2. Des partis politiques entre discrétion et discrédit

Réflexions sur le fait partisan dans les débats publics relatifs aux grands projets d’aménagement

Sandrine Rui

p. 51-67


Texte intégral

1Élément d’une architecture juridique et réglementaire faisant davantage de place à la délibération et à la participation des citoyens, la procédure de débat public en amont de la réalisation des grands projets d’aménagement est désormais bien installée dans le paysage français1. Les analyses dont elle fait l’objet cherchent tout autant à apprécier sa capacité à renouveler les modalités décisionnelles qu’à pointer les limites et les accrocs aux ambitions d’approfondissement démocratique. Parmi les points critiques, la qualité du public du débat est régulièrement examinée pour parvenir au constat suivant : le public de tout dispositif participatif est partiel et parcellaire, les parts manquantes constituant dès lors l’objet de toutes les attentions. Pourtant, dans les débats publics, il est des participants très discrets qui suscitent rarement la curiosité : les partis politiques. Les Verts sont certes des participants assidus ; les élus s’engagent dans les discussions ; ça et là, des prises de position portent bel et bien la marque d’une appartenance partisane. Mais de prime abord, l’observation de la scène proprement dite du débat, comme la lecture des comptes rendus qui en sont faits, force à constater que la participation ès qualités des partis politiques est loin d’être la règle.

2C’est cette discrétion toute relative que nous nous proposons ici d’interroger2. La genèse de la procédure ne fut certes pas l’affaire des organisations partisanes, et on se souvient que rien dans les programmes des candidats aux élections législatives de 1993 ne laissait entrevoir les développements qu’a connus ce dispositif participatif. Plus encore, lors du parcours institutionnel du projet de loi Barnier, les promoteurs du débat public constituaient plutôt des marginaux sécants, évoluant au sein de réseaux en partie extra-parlementaires3, pour faire front face à la « grogne » venue de droite comme de gauche contre le projet. Les parlementaires RPR, UDF et PC qui ont travaillé à obtenir le soutien du Parlement avaient alors en commun de défendre le texte au regard de leurs mandats exécutifs respectifs – tous étaient maires –, expérience depuis laquelle il leur paraissait nécessaire de proposer un cadre pour sortir de l’impasse des conflits d’aménagement et pour contraindre le pouvoir technico-administratif à mieux justifier ses partis pris d’aménagement.

3Si l’histoire du débat public s’est donc écrite dans une relative indifférence des partis politiques, cela ne peut suffire à expliquer que ces organisations demeurent discrètes dans le cours même des échanges. D’autant que le fait partisan n’est pas complètement étranger à la dynamique des débats. Ainsi il nous faut comprendre d’une part les raisons pour lesquelles la dépolitisation des discussions n’exclu pas une activation du fait partisan aux marges de la procédure, et d’autre part, pourquoi les Verts, tout autant assidus dans l’échange qu’à ses bords, assument mieux l’exercice. Deux interprétations seront explorées, tant elles paraissent se conjuguer pour contraindre les partis politiques à la discrétion. D’une part, on se placera du point de vue des systèmes d’action politique territoriaux, afin d’apprécier l’impact de la nature des enjeux soumis à la discussion, au cœur des conflits d’aménagement. En quoi les attitudes différenciées à l’égard des contraintes partisanes pèsent-elles alors sur la participation au débat public ? D’autre part, il s’agira d’interroger le poids que fait peser à son tour sur les partis politiques le régime de délibération privilégié par la procédure. Pourquoi les organisations partisanes sont-elles faiblement tolérées dans le débat ? Dans les deux cas, doit-on alors envisager la capacité des Verts à s’affranchir tant des contraintes partisanes que des contraintes délibératives comme une preuve de plus de leur atypisme ou comme une préfiguration de l’engagement des partis politiques dans les débats de demain ?

Des partis politiques en marge du débat public

4Si l’observation des débats publics permet seule de pointer la faiblesse d’une revendication des appartenances partisanes, la trace laissée par les partis politiques, à l’exception notable des Verts, est effectivement bien superficielle dans les comptes rendus réalisés par les présidents des Commissions particulières de débat public (CPDP). Toutefois, il faut remarquer qu’aux abords de la scène procédurale, les discussions se poursuivent et font l’objet d’une repolitisation.

Le parti politique, « acteur » discret du débat public

5Dès la forme pionnière de mise en discussion publique des projets que proposait la circulaire Bianco et jusqu’aux débats récents menés par la Commission Nationale du Débat public (CNDP), l’une des épreuves de vérité démocratique à laquelle doit satisfaire l’exercice consiste à pouvoir revendiquer un public large et diversifié. La communication ex post sur la procédure est ainsi consacrée en partie à une comptabilité et une mise en scène de l’ampleur et de la diversité des participants4, et ce pour légitimer tant la procédure que le contenu des échanges auxquels elle a donné lieu. Ce travail ne répond à aucune méthodologie standard et paraît laissé à l’appréciation des commissions. En particulier, les opérations de qualification qui précèdent tout classement varient d’un débat à l’autre. Les « acteurs » du débat, catégorie elle-même imprécise et parfois commentée5, sont décomposés en groupes qui supposent une activité de rapprochement, de désignation commune et d’identification, activité dont Thévenot et Desrosières6 ont exploré le caractère problématique. Si une analyse des normes qui régissent cette activité reste à faire – et ce d’autant plus qu’elle a une incidence sur le traitement des participants en situation d’échanges –, on se bornera ici à constater qu’en dépit de la fluctuation des appellations et des rapprochements, une des logiques de classement revient à distinguer les participants en fonction du champ d’activités au nom duquel ils interviennent dans le débat : politique, économique, administratif ou civil. Ce premier principe de catégorisation est généralement affiné, et de nouveaux critères de mise en équivalence sont mobilisés : dans le champ économique par exemple, sont distingués les chambres consulaires et les syndicats.

