1. La place des partis politiques dans les procédures délibératives promues par l’Union européenne
p. 37-50
Texte intégral
1Poser la question de la place des partis politiques dans les procédures délibératives relève d’un paradoxe1. Cette place est incontestablement centrale, que la délibération soit envisagée dans sa dimension externe (le débat avec les autres institutions politiques) ou dans sa dimension interne (l’interaction avec les citoyens que le parti est censé représenter). Les partis politiques sont des acteurs délibératifs : les fora dans lequel se déroulent les débats (les assemblés parlementaires et les médias) en sont l’illustration. L’observation empirique montre toutefois qu’au cours de l’histoire2, cette conception des partis politiques change, ou au moins qu’elle ne va pas de soi. Les procédures délibératives peuvent être conçues comme des ressources utilisées par les partis politiques afin de répondre aux attentes d’un supposé « nouveau citoyen ». Ainsi, l’appel aux procédures délibératives et participatives peut être largement instrumental et servir à susciter le soutien pour les décisions prises3. Les partis sont concurrencés actuellement par un grand nombre d’autres acteurs : les experts, les associations, et plus largement la nébuleuse « société civile ». En analysant la façon dont ils recherchent de nouveaux modes d’expression de leur rôle politique, on constate ainsi une véritable explosion de mises en scène de procédures délibératives à différentes échelles, pensées comme le changement d’un mode de gouvernement vers un mode de gouvernance – un glissement des formes verticales et hiérarchiques vers des conceptions davantage horizontales et coopératives de la gestion des affaires publiques.
2Appliquer ce raisonnement au niveau de l’Union européenne constitue toutefois un véritable défi. Si la littérature normative et théorique sur les apports de la démocratie délibérative au niveau communautaire est foisonnante depuis le début des années 19904, en appui sur les analyses développées au niveau national, les applications réelles de ces inventions théoriques associant les partis politiques restent limitées dans l’arène communautaire. La raison principale est que le système politique communautaire n’attribue pas le même rôle ou la même fonction aux partis politiques ni à leur forum délibératif – le Parlement européen – qu’un système politique national. Si le Parlement européen s’est toujours livré à des délibérations, il n’est une assemblée délibérante que depuis qu’il contribue effectivement à la décision. Comme le rappelle Olivier Costa, le Parlement européen est aujourd’hui le dépositaire d’une forme de souveraineté à l’échelle supranationale et assume ses deux fonctions : légitimer l’intégration européenne par sa délibération tribunitienne et délibérer pour participer au processus décisionnel5. Ainsi, les procédures délibératives ne sont-elles pas conçues comme des moyens pour élaborer un programme directif et le diffuser par des relais militants ou médiatiques auprès d’une base électorale visée. Cette spécificité communautaire entraîne une situation où les partis politiques ne sont pas structurés par une appartenance à un système européen de partis qui n’existe pas. Les partis politiques européens se partagent entre plusieurs courants et n’établissent des relations avec les citoyens que par le canal de leurs leaders. Ils n’ont donc jamais joué le rôle de transmetteur de préoccupations citoyennes6. Leur objectif principal n’a jamais été d’encadrer les masses. Par ailleurs le rôle des dirigeants et des permanents se révèle plus déterminant au niveau communautaire qu’au niveau national. Les préoccupations citoyennes ont fait objet, depuis le début de la construction européenne, de négociations menées par d’autres « porte-parole citoyens » : le Conseil européen, le Comité économique et social ou, plus largement, toutes sortes de groupes d’intérêt formant, selon une terminologie utilisée depuis peu, la « société civile organisée7 ».
3L’objectif de cette contribution est de montrer que la question de la place des partis politiques dans les procédures délibératives promues par l’Union européenne ne peut être comprise comme une rupture, telle que suggérée au niveau national. Le rôle des partis politiques dans les procédures délibératives du système politique de l’Union européenne doit être analysé comme une invention parmi tant d’autres introduites pour rapprocher les processus décisionnels européens des citoyens. Ces inventions ont pour but de légitimer un mode de fonctionnement jugé abstrait et éloigné des préoccupations citoyennes. Il convient de les analyser sur un axe comportant trois degrés normatifs de délibération, en nous appuyant sur la grille de lecture fournie par Jürgen Neyer8 : la délibération fonctionnelle, se déroulant dans des enceintes communautaires entre experts et acteurs concernés afin d’aboutir à la résolution plus efficace d’un problème politique ; la délibération rationnelle, caractérisée par des échanges entre acteurs adoptant un comportement coûts-avantages ; et la délibération normative qui exige la publicité des échanges et représente la version la plus exigeante des trois formes.
4Les procédures délibératives sont ici comprises comme un moyen pour aboutir à une solution à travers un débat ouvert qui mène à une évolution de positions initiales. La question centrale qui se pose ici est de savoir s’il est véritablement possible de parler de délibération au niveau international9, où diverses positions nationales et collectives s’opposent, ou si, au contraire, tout ne se résume pas à la négociation ou au marchandage que nous retrouvons dans la littérature sous les termes de deliberation et bargaining ? Cette question se pose avec plus d’insistance encore pour l’Union européenne. Le contexte spécifique des partis politiques européens, actifs dans un système aussi bien supranational qu’intergouvernemental, exerçant une influence significative au niveau national, est-il compatible avec les théories normatives d’une démocratie délibérative dont les contours restent relativement flous10 ?
