9. L’impact des procédures délibératives sur les congrès des partis politiques britanniques
p. 195-217
Texte intégral
1Lorsque Tony Blair est porté à sa tête en 1994, le parti travailliste a essuyé quatre défaites électorales successives et les militants sont prêts à accepter des changements politiques sans précédent afin de reconquérir le pouvoir. Le jeune leader a su profiter de cette nouvelle atmosphère interne pour engager rapidement un programme de « modernisation » du parti qui comprend des mesures symboliques (réécriture de la clause 4 des statuts et acceptation du modèle du marché), médiatiques (adoption d’un nouveau nom : New Labour ), politiques (promesse de se plier aux contraintes du budget conservateur et de ne pas augmenter les impôts), organisationnelles (procédures délibératives et centralisation des services aux adhérents). Nombre de ces changements s’appuient sur des réformes introduites depuis 1983 par ses prédécesseurs (Kinnock entre 1983 et 1992 et Smith entre 1992 et 1994). La nouveauté provient du fait que, sous sa férule, les néo-travaillistes s’attachent également à changer la culture interne et l’image du parti. Une offensive médiatique néo-travailliste est destinée à créer l’impression d’une transformation radicale 1. Blair annonce que son parti ne fera plus de faveurs aux syndicats et soutiendra la Grande-Bretagne entreprenante : le néo-travaillisme focalise désormais son attention sur l’épanouissement des individus2 et la maximisation de leurs opportunités. La direction du parti établit une opposition systématique entre « l’archaïque » et le « moderne ». Au sein du parti, la modernisation est synonyme de transformation des procédures de décisions et de renouvellement des symboles et des référents. Le parti travailliste a hérité de ses origines ouvrières une forme de démocratie délégative fondée sur la souveraineté du congrès annuel; les néo-travaillistes rejettent ces pratiques héritées du monde syndical. Selon Anthony Giddens, l’un des penseurs de la « troisième voie » travailliste durant les années 1990, la crise de la représentation vient du fait que les institutions ne sont pas suffisamment « démocratiques » (Giddens, 1998 : 71). Or, pour les néo-travaillistes, la démocratisation s’entend comme une mise en question des hiérarchies, l’introduction de nouveaux droits à l’information, un style direct et informel de relations avec les citoyens et de la dévolution. « L’ère de la démocratie représentative pure est terminée » écrit ainsi Peter Mandelson en 1998, parce que les « gens veulent être impliqués directement ». Au niveau national, la solution réside dans les « plébiscites, les focus groups, les lobbies, les mouvements de citoyens et Internet3 ». Au niveau organisationnel, les néo-travaillistes érodent les modes représentatifs et s’inspirent des nombreuses expérimentations de démocratie participative développées sur les marges de la gauche de gouvernement. Les réformes sont légitimées par l’instauration de procédures dites délibératives, supposées augmenter les possibilités de participation des adhérents en contournant les institutions traditionnelles, et notamment le congrès, bastion des militants « conservateurs », c’est-à-dire réticents aux changements portés par le « nouveau » travaillisme4.
2Selon les statuts, le congrès annuel est l’instance souveraine du parti. Il rassemble les délégués des organisations syndicales, des associations de pensée socialistes et des groupes militants locaux. Parmi ses fonctions figure notamment la délibération du projet politique partisan5. Dès la fin des années 1980, les procédures en vigueur lors du congrès sont l’objet de maintes critiques. Deux types de problèmes sont soulignés : d’abord le caractère agonistique des débats et l’impact médiatique dommageable des disputes idéologiques; ensuite l’incapacité du congrès à produire des politiques cohérentes et populaires6. Lorsque les partis sont placés dans un contexte de campagne électorale permanente7, la publicité des débats devient hautement néfaste. Les désaccords internes sont alors susceptibles d’être interprétés non comme la marque d’un débat démocratique mais comme la preuve que le parti n’est pas capable de se gouverner lui-même, que le leadership est susceptible d’être influencé par des forces non démocratiques (et dans le cas du parti travailliste par les syndicats ou les militants de gauche). La réflexion sur les procédures amène donc à se pencher sur les styles d’interaction et la nécessité de soustraire à l’attention négative des journalistes les disputes politiques les plus virulentes.
3Si les aspects cosmétiques du congrès sont importants, ils ne sont pas l’essentiel. Il existe depuis les années 1980 une demande interne pour démocratiser les procédures délibératives et encadrer le processus afin de permettre l’élaboration de projets politiques cohérents et régulièrement révisés. Il est important de s’arrêter un moment sur l’ordre du jour du congrès annuel travailliste tel qu’il est composé jusqu’en 1998. Chaque année au printemps, les composantes du parti (sociétés socialistes, syndicats et groupes locaux) sont appelées à soumettre une résolution politique sur le sujet de leur choix. Plusieurs centaines de résolutions sont ainsi inscrites sur l’agenda provisoire et il est bien sûr impossible de les discuter toutes. En conséquence, des réunions préliminaires sont organisées la veille du congrès afin de regrouper autant que possible les textes similaires. Les délégués des groupes à l’origine de résolutions sont invités à participer à des séances thématiques visant à la production collective de synthèses. Les textes originaux peuvent être panachés, juxtaposés, tronqués mais ils ne peuvent en aucun cas être réécrits 8. Les seuls mots nouveaux tolérés sont des conjonctions de coordination! Après plusieurs heures de marchandages dominées par les représentants des syndicats et par ceux de l’exécutif (en raison de leur expérience des procédures, de leur connaissance des textes statutaires et de leurs positions institutionnelles), des motions composites sont imprimées dans la nuit et distribuées à l’ouverture des travaux du congrès. Durant cinq jours, les débats en séance plénière portent donc sur ces documents composés à la hâte. On peut imaginer les difficultés inhérentes à l’exercice et le risque de produire des textes finalement contradictoires. Par ailleurs, rien n’assure la cohérence des motions adoptées dans l’année, ni leur cohérence d’une année sur l’autre. Les politiques du parti peuvent ainsi être modifiées par les efforts coordonnés de minorités actives et un tant soit peu organisées9.
4Durant les années 1980, la réflexion sur les procédures délibératives bénéficie de l’engouement pour les cercles de qualité dans le monde du travail, les dispositifs de dialogue introduits dans les mouvements féministes et gauchistes et d’une recherche d’inspiration dans les partis-frères et notamment chez les sociaux-démocrates suédois. En 1990, le congrès examine un premier rapport interne proposant la création d’un forum politique national et de commissions spécialisées qui produiraient des documents pour le congrès sur des périodes de deux ans10. La concentration des efforts financiers sur la campagne électorale de 1992 retarde la mise en place du système tandis que l’idée de réforme se heurte à diverses résistances. D’une part, des militants craignent de voir émerger un leadership plus fort. D’autre part, les syndicats hésitent à réduire le rôle de l’exécutif national ou celui du congrès, les deux institutions au sein desquelles ils peuvent le mieux exercer leur influence11. Néanmoins, un forum provisoire est créé en 1993 afin de conseiller de manière informelle l’exécutif en amont des congrès12.
5Les élites parlementaires ne peuvent contrôler le processus de délibération. Pour contourner ce problème, des sources concurrentes de politiques (notamment l’exécutif) gagnent en importance, érodant la souveraineté du congrès13. À partir de 1994, la nouvelle équipe dirigeante encourage d’autant plus l’élaboration de nouvelles procédures qu’une réforme des procédures peut conforter l’affirmation selon laquelle la transformation du parti n’est pas seulement rhétorique. La gauche du parti cherche à formaliser l’existence d’un forum politique dans les statuts14. En 1997, la direction profite de l’état de grâce consécutif à la victoire électorale pour proposer une réforme substantielle des procédures de délibération politique, sous couvert d’un « partenariat » entre le parti et le gouvernement. Le programme Partnership in Power15 est ainsi présenté comme une réponse aux attentes de participation des adhérents et comme un moyen de pacifier et de rationaliser les débats politiques. Les promoteurs de la réforme assurent aux militants que la souveraineté du congrès demeurera intacte et que les principes fondamentaux de démocratie interne seront confortés par l’approfondissement du dialogue instauré par les nouvelles procédures.
6Il est important de comprendre ces développements car les procédures ne sont pas imposées au parti. Elles répondent à des attentes internes et à la nécessité perçue de réformer les procédures délibératives pour des raisons d’image (éviter la mauvaise publicité provoquée par les divisions) autant que pour des mobiles pratiques (améliorer la qualité des propositions politiques). La direction néo-travailliste s’applique à présenter les évolutions comme des efforts de modernisation (des évolutions nécessaires et inévitables afin de coller aux exigences culturelles contemporaines) et d’approfondissement des bonnes pratiques. Le discours de justification met en exergue la logique délibérative des nouvelles façons de procéder et l’idée de partenariat entre différents acteurs de la nouvelle gouvernance partisane. Il met en exergue la nécessité de créer des mécanismes de communication à double sens entre le parti et ses élites – afin d’éviter, une fois élu, les déboires des gouvernements travaillistes précédents et leur perte rapide du soutien de la base partisane.
