui. Au cours des siècles, la monarchie a développé un appareil d'État central et provincial de plus en plus élaboré conduisant à la formation, à la fin du XVIIe siècle et au XVIIIe siècle, de ce que l'on a appelé une monarchie administrative voire bureaucratique. Mais alors que Louis XIV gouvernait avec ses ministres et faisait appliquer ses décisions, Louis XV se trouva, de fait, dessaisi de bien des questions traitées par des conseils ou des cabinets hors sa présence, par des bureaux, ce qui eut pour effet d'accroître l'importance de ceux qui les peuplaient et dont les vues, bien souvent, divergeaient. Rien ne changea sous Louis XVI, au contraire, dans un temps marqué par des hésitations, des tentatives trop souvent contradictoires, par le fait que le roi ne tenait plus ses propres agents.

  • 4 Aristote Le Bret, De la Souveraineté du Roi, 1632.
  • 5 ex. Orner Talon, Claude Joly, Recueil des maximes véritables et importantes pour l'institution des (...)

3Au début du XVIIIe siècle, la plupart des théoriciens admettaient encore le point de vue du parlement de Paris déclarant en 1489 qu'un tel pouvoir ne tenait que “de Dieu immédiatement”4. Admis dans son principe après les guerres de religion, glorifié par Bossuet, il n'en avait pas moins été à plusieurs reprises contesté dans son fondement, sa forme et le choix de ses agents5. Bientôt c'est l'identification de la nation au roi qui sera disputée. Elle le sera d'autant plus que pour des raisons idéologiques mais aussi d'efficacité, le souverain exerçait son pouvoir d'une manière de plus en plus centralisée, en proposant des mesures générales qui tendaient à l'uniformisation.

  • 6 A. de Tocqueville, L'Ancien Régime et la Révolutions, 1856.
  • 7 J. Meyer, La France Moderne, Fayard, 1985.

4Centralisation et uniformisation ne peuvent être confondues. La première peut signifier simplement que tout part du roi, que tout va à lui parce qu'il détient la souveraineté. A tout prendre, un monarque absolu cherche une unité de pensée, de religion et une unité organique. Cette centralisation là, remise en cause par Montesquieu et d'autres, n'est pas celle qui nous intéresse aujourd'hui. Car au-delà des grandes pétitions de principes, le centralisme était autant une solution pratique qu'un problème de théorie politique. Il consistait à prendre des décisions au sommet de l'État en laissant le moins de latitude possible, d'autonomie, aux autorités locales et provinciales. Roland Mousnier faisait remarquer que la monarchie absolue s'opposait à l'éparpillement féodal et, dans ce système, non seulement les choix politiques étaient le fait du souverain, mais encore tous les problèmes remontaient à lui afin qu'il les tranche. Or il est incontestable que ses interventions et ses décisions devenaient plus fréquentes et plus générales au fur et à mesure que le royaume s'agrandissait et que les besoins de l'État s'accroissaient de ce fait. Dans un premier temps, le pouvoir a pu se contenter d'interventions ponctuelles dans des domaines restreints, d'agir sur les décideurs locaux mais, dans un second temps, l'administration du pays allait tenter d'imposer une cohérence nationale qui ne pouvait que heurter les particularismes quels qu'ils fussent. Certes, la centralisation des décisions dans une structure ou tout partait du sommet pouvait se faire sans toucher à la diversité. Tocqueville fit cependant remarquer6 que centralisation ou unification étaient depuis longtemps entreprises dans le royaume. L'édit de Villers-Cotteret imposant une langue commune pour les actes essentiels, l'ordonnance d'août 1539 sur le fait de la Justice, celle créant les généralités en sont des exemples. Mais, si l'on peut admettre que la tendance sur le long terme fut bien celle là, il faut aussi comprendre que le mouvement connût des arrêts, des limites, s'accélérant dès la fin du XVIIe siècle. Jusqu'au règne personnel de Louis XIV, il suffisait que le pouvoir contrôlât les pouvoirs locaux, sans toucher à leur nature, pour arriver à ses fins. Mais, par étapes, progressivement, sous l'effet des nécessités, des besoins financiers, par souci d'efficacité et aussi de cohérence, le pouvoir a dû prendre toute une série de décisions, proposer des réformes de caractère général. En d'autres termes, poussé par la logique de gouvernement, il tendit à uniformiser le royaume donc à s'en prendre aux privilèges des personnes, des corps, des états. Pour assurer la paix intérieure d'un royaume de plus en plus étendu et fortement peuplé, pour en défendre les intérêts à l'extérieur, nous savons que l'État amplifia ses moyens politiques, administratifs, militaires et dépensa de plus en plus d'argent. Par ailleurs, il élargit ses domaines d'intervention, s'occupa de police, de mœurs, de questions artistiques, de la langue, créa pour ce faire de nombreuses académies. Par voie de conséquence, ses champs de compétences s'élargirent, se diversifièrent, tout en le conduisant à donner des lois et règlements de portée générale, applicables dans tout le royaume. En particulier, il en vint à intervenir de plus en plus dans les problèmes locaux et provinciaux. Il chercha à imposer cette politique à un corps social marqué par des situations économiques fort différentes, par des privilèges et des usages depuis longtemps enracinés, dans le cadre d'un royaume hétérogène où langues et idiomes soulignaient les particularismes sous l'usage administratif du français. Pour ses sujets, le souverain, créateur lui même de privilèges, possédait un pouvoir d'arbitrage non négligeable et ils attendaient de lui qu'il en accordât davantage ou, en tout cas, qu'il préservât ceux qui existaient ou qu'ils croyaient avoir existé. La notion de privilège acquis n'est pas neuve. La logique du maintien des privilèges s'opposait à la logique du développement du pouvoir monarchique qui pourtant s'attachait aussi à les défendre ou, tout au moins, s'attachait à défendre en grande partie ceux des deux premiers ordres7. A l'inverse, les menaces étaient plus fortes en ce qui concernait les corps et les institutions locales et provinciales.