5La contribution se propose d’analyser ces trois formes de délibération au niveau communautaire en étudiant plus en détail la place des partis politiques. Alors que les délibérations rationnelle et normative donnent une place de choix aux partis politiques, sous différentes formes, on constate une absence quasi-totale des partis politiques dans la délibération fonctionnelle, la plus « ancienne » au niveau communautaire.
Une délibération fonctionnelle
6La délibération fonctionnelle est la plus « ancienne » forme existant au niveau européen. Elle émerge dans des comités divers, dans lesquels experts étatiques et associatifs se retrouvent en présence de fonctionnaires de la Commission européenne. La délibération qui se déroule aussi bien dans des comités de la « comitologie11 » que dans les comités ad hoc, créés par la Commission européenne autour de questions précises, n’est pas limitée à la question de la légitimité des procédures décisionnelles. L’objectif affiché est d’améliorer la qualité et l’efficacité des décisions communautaires. Les procédures délibératives sont ici conçues non seulement comme un moyen de dépasser l’intérêt national des membres individuels de l’Union européenne mais, à travers le changement de préférences, de permettre que les acteurs concernés acceptent les décisions prises au niveau communautaire. « Seules les procédures délibératives fournissent un cadre institutionnel pour exprimer des préoccupations et adapter les normes à des préférences évolutives12… » Dans une procédure délibérative, les préférences des représentants ne peuvent plus être traitées comme des expressions légitimes de leurs mandataires, mais doivent être justifiées dans le cadre d’un bien public européen, tel qu’il est défini par le droit communautaire.
7Nous observons dans ce contexte l’existence d’un lien étroit entre délibération et participation13 – deux notions que plusieurs analystes différencient clairement14, en insistant sur le caractère fonctionnaliste de la première et sur le caractère normatif de la seconde15. Les deux formes ont en commun de mettre en avant trois principes centraux : un principe d’argumentation, un principe d’inclusion et un principe de transparence16. « L’impératif délibératif17 » est central à l’organisation d’un échange raisonné. Les revendications des uns et des autres ne peuvent s’imposer directement mais doivent s’appuyer sur des critères de justice, de nécessité, de sagesse18. Les acteurs participent à la délibération qui peut mener à un débat prolongé ou même à une décision. On constate toutefois que ces procédures sont, le plus souvent, conçues comme des opérations de communication mises sur pied par des autorités19.
8Ainsi, selon les institutions communautaires, et en particulier la Commission, les acteurs, aussi bien les groupes d’intérêt que les représentants nationaux, contribuent potentiellement à l’information des acteurs politico-administratifs d’une part, mais sont d’autre part des arènes de délibération dans lesquelles les membres peuvent échanger leurs opinions de manière raisonnée. Les institutions communautaires, aussi bien le Parlement européen et la Commission européenne que le Conseil de l’Union européenne, s’appuient sur un double critère de légitimité pour inclure les groupes d’intérêt dans leurs processus de décision : leur contribution au caractère interne et externe de la délibération20. La délibération externe a lieu entre les « élites », à savoir les représentants des différents groupes ainsi que les représentants politiques nationaux et les fonctionnaires de la Commission. Les échanges sont informels, chacun exposant son opinion aux autres, cherchant des alliances et essayant d’aboutir sinon à un consensus du moins à un compromis. L’objectif de ces discussions est de modifier les préférences adverses en argumentant sur l’intérêt de ses propres préférences. En ce sens, les débats sont davantage fondés sur l’argumentation que sur une opposition frontale comme cela pouvait être le cas dans une délibération compétitive. La délibération interne, quant à elle, se déroule au sein même des groupes d’intérêts ou entre les représentants nationaux. Elle est nécessaire pour changer les préférences des membres. Les représentants ne peuvent (et ne doivent) pas changer d’opinion sans consulter leurs membres au préalable et obtenir leur accord. S’appuyant sur ce large réseau d’élites, les décideurs prennent leur décision, une fois le compromis maximal établi, dans l’intérêt général des citoyens.
9Les avis représentés dans les comités prennent la forme de l’expertise – scientifique aussi bien que « profane », représentée par des acteurs actifs sur le terrain. L’évolution de l’expertise comme caractéristique principale de la gouvernance contemporaine n’est pas nouvelle. D’un point de vue normatif, les travaux de Bruno Latour, et plus récemment ceux de Michel Callon, Pierre Lascoumes et Yannick Barthe21, mettent en avant la nécessité de redéfinir l’activité scientifique et de la réintégrer dans le jeu normal de la société et de l’activité politique.