7Les réformes engagées dans le cadre du programme « Partenariat au pouvoir » transforment les procédures délibératives internes, modifient les équilibres de pouvoir et les modes antérieurs d’interaction. Elles ont été accompagnées de modifications mineures des procédures électorales internes, portant notamment sur l’élection des délégués au congrès, des membres de l’exécutif et des candidats. Enfin, les groupes locaux sont incités à organiser des forums locaux et à modifier leur fonctionnement interne16. Ensemble, ces réformes constituent un effort pour transformer les procédures délibératives du parti. Des améliorations ont par la suite été proposées afin de prendre en compte les difficultés rencontrées dans les premières années, de répondre aux demandes des militants et aux attentes de la direction17. Avec dix années de recul, nous pouvons déterminer dans quelle mesure les réformes introduites au nom de la démocratisation des procédures de délibération ont tenu leurs promesses. Nous analyserons dans un premier temps les justifications avancées pour démontrer que le partenariat promis garantit de meilleures délibérations, avant de considérer dans quelle mesure la pratique des nouvelles institutions s’est effectivement traduite par le renforcement des procédures de démocratie délibérative.
Sur le papier et dans les discours, le « partenariat au pouvoir » institue la démocratie délibérative dans le parti travailliste
8La démocratie délibérative est devenue en quelques années un des thèmes clés de la théorie politique. Bien qu’une phase de débat soit généralement tenue pour nécessaire dans la tradition parlementaire, les principes du gouvernement représentatif ne sont pas en tant que tels basés sur l’idée des qualités intrinsèques de la délibération comme procédure. Le plus important est de parvenir à une décision et au consentement18, celui-ci étant le plus généralement acquis par l’expression d’un vote majoritaire, source de légitimité. En ce sens, les délibérations ne sont pas en elles-mêmes centrales mais plutôt considérées comme une pratique permettant, préparant ou justifiant les décisions majoritaires. Pour leurs défenseurs, les procédures délibératives ont pour avantage d’impliquer la participation de citoyens libres et égaux échangeant dans des conditions de respect mutuel des arguments raisonnables, dans le but de se convaincre les uns les autres. Gutman et Thompson19 expliquent que la délibération suppose l’articulation de raisons réciproquement justifiables dont l’examen critique permet éventuellement d’atteindre un accord mutuellement acceptable et accepté. Ils soulignent l’importance des conditions d’une délibération authentique, qui échappe aux pièges des faux-semblants, et permette un approfondissement démocratique plutôt qu’une justification procédurale de décisions. Ainsi, les participants ne sont pas supposés défendre des préférences déterminées a priori mais aborder les délibérations dans un esprit conciliant de recherche d’information impliquant la modification des positions initiales. Ces conditions comprennent notamment l’inclusivité des délibérations, la nécessité pour les participants de pouvoir s’exprimer librement, l’importance de l’écoute et du respect mutuels, la publicité des délibérations et la responsabilité liant les délibérants. Dans la mesure où cette procédure est supposée encourager le respect et la coopération, la recherche de compromis – à défaut de consensus20, on comprend qu’elle entre en résonance avec la question du partenariat entre un gouvernement travailliste et ses militants. La question se pose alors de savoir dans quelle mesure les réformes introduites par les néo-travaillistes contribuent à créer les conditions favorables au développement d’une démocratie délibérative.
« Inclusivité »
9L’une des critiques portées au système travailliste traditionnel était qu’il ne permettait la participation que d’un petit nombre de membres. Il existait en effet plusieurs niveaux de filtrage21 : pour jouer un rôle dans les délibérations, il fallait assister aux réunions préparatoires au congrès annuel au cours desquelles étaient choisies les résolutions soumises par leur groupe local ou syndical. Être sélectionné comme délégué22 permettait de prendre personnellement part aux délibérations nationales mais, dans ce cas même, la possibilité d’exercer une influence était réduite : « il y a peut-être une centaine de personnes qui peuvent prendre la parole lors d’un congrès traditionnel, ceci n’est pas de la participation », expliquait Tom Sawyer, secrétaire général du parti à l’époque des réformes. Ce constat plaidait pour la multiplication des occasions de débattre et la remise en question de la suprématie du congrès. Plusieurs changements ont été introduits afin d’ouvrir les délibérations politiques au-delà des cercles étroits des militants les plus dévoués et d’inclure les adhérents voire les sympathisants.
10En 1995, une règle de parité pour la sélection des délégués est introduite dans le parti. Elle modifie profondément la composition du congrès, en augmentant substantiellement la part des femmes et celle des novices23. Des efforts remarquables sont consentis pour faciliter l’intégration des « minorités visibles » et pour encourager leur prise de parole lors des délibérations. Pour ce faire, il est admis que l’atmosphère et le style des interactions doivent être transformés, l’éthos du parti étant naturellement dominé par le militant syndical. Convaincu que les militants contribuent, au niveau local notamment, à créer une atmosphère trop agressive et idéologique, les modernisateurs demandent également l’ouverture des réunions à tous les membres, voire aux sympathisants. Encouragent l’abandon du formalisme et du jargon des réunions travaillistes traditionnelles, ils sollicitent la tenue de réunions de pure sociabilité.
11Une nouvelle structure – le National Policy Forum (NPF) – est créée pour permettre des délibérations permanentes – ou tout du moins à plusieurs moments durant l’année – et faciliter, grâce à la possibilité d’envoyer des suggestions individuelles, la participation de tous les adhérents, qu’ils soient ou non localement actifs. Bien qu’il soit la pièce centrale du dispositif, le NPF n’est pas un forum unique. Bien au contraire, il est conçu comme la culmination d’un processus de délibération conduit en continu dans l’ensemble du parti et en particulier dans les forums locaux. Ces nouvelles institutions complètent, voire concurrencent, le congrès national, autrefois considéré comme le lieu privilégié de délibération politique (à défaut d’être le seul lieu de prise de décision en la matière). « La clé du succès de ces forums est qu’ils privilégient les petites réunions ou les groupes d’étude, ce qui fait que tous les participants ont une chance de parler, à la différence du congrès annuel où seule une minorité peut s’exprimer24. » Des « facilitateurs », formés précisément pour animer de telles rencontres, ont pour rôle de s’assurer de la participation effective de tous ceux qui le souhaitent. Désormais, les adhérents peuvent participer avec leur groupe local à l’élaboration de contributions collectives (notamment grâce aux forums locaux); ils peuvent également envoyer des contributions individuelles directement au niveau national. Ce système permet de contourner les mécanismes collectifs anciens et met l’accent sur le militant individuel.
12Dans quelle mesure ces forums permettent-ils une meilleure participation des adhérents aux délibérations? Dans les premiers temps le nombre de participants aux forums croît rapidement : en 1999, près de 11 % des membres interrogés par Paul Whiteley et Pat Seyd ont participé à une réunion. Par ailleurs, les organisateurs se réjouissent d’avoir, en 2002, « 4 fois plus de suggestions qu’en 199825 ». Ces chiffres cachent néanmoins le faible engouement des groupes locaux pour le processus. Après quatre ans d’exercice et malgré les pressions exercées par la direction du parti26, moins de la moitié des groupes locaux participe effectivement en organisant un forum local ou en envoyant à l’échelon national les conclusions des discussions. Les chiffres les plus récents sur la participation confirment un succès relatif : selon l’enquête réalisée par l’institut de sondages en ligne YouGov, 44 % des adhérents interrogés en 2006 ont participé à un policy forum local ou régional27. Ainsi, le parti travailliste a effectivement réussi à inclure dans ses délibérations un nombre important de ses adhérents. Les discussions politiques ne sont plus l’apanage de quelques militants dévoués qui occupent toutes les positions de pouvoir au niveau local et hésitent à diluer leur influence en intégrant de nouveaux venus. Les chiffres soulignent l’écart entre le succès apparent de ces rencontres locales et leur confidentialité au niveau régional (4 % des adhérents interrogés) ou national (4 %28). Ils ne révèlent par ailleurs que la participation sans indiquer l’impact qu’elle peut avoir sur les projets politiques.
13Le processus est développé sur un mode expérimental et le texte de 1997 laisse dans l’ombre les détails de l’organisation pratique des forums. En rupture avec la tradition légaliste héritée du syndicalisme, cette approche vise à libérer les possibilités d’innovation. Elle permet également de faire face aux contraintes financières imposées par un projet ambitieux qui se révèle difficile à mettre en place29. Au-delà des formules dithyrambiques sur la qualité des débats et l’intensité de la participation des adhérents, les organisateurs et employés du parti reconnaissent les erreurs et les difficultés des débuts. Tom Sawyer pilote en tant que secrétaire général l’élaboration du projet mais pas sa mise en pratique. Il constate dès 2000 l’écart entre les espoirs de participation et la lenteur de la mise en place : « Les attentes étaient trop grandes et nous avons essayé d’en faire trop, trop vite. Notre processus d’élaboration est à présent mature et moins susceptible d’être manipulé par les factions mais il n’implique toujours qu’un tout petit nombre de membres et ceux qui ne sont pas impliqués se sentent trop éloignés du processus30. » Le parti prolonge ces efforts d’« inclusivité » en inventant de nouveaux moyens d’encourager la participation des adhérents, puis des sympathisants et du public en général. Ainsi, les groupes locaux sont-ils incités à ouvrir leurs réunions au-delà des adhérents. Un statut de sympathisant est finalement créé afin de faciliter le maintien de relations avec les électeurs travaillistes réticents à adhérer. Il faut noter que cet intérêt pour les sympathisants coïncide avec le déclin rapide des adhésions directes au parti. Alors que l’un des plus grands succès des premières années du leadership de Tony Blair a consisté en l’augmentation rapide du nombre d’adhérents, celui-ci dépassant les 400 000 en 1997, les effectifs sont, en 2007, inférieurs à 200 000. La question de la représentativité des membres se trouve ainsi à nouveau posée.