5Que le roi cherchât à imposer ses volontés à tous n'était pas chose nouvelle, le développement d'une administration monarchique couvrant toutes les autres l'était davantage. Quoique, l'exemple des généralités le prouve, la superposition de ressorts atténuait les effets souhaités de leur création. A tous les échelons, les agents qui la composaient poussaient à la réussite d'un pouvoir dont ils détenaient une parcelle, mais en même temps, issus de couches plus ou moins privilégiées, attachés à des coutumes locales, provinciales, ils ne pouvaient accepter sereinement de les voir attaquées, voire supprimées. Tant qu'ils ont été persuadés qu'ils pouvaient les garder, ils ont empêché, de fait, la réussite des réformes, comme l'empêchaient les privilégiés au sommet de l'État. Ils gardèrent globalement cette attitude jusqu'à la convocation des États généraux. Les tergiversations des deux derniers souverains, les variations identiques de leur prestige, le choix de ministres aux opinions souvent contraires permettaient aussi à ceux qui agissaient en leur nom de développer à l'occasion leur opposition. Le phénomène est bien connu quand il s'agit des parlements, mais il existait aussi au niveau local.

  • 8 Ph. Guignet, Le pouvoir dans la ville au XVIIIe siècle, Paris éd. de l'E.H.E.S.S., 1990.

6Dès lors, au fur et à mesure que le temps passait, que les demi mesures échouaient, que les difficultés en particulier financières s'accroissaient, la politique centralisatrice et unificatrice, même limitée, rencontra en province davantage d'entraves, de limites, généra de plus fortes oppositions des couches sociales concernées, des ordres privilégiés, des institutions provinciales et locales. Oppositions d'autant plus fortes que les agents du pouvoir monarchique étaient souvent alliés aux détenteurs des pouvoirs locaux. Philippe Guignet le souligne “les repères idéologiques classiques sont inopérants pour appréhender les attitudes politiques d'une province – il s'agit ici de la Flandre, de la Wallonie et du Hainaut – enracinée dans le particularisme. Il ajoute : “la culture politique des provinces était réfractaire à l'introduction d'une réforme uniformisatrice8. Certes, il s'agit des provinces nouvellement rattachées au royaume, des pays d'États, mais nous pouvons penser qu'ailleurs la culture politique des édiles locaux, des corps y était tout autant hostile. Il me semble que le pouvoir royal absolu n'était acceptable que dans la mesure ou il s'exerçait sans toucher fondamentalement aux particularismes, aux privilèges, autrement il devenait de plus en plus suspect de tyrannie. C'est bien ce que pensaient les parlementaires qui diffusaient dans l'opinion des critiques souvent infondées sur la politique royale et qui renforçaient les craintes de ceux qu'inquiétait l'évolution monarchique.

7En plusieurs domaines, les souverains prirent des décisions qui touchaient aux libertés et privilèges des villes et des provinces.

8Le premier concernait la sécurité intérieure et extérieure du royaume. Pendant des siècles, la plupart des villes, à l'abri de murailles, avaient assuré leur défense et concouru à celle des provinces où elles étaient implantées. A plusieurs titres, cette situation était dommageable aux intérêts du royaume : les villes ainsi protégées pouvaient présenter un danger en se révoltant, elles ne possédaient pas ou plus de valeur stratégique à un moment où l'évolution des techniques obligeait à des choix. Aussi, très tôt, le souverain profita des occasions pour abattre les murailles de cités révoltées et pour rendre obsolètes celles des autres. En même temps, il conçut une protection aux frontières terrestres et maritimes du royaume dont Vauban fut le plus grand réalisateur. Cette politique, menée patiemment, pensée au niveau de l'État, était favorable aux villes “démilitarisées” qui pouvaient disposer des fossés inutiles, ouvrir les portes, utiliser les tours a maints usages. Elle avantageait le commerce, les constructions, l'installation de jardins, de promenades et de ce fait rencontrait l'approbation des citadins mais, en même temps, la perte des murs faisait craindre celle des privilèges fiscaux qui s'y attachaient. Les habitants de l'intra muros, plus particulièrement, les notables, redoutaient la menace des faubourgs populeux, des paysans en colère dont les portes et les murs les protégeaient plus ou moins. Enfin, tours, murs et portes étaient les éléments significatifs de leur existence et ils y tenaient. C'est pourquoi, ici ou là nous trouvons des réticences envers la politique royale et une lenteur d'exécution dont beaucoup de villes sont encore le témoignage. Néanmoins, sauf cas extrêmes, le Pouvoir n'exerça pas de fortes pressions pour supprimer les défenses urbaines. Il n'en fut pas de même pour les cités qu'il voulait défendre et auxquelles il imposa, quelque fut l'avis des habitants, un système de défense lourd de conséquences pour l'urbanisme citadin et l'économie de ces cités. L'installation des arsenaux du Ponant à Brest, Rochefort, Lorient et Cherbourg, illustre bien cette politique. Rares furent les villes qui s'opposèrent avec succès aux projets des ingénieurs des fortifications. En Bretagne, ce fut le cas de Saint-Malo qui ne voulut point, pour des raisons économiques, que fut créé un grand port militaire englobant Saint-Servan.

  • 9 Édit du 27 juillet 1766.