10De ce qui précède, on peut déduire qu’au niveau national comme au niveau de l’Union européenne, le rôle des partis et des représentants politiques dans les processus décisionnels des systèmes politiques contemporains est concurrencé par des groupes d’experts au sein de l’administration. Bien que les élites politiques conservent le pouvoir dans les processus décisionnels, elles justifient de plus en plus leurs décisions sur la base des analyses techniques des experts avec lesquels elles forment une coalition. Le savoir est en train de devenir le terrain du politique :
« Il est évident, […] que le savoir et l’expertise jouent actuellement un rôle important dans la médiation des décisions politiques. Les experts ne prennent peut-être pas des décisions finales concernant les politiques publiques, mais ils servent de plus en plus souvent d’intermédiaires entre les élites politiques et le groupe concerné par une politique publique spécifique. […] Ceci implique également que dans certains cas, les experts se trouvent dans le rôle de “courtier” qui marchande des options politiques entre les élites politiques et les groupes d’intérêt concernés22. »
11On constate alors que ce système « post-industriel », fondé sur la mise en réseaux d’une expertise économique et technologique et du pouvoir bureaucratique, met de plus en plus en cause les concepts de démocratie fondés sur la participation représentative individuelle et citoyenne au processus décisionnel23.
12Dans ces enceintes de délibération, les partis politiques ne jouent aucun rôle particulier, en dehors d’une participation éventuelle de quelques élites parlementaires au cas par cas. Ce processus délibératif s’appuie davantage sur les concurrents des partis politiques européens dans la représentation des intérêts citoyens : les groupes d’intérêt. Les raisons de cette exclusion sont doubles. Utilisées aussi bien par la Commission européenne que par le Conseil de l’Union européenne, elles renvoient à la nature semble-t-il distincte de l’enceinte parlementaire où se déroulent les débats politiques et idéologiques et des comités d’experts conçus pour augmenter l’efficacité des politiques publiques. Bien que confronté à la critique d’un déficit de légitimité grandissant depuis le début des années 199024, le système n’a pas transformé cet argumentaire. Au contraire – au lieu de laisser davantage de place et d’accorder davantage de publicité aux délibérations dans l’enceinte parlementaire, la Commission et le Conseil ont forgé à leur usage le concept de la démocratie participative et délibérative en insistant sur l’inclusion de la « société civile organisée » dans les processus décisionnels.
13Les travaux de Svein Andersen et Tom Burns prolongent cette analyse. En distinguant trois mécanismes de représentation – la représentation des experts, la représentation des groupes d’intérêts et, enfin, la représentation nationale, ils sont d’avis que les deux premiers marquent une dé-politisation des politiques publiques et renforcent leur opacité25. Car la production de l’expertise peut également être utilisée à des fi ns politiques dans un jeu de pouvoir qui oppose différents acteurs. L’expert constitue alors lui-même un groupe d’intérêt. Pierre Lascoumes, dans son étude sur les politiques liées à l’environnement, nous rappelle ainsi que « la force de la technocratie est moins la capacité d’un corps préexistant d’experts et de décideurs à reproduire sa domination historique sur un secteur que le résultat d’un travail permanent de construction de savoir-faire et de légitimité26 ». Dans les comités d’experts de l’Union européenne dont les partis politiques sont majoritairement exclus, on observe ainsi que le travail de légitimation d’autres acteurs participant à la délibération est central.
14Cette forme de délibération en comité d’experts est la plus critiquée par les partis politiques, mais plus généralement par le Parlement européen, compris comme acteur collectif et représentant de l’intérêt des citoyens européens. La critique répétée porte sur le fait que la délibération dans ces comités se déroule sans que l’ensemble des points de vue soit pris en considération, renvoyant ici plus à la forme rationnelle du processus. Si la Commission a répondu en élargissant l’inclusion de la « société civile » – en intégrant les groupes d’intérêt civiques aussi bien qu’économiques dans la délibération –, on constate que les partis politiques restent exclus.
Une délibération rationnelle
15Les approches rationalistes partent du constat que les acteurs agissent sur la base d’intérêts spécifiques. La politique est ainsi comprise comme un jeu d’intérêts, régi par une distribution asymétrique du pouvoir où les préférences des acteurs sont exogènes à l’interaction. Les conflits d’intérêt sont résolus par un processus de marchandage et de vote, ce qui laisse peu ou pas de place pour la délibération ou l’apprentissage.
16Cependant, et comme nous l’avons souligné précédemment, les travaux de Jon Elster27 sur les assemblées plus généralement, et ceux d’Olivier Costa28, Paul Magnette29 et Christopher Lord sur la Convention sur l’avenir de l’Europe ont montré que négociations et délibération ne sont pas aussi éloignées que dans les conceptualisations rationalistes. Même si la politique communautaire peut être comprise comme l’interaction d’acteurs collectifs représentant un intérêt combiné issu d’un processus décisionnel préalable30, ces acteurs peuvent être amenés à modifier leurs intérêts et à les défendre auprès de leurs mandataires. Même dans les cas où les acteurs ont formé un compromis sans modifier leurs préférences initiales, on ne peut pas exclure que l’argumentation ait facilité l’émergence d’un accord. Le concept de délibération est dans ce contexte moins ambitieux. Les critères sont la publicité et la justification, mais pas l’honnêteté. Les acteurs agissant dans ces enceintes ne cherchent pas prioritairement à comprendre l’autre mais à le convaincre du bien fondé de leurs propres intérêts afin de maximiser leurs propres bénéfices. La délibération a lieu lorsqu’un acteur croit avoir suffisamment de bons arguments pour expliquer et convaincre ses partenaires de débat31. Selon Jon Elster, la délibération a lieu parce qu’une norme sociale existe empêchant les acteurs de défendre une position qui n’inclut pas – au moins rhétoriquement – l’intérêt général.