6Pour ce qui nous concerne ici, on remarquera que l’effort de précision relatif aux acteurs politiques est le plus souvent orienté vers un découpage par niveaux de compétence, où se mêlent des figures qui renvoient tantôt aux individus mandatés (parlementaires, présidents de conseil régional, maires…), tantôt aux territoires administratifs (communes, départements, régions…) tantôt aux assemblées (conseil régional, conseil municipal…). La catégorie « parti politique » est quant à elle rarement mobilisée dans les comptes rendus. Non seulement, il y est faiblement fait référence dans le cours des documents (on la trouve évoquée a minima dans moins d’un tiers des comptes rendus analysés), mais elle est peu retenue comme « qualité » pour classer les acteurs (c’est le cas dans 3 débats sur 20). Ainsi les comptes rendus des débats relatifs à la LGV Poitiers-Limoges (2006) et à la liaison autoroutière Amiens-Lille-Belgique (2004) constituent deux exceptions sur lesquelles on peut s’attarder.

7Dans le premier cas, le document 7 présente un comptage et une répartition à la fois des prises de parole en réunion publique et des contributions écrites. On y apprend ainsi que les partis politiques ont pris la parole à 5 reprises dans le débat et qu’ils sont à l’origine de 4 contributions écrites et d’une délibération (contre respectivement 15 prises de parole et 9 contributions pour les syndicats). Ces interventions écrites et orales sont le fait d’une part de la Fédération du parti communiste de la Corrèze et d’autre part, de différents représentants des Verts, tant au niveau de la région, des départements concernés que de l’échelle locale.

8Dans le cas de la liaison autoroutière Amiens-Lille-Belgique, le cabinet de conseil en charge de l’organisation du débat propose un recensement plus fin encore. Après avoir isolé la participation des élus et militants politiques de celle de l’ensemble des intervenants (tableau 1), un détail des interventions par familles politiques est proposé (tableau 2). Ainsi, quand 45% des questions sont posées par des « particuliers », soient des participants qui sont intervenus sans revendiquer ni appartenance ni mandat, un quart de ces interventions sont le fait d’élus et de militants, dont plus de la moitié relève de groupements écologistes (Les Verts, Mouvement écologiste indépendant [MEI], Cap 218).

Tableau 1 – Répartition socioprofessionnelle et sociopolitique des intervenants
(Source : Moser, Malt & Associés dans Compte rendu du débat public relatif à la liaison autoroutière Amiens-Lille-Belgique, 19 mars 2004, p. 69)

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9Exceptionnels, ces recensements forcent à pointer d’abord que la faible trace laissée par la participation des partis politiques doit bien sûr à l’activité d’identification, de qualification et de classement opérée par les animateurs de débat au moment de la restitution. Mais si de façon générale ce travail n’est pas réalisé, c’est aussi parce que les partis politiques participent rarement « en tant que tels » au débat public et que par ailleurs, les représentants politiques s’exposent le plus souvent dans l’échange au seul titre des mandats qui leur ont été confiés. Aussi, si les comptes rendus ne livrent qu’un recensement imparfait de la contribution des partis politiques, adossés aux résultats de l’observation, il devient permis de retenir qu’ils constituent un indicateur de la participation partisane.

Tableau 2 – Répartition des questions par familles politiques (élus et militants)
(Source : Moser, Malt & Associés dans Compte rendu du débat public relatif à la liaison autoroutière Amiens-Lille-Belgique ,19 mars 2004, p. 70.)

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10Ainsi, à l’examen des 20 derniers comptes rendus de débat (2003-2007), on retiendra que trois de ces documents ne fournissent aucune indication relative à ce type d’appartenance. Pour les autres, on peut apprécier la trace laissée par les partis politiques en retenant le nombre de débat dans lesquels l’un d’eux est intervenu, sous une forme ou une autre, au moins une fois (tableau 3). Ainsi, si les Verts investissent la scène procédurale systématiquement, des représentants du Parti communiste se sont saisis de cette scène dans la moitié des cas et ceux du Parti socialiste dans moins d’un tiers, les autres formations délaissant davantage le débat public.

Tableau 3 – Partis politiques et nombre de débats publics dans lesquels ils sont intervenus au moins une fois

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L’ubiquité des Verts

11La discrétion des partis politiques pris dans leur ensemble s’apprécie tout particulièrement au regard de l’activisme singulier des Verts. On l’a vu, le recensement effectué lors du débat public relatif à l’autoroute Lille-Amiens-Belgique révèle l’intensité de leur engagement. Présents dans la quasi-totalité des débats analysés, leur participation est toujours cumulative et démultipliée.

12Leur intervention dans les réunions publiques, les réunions thématiques ou encore les auditions – ainsi que le suivi assidu aux séances – se double d’une rédaction de contributions et de cahiers d’acteurs9. Dans plus de la moitié des débats étudiés, des représentants des Verts ont ainsi rédigé un de ces cahiers. Ils usent donc de toutes les ressources d’expression proposées. Par ailleurs, compte tenu du périmètre généralement large du débat, en particulier lorsqu’ils concernent des projets d’infrastructure linéaire, la participation des écologistes est démultipliée : des militants, des élus et groupes d’élus, des représentants de section locale, départementale et régionale, interviennent de façon parfois concertée, souvent complémentaire mais toujours autonome, et ce lors d’un même débat10. Lors du débat public relatif au projet ITER en Provence, le groupe des Verts du conseil régional de Provence-Alpes-Côte-D’Azur est régulièrement intervenu, notamment par la voix de son président, et député européen, Jean-Luc Bennahmias. Il est à l’origine d’un cahier d’acteurs, un autre ayant été produit également par les Verts du Pays d’Aix. Une élue verte de la commune de Forcalquier a quant à elle livré une contribution écrite. Plus encore, les écologistes de la région ont obtenu que Anne-Marie Billiottet, membre du comité exécutif national des Verts, intervienne lors d’une réunion, en compagnie de représentants « nationaux » de chacun des mouvements opposés au projet, dont le parti de l’Alternative écologiste, féministe, autogestionnaire et solidaire, « les alternatifs11 ».

13Les Verts se contentent enfin rarement de la scène proprement dite des débats. Les arènes des collectivités territoriales bruissent de leurs interventions ; la presse locale et nationale fait régulièrement écho à leurs prises de position ; les sites Internet du parti sont pleinement investis, sans compter qu’ils puisent régulièrement dans les répertoires d’action traditionnels des mouvements sociaux pour faire la preuve de leur capacité d’action.