9Assurer la paix du royaume se trouvait être une des tâches du souverain : cela impliquait de mettre à la raison tous ceux qui, à l'intérieur ou à l'extérieur, pouvaient la menacer, exigeait des moyens politiques, administratifs, militaires qui devenaient de plus en plus onéreux. Le souverain dut trouver des ressources croissantes chez ses sujets pour subvenir à ses besoins militaires. Pour ces raisons, la mauvaise situation financière des villes devint assez vite un sujet de préoccupation et conduisit à leur surveillance, puis à leur tutelle. Apurer les comptes urbains c'était avoir la possibilité de faire participer les villes aux dépenses de l'État, soit par le biais de dons gratuits aux prétextes divers, soit par un transfert de charges. S'occuper des finances d'une ville, dresser son budget en fixant ses dépenses et en décidant de ses recettes, plus tard, essayer d'imposer un contrôle centralisé des comptabilités9, ne venaient pas d'une volonté maniaque ou jalouse d'intervenir dans les affaires locales mais bien d'une nécessité. Pour des raisons financières, l'État ne pouvait admettre qu'une gestion trop fantaisiste, quelquefois malhonnête, souvent inconsidérée, vint remettre en cause sa propre politique financière. Cette intervention n'était possible que par la rencontre d'une volonté et des moyens de l'imposer. La volonté, celle de Colbert et des Contrôleurs généraux des Finances qui lui succédèrent, les moyens, la mise en place des intendants et de leurs subdélégués. Mais cela eut des conséquences. Les cités obligées de s'adresser au Contrôleur par l'intermédiaire de l'intendant pour avoir un renouvellement ou une création d'octrois, pour obtenir un emprunt, pour faire face à des dépenses imprévues, tentaient souvent de desserrer le carcan budgétaire ne serait-ce qu'en jouant des différents postes de dépenses, en s'évertuant à se décharger des charges nouvelles que le pouvoir cherchait à leur imposer. Elles essayaient aussi de faire intervenir leurs protecteurs naturels, les seigneurs quand ils existaient ou les États de leur Province dans les pays d'états. Ainsi la volonté du pouvoir de tout vérifier sous l'œil centralisateur du Contrôleur, de proposer des budgets-types, se heurtait à la permanente volonté des villes d'en affaiblir les effets.

10Il en fut de même avec la création, pour des raisons financières, des offices municipaux. Nous connaissons les péripéties de ce système. L'on sait qu'il se heurta à une forte opposition des Communautés pour éviter de perdre par le simple jeu de l'achat, le contrôle de leur cité. Beaucoup de municipalités n'hésitèrent point à se porter acquéreur au moins des offices principaux afin de pouvoir en disposer. L'attitude des seigneurs qui contrôlaient leurs cités fut d'ailleurs la même, ainsi que celle de la Compagnie des Indes à Lorient. Néanmoins, la création d'offices partout identiques eut pour conséquence, de fait, de créer une première harmonisation des systèmes municipaux. Malgré ses avatars, cette politique continua dans le siècle, modifiant toujours plus ou moins les structures anciennes. Ainsi, l'édit qui met fin en 1771 à la réforme Laverdy “ne rétablit pas (à Angers) l'échevinage dans son état antérieur” et aboutit à la création d'offices nouveaux. En Bretagne, nombre de conflits mirent en cause le fonctionnement des municipalités, préjudiciable à son tour aux intérêts des citadins mais aussi du souverain.

11La logique conduisait à terme à envisager une refonte générale de l'administration urbaine. Elle fut accélérée par les désordres dus aux oppositions des groupes urbains. Rappelons que la situation des villes différait profondément d'une province à une autre. Dans les pays d'États, toutes ne possédaient pas la possibilité de députer. Dans le royaume, des villes avaient obtenu des institutions municipales autonomes mais pas d'autres, quelques-unes avaient des privilèges, fiscaux, militaires, reconnus depuis plus ou moins longtemps. Ainsi en Bretagne où les généraux de paroisses jouaient un grand rôle, il existait peu de communautés réglées, ce qui n'empêchait pas les cités d'avoir des administrations urbaines, pour quelques-unes fort anciennes. Toutes souhaitaient que le roi les reconnaissent.

  • 10 Cf. en particulier M. Bordes, L'administration provinciale et municipale en France au XVIIIe siècl (...)

12Le pouvoir avait une longue pratique d'intervention dans les affaires des citadins qui n'hésitaient souvent pas à en appeler à son arbitrage pour régler leurs problèmes internes. Nous en possédons de multiples exemples : à Angers, il régla la lutte qui opposait les marchands aux autres notables. Il en fut de même à Rennes, à Lorient ailleurs encore. Philippe Guignet note que la politique suivie par le roi avait une double face, passive et active. La première le conduisait à laisser agir les Communautés ou les individus dont l'attitude lui convenait, la seconde à l'inverse, à intervenir, soit qu'il ait été sollicité, soit de sa propre initiative. Les problèmes s'accumulant, il en vint à prendre systématiquement des mesures, à contrôler les élections des maires, à modifier la nature même des constitutions municipales et il finit, avec la réforme Laverdy, par proposer une réforme générale10.

13Cette réforme fut un échec. D'abord parce qu'elle ne fut jamais globale, des provinces entières en furent dispensées, ensuite parce quelle accrût souvent, comme à Gray, le nombre des autorités de tutelle, ce qui allait à contre courant de la simplification recherchée. Ajoutons que là où elle fut enregistrée, elle présenta selon les villes et les provinces des versions différentes, et qu'elle ne put imposer une nouvelle composition des municipalités donnant une plus grande place aux artisans et corps de métiers. Cette atteinte aux avantages des oligarchies municipales, accentuée par le nombre de conseils prévus, ne pouvait qu'entraîner des résistances plus ou moins fortes. Aussi, la bataille pour le contrôle municipal continua, quelle que fut la forme juridique des municipalités, jusqu'à ce que l'arrêt du Conseil du 15 juillet 1768, pris dans un souci d'uniformisation, dénature l'esprit de la réforme. Un système électif compliqué, reposant sur une base très étroite, n'était pas le gage d'un système démocratique. Aussi, les cahiers de doléances dénoncèrent-t-ils la confiscation du pouvoir par une oligarchie réduite, quelquefois une famille, dans bien des cités.

14Ne pouvant bousculer le système en profondeur, le roi contrôlait la nomination des maires, comme les gouverneurs le faisaient souvent en son nom. Il arrivait qu'un seigneur ait la même attitude, comme à Angers, où il choisissait entre trois sujets que la ville jugeait capables d'exercer la charge. Cette tutelle du gouverneur était acceptée parce que souvent exercée avec souplesse, il n'en fut pas de même de celle, plus lourde, du comte de Provence, prince apanagiste.