14Les consultations politiques permises par les forums politiques sont ouvertes aux militants et aux adhérents, puis à tous les « stakeholders », c’est-à-dire tous les citoyens concernés par les questions débattues. Alors que le parti organisait ses discussions en vase clos lors de sessions locales dominées par les militants fortement investis, les réformes visent à permettre aux professionnels de contribuer à la réflexion sur les politiques concernant leur domaine d’expertise (ainsi les spécialistes de la santé, qu’il s’agisse de docteurs, d’infirmiers ou de gestionnaires de services hospitaliers, sont invités lors de discussions sur le National Health Service ). Le parti souhaite étendre son engagement d’ouverture bien au-delà de ses propres cercles afin de démontrer que le gouvernement reste à l’écoute de la population dans son ensemble et ne se contentait pas de répondre aux demandes particulières de ses adhérents31. En 2003, puis à nouveau en 2007, le gouvernement propose une « Grande Conversation », permettant à tout citoyen intéressé d’envoyer ses idées et ses suggestions afin qu’elles soient prises en compte dans les processus de délibération du parti. Pour les officiels, il s’agit d’un effort novateur pour intégrer la population aux délibérations politiques en tenant compte notamment des nouveaux moyens de communication32 qui sont plus familiers aux jeunes générations ou qui sont d’accès plus facile pour ceux qui n’ont pas de connexion directe avec le parti. Malgré son titre prometteur, il est bien évident que la « conversation » en question a essentiellement été unilatérale : les participants ont reçu une réponse préformatée les remerciant et leur assurant que leurs vues seraient prises en considération33. Le succès de ces consultations n’est pas clair.
15Il est intéressant de noter que ces efforts d’« inclusivité » peuvent se lire – et sont de facto lus dans le parti – comme la marque d’une perte de confiance dans les militants et, dans une moindre mesure, les adhérents.
Égalité et réciprocité
16Les néo-travaillistes cherchent à améliorer les relations entre les élus et militants parce que les tensions entre la base et les gouvernements Wilson et Callaghan ont été perçues comme une des causes premières des échecs du parti dans les années 1960 et 1970. Il est rare que, lorsqu’ils forment le gouvernement, les partis maintiennent le même niveau de connexion politique avec leurs militants. Inévitablement une partie des fonctions de réflexion et de délibération est transférée aux administrations ministérielles qui sont investies du rôle de préparer les politiques publiques. Cet éloignement de la base est souvent mal ressenti par les militants, qui déplorent le déclin de la démocratie interne et la « trahison des élites ». Partnership in power est censé prévenir l’émergence d’un chiasme entre le gouvernement néo-travailliste et les adhérents grâce à l’instauration de procédures de communication à double sens.
17Les forums (NPF mais aussi forums locaux et séminaires thématiques des congrès) sont conçus pour permettre un dialogue entre élites et militants. Lorsqu’ils sont lancés, au milieu des années 1990, nombre d’élus hésitent à participer à de telles réunions et craignent les interactions avec les adhérents. Les promoteurs des forums présentent ceux-ci comme des moments clés durant lesquels les élus sont tenus de rendre des comptes et d’expliquer leurs politiques. Typiquement, ces événements combinent réunions de petits groupes et des sessions de questions et réponses avec des membres du gouvernement ou du parlement.
18Bien que les meilleurs ministres parviennent toujours à maintenir leur connexion avec le terrain, les néo-travaillistes veulent aussi donner l’impression d’un gouvernement à l’écoute et transparent. Pour ce faire, les petites réunions que constituent les forums offrent brièvement l’occasion sinon de suspendre ou d’effacer les hiérarchies sociales, du moins de rapprocher les élus des militants. Les élites néo-travaillistes apprennent à se plier à des séances « d’écoute ». Parmi d’autres, Hazel Blears se montre à la pointe de l’innovation en ce domaine34. Elle fait de son groupe local un exemple pour les autres grâce à l’organisation de réunions portant sur les questions qui touchent la circonscription, mais ouvertes au-delà du cercle étroit des adhérents. Ces forums peuvent ainsi se pencher sur les questions concernant le secteur de la santé en invitant des responsables locaux.
19Limitées dans les années 1990 à quelques groupes pionniers ou à des congrès spéciaux consacrés à l’éducation des militants, les réunions de petite taille sont entrées dans les mœurs au point de devenir un des passages obligé des procédures délibératives travaillistes et d’être présentées comme un des moments forts de la participation militante. L’accessibilité du gouvernement et l’absence de jargon ou de hiérarchie intimidante sont, pour les néo-travaillistes, des aspects centraux de la démocratisation. Cette attitude est particulièrement bien illustrée par le style direct et sans prétention utilisé par Tony Blair. Celui-ci se plie avec régularité et diligence aux contraintes de l’exercice car il y voit le moyen de s’adresser à des adhérents moins radicaux et d’ouvrir l’image du parti35. Il apparaît parfois en bras de chemise et un mug de thé à la main, au motif que l’égalité et le sentiment d’être valorisé sont des conditions essentielles de la participation délibérative.
20Au départ, les débats restent feutrés. Sans doute les militants sont-ils intimidés de se trouver en présence de membres du nouveau gouvernement. D’un autre côté, l’objectif du parti est précisément de donner aux participants le sentiment d’être valorisés par la présence et l’attention des ministres. Pendant le congrès de 1998, au cours duquel sont organisés les premiers séminaires, les discussions portent avant tout sur des questions personnelles ou locales et les désaccords sont rares, au point que certains membres de l’exécutif regrettent leur caractère trop déférent. Pourtant, l’objectif est précisément de flatter les militants et de leur en imposer en les mettant en présence directe de représentants du pouvoir. L’articulation de points de vue divergents peut prendre place dans ce contexte privé, loin de l’attention de la presse. Les délégués au congrès ou les participants aux forums apprécient de pouvoir poser des questions précises aux élus sur l’application de projets politiques à leur circonscription sans avoir à craindre de mettre en question l’image d’unité de leur parti. La courtoisie des échanges est renforcée par les promesses de réponses écrites des équipes ministérielles lorsque les questions se révèlent trop spécifiques ou techniques
Des débats rationnels et apaisés
21Les efforts pour intégrer de nouveaux participants aux procédures de délibération sont complétés par la fermeture de certaines discussions aux médias et aux observateurs extérieurs. Les néo-travaillistes ne sont pas les premiers à découvrir les effets pervers des délibérations publiques. Non seulement la publicité des débats permet aux factions en présence le recours à l’arme supplémentaire du chantage et de la radicalisation des demandes mais elle alimente l’intérêt de la presse pour l’anecdote, la dramatisation et le ridicule36. À partir de 1998, les néo-travaillistes ferment certaines de leurs réunions aux caméras de télévision et aux observateurs. Ce faisant, ils retirent à leurs opposants internes la possibilité de prendre à témoin le public pour défier le gouvernement. Cette décision est raillée par leurs adversaires et présentée comme la preuve de divisions internes. Bien que quelques critiques soient également exprimées au sein du parti, peu de militants regrettent la confusion entraînée par la trop grande transparence des délibérations en séance plénière. Soucieux de ne pas contribuer à affaiblir le nouveau gouvernement travailliste et convaincus de l’hostilité de la presse à leur égard, la plupart acceptent le principe d’une autodiscipline de la parole publique et la distinction entre débats privés et publics37.
22La création de forums de débats privés plutôt que publics a établi une claire distinction entre la délibération (interne au parti) et l’expression de désaccords (publics). Une telle évolution doit garantir la qualité et la sérénité des échanges. Il est en effet important, aux yeux des néo-travaillistes, d’apporter aux délibérants les informations nécessaires leur permettant d’aboutir à un consensus sur les solutions optimales aux problèmes concrets soulevés. Une telle perspective s’appuie sur la conviction que des réponses techniques existent aux questions politiques et sociales et qu’elles peuvent être élaborées lorsque les sciences sociales appliquées produisent les connaissances pratiques et précises des enjeux et des contraintes. La maîtrise de l’information permet de proposer des réponses adéquates aux demandes sociales et la rationalité des délibérations assure que les délibérants parviennent aux conclusions optimales.