Activation et résurgence du fait partisan aux marges du débat

14Si leur activisme dans le débat est singulier, les Verts partagent en revanche avec les autres formations partisanes l’activation du fait partisan à ses marges. Ainsi quand les débats publics apparaissent comme des scènes dépolitisées, à leurs bords, on observe une repolitisation des arguments. Dans les arènes institutionnelles traditionnelles bien sûr, dans les tribunes médiatiques et dans l’espace électronique, comme dans les échanges formels et informels de toute nature (c’est aussi le cas des entretiens menés par des chercheurs), les appartenances partisanes et les partis politiques resurgissent. Qu’il s’agisse d’espaces d’initiative politique, médiatique ou associative, les personnages du théâtre du débat, qui s’y étaient dépouillés de leurs étiquettes, reprennent des couleurs sur les scènes adjacentes. Plusieurs logiques de résurgence sont à l’œuvre. Les sites Internet des sections locales des partis et les blog d’élus sont investis selon une logique de mobilisation, où l’enjeu est bien de diffuser une information sur les débats afin de favoriser la participation. Par ailleurs, il s’agit pour les élus et les militants de restituer des prises de position et de relayer les échanges dans un cadre d’interprétation qui assume et expose les clivages politiques. Le débat est ainsi replacé dans l’espace idéologique et partisan. Le projet de dénivellement et de couverture de la RN 13, à Neuilly, illustre cette volonté de déporter et de repolitiser les discussions aux bords de la scène procédurale. Des journaux aux pages électroniques des jeunes UMP des Hauts de Seine, des Verts de Neuilly ou de Puteaux, des élus ou militants socialistes… Il est frappant de constater à quel point les arguments et les points de vue s’affrontent selon les clivages politiques. Ainsi cet échange sur le site animé par Christophe Gerbert, « un habitant de Puteaux qui a décidé de l’ouvrir », par ailleurs militant socialiste, qui réagit à un commentaire :

15Source : [http://www.monneuilly.com]

Soyons clairs, les priorités en terme de protection de l’environnement contre la pollution routière (bruit et rejets) sont ET la RN 13 ET la couverture du périphérique parisien. Le Parti Socialiste prend une position dogmatique contraire à tout bon sens, et non dénuée d’arrière-pensées mesquines contre le candidat UMP aux présidentielles. Ce n’est pas avec ce type de positions que les électeurs penseront à eux… peut-être espèrent-ils faire oublier qu’ils viennent de re-sortir du micro-onde les vieux restes du programme commun de 1981… Pas de doute, le vrai candidat de gauche en 2007 sera Sarkozy ;-)
Rédigé par : Alex | le vendredi 9 juin 2006 à 21 h 00
Monsieur, il ne vous vient pas à l’idée que les élus socialistes des Hauts-de-Seine puissent agir dans l’intérêt des citoyens de ce département ? 1 milliard d’euros pour un tunnel d’1 km 500, cela ne vous semble pas excessif ? Vous ne pensez pas qu’il y a d’autres priorités ? Par exemple, améliorer les transports en commun, pour faire en sorte que moins de gens ne prennent leur voiture pour des petits déplacements et viennent accroître les embouteillages sur la RN 13 ? N’avez-vous pas l’impression qu’on marche sur la tête ? Je signale par ailleurs à l’UMP départementale que Charles Ceccaldi-Raynaud, conseiller général UMP de Puteaux, s’est déclaré contre l’enfouissement de la RN 13. Il faudrait déjà que les gens de droite s’entendent entre eux, avant de donner des leçons de bonne gouvernance aux autres !!!
Rédigé par : Christophe Grébert | le vendredi 9 juin 2006 à 23h15

16Cette repolitisation doit aussi beaucoup au milieu associatif, qui travaille tout particulièrement à la résurgence du fait partisan. Une association d’habitants de Maurepas, Pamp’A12, mobilisée pour que le projet de prolongement de l’autoroute A 12 emprunte un tracé rural contre l’un des itinéraires pressenti dans des zones urbaines, anime un blog depuis les premières heures du débat public. Cet espace électronique est l’occasion d’exposer les prises de position des acteurs politiques locaux, de les replacer dans l’espace partisan local, et de dénoncer toute tentation de recours au double langage. Postée sur toutes les scènes qui évoquent le projet qui la concerne, l’association peut ainsi pointer « ceux de conseillers régionaux qui n’ont pas pris les mêmes positions dans le débat public » :

17Source. [http://pampa12.blog.lemonde.fr]

18Extrait du blog de Valérie Pécresse (26 octobre), également députée et porte-parole de l’UMP :

« Nous venons d’apprendre la décision du Ministre de l’Equipement et des Transports, Monsieur Dominique Perben, de prolonger l’A 12 par un tracé médian entre La Verrière et Le Mesnil-Saint-Denis. Cette décision est une immense déception pour nous tous et particulièrement Jean Creno, maire du Mesnil-Saint-Denis, Yves Vandewalle, président du Parc Naturel Régional de la Haute Vallée de Chevreuse et moi-même. »

19Extrait du blog de Stéphane Olivier (21 février), élu PS qui soutient le passage par le Pommeret :

« Je suis pour ma part intervenu à deux reprises dans ce débat. Une première fois en réaction à des amendements de l’UMP et de l’UDF visant à inscrire le tracé de l’autoroute A 12 dans le SDRIF. J’ai dit, au nom du groupe socialiste, que si on peut être favorable au prolongement de l’A 12 (ce qui est mon cas) ou opposé, personne ne peut être d’accord avec le tracé choisi par le ministre Perben qui sacrifi e la ville de La Verrière. Voter ces amendements, heureusement rejetés, c’était accepter le tracé 2c’. Ce fut l’occasion de constater que certains élus UMP ou UDF ne défendent pas la même position quand ils sont sur le terrain dans les Yvelines et quand ils sont au conseil régional. »

20Appartenances partisanes et clivages politiques apparaissent donc suspendus le temps de la procédure de débat public, sans que pourtant ils n’échappent complètement aux interlocuteurs. Mais alors que les Verts investissent activement tant le débat public que ses scènes adjacentes, les autres organisations partisanes adoptent un comportement distinct selon qu’ils se placent dans ou hors de la procédure. La relative dépolitisation des débats publics n’a alors d’égale que la repolitisation des discussions à ses marges. C’est cette attitude différenciée qu’il s’agit maintenant d’interroger.