15A partir du moment où le pouvoir central se réservait le contrôle de la gestion financière des villes, du versement des impositions, et ne laissait aux municipalités que les tâches d'exécution ou de propositions, les municipalités constituaient de fait - sous un statut particulier - le dernier échelon de l'administration royale. Ceci explique l'attention qu'elle portait à leur gouvernement. Quand, en 1787-1789, le souverain restaura les États généraux du Hainaut, du comté de Valenciennes et autres parties réunies, il laissa aux États le soin de contrôler l'ensemble de l'administration urbaine mais sans pour autant faire litière du gouvernement des villes par elles-mêmes, ni des possibilités d'intervention qu'il gardait.

16Ces exemples, trop rapidement évoqués, montrent que centralisation et uniformisation pouvaient être en pratique sporadiques, qu'elles étaient liées aux circonstances, limitées à certains domaines, qu'elles pouvaient progresser puis reculer. L'action de l'État était trop gênée par la diversité des situations, par l'enchevêtrement des circonscriptions, par leur déséquilibre, pour ne pas chercher à les dépasser en imposant des règles générales. Ce que le besoin politique, la logique administrative, celle des bureaux, imposaient, rencontrait en partie l'adhésion de ceux qui avaient une vision rationnelle du gouvernement des hommes. La recherche d'une rationalisation, d'une uniformisation ne correspondait pas d'évidence à ce que pouvaient accepter les groupes sociaux dominants et ceux qui possédaient des privilèges quel qu'ils fussent. Plus on tendait vers l'uniformisation en s'appuyant sur la centralisation, plus on suscitait de résistances des tenants des particularismes. Or, leur capacité de résistance, d'opposition, était d'autant plus forte qu'ils constituaient le personnel des institutions de l'État, tels les parlements, mais aussi des tribunaux subalternes, qu'ils avaient la majorité dans les états, que nous les trouvons à tous les niveaux de l'appareil d'État.

17Notre sentiment est que le pouvoir arrivait à un point où il ne pouvait plus progresser sans briser l'obstacle principal, celui des privilèges, dont les détenteurs surent pendant longtemps abuser l'opinion en lui faisant croire que la politique du souverain, la cour, ses dépenses privées étaient les causes essentielles de ses difficultés. Dans cette France du XVIIIe siècle, la centralisation, toujours nécessaire, n'a jamais été totale, complète, achevée, non seulement parce qu'elle rencontra l'opposition de ceux qui avaient à la subir au détriment de leurs privilèges, sociaux, politiques, professionnels, mais aussi parce que la pensée souveraine était souvent moins politique qu'administrative. Philippe Guignet montre clairement que les préoccupations du souverain étaient moins politiques ou sociales que financières. C'est bien pour cela que Terray supprima la réforme Laverdy en 1771. C'est bien ce que pensait le prince de Soubise pour qui les réformes devaient à la fois permettre : “la correction des abus, la diminution de la dépense et le bon emploi des deniers publics” et constituer : “le meilleur moyen de prévenir toute disposition contraire à nos privilèges”. Le prince souligne là un obstacle, sinon le principal, à la centralisation, à l'uniformisation. Édicter pour mieux gérer, sans toucher aux privilèges, telle est la limite acceptable. Ce qui explique pourquoi le pouvoir s'engageait à maintenir des privilèges qui pourtant le bridaient, ainsi de ceux de la Bretagne, toujours rappelés et toujours reconduits ou encore de ceux des provinces du Nord, que Louis XIV, s'était engagé solennellement à maintenir. Quand Louis XV ne les renouvela pas lors de sa visite à Lille en 1744, ce ne fut point pour les remettre en cause, mais parce qu'il voulait souligner que leur maintien dépendait de sa volonté souveraine et non d'un “accord”, d'un “contrat” qui l'aurait limitée. Beaucoup plus tard, dans le même esprit, Louis XVIII octroiera une Constitution. Au sommet de l'État, lui-même, la volonté centralisatrice, unificatrice rencontra de solides obstacles. Dans l'échec de la réforme Laverdy, le parti des Princes semble s'être manifesté. Choiseul n'en était pas un chaud partisan et ne l'appliqua que partiellement (il ne Ta pas imposée en Flandre, il Ta abandonnée en Roussillon), Saint-Florentin, Bertin étaient peu intéressés, dans leurs provinces, Soubise, Condé, en Flandres, d'Aiguillon, le duc de Noailles en Roussillon s'y opposèrent plus ou moins.

18Enfin, tous ces privilèges pouvaient être contradictoires les uns les autres. Ceux des municipalités s'opposaient souvent à ceux des seigneurs, ceux des villes à ceux des états.

19La volonté centralisatrice existait néanmoins, en particulier chez les physiocrates qui, tels Silhouette, pensaient que le règlement devait, au nom de l'intérêt supérieur du pays, émaner du centre non de la police locale et s'imposer aux égoïsmes locaux. Paradoxes de la pensée libérale prônant la déréglementation mais qui ne pouvait l'imposer, surtout en matière de libre circulation des grains, que par un pouvoir centralisé et fort.

20Si la nature de l'État en France, celle de la société, rendaient à la fois nécessaire et problématique toute politique centralisatrice, voire unificatrice, le système politique, administratif, à la base rendait aléatoire l'application des décisions du roi.

  • 11 F.-X. Emmanuelli, État et pouvoir dans la France des XVIe-XVIIIe siècles. La métamorphose inachevé (...)

21Quoi qu'il en fût, la centralisation présentait un double caractère. De bas en haut et de haut en bas, elle était informative, et de haut en bas elle n'était qu'exécutive. A ce sujet, F.-X. Emmanuelli a bien distingué entre le pouvoir politique d'initiative et le pouvoir administratif exercé par les Intendants11.