17Vue sous cet angle, la participation des partis politiques à la délibération a lieu plus spécifiquement dans l’arène délibérative, à savoir le Parlement européen. Au jour le jour, les partis politiques interviennent aussi bien dans les débats au sein des commissions spécifiques que dans les séances plénières du Parlement européen, interventions qui, par l’absence relative du jeu partisan, diffèrent de celles qui sont enregistrées au niveau national. Des échanges renvoient certes à des convictions politiques, mais sont davantage formulés comme des questions d’efficacité, élément qui souligne la proximité indéniable entre délibérations fonctionnelle et rationnelle. Le caractère rationnel est cependant particulièrement visible dans l’analyse de l’action des partis politiques européens au sein de la Convention sur l’avenir de l’Europe. Dans ce contexte, les recherches d’Olivier Costa ont montré que les députés européens ont influencé la construction d’un consensus de manière significative, grâce notamment à leur action de coordination32. Ainsi, l’auteur montre que malgré les règles implicites de la délibération, appliquées rigoureusement par le Président de la Convention, qui interdisaient aux conventionnels de parler au nom de leur institution ou de faire référence à ses positions et intérêts, les délégués du Parlement européen ont adopté une attitude de meneur de débat. Or, cette règle implicite de non-représentativité devait, selon Valery Giscard d’Estaing, faire toute la différence avec les Conférences intergouvernementales où chaque participant cherchait à maximiser ces gains pour son camp.
18Les compétences politiques des députés, à savoir leur familiarité avec un environnement pluraliste, aussi bien en ce qui concerne les cultures politiques, les objectifs et les attentes des représentants des différents États membres, leur ont été a priori bénéfiques dans ce système de délibération. Les partis politiques européens, en particulier les trois plus influents dans le Parlement européen – le PSE (Parti socialiste européen) le PPE (Parti populaire européen) et le Parti européen des libéraux – ont joué un rôle crucial en alimentant les réflexions des conventionnels et en orchestrant les positions des députés européens et nationaux, tout en respectant officiellement la consigne de la délibération, à savoir de ne pas défendre une position collective, mais de s’exprimer à titre individuel.
19Des clivages politiques forts entre les partis politiques européens ont toutefois prévalu lors des délibérations. Ces points de divergence expliquent l’absence d’initiative ou d’amendement commun à l’ensemble de la délégation du Parlement européen. Les quelques points d’accord portaient sur l’extension de la majorité qualifiée et de la codécision, l’attribution de la personnalité juridique à l’Union européenne ou encore le partage égalitaire du pouvoir budgétaire entre le Parlement européen et le Conseil. Mais les sujets ont suscité des controverses dans leur large majorité : il en est allé ainsi de la parité homme-femme, de la fusion des piliers, du volet social, de la référence au christianisme ou encore de la transformation de la Cour de justice en Cour constitutionnelle33. En même temps, les clivages politiques qui divisaient les parlementaires ne recoupaient pas les clivages nationaux de leurs pays d’origine. Les seize parlementaires européens avaient été désignés par le Parlement européen lui-même et la moitié d’entre eux n’appartenait pas au parti au pouvoir dans leur pays d’origine34.
20On constate ainsi que la place des partis politiques européens dans les procédures de délibération rationnelle est double. Si la défense d’un intérêt collectif préalablement défini semble rester la règle et reflète la situation que nous observons au niveau national, l’environnement pluraliste des processus décisionnels communautaires, aussi bien linguistique que politique et culturel, semble, au moins dans le contexte de la Convention, avoir permis aux partis de jouer le jeu de la délibération rationnelle.
21Enfin, si nous avançons l’argument d’une spécificité de la participation des partis politiques européens dans les procédures délibératives – dans la mesure où on constate une continuité de leur présence dans les procédures existant depuis le début de la construction européenne –, il n’en reste pas moins que, même au niveau communautaire, l’appel à « l’impératif délibératif » a connu une réception particulière.
Une conception normative de la délibération
22La conception normative de la délibération est la plus ambitieuse : elle exige premièrement la publicité des débats où tous les points de vue doivent être confrontés devant ceux qui sont concernés par les politiques décidées. La procédure délibérative doit mener par la suite à un processus dans lequel les acteurs concernés participent. Sans cette participation ultérieure, l’instrument de la délibération mène à une gouvernance technocratique, peu attirante d’un point de vue normatif. Selon Robert Dahl, deux vecteurs définissent la participation dans les procédures délibératives : le caractère inclusif du public (un public dont les caractéristiques sociales sont le plus pluralistes possible), et la possibilité de la contestation35.