Conflits d’aménagement, débat public et poids des contraintes partisanes

21L’attitude différenciée à l’égard du débat public entre les Verts et les autres formations partisanes peut dans un premier temps être analysée du point de vue des enjeux placés au cœur des discussions. La procédure de débat public constitue une étape d’un processus d’études et de décision plus large qui s’ouvre dans un système d’action politique local déjà engagé dans les controverses suscitées par les projets d’aménagement. Les connivences et les affrontements partisans, transpartisans et intrapartisans, auxquels donnent lieu ces controverses s’accommodent alors avec difficulté de la mise en discussion publique des projets.

Aménagement des territoires et troubles dans les familles politiques

22Censé permettre une discussion sur les fonctionnalités des projets, et ce en amont des questions d’implantation proprement dites et de tracés, un débat public propose toutefois, par son périmètre et ses modalités, un espace public institutionnalisé de discussion qui est d’abord un espace territorialisé. Les participants s’y engagent au regard de leur proximité des futurs lieux d’implantation, de leur expérience et de leurs modes d’appropriation du territoire, des activités qu’ils y exercent ou des mandats qui leur ont été confiés. En dépit de l’attachement des maîtres d’ouvrage à arguer de l’intérêt national, européen voire international des dossiers, les projets se trouvent dès lors reconstruits par le prisme des rapports de pouvoir sur les territoires, qui se jouent pour une part sur le mode immédiat d’un contrôle « pour l’usage12 ». Territorialisés, les enjeux échapperaient à toute lecture partisane. La vocation généraliste et universaliste des partis politiques les détournerait des scènes d’échange, faute d’un point de vue territorialisé consistant. Comme l’indique ce conseiller régional écologiste : « souvent dans les partis, le débat général est assez bien fait, on sait discuter de tas de choses générales. Mais dès qu’il s’agit d’avoir une vision du territoire, comment on le veut, aussi bien localement que régionalement, en dehors des experts des cabinets, c’est difficile à faire naître. »

23Surtout, les grands projets d’aménagement donnent généralement lieu à des mobilisations menées par les « grands élus » et orientées vers la capture des équipements. Pouvoirs politique et socioéconomique s’associent ainsi dans le cadre de coalitions de projet, ces alliances temporaires et instrumentales d’acteurs publics et privés autour d’opérations spécifiques13. Ces coopérations provisoires se concluent autour d’un objectif de développement partagé : rendre les territoires attractifs pour les investisseurs. Cette logique de capture suppose que les grands élus s’affranchissent des rivalités comme des parentés partisanes. Sur un même territoire, des coalitions de projet peuvent être menées de façon concurrentielle par des leaders d’une même famille politique14. Mais le plus souvent, s’accordant sur une conception managériale de la gestion de leurs territoires, les leaders territoriaux font bloc pour que les projets ne leur échappent pas. Dans un ouvrage qui lui est consacré, le maire de Chambéry, PS, Louis Besson commente ainsi sa collaboration avec le président du conseil général, Michel Barnier, RPR : « Nous avons l’un et l’autre toujours pensé que faire montre d’une certaine cohésion était de nature à faciliter l’aboutissement de certains projets départementaux. Si, face à l’extérieur, on montre une image de division, on s’affaiblit15. »

24Lors du débat public relatif au projet d’extension du port du Havre, Port 2000, le maire RPR Antoine Rufenacht, qui venait d’emporter la ville après des décennies de gouvernement communiste, su dans le même esprit promouvoir le projet en associant à sa voix celles du milieu patronal, des dockers et des députés socialistes et communistes16. De ce point de vue, quand la politique des grands projets nationaux des années 1950 et 1960 transcendait les clivages partisans, alors même qu’ils étaient plus prononcés qu’aujourd’hui, on observe une logique transpartisane similaire, avec toutefois une différence notable : n’est plus l’intérêt de la Nation l’horizon qui conduit à jeter le voile sur les dissensions idéologiques mais bien l’intérêt régional.

25Lors des conflits d’aménagement, le clivage passe davantage entre grands et petits élus, entre ceux qui pensent que la croissance et l’aménagement du territoire valent bien quelques nuisances, et ceux qui, gestionnaires d’inconvénients, ont du mal à admettre le sacrifice de leurs propres usages et projets territoriaux, et qui sont surtout aux prises directes avec la contestation des riverains et des associations locales. La capacité d’action des « petits élus » se voit entravée par le poids des contraintes partisanes, dont ils peuvent plus difficilement s’affranchir. Les systèmes d’action politiques locaux sont ainsi parcourus de pressions qui jettent le trouble dans les solidarités partisanes.

« Moi je pense aussi à un projet qui concerne notre région : le projet de laboratoire d’enfouissement des déchets radioactifs. Effectivement, la coordination d’élus […] On n’a pas les mêmes pressions selon le parti auquel on appartient. Et c’est vrai que ceux qui sont dans le même département que Monsieur Monory […] on saura si le projet est contigu à la Charente […] ils ont d’énormes difficultés pour vivre en tant que petits élus, à faire passer leur volonté de faire du développement autrement qu’avec ce grand projet qui ramène beaucoup d’argent mais qui pose problème. » (Conseiller régional, Verts, Charente)

26Un maire rural concerné par le projet de TGV Rhin-Rhône exprime un même embarras. Quand Jean-Pierre Chevènement se fait le farouche défenseur du projet de TGV auquel il s’oppose, il sait qu’il ne peut en attendre aucun soutien ; il admet aussi que la proximité partisane rend sa propre opposition difficilement tenable.

« Concrètement parlant, je suis partagé entre deux choses : en tant que militant socialiste, depuis 1975, j’ai envie de suivre les grandes directives du parti et notamment Jospin ou encore Chevènement, qui n’est plus socialiste mais qui est encore de la parenté. Mais Chevènement est mon ennemi particulier puisqu’il veut que le TGV passe dans la vallée de l’Ognon. Donc je ne peux pas le voir de ce point de vue là ! (rires) Parce que c’est le type qui veut nous imposer une totale destruction de notre vallée de l’Ognon ! » (Maire, PS, territoire de Belfort)