23Enfin, pour les néo-travaillistes, la réforme des procédures devait permettre de lier les participants aux décisions finales afin d’éviter à un futur gouvernement travailliste les accusations de trahison des projets partisans dont avaient souffert les gouvernements travaillistes précédents. En 1996, Matthew Taylor, alors Secrétaire général adjoint expliquait : « la manière dont les idées sont discutées est déjà une façon de gagner les élections parce que les gens peuvent comprendre les projets qui sont défendus et donc se sentent plus confiants pour aller les défendre et faire campagne ». En un sens, les travaillistes utilisent les résultats des recherches de psychologie sociale montrant que l’engagement personnel est proportionnel au sentiment d’appartenance développé dans les situations de face-à-face38 et dans les petits groupes au sein desquels l’individu se considère personnellement impliqué. Quelques années plus tard, Diana Jeuda, une ancienne membre de l’exécutif, loue les mérites des procédures qui ont permis aux membres de passer plus de temps à discuter au sein des forums et ont eu pour conséquence de limiter la polarisation des débats : « Nous avons exploré ce qui nous unissait plutôt que ce qui nous divisait39. »
24La dimension délibérative est l’une des plus importantes dans les efforts des travaillistes pour affirmer leur différence par rapport à leurs rivaux : les débats conservateurs sont de pure forme et n’ont aucune portée décisionnelle; ceux des libéraux-démocrates peuvent être désordonnés et aboutir à des décisions non contraignantes pour la direction. Statutairement, seules les décisions du congrès travailliste s’imposent aux dirigeants. Selon les statuts de 1918, le congrès annuel est l’instance souveraine du parti. Il impose ses décisions – théoriquement plus que dans la réalité ainsi que l’ont montré notamment McKenzie et Minkin40 – comme autant d’« instructions » que les représentants du parti aux Communes peuvent interpréter. Il « contrôle » les dirigeants41 mais peut aussi, voire surtout, élaborer des propositions politiques susceptibles de constituer le programme officiel du parti42. Le débat politique est le prétexte du congrès. Il justifie la mobilisation des militants travaillistes43 et la présence de la presse.
25La souveraineté du congrès est une question sensible pour les travaillistes qui y voient la clé de voûte de la démocratie interne. La volonté de la préserver limite les ambitions réformatrices des blairistes en termes organisationnels, même si sa préservation est plus rhétorique que concrète. En conséquence, le rôle du NPF est limité à la préparation des documents qui sont discutés et votés au cours du congrès44 : celui-ci reste le point de passage obligé – la source essentielle de légitimation. Néanmoins, ce pouvoir est désormais strictement encadré : les sujets qui peuvent être débattus sont filtrés – à défaut d’être censurés – et il reste peu de possibilités pour les dissidents de faire émerger des thèmes divergents. Lors de l’adoption de Partnership in Power en 1997, le parti avait reçu l’assurance de pouvoir proposer des motions d’urgence45 et de pouvoir choisir l’ordre de discussion de certaines. Même si leur poids a été réduit à 50 %, les syndicats conservent suffisamment d’influence pour repousser les questions indésirables sur la liste des priorités. Ce système élimine avec succès de l’ordre du jour du congrès les thèmes difficiles46.
Realpolitik et jeux de pouvoirs
26La mise en place de Partnership in power déçoit les militants qui comptent sur un renforcement de leur influence sur la formation de l’agenda politique du parti. Chaque cycle de deux ans sert ainsi de processus d’apprentissage et d’adaptation. Avec un recul de près de dix ans il est à présent possible de revenir sur l’approfondissement de la démocratie délibérative dans le parti travailliste. Le projet de 1997 était ambitieux et probablement naïf : le texte annonçait un « partenariat » si ce n’est d’égal à égal au moins l’établissement d’échanges et de communication entre le gouvernement et le parti. Des contraintes financières expliquent une partie des difficultés pratiques rencontrées dans la mise en place du nouveau système mais le manque de confiance réciproque a également vicié le bon déroulement des délibérations.
Une « inclusivité » toute relative
27L’adoption de Partnership in power donne à la faction dominante de nouveaux moyens d’influencer l’agenda politique interne au parti. Les entretiens conduits auprès des délégués au congrès montrent la reconnaissance des contraintes qui pèsent sur le gouvernement et la nécessité pour celui-ci de se déterminer en partie de manière autonome. Nombre de personnes interrogées se montrent singulièrement réalistes quant à leur propre capacité d’influence. Si les forums politiques sont perçus comme des expériences intellectuellement intéressantes, leur impact sur les projets politiques est correctement évalué par les militants comme, au mieux, limité47. Les participants peuvent exprimer des opinions, faire des suggestions et poser des questions directes. Mais il leur est impossible de connaître l’impact de leur contribution sur les délibérations politiques et il n’y a aucun moyen de suivre l’évolution du processus ou les modifications apportées aux propositions politiques successives. Le processus de délibération mis en place avec Partnership in power obscurcit de facto le rôle des militants dans l’élaboration des politiques. Pour la très grande majorité d’entre eux, la participation se limite à des interventions lors de forums locaux. Ils n’ont pas accès aux résumés et synthèses qui sont en principe transmises par les employés de l’unité politique aux commissions politiques et aux membres du NPF48. Pour une petite minorité, l’élection comme délégué au congrès ou représentant au sein du NPF, ouvre l’accès à d’autres espaces de délibération. Un des élus du NPF explique qu’il est « très impliqué dans ces jeux » et qu’il y prend un « plaisir considérable » mais que trop peu de militants sont dans son cas.
28Si les néo-travaillistes s’efforcent de faciliter la participation de tous les adhérents, voire des sympathisants lors des forums locaux, ils s’appliquent aussi à contrôler les qualités des individus sélectionnés lors des étapes ultérieures des délibérations. Nous sommes alors loin des démonstrations d’ouvertures et des proclamations d’« inclusivité ». Les premières années sont marquées par la volonté de s’assurer que les « bons » militants, connus pour leur engagement en faveur de la modernisation, participent aux délibérations. L’idée est sans doute que les débats pourront être d’autant plus fructueux et transparents que les participants seront sensibles à la supériorité des arguments des élites partisanes. Une équipe est ainsi chargée pendant plusieurs années de l’évaluation systématique des positions politiques des délégués au congrès49. Cette fine connaissance de la composition idéologique interne des délégations a des effets considérables sur la teneur et le style des débats en séances plénières lors des congrès annuels50. Les débats sont « lissés » car de nombreux intervenants, aidés à différents degrés dans la préparation de leur petit discours, se plient à l’idée que le rôle du congrès est aussi de promouvoir les succès du gouvernement et de faire passer un message positif au-delà de l’enceinte des discussions.
29Compte tenu du nouveau rôle clé du NPF dans les délibérations, l’élection des représentants des adhérents dans cet organe politique clé fait l’objet d’une attention particulière51. Une bonne connaissance des positions des militants (grâce aux rapports des employés régionaux du parti) permet également de sélectionner des candidats aux positions internes dignes d’être soutenues par la faction dominante. Les candidats approuvés par les néo-travaillistes bénéficient de l’accès aux listes électorales internes afin de solliciter directement leurs électeurs52. Ils reçoivent également un soutien financier. Le premier NPF est donc très largement dominé par les modernisateurs et les « Blairistes », ce qui contribue à l’émergence d’un faux consensus et à la frustration de la minorité. On peut expliquer un tel contrôle des procédures et des participants par le souci de projeter une image parfaitement unie du parti et de contrecarrer ainsi une presse jugée hostile et à l’affût de tout écart et de toute division interne. Margaret McDonagh, la secrétaire générale du parti à partir de 1997 est souvent accusée de chercher à imposer de force l’unité sur le parti en empêchant l’émergence de tout dissensus. Néanmoins, ces pratiques se prolongent après son départ, sous une forme moins manifeste53. Ayant influencé la composition de l’institution qui devait leur permettre de maintenir le contact avec la base militante, les néo-travaillistes ne devraient pas être surpris de perdre précisément la notion des attentes de leurs supporteurs. En revanche, ils ont créé les conditions pour être confortés dans leurs convictions sans pouvoir trouver la contradiction ou la contestation54.
Manque de ressources ou manque de volonté?
30La réalité du fonctionnement du système d’élaboration des politiques en continu n’est pas à la hauteur des bonnes intentions initiales et de l’enthousiasme pour un processus vu comme inclusif et délibératif. En dépit des promesses, les élus des adhérents au NPF se plaignent encore en 2003 de n’avoir accès ni aux suggestions spontanées ni aux synthèses des forums. Élue minoritaire de l’exécutif, Anne Black nous explique au cours d’un entretien réalisé en 2003 qu’« après six ans d’expérience et de pratique du forum, les membres voudraient avoir accès aux contributions envoyées par les adhérents, que ce soit sur des dossiers ou sur internet ». Également élue au NPF, elle regrette que « nombre de membres considèrent les forums comme une perte de temps car les décisions politiques sont prises au niveau national et non dans les réunions locales55 ». Sur le site Internet qu’il anime afin de maintenir le lien avec les adhérents, un autre membre du parti demande à être informé des contributions individuelles au NPF et déplore de ne pas avoir d’autre moyen de s’assurer que ces préoccupations soient discutées. Un troisième regrette de ne pas disposer de canaux officiels ou de moyens institutionnalisés de rendre compte aux adhérents de sa région des discussions et de ses réflexions. Aucun mécanisme n’a été prévu pour répondre au besoin qu’éprouvent les représentants de communiquer avec leurs mandants. « Ils ne savent pas qui nous sommes », se plaint-il, et nous ne savons pas qui ils sont56.