23En analysant la place des partis politiques dans les procédures délibératives comprises sous cet angle, on restreint davantage encore le terrain empirique. Si les fora délibératifs au sein de l’Union européenne se sont multipliés suite à et autour de la publication du Livre blanc sur la gouvernance en 200136, il s’agit ici de s’intéresser particulièrement aux liens entre partis politiques et citoyens « ordinaires », c’est-à-dire à l’aspect plus spécifiquement interne de la délibération. Dans cette troisième partie, nous excluons ainsi toutes les enceintes de délibération mises en place par les institutions communautaires, et en particulier par la Commission européenne, qui n’incluent pas spécifiquement les partis politiques, s’agissant aussi bien de questions constitutionnelles et institutionnelles (Démocratie, Dialogue, Débat) que des politiques publiques (délibérations par Internet37). Nous nous limitons au contraire à une analyse des modèles d’organisation promus au sein des organisations partisanes afin de faire émerger des nouvelles idées et approches. La spécificité du système parlementaire de l’Union européenne, en particulier sa faible polarisation partisane et la place qu’y occupe l’expertise38, pousse les partis européens depuis le début de leur existence à ne pas limiter leurs relations avec les citoyens aux rendez-vous électoraux39. Si deux formes de relations entre partis politiques et citoyens européens correspondent, en partie, aux exigences de la version normative de la délibération – le débat qui se déroule sur Internet et celui qui prend forme dans les nouvelles enceintes formées par les universités d’été et les think tanks partisans –, deux autres – les auditions publiques et les intergroupes – comportent des déficits importants de publicité et d’inclusivité.
Liens directs entre citoyens et partis
24À défaut d’être géographiquement proches des citoyens européens, deux des partis politiques européens, tout comme la Commission européenne depuis le Livre blanc sur la gouvernance, organisent des débats sur des sujets spécifiques sur leurs sites web. Leur objectif est de débattre librement de sujets proposés par des animateurs députés, sans objectif d’efficacité. On retrouve ainsi un forum et un blog sur le site du Groupe socialiste au Parlement européen, dont l’activité reste extrêmement faible. Jusqu’à ce jour peu de débats ont eu lieu, malgré les tentatives régulières du chargé de communication, le député néerlandais Jan Marinus Wiersma. Ses lettres régulières ne sont que sporadiquement suivies de réactions et de commentaires des citoyens. L’animateur explique sur le site : « Bienvenue sur ce nouveau blog. Je m’appelle Jan Marinus Wiersma, je suis Néerlandais, député au Parlement européen et vice-président de la deuxième plus grande formation politique du Parlement, le Groupe socialiste. J’ai été élu pour la première fois au Parlement européen en 1994. En ma qualité de vice-président du groupe, je suis chargé de la communication. D’où ce blog40. » Le blog débute en février 2006 et porte sur des sujets aussi divers que ses lectures d’été, Islam et politique, la directive Bolkestein, ou le Conseil européen des transports.
25Dans une logique similaire, le groupe confédéral de la Gauche unitaire européenne/Gauche vert nordique propose aux citoyens, d’envoyer des commentaires sur leur travail par e-mail. Aucune liste n’est disponible sur le site et l’utilisation de cet outil ne peut donc pas être suivie.
26Il importe toutefois de souligner que ces mécanismes de communication des deux partis politiques afin de prendre contact avec les citoyens et d’engager un processus délibératif semblent extrêmement marginaux et ne correspondent point aux exigences des procédures délibératives. Bien qu’ils soient publics et inclusifs, leur utilisation sert en fait l’image des partis politiques européens, qui sont réputés éloignés des citoyens et qui suscitent peu d’intérêt parmi ces derniers. La création de blogs pour renforcer l’échange entre les citoyens et les partis politiques européens et pour aboutir, éventuellement, à une vraie procédure de délibération, n’est donc qu’un moyen peu adapté à la situation européenne. Si le medium Internet est a priori plus conforme à l’étendue géographique de l’Union européenne que les délibérations organisées par les partis politiques nationaux41, la spécificité organisationnelle des partis politiques européens, à savoir leur existence en tant que fédération de partis nationaux, limite leur capacité à utiliser de tels instruments.
27Le Parti populaire européen ne propose pas de forum de débat, mais il a initié un Réseau d’idées européennes (European Ideas Network), consistant en des Groupes de Travail, des universités d’été et un réseau de think tanks du centre et du centre-droit tels que la Konrad Adenauer Stiftung, la Fondation pour l’Innovation politique, la Hanns Seidl Stiftung ou encore la Jozsef Antall Foundation. Les trois fora sont appelés à susciter des délibérations avec les citoyens afin de générer des nouvelles idées et conceptions du politique. Cependant, le caractère plutôt élitiste de ces structures ne permet qu’une ouverture faible aux citoyens et suscite davantage la participation d’une élite partisane.