27Les alliances contre-nature et les tensions au sein des familles politiques exacerbées par les conflits expliquent que dans le cadre du débat, les revendications partisanes soient ténues. Les exigences respectives du management des politiques publiques et de l’affrontement partisan exercent une pression au double langage qui s’accommode mal des impératifs de transparence et d’authenticité prescrits par le débat public. Si l’entrée en concertation suppose que tous s’inscrivent dans une sorte de « contexte de conscience ouverte », les acteurs devant pouvoir communiquer à un niveau d’égalité et dans la connaissance mutuelle de ce qui fait leur identité17, l’euphémisation des appartenances partisanes défi nit plutôt un « contexte de conscience prétendue », au sein duquel les leaders font mine d’ignorer pour un temps, ce qui les sépare. Or ce pacte est toujours pris pour cible par les contestataires. Ces derniers décodent en permanence les prises de position dans une grille proprement partisane. Comme cet associatif des Deux-Sèvres qui se souvient :

« Nous il y avait vraiment une bagarre au couteau entre les politiques, mais entre les politiques d’un même parti. Ça a été vraiment quelque chose d’extraordinaire ! Il y avait un tracé de la ligne électrique qui passait sur la circonscription de Mme Royal ; elle était intervenue, c’était en plein dans sa circonscription. Mais à un moment donné, le maire de Niort, qui était socialiste comme elle, de la même couleur politique, a dit : moi je trouve que le tracé qui passe dans ta circonscription, c’est le bon. Alors : bagarre entre eux. »

28Ou encore, ce représentant d’une association poitevine :

« Je me rappelle un soir, on est revenu d’une réunion justement avec la droite. On a dit : ce soir les mouches ont changé d’âne ! C’était vraiment ça ! Pour vous dire que la gauche, la droite : c’est pareil. Quand on voit Civault : Édith Cresson et puis Monory, la main dans la main pour Civault. C’est l’affaire politique. »

29Aussi quand les leaders territoriaux cherchent à mettre en scène dans les

30débats un consensus, « tous bords politiques confondus », les mouvements d’opposition usent des marges du débat pour briser les alliances de circonstances, ou du moins en interroger les fondements. Les élus apprécient alors la pertinence de leur participation au regard des menaces que fait peser le débat sur leur leadership territorial. Il y aurait là un ressort de la méfiance et par suite de la désertion des scènes de débat par les grands élus.

Partis et conflits de la société post-industrielle

31Au sein des configurations politiques territoriales, les Verts, ce « quasi-parti18 », affichent leur différence et peuvent davantage ménager leur autonomie. Sans unique adversaire politique désigné, travaillant à demeurer un parti « hors système », « ailleurs » et faisant de la « politique autrement », le plus souvent à distance des pôles exécutifs, ils sont de surcroît très à l’aise dans un espace de débat qui correspond à leur attachement à une démocratie plus participative. Surtout, si les Verts s’engagent quant à eux pleinement dans les débats publics, c’est parce qu’ils ne se positionnent pas seulement dans le cadre de conflits d’usage et de pouvoirs sur le territoire. Leur investissement rappelle que tout débat public relatif aux grands projets d’équipement constitue un cadre pour une controverse sociotechnique qui met en jeu des conceptions culturelles du changement antagonistes, autrement dit des systèmes de valeurs opposés. Les Verts viennent ainsi traduire politiquement dans les débats les questions posées par les mouvements écologistes qui ne renvoient pas seulement à la défense immédiate de l’environnement naturel, mais qui de façon plus fondamentale et plus offensive, remettent en cause « la légitimité de l’autonomisation du progrès technique19 ». Comme Bruno Villalba l’a montré, l’identité politique des Verts se construit bien autour d’une réflexion où la nature constitue la pierre angulaire symbolique autour de laquelle sont surtout interrogés les fondements démocratiques des rapports que l’homme entretient avec la nature20. Aussi, à la différence des grandes formations partisanes constituées autour des lignes de conflit de la société industrielle, les Verts sont davantage en phase avec la nature des controverses caractéristiques de la société post-industrielle. Non seulement ils travaillent à faire émerger sur les scènes d’échange une prise de conscience des risques et effets induits de tout progrès technologique, mais ils posent avec force la question de l’imputation et de la responsabilité et disputent aux experts leur monopole de l’argumentation technico-scientifique. La spécificité du cursus militant et politique des écologistes, avec en particulier l’accent mis sur les compétences et les ressources favorisant les démonstrations d’ordre scientifique21, fait d’ailleurs du débat public le débouché quasi naturel de leur engagement. Pour les Verts, le débat public est ainsi l’occasion d’interroger les relations entre science, société et politique, et ce de façon tout à fait nette lors des débats relatifs aux projets de la filière nucléaire.

32Les partis traditionnels peinent quant à eux à se repositionner autour des nouvelles lignes de conflit post-industriel. Les risques autour desquels ils se sont consolidés et opposés sont circonscrits dans le temps, l’espace et au plan social22. D’ailleurs, quand les projets d’aménagement peuvent être appréhendés sous l’angle de valeurs matérialistes, selon les enjeux de redistribution des richesses et du conflit de classes, il arrive que les coalitions territoriales se constituent en partie autour des clivages partisans. Dans les Yvelines, le prolongement de l’autoroute A 12 est l’un de ces cas atypiques. Parmi les itinéraires différents soumis à la discussion, deux partis pris d’aménagement ont divisé les acteurs locaux. Une des familles de fuseaux promettait ainsi de traverser des zones urbaines (en particulier les communes de La Verrière et d’Achères, Trappes, Maurepas… riveraines de la RN 10) ; l’autre retenait la traversée d’une partie du Parc National Régional, par le Vallon du Pommeret, et concernait les communes vertes et rurales du Mesnil-Saint-Denis et de Lévis-Saint-Nom. Pour une bonne part, le débat s’est donc structuré autour de l’appréciation du caractère juste et utile d’un itinéraire urbain, menaçant le cadre de vie d’habitants déjà peu favorisés, et d’un itinéraire champêtre, menaçant un milieu naturel prisé par des résidents bien mieux lotis. Dans son compte rendu, le président de la CPDP insiste alors sur le climat du débat et écrit avoir « ressenti par moments, dans certaines interventions ou certains mouvements “divers” comme de réelles manifestations d’hostilité de caractère social entre – pour simplifier – les riverains des voies bruyantes, mal ou médiocrement logés dans des HLM mal ou pas insonorisées et des résidents ou propriétaires dans le Parc National Régional, bénéficiaires de l’espace et du silence, traduit en termes polémiques “entre les laissés pour compte et les nantis”23 ». Cette dimension sociale n’a pas manqué de trouver une expression politique. Quand les maires des communes riveraines de la RN 10, alliance d’élus, UMP, PS et PCF, militent pour le tracé champêtre, ils le font contre un front homogène de grands élus et parlementaires tous UMP (à l’instar de M. Borotra, Mme Pécresse, Mme Boutin…), en arguant d’une exigence de justice sociale, de solidarité républicaine et de développement équilibré, obtenant dès lors des soutiens politiques tous marqués à gauche24. Mais dans ce dernier cas, le contraste entre la scène procédurale et ses marges reste patent, les interventions proprement partisanes ayant été réservées aux arènes traditionnelles.