31Il peut sembler paradoxal qu’un système institué afin de permettre la délibération et qui suppose l’élection de représentants offre à ces élus si peu de moyens pour maintenir le contact avec leurs électeurs. Les mécanismes mis en place renforcent la communication verticale et confortent le déficit structurel de moyens de communication horizontaux (entre militants). Ce faisant, l’individualisation de la participation est favorisée dans un parti qui a longtemps fonctionné sur le modèle de la délégation. La participation traditionnelle était nécessairement collective en raison de l’existence du mandat de délégué. Désormais, les adhérents et leurs représentants dans les instances sont sommés de participer en leur nom et qualités propres. Il s’agit ainsi d’une rupture abrupte avec la culture partisane interne, ce qui explique le désarroi et les désillusions de militants ayant perdu les repères associés à une autre conception de la démocratie.
32Il ne fait guère de doute que des contraintes financières très fortes limitent l’ambition des organisateurs et contribuent à donner une impression d’opacité qui n’était pas nécessairement volontaire. L’équipe d’employés de l’unité politique rencontre initialement des difficultés matérielles pour traiter l’ensemble des suggestions reçues et le coût de l’organisation du NPF se révèle supérieur aux maigres moyens financiers du parti57 : soudain, des centaines de suggestions sont reçues. Il faut les synthétiser, les filtrer et les transférer aux commissions thématiques. En outre, le dispositif prévoit deux « mini-congrès58 » de deux jours par an. Le coût des réunions n’a pas été suffisamment anticipé, ce qui créé des inégalités frappantes entre les représentants. Tandis que les représentants des syndicats bénéficient ainsi de la prise en charge de leurs frais et de la capacité de recherche et des conseils de leur organisation, les représentants individuels ne peuvent compter que sur eux-mêmes; ils doivent non seulement assurer leur transport mais également s’acquitter de droits d’inscription59. La disparité des ressources explique (entre autres) que les syndicats parviennent à maintenir leur influence dans les processus de décision internes. Travaillant souvent de concert, disposant dans certains cas de moyens d’accès privilégiés au gouvernement et de positions au sein de l’exécutif, du NPF ou du congrès ils continuent à marchander leur soutien sur des questions importantes60.
33Néanmoins, la direction du parti ne semble pas se montrer particulièrement diligente à résoudre les problèmes; l’hypothèse d’un manque d’empressement à publier les contributions par souci de contrôle de l’agenda politique interne ne peut être écartée – à défaut d’être validée de façon irréfutable. La délibération à la mode néo-travailliste était supposée permettre une meilleure implication des adhérents grâce à la diversification des modes de participation, l’ouverture des forums au-delà des cercles militants traditionnels et la fermeture des réunions à l’inquisition médiatique. Si l’adhérent lambda fortement motivé souhaite faire part de son opinion au NPF, il lui est possible d’envoyer une contribution individuelle. En ce sens, son pouvoir d’expression spécifique est renforcé par rapport à l’ancien système qui imposait l’intermédiaire du délégué au congrès. Rien ne permet en revanche de se faire une idée précise de l’impact de sa suggestion. Auparavant, le délégué pouvait rendre compte des négociations durant la session de composition des motions, avant l’ouverture du congrès, et les groupes locaux pouvaient consulter les agendas et les résultats afin de savoir si quelques mots de leur résolution avaient été adoptés par le congrès au sein d’une motion plus générale. Une telle possibilité a disparu et il n’est guère surprenant que les adhérents se sentent aliénés. Le sentiment de distance est exacerbé par le NPF61. Le processus est hors d’atteinte – et hors de vue – des adhérents qui ne prennent pas personnellement part aux travaux du NPF. Ceux qui, de leur propre aveu, ont la chance de le faire restent pourtant dans l’ignorance des contributions qu’ils sont supposés discuter. Aussi, les critiques sont-elles nombreuses : pour les uns, le système a été conçu dans le but de les amener à des conclusions prédéterminées, à l’issue de séances qui se résument à l’explication de politiques déjà adoptées62; pour les autres, l’opacité du dispositif vise à neutraliser les militants63.
34Le sentiment d’efficacité est, on le sait, un moteur de la participation. Alors qu’en 1998, les délégués et les visiteurs font la queue pour assister à l’un des séminaires thématiques et que ceux-ci sont organisés dans les grandes salles du centre de conférence, il est en 2002 difficile de trouver son chemin pour accéder à la petite salle perdue dans les étages du même édifice64. Les participants interrogés ne se faisaient d’ailleurs guère d’illusion sur leur capacité à influencer la réflexion politique du gouvernement mais souhaitaient obtenir des éclaircissements sur des aspects précis des politiques, et notamment sur la manière dont leur circonscription serait affectée. Selon Seyd et Whiteley, 65 % des adhérents pensent en 1997 que la direction du parti s’intéressait à leur opinion mais ils ne sont plus que 47 % en 199965. Par ailleurs, la même enquête révèle que « 32 % des participants à des forums politiques estiment qu’ils ont une influence tandis que 36 % considèrent que ce n’est pas le cas ». Dès lors, « le danger pour le parti est que les membres vont considérer ces réunions comme de simples occasions de discuter et ne développeront aucun sentiment d’attachement ou d’identification au processus et à son résultat 66 ». En 2006, presque dix ans après la prise du pouvoir par les néotravaillistes, une enquête de YouGov montre que les adhérents interrogés souhaitent que le parti conserve un rôle d’aiguillon politique, à défaut d’une capacité d’intervention directe sur les politiques. Pourtant, 74 % d’entre eux estiment que les adhérents n’ont pas la possibilité de peser sur les choix politiques contre 25 % qui considèrent avoir de l’influence67. Enfin, l’échantillon révèle le regret de la relégation des militants dans le processus d’élaboration des politiques au profit des conseillers politiques, des administrations mais surtout des riches bienfaiteurs. On ne saurait donc être surpris de constater un déclin de la participation aux instances partisanes : certains groupes locaux n’envoient plus de délégués au congrès ou ne transmettent aucune suggestion, même lorsqu’ils organisent des discussions politiques; les élections au NPF sont peu disputées depuis 200068.
Rapports de force et « éducation » des militants
35Le NPF se réunit deux fois par an pendant deux jours en province et offre trois formats délibératifs : des séances thématiques, des sessions de clôture au cours desquelles les documents sont votés et des discussions privées et discrètes entre le gouvernement et les représentants auteurs d’amendements au texte officiel.
36Les sessions plénières du NPF sont cruciales dans le processus délibératif adopté en 1997 car c’est à cette occasion que l’agenda du congrès est arrêté69. Afin de ne pas projeter une image de division, les néo-travaillistes s’efforcent d’éviter l’émergence de questions difficiles ou de désaccords quelconques70. Plusieurs procédures ad hoc (non statutaires mais liées à l’organisation pratique des sessions de travail) contribuent à limiter le champ du possible. Dans certains cas, l’organisation même des rencontres contribue à prévenir la formation d’une opinion dissidente organisée. En 2000 et 2002 notamment, ces rencontres sont écourtées et organisées à Londres pour des raisons de financement et de calendrier. De telles modifications accroissent les possibilités de contrôle des délibérations par la direction car elles laissent moins de temps aux représentants pour se rencontrer71 et préparer leur stratégie.
37Moins discrètement, les équipes ministérielles négocient avec les auteurs des amendements avant d’émettre un avis et une « suggestion de vote ». Les documents de travail du NPF sont préparés par des commissions thématiques en collaboration avec le Joint Policy Committee, dominé par le gouvernement. Les représentants élus du NPF peuvent proposer des amendements et participer au vote qui détermine quels textes deviennent l’ordre du jour du congrès. Lorsque les amendements sont acceptés par la commission compétente, ils sont adoptés « en bloc » par le vote final du NPF. En revanche, les autres suivent une procédure toute différente. Ils sont tout d’abord discutés à huis clos par les commissions. Leur auteur, accompagné s’il le souhaite d’un ami, est invité à défendre sa proposition devant le ministre et les équipes de conseillers politiques de la Policy Unit. Parfois, le principe étant accepté, ce sont les termes de la motion qui font l’objet de négociations. Dans d’autres cas, le désaccord porte sur le contenu même de la proposition. « Cela peut être très impressionnant », explique un membre du NPF qui a eu plusieurs fois à défendre ses amendements en commission72. Contrairement à ce qu’envisagent les théoriciens de la démocratie délibérative qui insistent sur l’importance d’une communication libre, réciproque et égalitaire, le contexte est alors travaillé précisément pour intimider le représentant. Le gouvernement bénéficie bien sûr de ressources considérables et d’informations qui lui permettent d’articuler une argumentation complexe et d’appuyer ses positions. Par contraste, le militant se sent probablement hors de sa zone de confort, écrasé par tout ce qui semble lui indiquer que sa position n’est pas tenable. Enfin, les néo-travaillistes n’hésitent jamais à manipuler carottes et bâtons pour convaincre leurs militants et contribuent à créer chez ces derniers un sens aigu de la responsabilité individuelle à l’égard de l’image et des perspectives électorales du parti73.