22Il ressort de tout ceci que, le roi aurait-il accepté, voulu une centralisation qui s'imposait à lui dans les limites déjà dites, il ne pouvait l'appliquer qu'en ayant sur place en province, dans les différentes généralités, des agents obéissants sinon convaincus, possédant pour le moins des compétences juridiques, financières, administratives. Sans entrer dans des détails bien connus, comment oublier la variété de ceux qui se partageaient ou se disputaient le pouvoir local : agents du Souverain, des Etats, des villes, des corporations, aristocrates, seigneurs, bourgeois, prêtres, maîtres artisans, possesseurs de charges héréditaires, vénales, de commissions, officiers obligés de tirer le maximum de profits matériels et sociaux de leurs fonctions, personnages cooptés ou élus aux aptitudes, à la culture fort différentes, soucieux de leur autorité mais aussi de leurs intérêts. Tous allaient contre toute mesure limitant leur compétence, tous soucieux aussi de leur circonscription, de l'opinion publique. Redoutables enchevêtrements et superpositions de fonctions et de ressorts qui diluaient le pouvoir, le gênaient et c'est peu dire, pour faire appliquer ses ordonnances, rendaient hasardeuse la prise de décisions, par manque d'informations, par la difficulté à avoir une juste appréciation de la situation. A cet égard, tout un travail est à faire pour comparer les rapports des subdélégués envoyés aux intendants et les synthèses que ces derniers adressaient au Contrôleur général. Bien des rapports centraux conservés aux Archives nationales laissent quelquefois rêveurs ceux qui fréquentent les archives départementales ou communales. Ce qui pose le problème des Intendants et des subdélégués, des gouverneurs, des commandants en chef, de tous ceux chargés d'appliquer ou de faire appliquer les décisions royales.

23Nous ne pouvons limiter l'apport des Intendants à un simple pouvoir exécutif d'administration, d'application de décisions prises ailleurs. Les Intendants constituaient un chaînon indispensable à la centralisation. Dans leurs généralités, ils appliquaient avec plus ou moins de zèle, dans des circonstances plus ou moins faciles, les volontés royales, et en ce sens, ils n'étaient point des décideurs. Mais on ne peut nier que dans un cadre politique qu'ils ne fixaient point, ils exerçaient un pouvoir, moins initiateur sans doute qu'on l'a cru, mais déterminant. La centralisation n'était dès lors possible que s'ils avaient la capacité de faire appliquer les mesures prises par le roi ou ses ministres, s'ils avaient la volonté de le faire, volonté qui dépendait de leur adhésion aux décisions prises. Leur aptitude à suggérer au pouvoir, à proposer ne peut être négligée. Pas plus qu'il ne faut négliger la valeur des collaborateurs dont ils s'entouraient, des avis qu'ils sollicitaient.

24L'exemple de Tourny est à cet égard significatif. Tourny rendit le projet de navigation réalisable, certes en brisant des résistances, mais surtout en prenant ses décisions à la “suite de rapports d'experts”. Le contraire aurait été irresponsable. Le fait que les intendants (Tourny en l'occurrence), tenaient compte des idées exprimées par d'autres, démontre leur place et leur valeur dans le système. Il existait une chaîne théorique information-décision-application. Dans la pratique, une série de circonstances, d'éléments qui s'additionnaient rendaient applicable (tout ou partiellement) ou non une décision.

  • 12 L. Trénard, “D'une culture régionale à une culture française : Lille de 1667 à 1715”, Strasbourg, (...)

25Conçus pour dépasser les particularismes qui constituaient autant d'obstacles à la volonté royale, les Intendants pouvaient aussi être des agents d'intégration. Ainsi en Alsace où ils substituèrent l'ordre royal à l'ordre impérial. En s'appuyant sur l'Église, ils furent ici à la fois les agents de la reconquête catholique et de la francisation. Que l'on songe aussi à leur attitude en Flandre wallone, à Lille en particulier12.

  • 13 J. Meyer, art “Intendants”, Encyclopaedia Universalis.

26Jean Meyer13 a bien montré qu'ils ont su, dans la seconde partie du siècle, s'adapter à l'affaiblissement du pouvoir royal, lié certes à la personnalité des souverains mais aussi aux hésitations, aux rivalités des contrôleurs généraux et secrétaires d'État, à l'attitude des princes du sang, des frères du roi. En même temps qu'ils devenaient les observateurs privilégiés des changements, ils ne cessaient d'informer le pouvoir et tentaient de négocier plus que d'imposer ses choix.

27Les intendants n'étaient pas les seuls à pouvoir agir sur place au nom du roi. Les procureurs du roi, qui faisaient fonction d'officiers de justice et de police locaux, représentaient le procureur général dans les villes et villages. Ils constituaient, eux aussi, un extraordinaire réseau de renseignements et de surveillance. Ils pouvaient utilement renforcer sur place l'action des intendants dans la mesure où une rivalité ou une divergence ne les opposaient point. Or, on sait par exemple, qu'après 1760, le Procureur général du Parlement de Paris passa par dessus la tête du Contrôleur général des Finances pour s'adresser directement à ses substituts.

28En vérité, le système politique, mais aussi la pratique politique limitaient les possibilités du centralisme. Outre le fait que le pouvoir central aussi bien que provincial était - sous le roi - partagé et souvent disputé. L'habitude qui consistait à surajouter les agents de la centralisation à ceux qui existaient auparavant n'arrangeait pas les choses. Au fur et à mesure que le temps passait des pouvoirs écrans se constituèrent qu'il devenait nécessaire de contrôler. Ces anciens pouvoirs relais, au premier chef les Parlements et les Cours souveraines, possédaient, à la fois, les instruments de la centralisation et les moyens de s'y opposer.

  • 14 Kaplan, en donne de nombreux exemples, cf. op. cit. notre 17.