Principes du débat public et fait partisan

33Nous avons raisonné jusque-là comme si le débat public n’était que ce qu’en font les acteurs territoriaux concernés par les projets soumis à discussion. Il nous faut maintenant opter pour une autre perspective, en nous plaçant du point de vue de la procédure et des principes qui la gouvernent. Une procédure de débat public n’est pas un cadre neutre. La culture du débat public puise ses normes de fonctionnement à la source de langages distincts, autonomes et en tension qui composent la culture démocratique25. Des variations sont dès lors observées d’un débat l’autre, qu’il s’agisse du mode d’organisation ou surtout du mode de sollicitation et de traitement des publics. Les partis politiques se heurtent pourtant à des attitudes qui paraissent convergentes et qui concourent à leur refoulement.

« Le débat public n’est pas une campagne électorale »

34« Les partis politiques doivent-ils intervenir en tant que tels dans un débat public ? Cela comporte un risque évident de confusion des genres, car le débat public n’est pas une campagne électorale. C’est pourquoi la plupart des acteurs de la vie politique locale ne sont pas intervenus dans le débat public au nom de leur parti, selon le cas en tant qu’élu, animateur d’association ou simple citoyen26. » Le président de la commission particulière du débat public relatif à l’extension du Port de Nice est le seul à se montrer aussi explicite. À le lire, les acteurs locaux eux-mêmes s’interdiraient d’investir l’espace du débat en arborant leurs étiquettes politiques, confirmant d’ailleurs que derrière l’animateur d’association et le citoyen ordinaire se « cache » bien parfois un militant. Pourtant, cet extrait suggère aussi que le rôle de la CNDP est bien de faire respecter la frontière entre le « genre » du débat public et celui de la campagne électorale, et en particulier entre les deux régimes de communication que ces scènes supposent.

35Les revendications partisanes sont particulièrement disqualifiées dans les débats publics. Les militants doivent se dépouiller de leurs cartes d’adhérents en entrant en concertation, comme il est attendu que les contestataires déposent banderoles et calicots à la porte27. Dans les deux cas, il s’agit de prévenir l’effet perturbateur sur le fonctionnement du débat, et en particulier sur la poursuite de l’intérêt général. L’attitude à l’égard des partis conserverait les accents critiques du XIXe, où les particularismes et la concurrence à laquelle ils se livraient étaient perçus comme des éléments de corruption de la vie politique28. Intervenir au nom de ses appartenances partisanes constitue une entorse aux normes du débat qui suppose d’accueillir et de traiter de façon équivalente des individus libres et autonomes, dont on attend qu’ils s’engagent dans une délibération, conçue comme un échange rationnel d’arguments ou encore « une communication visant à produire un changement d’opinion au moyen de propositions impersonnelles ou portant sur le long terme29 ». Un premier motif de discrédit tient au fait que le militant politique reste défi ni par une appartenance collective, qui le rendrait dépendant des orientations idéologiques, de la discipline imposée par l’organisation, et d’une volonté constituée à l’extérieur du débat. Ses intérêts et ses objectifs sont ainsi construits en amont de la discussion et le militant ne peut perdre de vue la force de laquelle il tire son droit à parler. Une telle affiliation est perçue comme nuisible au principe de délibération : sous contrôle, le militant n’aurait d’autre choix que d’importer dans l’échange des arguments et prises de position élaborés hors du processus du débat public. Par ailleurs, est reproché l’usage stratégique de la discussion par les organisations partisanes. Le militant est suspecté d’instrumentaliser la scène du débat au seul profit immédiat de son organisation, dévoyant alors l’exercice. Surtout en revendiquant une appartenance politique, le militant ferait de ses interlocuteurs des concurrents, des adversaires ou des électeurs reconfigurant l’espace de délibération selon les termes de la démocratie de compétition. Dans le débat public, le parti politique ne serait jamais vu autrement que comme une machine électorale, réduit à la spécificité de son rôle dans le fonctionnement du gouvernement électoral-représentatif30.

36Un tel régime normatif n’est toutefois pas sans ambiguïté : les participants doivent aussi faire la preuve de leur légitimité à prendre la parole, et les engagements militants et les mandats, en particulier politiques et associatifs, comptent comme autant de titres à parler valorisés. Porteurs d’une part de la volonté collective, ils ont un poids dans l’ordre de la représentation, et à ce titre, sont admis dans le débat. Le « particulier » sait ainsi ce qu’il lui en coûte de se présenter comme individu libre et autonome : objet du soupçon souvent – il ne serait qu’un militant masquant ses attaches –, il est régulièrement l’objet de disqualifications, son détachement et son indépendance à l’égard de ses intérêts personnels étant toujours sujets à caution. Les deux principes contradictoires pouvant être énoncés dans un même mouvement, le débat public semble emprunter son modèle de délibération à la démocratie d’assemblée31. Micro-société de l’éloquence, le débat public admet et même attend des participants qu’ils puisent leur légitimité dans la représentation de leur communauté sociale, géographique ou encore de leur communauté d’intérêts, mais une fois engagés dans la délibération, ils ont à se comporter en hommes et femmes détachés de toute forme de dépendance. De fait, l’élu qui entre en débat ne peut être lié ni à son parti ni à la volonté de ses électeurs, ceux d’hier comme ceux de demain. Il y aurait là une condition nécessaire à toute délibération véritable : nul participant ne doit importer des convictions élaborées à l’extérieur du débat mais bien être disposé à se forger un point de vue sur le projet par la discussion. Le débat public n’est pas un pur réceptacle d’arguments et de positionnements construits à l’extérieur, il ne peut constituer une caisse d’enregistrement : il est le lieu de l’élaboration d’arguments rationnels qui suppose de surcroît que chacun se montre prêt à se laisser persuader et à voir ses opinions modifiées par l’échange.