38Le résultat de ces procédures est que les documents soumis aux délibérations du congrès sont généraux, voire plats, et reflètent entièrement les positions du gouvernement. Les points contentieux sont autant que possible évités, y compris lorsque les réunions des forums n’ont pas permis d’aboutir à une opinion consensuelle ou n’ont pas tranché de manière convaincante des problèmes centraux. Durant les premiers mandats, les discussions sur les fondations hospitalières ou la réforme des retraites sont très vives au sein du NPF mais ne peuvent pas toujours être abordées au cours du congrès parce que les amendements contentieux n’obtiennent pas le quota de voix nécessaire pour être retenus comme position alternative. Ainsi, des débats clés peuvent être escamotés. En un sens, le NPF sert à enterrer des propositions rejetées par le gouvernement74. Un tel contrôle de l’agenda politique interne est le fruit d’une stratégie bien définie. Les délibérations du NPF ne sont certes pas exemptes de pression. Elles sont moins visibles cependant que lorsqu’elles étaient exercées à la veille du congrès lors des sessions de synthèse.
39Bien que moins connues que le forum, les commissions sont sans doute beaucoup plus importantes dans le processus d’élaboration des politiques. Elles maintiennent l’apparence de la consultation et de la délibération parce qu’elles comprennent non seulement les membres du gouvernement et de l’exécutif mais aussi des représentants de la base du parti (adhérents directs et syndicats). En effet, certains membres du NPF sont nommés dans ces commissions. Chaque commission compte quinze à vingt membres et les représentants des adhérents individuels se trouvent singulièrement isolés et démunis face à des interlocuteurs gouvernementaux ou syndicaux accompagnés de conseillers politiques et soutenus par des équipes de recherche. Les commissions discutent des textes rédigés par le département politique du parti. Elles sont supposées avoir pris en compte autant que possible les suggestions soumises durant les semaines précédentes par les groupes locaux, les syndicats ou les adhérents individuels. Les documents préparés effectuent plusieurs navettes avec le Joint Policy-Committee avant de revenir sur l’agenda du NPF75. Le témoignage de membres du NPF et des commissions souligne leur position marginale et la difficulté pour eux d’intervenir au nom de leurs mandants. En ce sens, le nouveau système n’améliore pas les procédures tant critiquées de panachage de documents lors de réunions de synthèse à la veille du congrès. Comme par le passé, les procédures d’élaboration des propositions politiques sont dominées par les représentants des syndicats et de l’exécutif qui disposent de ressources supplémentaires (notamment l’expérience, le soutien d’équipes de recherche ou de conseillers) et qui leur permettent de faire pression ou simplement d’en imposer aux élus des adhérents.
40L’un des obstacles majeurs au bon fonctionnement du système réside dans les hésitations de la direction à accepter la libre expression des opinions des adhérents et dans le refus de la base d’accepter l’autorité ultime de la direction du parti. Certes, le gouvernement peur assurer un contrôle facile des débats et légitimer ses propositions par l’apparence d’une délibération. Contrairement à la recherche du consensus qui implique un travail sur soi de tous les participants, une écoute des arguments des autres et une modification de ses propres positions, les élites néo-travaillistes ne doutent guère de la supériorité de leurs propositions, éclairées par des connaissances techniques et un savoir-faire managérial76. Elles s’appliquent donc à argumenter et à imposer leurs vues77. Aussi, le travail délibératif doit-il remplir une autre fonction que celle d’apporter de nouvelles idées : il sert à éduquer les masses militantes. L’idée d’une communication à double sens promise par la réforme de 1997 disparaît rapidement en raison d’un « réalisme politique » impliquant que les ministres contrôlent les propositions et « imposent un consensus78 ».
41Le parti travailliste développe un programme d’éducation politique en parallèle des premiers forums politiques. Les deux expérimentations suivent d’ailleurs le même principe consistant à organiser des petits groupes de discussion. À l’origine, l’idée est de permettre des délibérations politiques locales plus efficaces79. Les organisateurs de la modernisation du parti considèrent que les réunions de petites tailles permettent vraiment aux participants de comprendre les positions du gouvernement : « c’est un processus d’éducation, ou de propagande si vous préférez, puisque l’information qui est apportée est la même. Mais en petit groupe, les gens peuvent aboutir à un accord80 ». Les forums politiques utilisent les ressorts de la délibération et notamment la recherche d’un consensus et du meilleur argument pour guider progressivement les participants vers les bonnes solutions, déjà élaborées par le gouvernement. C’est une nouvelle maïeutique de participation politique qui doit être mise en relation avec le « double mouvement de démocratisation » suggéré par Giddens81 : une dévolution de pouvoirs aux adhérents est combinée avec une réaffirmation de l’autorité des dirigeants. Dans cette perspective cependant, la communication à double sens devrait donner la garantie d’un gouvernement plus « à l’écoute ». Or une telle démarche a peu en commun avec une délibération ouverte et égalitaire au cours de laquelle chacun des participants essaie de convaincre les autres tout en se montrant réceptif à la qualité des arguments proposés. Le « NPF a essayé de faire trop de chose à la fois » explique par exemple Paul Thompson, en charge de l’éducation : les forums ne sont pas suffisants pour satisfaire le besoin de se sentir influent. Les représentants des adhérents dans les commissions et le forum ont compris qu’ils ne pouvaient être ni des censeurs du gouvernement ni des aiguillons et que leur rôle ne pouvait être que d’incitation, de commentaire et soutien82.
42La direction néo-travailliste relâche certains contrôles mais s’appuie sur l’antipathie à l’égard du système antérieur pour légitimer ses pratiques. « Personne ne veut revenir au système des motions composites » explique Eddie Morgan, Secrétaire général assistant, parce qu’il y a « des possibilités authentiques de contribuer au processus de délibération ». Les opportunités de délibération politique créées par le nouveau système de « partenariat au pouvoir » semblent s’être surtout traduites par une réduction de l’influence visible des militants sur les propositions politiques du parti et sur un effort concerté pour les rééduquer83. Les délibérations permettent aux adhérents d’être mieux informés des politiques du gouvernement, de maîtriser les justifications et les arguments qui peuvent être mobilisés pour convaincre les électeurs84. Malgré ses limites, le processus éducatif a sans doute joué un rôle puisque seules les décisions qui ont totalement échappé aux délibérations partisanes demeurent impopulaires chez les adhérents : invasion de l’Iraq, introduction du privé dans le secteur de la santé, de droits d’inscription élevés pour les universités (YouGov, 2006).
Conclusion
43Partnership in Power et les réformes qui l’accompagnent introduisent-ils dans le parti travailliste une nouvelle éthique et une nouvelle pratique de la délibération? Le partenariat promis en 1997 ne se matérialise jamais vraiment85 car le nouveau processus délibératif encadre strictement et dès l’origine tout débat politique, en maximisant les chances du gouvernement d’en influencer les paramètres et d’en interpréter les conclusions86. Le discours sur la démocratie délibérative justifie une approche qui associe la légitimité des décisions à l’existence d’une discussion, sans préciser si les délibérations doivent conduire à des décisions qui engagent les participants ou s’il suffit qu’elles accompagnent et informent les jugements des décideurs. L’absence de liens clairs entre les délibérations et la prise de décision est génératrice de confusion. Dans un premier temps, cette dissociation permet d’apaiser les tensions et de déplacer les enjeux, mais elle est progressivement perçue comme la marque de manipulations qui conduisent à l’adoption de politiques publiques contentieuses et contestées.
44Si l’on considère le potentiel du projet, il est frappant de noter qu’un engagement réciproque à respecter les conditions et les contraintes de la démocratie délibérative fait défaut. Il est difficile de savoir dans quelle mesure les dirigeants travaillistes croient à leurs arguments délibératifs et à leur discours sur la nécessité d’inventer de nouvelles façons de faire de la politique et d’impliquer mieux les adhérents. Il est possible que dès l’origine, nombre d’entre eux aient abordé les réformes de manière cynique comme moyen de légitimation des décisions. Même si l’on rejette l’hypothèse du cynisme, il apparaît que les néo-travaillistes n’acceptent jamais de faire confiance à leurs militants et ne respectent guère leurs contributions87. Ils préfèrent donc poursuivre le contournement des militants en élargissant les délibérations aux adhérents puis aux sympathisants, sans qu’il soit d’ailleurs possible d’établir bien clairement dans quelle mesure les contributions de ces derniers sont prises en compte. Initialement convaincue par la réforme, la base partisane devient plus sceptique.
45Les réformes contribuent à transformer les modes opératoires et la culture interne du parti travailliste. Un des objectifs est de faire de l’ancienne organisation liée au mouvement syndical un parti capable de mobiliser des soutiens volontaires au coup par coup et selon les besoins des campagnes, tandis que l’essentiel du travail partisan est professionnalisé, voire externalisé et sous-traité. Les rapports au parti sont individualisés et les adhérents traités comme les consommateurs « privilégiés » d’un supermarché. Leur « carte de fidélité » leur confère quelques droits tels que celui de participer à des consultations et de recevoir des lettres d’information, parfois de rencontrer les membres du gouvernement. Le déclin du nombre d’adhérents n’est pas forcément un accident car les transformations qui ont affecté la société britannique dans son ensemble se traduisent également dans les partis rivaux. La confiance dans les institutions représentatives continue de se dégrader pour atteindre des taux records en Europe. Les partis, qui constituaient les rouages essentiels du système de Westminster ont perdu leur légitimité. Les néo-travaillistes ont sans doute contribué à concrétiser l’évolution vers une « démocratie sans parti ». La démission de Tony Blair en 2007 et l’ancrage de son successeur Gordon Brown dans les réseaux traditionnels travaillistes auraient pu laisser envisager un renouvellement des efforts délibératifs. Or, en dépit des affirmations, les propositions avancées confortent la superficialité des procédures consultatives offertes aux adhérents, invités à se prononcer par référendums sur les orientations politiques. Nous sommes très loin alors de la délibération envisagée par les théoriciens politiques.