Formes mixtes de la délibération normative
28Si les partis politiques européens peinent à associer individuellement les citoyens à des processus de délibération, ils ont établi une association de longue date avec les organisations de citoyens. Deux formes spécifiques de délibération initiées par des députés et les partis peuvent être distinguées à cet égard. Il s’agit d’une part des auditions publiques, et d’autre part des rencontres autour des intergroupes. La raison d’inclure ces deux formes de délibération, somme toute assez confidentielles dans la mesure où elles associent seulement une élite citoyenne – les représentants d’associations ou de groupes d’intérêt plus généralement – repose sur leur capacité à susciter des changements de positions chez les acteurs participant à la suite de la délibération.
29On observe au niveau communautaire une multiplication des auditions publiques initiées par les députés européens de divers bords s’adressant aux acteurs de la « société civile organisée ». L’objectif est de permettre aux députés d’approfondir leurs connaissances sur un sujet particulier en faisant appel à des experts, le plus souvent issus des organisations de la « société civile », et d’engager le dialogue avec les destinataires d’une mesure politique spécifique. Ces auditions publiques sont amenées à susciter l’intérêt des médias, des décideurs et du grand public plus largement. Le nombre des auditions publiques est par ailleurs grandissant. Olivier Costa en compte deux à trois dans les années 1980 et plus d’une cinquantaine par an depuis le milieu des années 200042. Le Parlement souligne ainsi, selon les exigences de la délibération normative, sur le site de la plus récente procédure de délibération de novembre 2007 :
« La relance du processus européen requiert un lien solide avec les citoyens de l’Union européenne. Il ne suffit pas d’affirmer aux citoyens que l’Europe est construite pour eux – l’Europe doit être construite avec eux. Il est absolument indispensable, si l’on veut renforcer la confiance, de faire clairement passer cette idée et d’agir dans ce sens. Le Parlement européen ne souhaite pas uniquement communiquer avec les citoyens, mais réellement les écouter. Les citoyens, passant du statut de consommateurs à celui d’acteurs, peuvent transformer la nature de l’exercice, mais aussi ses objectifs. Un dialogue concerté et équilibré pourrait assurer un plus large soutien au projet43. »
30Les auditions de ce type sont décidées à l’initiative des commissions parlementaires, et non pas des partis politiques. Leur objectif est de contribuer au débat public comme le montrent également les auditions de 1995 destinées à préparer la Conférence intergouvernementale aboutissant en 1997 au Traité d’Amsterdam ainsi que la Convention sur l’avenir de l’Europe. Les auditions bénéficient de conditions matérielles exceptionnelles et d’une large médiatisation. Les idées qui y sont développées sont reprises à leur compte par les députés européens44. Les citoyens présents sont presque exclusivement issus de la « société civile organisée » cependant. Les procédures délibératives ressemblent donc plus à des catalogues d’exigences qu’à un débat menant à un ajustement de points de vue à travers un débat ouvert.
31Les intergroupes représentent au sein du Parlement européen le deuxième forum de délibération dans lequel les partis politiques participent activement, en interaction avec les groupes d’intérêt. Les intergroupes sont des rassemblements informels de députés européens venant de tous les groupes politiques et se réunissant sur un thème précis. Comme le montre Laurent Dutoît45, rare sont les ouvrages académiques qui font référence à ces groupements. Marc Abélès caractérise ainsi « un lieu où l’on peut dialoguer librement, sans être astreint à la discipline des groupes ou aux procédures des commissions46 ». Olivier Costa, au contraire, décrit les groupes politiques comme des acteurs occultes de la délibération, alors que Richard Corbett constate que leurs actions tendent à entrer en concurrence avec celles des commissions parlementaires, notamment en ce qui concerne les auditions des personnes venant de l’extérieur de l’enceinte parlementaire47. Les intergroupes existent depuis les premières élections européennes en 1979. Depuis 1999, des nouvelles règles ont été mises en place qui visent à en limiter leur nombre. En 2003, les intergroupes sont entre 16 et 20, même si certains présentent des formes ad hoc – ce qui complique leur traçabilité48. Ils existent dans le domaine de la santé, de la fiscalité, des questions linguistiques, de l’antiracisme ou encore dans le domaine audiovisuel. Leur activité consiste principalement en l’organisation de journées d’information, de colloques et des débats publics, ce qui donne la possibilité aux groupes d’intérêt d’intervenir.
32Ici, comme dans le contexte des auditions publiques, le caractère inclusif du dispositif reste faible – les représentations des groupes d’intérêt, de la « société civile » ou encore des experts d’une question sont entendus et un dialogue s’engage avec eux. Il y a certes délibération dans la mesure où les préférences des acteurs peuvent être changées à la suite du débat. Le nombre et les caractéristiques des acteurs participant à ces fora sont toutefois extrêmement restreints et les délibérations ne sont transparentes que dans le cas des auditions publiques. De nouveau, les partis politiques ne sont pas directement associés en tant qu’acteurs collectifs. Il s’agit davantage des députés individuels qui représentent leur vision individuelle de la question.