Contraintes délibératives et mutations partisanes

37Face à une telle norme délibérative, les partis ont du mal à intervenir ès qualités, et choisissent de se poster aux abords des débats pour travailler tant à la mobilisation, à la médiation qu’à l’élaboration des points de vue. Pour le personnel politique qui dispose de mandats exécutifs, cette contrainte normative est toutefois moindre que pour les groupes d’opposition minoritaires. En cela, le débat public renforce le pouvoir des notables plus qu’il n’approfondit la démocratie. D’ailleurs, les tentatives d’incursion des partis se font toujours là où l’espace public local est vécu comme atrophié et encombré par le monopole mayoral d’interprétation de l’intérêt général32. À Nice, compte tenu du climat particulier de la ville, après le règne de Jacques Médecin et le clientélisme perpétué par son successeur, toutes les occasions sont bonnes, y compris la procédure du débat public, pour que l’opposition ferraille avec le gouvernement local33. Les partis de gauche (PS, PC, les Verts, les Alternatifs), sous l’étiquette « Nice plurielle », ainsi que divers « dissidents » des partis de la droite parlementaire, ont bel et bien exprimé leur opposition au projet d’extension du port tout autant qu’au gouvernement municipal. Mais ces entorses au régime de délibération restent rares. Dans la plupart des cas, les participants se plient aux attendus du débat, sans jamais perdre de vue la perspective du bilan dont ils auront à se prévaloir au moment de la compétition électorale. Débattre pour chercher à convaincre n’exclut pas de communiquer dans le but de vaincre, même si cette communication se cantonne aux scènes adjacentes prévues à cet effet.

38Mais le mauvais accueil fait aux partis politiques tient à une représentation du fait partisan qui paraît méconnaître une réalité en pleine mutation. À l’heure où s’observe une tendance à la « mouvementisation » et à la désinstitutionnalisation partisane34, la procédure du débat public pourrait à l’avenir susciter un engagement mieux assumé des partis politiques. Ainsi, les militants des grandes formations partisanes semblent accorder davantage d’importance à des enjeux sectorialisés, diversifiés et post-matérialistes, poussant leurs organisations à reconnaître la dimension thématique et participative de leur engagement. Aux marges des structures, se développent des lieux de délibération où l’emprunt au répertoire d’action des mouvements sociaux, en particulier le recours à l’expertise, renouvelle les modalités du militantisme. En introduisant des modes de légitimation plus scientifique qu’idéologique, le débat interne s’en trouverait approfondi, et son espace pourrait s’élargir à d’autres scènes en partie externes. Dans le même temps, la démocratisation interne des partis politiques promet de transformer les ressorts de l’adhésion. Si ces tendances, pour l’heure ténues, se poursuivaient, les identités partisanes pourraient se délester des représentations qui leur sont associées d’allégeance aux appareils, d’adhésion à des idéologies globalisantes et d’obsession de conquête du pouvoir.

39De ce point de vue, la participation des Verts pourrait être interprétée non plus comme une marque supplémentaire de leur atypisme mais bien comme la préfiguration de l’engagement partisan dans les débats publics de demain. La porosité des frontières entre ce parti et les mouvements contestataires, nationaux (comme avec le réseau « Sortir du nucléaire »), ou locaux leur permet de s’engager selon la logique de l’action collective sans perdre de vue la question des débouchés politiques. Leur capacité à articuler délibération et représentation, et ce sur des scènes tant institutionnelles que non institutionnelles, dessine une perspective pertinente pour les autres formations partisanes qui cherchent à regagner du crédit.

Conclusion

40À l’exception notable des Verts, les partis politiques apparaissent marginalisés par le débat public. Compte tenu des contraintes que font peser les configurations politiques territoriales en prise avec des conflits d’aménagement, des menaces dont est porteuse la mise en discussion publique des projets pour les logiques de leadership local, et des normes délibératives qui gouvernent la procédure, tout concourt à renvoyer les organisations partisanes sur des scènes adjacentes qui assument mieux les règles de la démocratie compétitive. Mais l’investissement actif des Verts invite à interroger la pertinence de cette mise à l’écart qui est autant délibérée qu’imposée. Car l’engagement des partis politiques dans les dispositifs participatifs pourrait constituer une solution à la crise de confiance qu’ils traversent. En se plaçant aux côtés des citoyens et des acteurs sociaux pour examiner avec eux les fondements et les conséquences des choix technico-économiques, ils participeraient de ces épreuves de légitimation indispensables au fonctionnement démocratique. Ils y trouveraient de surcroît un lieu d’expression, de débat et de transformation des attentes sociales, et donc des ressources pour interroger la pertinence de leurs analyses et de leurs orientations idéologiques, et pour nourrir le travail programmatique. Quand on sait la faible capacité des partis à inspirer le contenu des politiques publiques, alors même que leur mise en œuvre pragmatique transforme la société, il ne paraît pas anodin que le débat public cesse ainsi d’être déserté.

Notes de bas de page

1 Cette procédure est apparue avec la circulaire n° 92-61 du 15 décembre 1992, dite circulaire Bianco, relative à la conduite des grands projets d’infrastructure. Elle a été ensuite consolidée par la loi n° 95-101 du 2 février 1995, dite loi Barnier, relative à la protection de l’environnement. Elle est désormais régie par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

2 Outre notre expérience de terrain depuis l’observation de débats Bianco jusqu’au suivi de certains débats organisés par la Commission Nationale du Débat public (CNDP), notre réflexion s’appuie sur l’analyse des comptes rendus des 20 derniers débats, ainsi que pour certains d’entre eux, sur la prise en compte des prolongements qu’offre la scène électronique aux discussions.

3 Ainsi, en 1995, J.-P. Brard, député maire de Montreuil, président du groupe PC et apparentés, mobilisa un de ses réseaux sur les questions environnementales, composés d’élus locaux verts (dont N. Mamère et D. Buchman) ainsi que de représentants associatifs (France Nature Environnement), pour participer à l’examen du texte. Selon lui, « le fait que les partis n’aient pas de projet et soient déstructurés théoriquement favorise l’existence de réseaux qui expriment des relations avec des gens avec qui vous vous sentez des liens de sympathie ». M. Ollivier-Trigalo, X. Piechaczyk, Le débat public en amont des grands projets d’aménagement : un thème pour une communauté d’idées, rapport n° 233, Les collections de l’INRETS, mars 2001, p. 212.