29L'on connaît bien le rôle des parlements, en particulier grâce aux travaux de Jean Egret, et il n'est pas ici utile de trop insister. Outre le droit de remontrances dont ils usaient et abusaient au point de faire douter de la légitimité des mesures prises, ils exerçaient la Grande Police qui intéressait l'ordre et le bien public. De ce fait, ils pouvaient, de leur propre initiative14, prendre des arrêts quasi législatifs. Ils constituaient dès lors des sortes de “gouvernements locaux” qui pouvaient se transformer en solides obstacles. De son coté, Emmanuelli souligne avec force le rôle des Cours des comptes, et il nous fournit quelques exemples de leur attitude hostile à la montée de l'administration royale qui leur enlevait la connaissance de bien des affaires. Elles prirent ainsi à partie des intendants, tels d'Etigny à Auch et Pau, Tourny à Bordeaux. Lescalopier, victime de la cour des Aides, dut passer de Montauban à Tour.

30Mais ces gens combattaient-ils le centralisme ? Ce qui pourrait signifier le rêve d'un pouvoir autonome. Quand ils attaquent l'administration royale, pour qui le font-ils ? Pour leurs corps ou les privilèges particuliers de la noblesse à laquelle ils appartiennent ? Ne sont-ils pas aussi les agents de la centralisation, ne jugent-ils pas au nom du roi ? N'appliquent-ils pas des lois générales ? ne déclarent-ils-pas appartenir au même corps ? C'est l'attitude générale des parlements qui imposa au roi la suppression de l'ordre des jésuites. En s'appuyant sur des mythes, sur une identification au parlement anglais, ils ne cherchaient pas le despote éclairé cher aux philosophes mais un roi contrôlé.

31Les États constituèrent pendant longtemps un des moyens nécessaires pour faire accepter les décisions du Souverain dans les provinces les plus récentes. Mais leur composition et leur attitude politique montrent la complexité de leur rôle. En Bretagne par exemple, ils purent mettre en brèche la centralisation, surtout en matière fiscale : lutte contre la capitation et abonnement, lutte contre le vingtième, hostilité à certaines mesures de politique économique. Dans cette province, non seulement le domaine de la compétence des États s'élargit bon gré mal gré, mais encore ils se dotèrent de moyens administratifs solides qui contrebalançaient le pouvoir de l'intendant et de ses agents. La bataille fut certes longue, connut des étapes, mais ils surent, malgré les menaces de l'intendant Le Bret et du commandant en chef d'Aiguillon, s'allier au Parlement et constituer un front redoutable. Momentanément vaincus, ils n'en cherchèrent pas moins à faire perdre à l'intendant, à partir des années 80, la tutelle des communautés, en particulier le contrôle de la municipalité de Rennes et à imposer la participation des États à l'établissement de nouveaux octrois. Finalement, vainqueurs en 1784-1788, ils purent librement désigner leurs députés à la cour, accorder les octrois et administrer les chemins. L'on comprend mieux que Dupleix, Caze de la Bove, Bertrand de Molleville aient tour à tour demandé la suppression des États et surtout de la Commission intermédiaire.

32F.-X. Emmanuelli considère que les États, affaiblis depuis le XVIIe siècle, étaient les porteurs plus ou moins inconscients d'une légitimité “nationale”. Dès lors, ils permettraient la résistance à un pouvoir “étranger” pour maintenir les privilèges d'une “nation” particulière. S'il en était ainsi, cela signifierait qu'il y aurait, dans un certain nombre de provinces, un sentiment national qui devrait tendre au moins à l'autonomie au mieux à un désir d'indépendance. Dans cette perspective le centralisme monarchique et surtout sa politique uniformisatrice, même limitée, seraient insupportables aux yeux des peuples concernés. Bien que les études manquent sur ce point, nous pouvons cependant constater que l'usage par les États de mots tels que “nation” ou “patrie” pour justifier leur opposition, entre autre, à la politique fiscale de l'État, ne doit pas cacher qu'ils limitaient le contenu de ces mots à une frange étroite de la population, celle des privilégiés et particulièrement de la noblesse. Quand, au moment de la Révolution, les États disparaîtront, aucun mouvement, aucun soulèvement ne viendra se porter à leur secours. C'est clair en tout cas en Bretagne, province pourtant jugée difficile où, de surcroît, loin de s'affaiblir, le pouvoir des États n'avait fait que croître au cours du 18e siècle.

33L'on sait trop que les Parlements et les États devinrent au cours du XVIIIe siècle des obstacles à la politique monarchique pour qu'il soit utile d'insister davantage.

34Nous trouvons des obstacles aussi aux niveaux inférieurs, des balliages, des sénéchaussées, des paroisses rurales, des villes. Faute de temps, intéressons-nous seulement à ces dernières.

  • 15 J. maillard, Le pouvoir municipal à Angers de 1567 à 1789, Angers, P.U.A., 2 vol., 1984.

35Nous l'avons dit, la bataille pour le contrôle des municipalités qui avait commencé, au XVIIe siècle par celui de leurs finances, continua tout au long du XVIIIe siècle et constitua un des enjeux majeurs des luttes entre le souverain et les États. Elle était favorisée par l'existence de pouvoirs locaux hétérogènes, éparpillés, concurrents, voire opposés. Quelle que fut la nature juridique du pouvoir municipal, il était entre les mains des élites bourgeoises, souvent confisqué par quelques familles, quelquefois contrôlé par le seigneur de la cité, même si, dans certaines villes, comme à Angers, l'organisation municipale donnait l'impression d'une vie locale démocratique, ce n'était qu'illusion, d'ailleurs dissipée en 1766 par l'élimination des gens de métiers15.

36Les échevins subissaient donc la pression des exclus de la gestion municipale, d'une partie des notables locaux, souvent des milieux commerçants, du négoce mais aussi des milieux populaires dont ils craignaient les explosions. Outre la tutelle de l'État, ils subissaient aussi l'intervention de pouvoirs extérieurs, du seigneur, de l'Église. En Bretagne, la moitié des villes dépendait plus ou moins de leurs seigneurs dont certains très importants. A Angers, Louis, (1692-1743), gouverneur, de la maison de Lorraine, voulut imposer sa volonté à l'échevinage.

  • 16 J.-P. Marqué, Institution municipale et groupes sociaux…, Paris, Société les Belles Lettres, 1979.