Conclusion
33Nous avons pu constater que la place des partis politiques dans les procédures délibératives de l’Union européenne est faible. Cette faiblesse s’explique par le statut des partis politiques européens – très éloigné de celui qu’occupent leurs homologues nationaux. Leur rôle n’est pas celui d’un encadrement de masses, ni celui de la médiation de la volonté politique des classes sociales ou de segments sociaux ; au niveau communautaire, le rôle des dirigeants et des permanents se révèle bien plus déterminant qu’à l’échelon national49. Cette importance de l’élite est plus particulièrement liée à l’absence d’un « électeur européen ». D’où le défi que pose la question de la place des partis politiques européens dans les procédures délibératives promues par l’Union européenne. Les formes délibératives font partie du système de gouvernement et de gouvernance de l’Union européenne depuis le début de la construction européenne. La construction institutionnelle de l’Union européenne repose pour partie sur une dynamique originale qui ne ressortit pas ou peu au parlementarisme classique en raison du passif de compétences de l’instance élue. Si le Parlement européen bénéficie de prérogatives élargies, ses mandats demeurent sensiblement en deçà des compétences dévolues à une assemblée parlementaire nationale. Par ailleurs, l’exécutif ne procède pas d’une majorité parlementaire au Parlement européen. Les partis, en tant qu’acteurs collectifs, s’inscrivent parfois dans une logique délibérative, comme nous l’avons tenté de montrer à travers l’exemple de la Convention sur l’avenir de l’Europe. Toutefois, en ce qui concerne l’aspect interne de la délibération partisane, à savoir le débat ouvert avec les citoyens, leur activité est faible, voire inexistante.
Notes de bas de page
1 L’auteur souhaite remercier Alistair Cole pour ses remarques pertinentes sur une version antérieure de cet article.
2 Manin B., Principes du gouvernement représentatif, Paris, Flammarion, 1996. Voir aussi Dahl R., Who Governs ? Democracy and Power in an American City, New Haven, Yale University Press, 1961 ; Lowery D., Gray V., « A Neopluralist Perspective on Research on Organized Interests », Political Research Quarterly, 57(1), 2004, p. 163-175.
3 Papadopoulos Y. et Warin Ph., « Are innovative, participatory and deliberative procedure in policymaking democratic and effective ? », European Journal of Political Research, 47, 2007, p. 445-472 ; GBIKPI B. et Grote J. (dir.), Participatory Governance, Berlin, Leske et Budrich, 2002.
4 Neyer J., « The Deliberative Turn in Integration Theory », Journal of European Public Policy, 13 (5), 2006, p. 779-791. Pour un débat approfondi voir également Benz A. et Papadopoulos Y. (dir.), Governance and Democracy. Comparing National, European, and International Experiences, Londres, Routledge, 2006.
5 Costa O., Le Parlement européen, assemblée délibérante, Bruxelles, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2001.
6 On pourrait appliquer ce constant également au niveau national.
7 Pour une analyse de la genèse de cette notion dans l’Union européenne voir Saurugger S., « Démocratiser l’Union européenne par le bas ? Des “groupes d’intérêt” à la “société civile organisée” » dans Cohen A. et Vauchez A. (dir.), La constitution européenne. Élites, mobilisations, votes, Bruxelles, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2007, p. 131-149.
8 Neyer J., op. cit.
9 Roger A., « L’impossible appropriation de l’Union européenne par les militants des partis politiques nationaux ? » dans Costa O. et Magnette P. (dir.), Une Europe des élites, Bruxelles, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2007, p. 37-54.
10 Papadopoulos Y. et Warin Ph., op. cit.
11 Ces comités, institués par le Conseil, épaulent la Commission dans sa tâche de mise en œuvre. Décision du Conseil du 28 juin 2008, OJCE, L 18 423, 1999/468/CE.
12 Neyer J., op. cit., p. 787.
13 Pour une analyse plus exhaustive voir Grossman E. et Saurugger S., « Les groupes d’intérêt au secours de la démocratie ? », Revue française de science politique, 2006, 56 (2), 299-321.
14 Cohen J. et Fung A., « The Radical-Democratic Project », Revue Suisse de science politique, 2004, 10(4), p. 169-180 ; Cohen J. et Rogers J., « Secondary Association and Democratic Governance » dans Cohen J. et ROGERS J. (dir.), Associations and Democracy. The real utopias project, London, Verso, p. 7-98.
15 Voir pour une présentation particulièrement limpide de cette opposition répandue Magnette P., « La Convention européenne : argumenter et négocier dans une assemblée constituante multinationale », Revue française de science politique, 54(1), 2004, p. 5-42.
16 Pateman C., Participation and democratic theory, Cambridge, Cambrige University Press, 1970 ; Macpherson C. B, The life and times of liberal democracy, Oxford, Oxford University Press, 1977 ; Habermas J., L’espace public : archéologie de la publicité comme dimension constitutive de la société bourgoise, Paris, Payot, 1978 ; Habermas J., Théorie de l’agir communicationnel, Paris, Fayard, 1987 ; Bellamy R., Liberalism and Pluralism : Towards a Politics of Compromise, London, Routledge, 1999.