Notes de bas de page
1 La communication n’est plus pour les travaillistes « un complément à d’autres pratiques, c’est une partie intégrante de toutes les actions » selon Alastair Campbell, ancien attaché de presse et confident du leader travailliste puis du Premier ministre, voir Faucher-King F. et Le Gales P., Tony Blair : Le bilan des réformes, Paris, Presses de Sciences Po, 2007.
2 Fondé en 1900 pour représenter les intérêts de la classe ouvrière, le parti travailliste a préservé durant le XXe siècle des liens étroits avec les syndicats. Ceux-ci ont historiquement joué un rôle stabilisateur dans le parti, mais ils sont sortis délégitimés des réformes thatchériennes et ont accepté des concessions dès 1993.
3 Peter Mandelson, cité dans Routledge P., Mandy. The Unauthorised Biography of Peter Mandelson, London, Simon and Schuster, 1999.
4 Discours de Tony Blair au congrès, le 28 septembre 1999, [http://news.bbc.co.uk/1/hi/uk_politics/460009.stm].
5 Les travaux sur les congrès partisans sont paradoxalement rares. Lewis Minkin a néanmoins produit un ouvrage exhaustif sur les congrès travaillistes des années 1950 aux années 1970, Minkin L., The Labour party Conference. A Study in the Politics of Intra-Party Democracy, Manchester University Press, 1980. James Stanyer analyse la fabrication des informations politiques dans les années 1990, Stanyer J., The Creation of Political News. Television and British Party Political Conferences, Brighton, Sussex Academic Press, 2001. Notre étude compare enfin les congrès des quatre principaux partis, Faucher-King F., Changing Parties. An Anthropology of British Political Party Conferences, Houndsmills, Palgrave-Macmillan, 2005.
6 Les débats des congrès annuels des partis politiques sont depuis des décennies suivis de près par les médias. Dans les années 1970, le Times les retranscrivait encore en intégralité. En 2003, la BBC proposait encore 11 heures de retransmission en direct pour chacun des trois grands congrès. Les médias ont donc considérablement influencé l’évolution des congrès et les partis ont cherché à les utiliser depuis une dizaine d’années comme des outils de propagande.
7 Blumenthal S., The Permanent Campaign, New York, Simon and Schuster, 1982.
8 Faucher-King, Changing parties, op. cit., p. 107-108.
9 Une règle permettait d’empêcher qu’une même politique soit réexaminée par le congrès avant l’expiration d’un délai de trois ans.
10 Labour Party, National Executive Committee Conference Report, 1991, p. 76.
11 Minkin L., The Contentious Alliance. Trade Unions and the Labour party, Edinburgh University Press, 1991, p. 382.
12 National Policy Forum Background Note, May 1996; Lettre de Larry Whitty, secrétaire general du parti, aux membres du Provisional National Policy Forum, 26 avril 1993. Le Forum politique provisoire s’est réuni 8 fois entre 1993 et 1997.
13 Dans les années 1980, Neil Kinnock utilisait ses réseaux personnels dans le but d’influencer la production de motions composites satisfaisantes Il s’efforçait d’obtenir que plusieurs groupes locaux proposent des sections du texte final désiré et de contrôler ensuite les séances de « copier-coller ». Le système était secret, compliqué, et dépendant des réseaux personnels, Faucher-King F., Changing Parties, op. cit., p. 108.
14 Russell M., Building New Labour. The Politics of Party Organisation, Basingstoke, Palgrave MacMillan, 2005, p. 209.
15 Labour Party, Partnership in Power, 1997.
16 Labour Party, 21st Century party. Members – the key to our future, 1999.
17 La révision de 2005 est proposée par Ian McCartney, alors Président du parti. Save the Labour Party (STLP) – une association qui regroupe des membres du parti travailliste –, et l’organisation Compass – qui se présente comme « groupe de pression de gauche indépendant » – organisent également de nombreuses discussions sur la question. STLP s’appuie sur une enquête détaillée des attentes des militants, combinant approches qualitative et quantitative, conduite avec l’aide de l’institut de sondages en ligne YouGov. L’étude est publiée en 2006. Enfin, des positions minoritaires sont plus régulièrement exposées au cours du congrès, ce qui montre non seulement une radicalisation des positions internes à la fin de la période Blair mais également une atténuation des contrôles exercés sur les délibérations.
18 Manin B., Principes du gouvernement représentatif, Paris, Flammarion, 1996, p. 245.
19 Gutmann A. et Thompson D., Why Deliberative Democracy?, Princeton, Princeton University Press, 2004.
20 Ibid., p. 134
21 Entretien avec Lord Whitty, ancien secrétaire général du parti, en 2002.
22 Les militants les plus actifs s’entre sélectionnaient d’une année sur l’autre, limitant la rotation de la responsabilité.
23 Initialement promue par la gauche du parti, cette réforme est soutenue pour des raisons symboliques (les néo-travaillistes se veulent les champions de la promotion des minorités) autant qu’instrumentales (les modernisateurs pensent que les militantes se montreront plus malléables que les militants). Compte tenu de l’intense couverture médiatique des congrès, l’équipe modernisatrice escompte que la présence de ces « nouveaux » délégués contribuera à donner l’image d’un parti « neuf », représentatif et démocratique. Les travaillistes lancent également à la même époque une campagne de recrutement. Un des objectifs est de diluer le pouvoir des militants en donnant aux adhérents de nouveaux droits. Ces projets sont annoncés dans Labour Coordinating Committee, New Labour : A Stakeholders’ Party. The Interim Report of the Labour Co-ordinating Committee’s Commission on Party Democracy, 1996.
24 John Evans, « speaking for the NEC on Policy Making », 1996 Conference Verbatim, p. 214.
25 Ce qui n’est pas forcément difficile puisque 1998 correspond à la première année de mise en fonction du système, les chiffres étant certainement très bas.
26 Entretiens avec les secrétaires des groupes de Whitby et Cambridge, septembre 2003.
27 YouGov (2006), Labour Party Members Current and Lapsed. Prepared for the LabOUR commission. Voir également LabOUR, Renewal. A Two way process for the 21st Century, 2007.
28 YouGov Labour party members current and lapsed, enquête de juin 2006 pour LabOUR Commission.
29 Pendant les premières années, le forum national a été convoqué moins fréquemment que prévu.
30 Sawyer Tom, The Politics of Leadership, Londres, Progress, 2000, p. 13.
31 Lorsque le gouvernement néo-travailliste a perdu des votes dans les congrès après 2001, il a invoqué la légitimité du mandat électoral contre les exigences de « militants auto-sélectionnés » ou le soutien des délégués des adhérents contre l’opposition des représentants des syndicats.
32 Les suggestions individuelles peuvent être envoyées par courrier, email, téléphone, texto ou fax ou sur le site intranet du parti.
33 Entre novembre 2003 et mars 2004, le parti a reçu 36 000 propositions.
34 L’esprit d’initiative et l’enthousiasme de Mme Blears ont été récompensés : elle a été nommée présidente du parti. Cette fonction, créée par Tony Blair, instaure une relation formelle entre le Cabinet et le parti.
35 Tom Sawyer, interview, 2002.
36 En France, les Verts sont sans doute les meilleurs exemples des effets pervers de la transparence des procédures de décision. Si la diversité idéologique interne conduit à une certaine cacophonie et à une forte indiscipline, celles-ci sont amplifiées par la possibilité pour les dissidents de prendre le public à témoin.
37 Faucher-King F. et Le Gales P., Tony Blair…, op. cit., p. 127. Voir également Seyd P., « New Parties/New Politics? A Case Study of the British Labour Party », Party Politics, 5 (3), 1999, p. 383-405.
38 Moscovici Serge et Doise W., Dissensions et consensus. Une théorie générale des décisions collectives, Paris, PUF, 1992, p. 272; Hirsch E., « Sacrifice for the Cause : Group Processes, Recruitment, and Commitment in a Student Social Movement », American Sociological Review, 55, 1990, p. 243-254.
39 Entretien avec l’auteur, 2002.
40 Mckenzie R., British Political Parties. The Distribution of Power within the Conservative and Labour Parties, Londres, Heinemann, 1964 et Minkin L., The Labour party Conference, op. cit. Minkin analyse en détail les réseaux complexes d’interdépendance et d’influence qui faisaient du parti une organisation polycéphale et du congrès un élément essentiel dans les équilibres de pouvoir.