4 Comme l’illustrent les rubriques « les chiffres du débat » ou « le débat en chiffres » généralement retenues.

5 Après avoir indiqué que, en vue de la préparation du débat, la CPDP a rencontré 150 responsables parmi les élus, les acteurs économiques, sociaux et associatifs, et les responsables des services de l’État, l’auteur du document précise : « Même si tout public est acteur du débat, par convention la CPDP désigne comme acteur spécifiquement ces responsables », Compte rendu du débat relatif au projet ferroviaire Bordeaux-Espagne, 31 janvier 2007, p. 14.

6 Voir par exemple Desrosières A., Thévenot L., Les catégories socioprofessionnelles, Paris, La Découverte, 1988.

7 Compte rendu du débat relatif à la LGV Limoges-Poitiers, 30 janvier 2007, p. 30.

8 CAP 21 est un exemple d’opération de qualification problématique : dans certains cas, ses représentants sont rangés avec le milieu associatif, dans d’autres, ils sont reconnus comme formation partisane.

9 Institué par la Commission Nationale du Débat Public, le principe des cahiers d’acteur revient à donner l’opportunité aux participants de présenter leur argumentation dans un document dont la production et la diffusion sont prises en charge par les organisateurs.

10 En 2006, le débat relatif à l’autoroute de la Francilienne illustre de façon nette cette surparticipation et cet effet de démultiplication, d’autant que le compte rendu propose la liste exhaustive des participants aux réunions. Compte rendu du débat public relatif au projet autoroutier La Francilienne, 27 juillet 2006.

11 Compte rendu du débat public relatif au projet ITER en Provence, 12 juin 2006.

12 Subra P., « À quoi et à qui sert le débat public ? », Herodote, n° 110, La Découverte, 3e trimestre 2003, p. 149-170.

13 Valluy J., « Coalition de projet et délibération politique : le cas du projet d’implantation de décharges des déchets industriels dangereux dans la région Rhône-Alpes 1979-1994 », Politiques et management public, vol. 14, n° 4, p. 101-131.

14 En 1995, le débat Bianco relatif au projet de TGV Aquitaine, entre Tours et Bordeaux, avait donné lieu à un conflit de ce type entre d’une part les leaders de la Charente-Maritime, et d’autre part ceux de la Charente, tous membres du RPR. Voir Rui S., La démocratie en débat. Les citoyens face à l’action publique, Paris, A. Colin, 2004, p. 138 et sq.

15 Révil P., Louis Besson. Itinéraire d’un ministre savoyard, Modane, Pont du diable, 1991, p. 86.

16 Subra P., « Les ports du Range nord-européen entre concurrence, mondialisation et luttes environnementales », Herodote, n° 93, 2e trimestre 1999, p. 124-132.

17 Glaser B., Strauss A., « Awareness contexts and social interaction », American Sociological Review, n° 29, 1964.

18 Villalba B., De l’identité des Verts. Essai sur la constitution d’un nouvel acteur politique, thèse de doctorat, Université de Lille II, 1995

19 Joas H., La créativité de l’agir, Paris, Cerf, 1999

20 Villalba B., op. cit.

21 Ollitrault, Sylvie « Les écologistes français, des experts en action », Revue française de science politique, vol. 51, février-avril 2001, p. 105-130

22 Beck U., La société du risque. Sur la voie d’une autre modernité, Paris, Aubier, 2001.

23 Compte rendu du débat public relatif au prolongement de l’A 12, 17 août 2006, p. 36.

24 Ainsi Marie-Georges Buffet, députée et secrétaire nationale du PCF est-elle intervenue : « Le ministre des Transports vient de choisir les tracés par lesquels il souhaite prolonger les autoroutes A 12 et A 104. L’intérêt des hommes et des femmes, le développement économique, l’écologie bien comprise, tout cela incitait – dans ce département des Yvelines qui est l’un des plus verts d’Île de France et où l’insuffisance des grandes voiries de contournement est criante – à rechercher les tracés les moins urbains possibles. Pourtant dans les deux cas, les tracés retenus par le gouvernement sont extrêmement pénalisants, voire destructeurs, pour des villes et des populations, dont certaines sont déjà en grande difficulté. Et on peut constater amèrement que la seule “espèce protégée” qui ne se trouve pas dans leur proximité est celle des puissants. Ce choix de tracés, partisan et méprisant pour les populations les plus modestes des Yvelines, mérite d’être combattu dès aujourd’hui et d’être remis en cause si une véritable politique de changement l’emporte en 2007. Les maires et les populations concernés dont ceux d’Achères et de La Verrière peuvent compter sur mon soutien pour leurs interventions et actions à venir ».

25 Rui S., op. cit.

26 C’est nous qui soulignons. Compte rendu du débat public relatif à l’extension du Port de Nice, 2002, p. 22.

27 Rui S., « Les citoyens impertinents. Débat public, conflit et mésentente » dans Fourniau, Lepage, Simard, Gariépy et Gauthier (dir.), Le débat public en apprentissage. Regards croisés sur les expériences françaises et québécoises, L’Harmattan, Paris/Montréal, 2005.

28 Rosanvallon P., Le peuple introuvable. Histoire de la représentation démocratique en France, Paris, Gallimard, 1998.

29 Manin B., Principes du gouvernement représentatif, Paris, Flammarion, 1996, p. 258.

30 Rosanvallon P., La contre-démocratie. La politique à l’âge de la défiance, Paris, Seuil, 2006.

31 Rousselier N., « Deux formes de représentation politique : le citoyen et l’individu » dans Sadoun M. (dir.), La démocratie en France, Paris, Gallimard, 2000, p. 247-331 ; Manin B., op. cit.

32 Paoletti M., « La démocratie locale française. Spécificité et alignement » dans CURAPP/CARPS, La démocratie locale. Représentation, participation et espace public, Paris, PUF, p. 45-61.

33 Subra P., op. cit., 2003, p. 160.

34 Olivier L., « Les partis politiques saisis par les logiques militantes du mouvement social. Désinstitutionalisation partisane et institutionnalisation des mouvements sociaux. L’exemple français », communication au colloque annuel de la Société Québécoise de Science Politique, L’engagement et le désengagement politique, Université de Montréal, 26-27-28 mai 2004.


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