37L'existence de ces groupes de pression permettait aux notables de jouer des uns contre les autres. Ils pouvaient s'aider de leurs seigneurs, surtout s'ils appartenaient à de grandes familles, pour contrecarrer les décisions royales, les mesures de l'intendant. A l'inverse, ils en appelaient au Roi quand leurs “libertés communales”, leurs privilèges particuliers leur semblaient menacés. Faire appel à l'arbitrage royal ressortissait, à leurs yeux, au rôle souverain, mais cela n'impliquait absolument pas qu'ils adhéraient à une vision centralisatrice, et surtout unificatrice, au contraire, le plus souvent, l'appel au souverain se faisait pour la défense d'un privilège, d'un avantage. A Gray, “entre plusieurs formes de tutelle16, les pouvoirs locaux aimaient mieux s'adresser à l'intendant pour régler les problèmes et lui envoyaient leurs comptes d'octrois plutôt qu'à la Cour des comptes de Dole. L'attitude des municipalités pouvait d'ailleurs changer dans le temps, nous en avons pour preuve celle de Nantes qui après avoir été longtemps hostile au contrôle des octrois par les États, l'accepta en 1783. Des raisons politiques l'expliquent et d'autres municipalités bretonnes prirent les mêmes positions. Faire appel à l'Intendant c'était aussi se dédouaner en transférant les responsabilités. Il y avait un jeu subtil, dont les règles n'étaient pas partout les mêmes, et qui tendait à garder au maximum l'indépendance de gestion municipale dans un cadre qui maintenait les privilèges, de niveaux différents, des divers groupes sociaux.

38Dans ces conditions, nous pouvons prétendre que les municipalités constituaient à la fois un moyen, permettant au souverain de faire pénétrer sa politique dans les villes, et un obstacle à cette pénétration. De leur attitude pouvait aussi dépendre l'application des décisions souveraines.

39Pour vaincre tous ces obstacles, le roi, outre les dispositions générales en matière de finances, de gestion, dont nous avons parlé, disposait d'agents locaux : subdélégués, officiers divers. Force est de constater que bien des représentants du pouvoir central étaient impliqués dans la vie locale. Les subdélégués, sans lesquels les Intendants auraient perdu de leur puissance, exerçaient gratuitement leurs fonctions, n'étaient pas des officiers et, de ce fait, relativement indépendants, devaient être ménagés. D'ailleurs, ils possédaient souvent plusieurs casquettes comme en Bretagne. Gray, étudiée par J.-P. Marqué connût, entre 1690 et 1789, sept subdélégués dont trois seulement entre 1712 et 1789. Tous exerçaient une autre activité : trois étaient avocats au Parlement et conseillers municipaux, deux, avocats au Parlement seulement, et deux, officiers de bailliages. Ils étaient donc à la fois agents de l'autorité de tutelle et officiers municipaux. De la sorte, il n'y eut aucun conflit entre l'intendance et la municipalité au cours du XVIIIe siècle. A Angers, Germain François Poulain de la Guerche, conseiller au Parlement, fut subdélégué pendant 40 ans († 1769), et maire de 1733 à 1738. Son fils lui succéda comme subdélégué jusqu'à la Révolution et fut “un collaborateur sans défaillances des intendants dont les interventions ne plaisaient guère aux membres de l'échevinage”. Cette situation n'est pas étonnante : pouvoir central, régional, local, seigneurial avaient besoin d'agents d'exécution, de contrôle. Étaient-ils si nombreux à pouvoir exercer ces charges dans le cadre de petites cités ? On comprend dès lors qu'ils puissent être de bons agents de l'intendant parce qu'ils étaient en liaison étroite avec les notables locaux ou provinciaux, mais des agents à ménager, capables sinon de se révolter tout au moins de s'opposer aux volontés de l'intendant. Henri Fréville notait, sous le Bret, des cas d'insubordinations dans le tirage au sort des milices.

  • 17 Kaplan Steven (A), Les ventres de Paris. Pouvoir et approvisionnement dans la France d'Ancien Régi (...)

40Les séides des cours de justice constituaient une autre possibilité pour l'État de faire passer sa politique, mais ils étaient souvent mal payés et mal récompensés de leurs efforts, de plus ils avaient plutôt tendance à se faire les agents des cours dont ils dépendaient, des procureurs dont ils transmettaient les directives que du Garde des Sceaux. Kaplan nous donne de multiples exemples de résistance aux mesures de l'État en matière de politique des subsistances pendant les années soixante, non seulement des parlementaires mais aussi d'intendants et surtout d'officiers locaux. Il nous fournit de multiples preuves d'assouplissements locaux de la réglementation, au mépris de la loi, de la non observation des règlements et même de la collusion avec des milieux populaires en révolte17.

41Il convient cependant de distinguer, dans la pratique, les domaines où s'exerçait une forte pression de l'intendance et où les municipalités devenaient les simples exécutantes de la volonté monarchique, de la gestion des affaires purement locales où leur marge de manœuvre était beaucoup plus grande.

42En fait, les agents de l'État, surtout les officiers, ne constituaient pas, loin de là, une garantie d'exécution loyale et rigoureuse des volontés royales. Leurs origines sociales, les solidarités et rivalités qu'elles entraînaient, avaient à cet égard une très grande importance. Comme comptaient les domaines respectifs d'intervention des pouvoirs qui, par leur enchevêtrement, constituaient des obstacles à des décisions politiques générales.

  • 18 C. Mazauric, Sur la Révolution française…, Éd. sociales, 1970.
  • 19 René-Louis Le Voyer, marquis d'Argenson, Considération sur le gouvernement de la France, 1764.