41 Les membres de l’exécutif sont élus lors du congrès par différents collèges. Le discours du leader est statutairement le « rapport du leader du groupe parlementaire » mais, dès les années 1950, il perd son caractère de prise de responsabilité devant le parti pour devenir un événement médiatique mobilisateur s’adressant autant aux électeurs qu’aux délégués. Les contestations et questions sont également éliminées.
42 Lorsque les motions adoptées rassemblent plus des deux tiers des voix des délégués. Le congrès n’a jamais été la seule instance de production des politiques du parti et l’exécutif national a toujours joué un rôle essentiel en la matière. En ce sens, la suprématie du congrès était en partie symbolique.
43 L’objet originel du congrès conservateur est tout autre puisqu’il s’agissait de dynamiser la mobilisation des militants, Faucher-King F., Changing Parties…, op. cit. chapitre IX.
44 Les documents ne sont plus proposés par les composantes du parti.
45 Les motions d’urgence ne peuvent porter que sur des thèmes qui ne sont pas inclus dans les rapports du NPF ou qui ont surgi depuis la dernière réunion du NPE.
46 En 2005, le nombre de motions d’urgence a été augmenté afin de répondre aux inquiétudes des militants mais de nouvelles restrictions ont été imposées en 2007.
47 Dans certains cas (notamment en Écosse en 1999), les militants sont convoqués pour débattre de programmes électoraux déjà imprimés sur papier glacé et en voie de distribution. Dans de tels cas, il est difficile de les convaincre que leurs vues seront véritablement prises en compte ! Les forums sont aussi utilisés par le parti comme des opportunités agréables de rencontrer d’autres militants et de créer ainsi des réseaux de sociabilité.
48 Alors que les adhérents qui envoient des contributions spontanées reçoivent en échange une lettre préformattée adressée par l’employé chargé du travail des commissions, les participants peuvent avoir la satisfaction de voir l’un des leurs prendre des notes. Voir infra.
49 Voir Shaw Éric, « New Labour : New Democratic Centralism? », West European Politics, 25(3), 2002, p. 155 ou Faucher-King F., Changing Parties…, op. cit., chapitres II et VII. Des employés du parti invitaient par exemple les délégués à des réunions de préparation au congrès, notaient la teneur de leurs interventions en réunion et l’orientation de leurs votes.
50 Les orateurs dans les débats en session plénière sont apparemment choisis « au hasard » par le président de séance. Cet artifice permet d’entretenir l’illusion de la démocratie et de la participation spontanée. Voir notamment Faucher-King F. et Treille É., « Managing Intra-Party Democracy : Comparing the French Socialist and British Labour Party Conferences », French Politics, 1 (1), 2003, p. 61-82.
51 Russell M., Building New Labour…, op. cit., p. 155-157
52 Les représentants au sein du NPF sont élus par les délégués au congrès sur une base régionale. Il est donc important pour les candidats de connaître leur nom et le moyen de les contacter.
53 À partir de 2003, les néo-travaillistes ont pris la mesure des critiques portées à leur obsession du contrôle : les tentatives de manipulation des médias se sont faites plus discrètes; l’expression de la critique interne au sein des instances a également été mieux tolérée.
54 La fermeture du groupe aux influences extérieures, et notamment aux critiques, contribue au développement d’une pensée autiste et confortée dans la conviction de sa supériorité par l’absence de critique. Nimmo D., Combs J. E., Mediated Political Realities, Londres : Longman, 1990, p. 152-153.
55 [http://www.annblack.com/npf_july2003.htm].
56 Cet anonymat est accentué par le fait que l’élection des représentants est indirecte : ils sont élus dans des circonscriptions régionales par les délégués des groupes locaux lors du congrès annuel.
57 Les partis britanniques ne bénéficient pas de financement public mais doivent solliciter des dons. Les néo-travaillistes ont cherché à réduire leur dépendance à l’égard des fonds des syndicats, au prix d’un recours croissant au financement par les entreprises et les fortunes privées. Les coûts toujours plus élevés des campagnes électorales absorbent néanmoins des ressources considérables.
58 Outre les 180 membres du NPF, il faut comptabiliser la participation des ministres et de leurs conseillers, des employés et des responsables du parti.
59 Sans compter qu’ils doivent financer eux-mêmes leur campagne pour être élus pendant le congrès. Dans la plupart des cas, ils doivent payer sur leurs fonds propres leur participation même au congrès annuel.
60 En 1999 par exemple, la question des retraites fait l’objet de tractations en coulisse pendant un week end. Les échanges permettent au gouvernement d’éviter que l’amendement sur l’augmentation des pensions n’obtienne les 25 % de voix recquis pour être inclus comme position minoritaire dans le rapport soumis au congrès. Le soutien des syndicats, au prix de concessions diverses et discrètes, s’avère particulièrement important lors du vote de clôture.
61 Jones M., Fabian Review, Autumn 2005, p 13.
62 Ann Black, entretien avec l’auteur; letter to the General Secretary, 8 November 1995; report on a National Political Education Conference, Reading, 10 June 1995.
63 Hain P., The Future Party, Londres, Catalyst, 2004, p. 24.
64 Jusqu’en 2007, les travaux du congrès commençaient dès 9 heures le matin. Certaines plénières matinales ont été remplacées par des séminaires dont les horaires ont progressivement été repoussés afin d’accommoder le calendrier festif chargé des délégués et éviter trop de réunions désertées.
65 Whiteley P. et Seyde P., High Intensity Participation. The Dynamics of Party Activism in Britain, Ann Arbor, University of Michigan Press, 2002, p. 215-216.
66 Seyd P. et Whiteley P., New Labour’s Grassroots. The Transformation of the Labour Party Membership, Londres, Palgrave MacMillan, 2002, p. 24.
67 Alors que 48 % pensent qu’ils devraient avoir une forte influence et 48 % une « certaine » influence. En revanche 75 % considèrent que les riches bienfaiteurs du parti exercent une influence sur les décisions. Voir le commentaire d’Andrew Rawnsley dans « The party’s over now and old ways won’t bring it back to life », The Guardian, 18 June 2006.
68 Russell M., Building New Labour…, op. cit., p. 156.
69 À la suite de la réunion d’été du NPF, l’exécutif prépare le document final soumis au congrès et qui comprend, si le quorum a été atteint, le texte officiel et un texte alternatif.
70 C’est seulement en 2000 que le congrès a pu discuter d’une « position minoritaire alternative » au document officiellement soutenu par la direction et adopté par le NPF.
71 Comme l’admettent la plupart des participants interrogés, l’essentiel du travail du NPF est accompli sur les marges lors de discussions informelles.
72 Interview, 2003.
73 Par ailleurs, il ne faut pas négliger le recours aux incitations et aux contraintes réelles qui permettent de rétribuer les militants loyaux et de sanctionner les autres. Toute une panoplie de sanctions existe : du refus d’un badge d’entrée au congrès annuel « pour raison de sécurité » à l’exclusion de toute possibilité de promotion interne ou de sélection comme candidat à des élections, en passant par le lancement de rumeurs et de calomnies qui discréditent la réputation des récalcitrants.
74 Bachrach P. et Baratz M. S., Power and Poverty : Theory and Practice, New York, Oxford University Press, 1970; Faucher-King F., Changing Parties…, op. cit., chapitre V.
75 Il n’est pas sûr que le Joint Policy Committee, qui reçoit un rapport régulier sur ces contributions, soit adéquatement informé de l’état du dissensus dans le parti. Hain P., The Future Party, op. cit., p. 24.
76 On trouve cette conviction dans la remarque faite par Tony Blair à la BBC en 2001 : « il n’est pas sorcier de savoir ce que les gens veulent ou ce dont ils ont besoin » [http://news.bbc.co.uk/vote2001/hi/english/newsid_1354000/1354375.stm].
77 Ils sont convaincus que leurs propositions sont fondées sur des « faits » et non sur des approches « idéologiques ». Voir l’analyse éclairante du néo-travaillisme livrée par Alan Finlayson, Finlayson A., Making Sense of New Labour, Londres, Lawrence and Wishart, 2003.
78 Matthew Taylor, entretien avec l’auteur, 1999. Architecte de la réforme lorsqu’il était Assistant General Secretary, entre 1994 et 1997, Matthew Taylor est ensuite devenu directeur du think tank Institute for Public Policy Research.
79 Russell M., Building New Labour…, op. cit., p. 225.
80 Matthew Taylor, entretien avec l’auteur, 1999.
81 Giddens A., The Third Way. The Renewal of Social Democracy, Cambridge, Polity Press, 1998, p. 72.
82 Fielding S., The Labour Party. Continuity and Change in the Making of « New » Labour, Basingstoke, Palgrave MacMillan, 2003, p. 130.
83 Smith M., « From Old to New Labour, 1994-2000 » dans Brivati B. et Heffernan R. (dir.), The Labour Party. A Centenary History, London, McMillan, 2000, p. 147.
84 Entretien avec Diana Jeuda, ancienne membre de l’exécutif.
85 Hain P., « Reclaim the Party », The Guardian, 10 mars 2004.
86 Webb P., The Modern British Party System, Londres, Sage, 2000, p. 205.
87 Le manque de confiance et de respect est d’ailleurs réciproque. Russell M., Building New Labour…, op. cit., p. 275.
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