43Pour Claude Mazauric18, les distinctions juridiques qui existaient, cachaient une réalité sociale fondamentale : celle de la collusion entre une aristocratie foncière et une bourgeoisie rentière, associées dans l'exploitation de la paysannerie. Et dans ces conditions, “le noble de race, comme le juré d'un métier, ou le maire de paroisse avaient le même intérêt immédiat à s'opposer éventuellement à l'État absolutiste…”. Dans cette vision des choses, la lutte des détenteurs de la rente, quelle que fut leur origine sociale, explique leur attitude. Pierre Goubert, de son coté, considère que la société s'organisait autour de deux groupes, liés entre eux par un rapport d'exploitation économique (la rente) et de commandement. Certes, mais le groupe dominant avec ses deux composants, était loin d'être homogène et ses contradictions le conduisaient à la fois à défendre sa prééminence dans les deux domaines qui constituaient sa force et à se les disputer. L'appareil d'État était entre les mains de la bourgeoisie et de la noblesse, et une partie importante des membres de cette dernière était composée de gens venus de la première par le biais des offices anoblissants. Le phénomène est bien connu, mais on a trop tendance à le séparer de l'évolution de l'appareil d'État. Pour des raisons que nous avons déjà dites, la logique étatique conduisait à centraliser et uniformiser les décisions, mais ceux qui étaient chargés de le faire, dans des structures en partie obsolètes, étaient à la fois les partisans des réformes, dont leurs pouvoirs pouvaient sortir renforcés, et opposés à elles, parce qu'elles remettaient en cause leurs privilèges dont un des moindres était de pouvoir s'opposer, à la place où ils se trouvaient, aux mesures qu'ils étaient chargés d'appliquer. Tout compte fait, beaucoup de réformes proposées, voire même engagées, n'ont pas abouti : vingtième partiellement, cadastre, vénalité des offices, des jurandes, mesures concernant la libre circulation des grains, ce n'est pas rien. La décision du rappel du Parlement et surtout l'abandon de la réforme faisaient perdre un procès vieux de trois cents ans et que Maupeou avait gagné. Quand bien même Louis XV aurait vécu et maintenu sa politique, il aurait dû aller plus loin : la suppression des privilèges des individus mais surtout des provinces et des corps, était une nécessité. L'appel à la raison du marquis d'Argenson qui prônait un despotisme éclairé et la suppression des privilèges19, correspondait à un courant qui ne put se faire entendre, et la tentative de Calonne, d'obtenir des réformes par les notables qui étaient les bénéficiaires du système, échoua.

44Beaucoup d'analyses, d'études, quelquefois contradictoires, ont été faites sur la crise de l'Ancien régime, sur le poids des luttes sociales, d'ordres ou de classes, sur les difficultés de la conjoncture, sur les caractères de Louis XV et de Louis XVI, sur leurs responsabilités qu'il ne convient pas de sous-estimer. L'intervention d'aujourd'hui correspond à une question sur la responsabilité de l'appareil d'État. Sans doute conviendrait-il d'entreprendre des recherches plus nombreuses sur les situations locales, de regarder de près la chronologie. Je me suis appuyé sur celles qui existent déjà. Il me semble que la structure de l'Etat rendait impossible toute solution durable, à moins de remettre en cause sa nature. Ce n'était pas dans la manière de voir du Souverain, ni même de ceux qui, au sein des institutions, des organismes le contestaient et voulaient, non pas moins de privilèges mais davantage, à condition qu'ils restent entre leurs mains. De ce point de vue l'appareil d'État connut un collapsus. Bien des agents de cet État, emportés après mai 1789 par une autre logique, conscients qu'ils ne subissaient aucune perte matérielle et encore moins sociale, se retrouvèrent dans l'État nouveau. La nuit du 4 août, les mesures qui s'ensuivirent, la réorganisation politique, administrative balayèrent les privilèges juridiques des individus, des corps, mais aussi ceux des villes et des provinces. La Révolution a créé les cadres uniformes et le pouvoir centralisé auxquels révaient ceux que la raison entraînaient et qui estimaient que l'évolution de l'État les avaient rendus indispensables.

Anmerkungen

1 Conf. le jugement de bien des historiens, par exemple Francis Furet, M. Ozouf Dictionnaire critique de la Révolution française, article “Louis XVI”, p. 268-277.

2 Loyseau, Traité des Ordres et Simples Dignitez, 1609.

3 Bellarmin, affirmait que l'autorité venait aux princes de Dieu par le peuple. Mais que la délégation que celui-ci avait faite à un chef était définitive (De la puissance du Pape dans les choses temporelles, 1610).

4 Aristote Le Bret, De la Souveraineté du Roi, 1632.

5 ex. Orner Talon, Claude Joly, Recueil des maximes véritables et importantes pour l'institution des Rois, 1652. Bossuet, La politique tirée des propres paroles de l'Écriture Sainte, 1670-1686.

6 A. de Tocqueville, L'Ancien Régime et la Révolutions, 1856.

7 J. Meyer, La France Moderne, Fayard, 1985.

8 Ph. Guignet, Le pouvoir dans la ville au XVIIIe siècle, Paris éd. de l'E.H.E.S.S., 1990.

9 Édit du 27 juillet 1766.

10 Cf. en particulier M. Bordes, L'administration provinciale et municipale en France au XVIIIe siècle, Paris. SEDES, 1972.

11 F.-X. Emmanuelli, État et pouvoir dans la France des XVIe-XVIIIe siècles. La métamorphose inachevée, Nathan-Université, 1992, 327 p.

12 L. Trénard, “D'une culture régionale à une culture française : Lille de 1667 à 1715”, Strasbourg, 1981.

13 J. Meyer, art “Intendants”, Encyclopaedia Universalis.

14 Kaplan, en donne de nombreux exemples, cf. op. cit. notre 17.

15 J. maillard, Le pouvoir municipal à Angers de 1567 à 1789, Angers, P.U.A., 2 vol., 1984.

16 J.-P. Marqué, Institution municipale et groupes sociaux…, Paris, Société les Belles Lettres, 1979.

17 Kaplan Steven (A), Les ventres de Paris. Pouvoir et approvisionnement dans la France d'Ancien Régime, Paris, Fayard, 1988.

18 C. Mazauric, Sur la Révolution française…, Éd. sociales, 1970.

19 René-Louis Le Voyer, marquis d'Argenson, Considération sur le gouvernement de la France, 1764.

© Presses universitaires de Rennes, 1999

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