17 Blondiaux L et Sintomer Y., « L’impératif délibératif », Politix, 2002, 15 (57), p. 17-35.
18 Young I. M, Inclusion and Democracy, Oxford, Oxford University Press, 2002. Il importe néanmoins de souligner le phénomène de la « polarisation des groupes », analysé en particulier par C. Sunstein et B. Manin. Il s’agit de la tendance dans chaque groupe à voir les opinions préexistantes se renforcer. Ainsi, Manin insiste sur deux mécanismes : le premier lié au désir de chaque individu de plaire, donc d’approuver ou d’être approuvé par les autres. Le deuxième facteur est le fait que l’orientation majoritaire des opinions pèse sur les autres arguments exprimés par le groupe. Il devient dès lors très difficile de formuler et de défendre des arguments divergents. Manin B., « Délibération et discussion », Revue Suisse de science politique, 2004, 10(4), 180-193 ; Sunstein C., Republic. com, Princeton, Princeton University Press.
19 Pour un débat initial voir Fishkin James S., The Voice of the People. Public Opinion and Democracy, New Haven, Yale University Press, 1997 ; Blondiaux L., « L’idée de la démocratie participative : enjeux, impensés et questions récurrentes » dans Rey H, Bacque M. -H. et Sintomer Y. (dir.), Démocratie participative et gestion de proximité, Paris, La Découverte, 2005.
20 Mansbridge J., « A deliberative theory of Interest Representation » dans Petracca M. (dir.), The Politics of Interest, Boulder, Westview Press, 1992, p. 32-57.
21 Latour B., Politiques de la nature. Comment faire entre les sciences et la démocratie, Paris, La Découverte 1999 ; Callon M., Lascoumes P. et Barthe Y., Agir dans un monde incertain. Essai sur la démocratie technique, Paris, Le Seuil, 2001.
22 Fischer F., Technocracy and the Politics of Expertise, London, Sage, 1990, p. 171.
23 Richardson J., « The Market for Political Activism : Interest Groups as a Challenge to Political Parties », West European Politics, 18 (1), 1995, p. 116-139.
24 Dont Berthold Rittberger dit très justement que son existence ou son absence ne devrait pas être la préoccupation des sciences sociales. Sa présence réelle importe en effet moins que les conséquences de sa présence supposée, en tant que moteur des déclarations, décisions, et actions des décideurs. Rittberger B., Building Europe’s Parliament. Democratic Representation Beyond the Nation State, Oxford, Oxford University Press, 2004.
25 Andersen S. et Burns T., « The EU and the Erosion of Parliamentary Democracy : A Study of Post-parliamentary Governance » dans Andersen S. et Eliassen K. A. (dir.), The EU : How Democratic is it ?, London, Sage, 1996, p. 227-251. Raymond Boudon et François Bourricaud constatent, en 1986, que les groupes professionnels jouent un rôle croissant dans les sociétés contemporaines et que le type de représentation légitime qu’ils diffusent est une des caractéristiques essentielles de la reconnaissance de leur capacité d’expertise. Boudon R. et Bourricaud F., Dictionnaire critique de la sociologie, Paris, PUF, 1986, rubrique « Professions ».
26 Lascoumes P., « La technocratie comme extension, cumul et différenciation continus des pouvoirs » dans Dubois V. et Dulong D. (dir.), La question technocratique : de l’invention d’une figure aux transformations de l’action publique, Strasbourg, Presses Universitaires de Strasbourg, p. 187.
27 Elster J., « Deliberation and Constitution Making » dans Elster J. (dir.), Deliberative Democracy, Cambridge, Cambridge University Press, 1998, p. 97-122.
28 Costa O., « La contribution de la composante “Parlement européen” aux négociations de la convention », Politique européenne, n° 13, printemps 2004, p. 21-41.
29 Magnette P., « La Convention européenne : argumenter et négocier dans une assemblée constituante multinationale », Revue française de science politique, 54 (1), 2004, p. 5-42.
30 Moravcsik A., The Choice for Europe : Social Purposes and State Power from Messina to Maastricht, Ithaca, Cornell University Press, 1998.
31 Schimmelfennig F., « The Community Trap : liberal norms, rhetorical action, and the Eastern enlargement of the European Union », International Organization, 55(1), 2001, p. 47-80.
32 Costa O., « La contribution de la composante “Parlement européen” aux négociations de la convention », Politique européenne, n° 13, printemps 2004, p. 21-41.
33 Costa O., ibid., p. 33.
34 Magnette P., « La Convention européenne : argumenter et négocier dans une assemblée constituante multinationale », Revue française de science politique, 54(1), 2004, p. 5-42.
35 Dahl R., Polyarchy : Participation and Opposition, New Haven, Yale University Press, 1972.
36 Com (2001) 428 final, Gouvernance européenne, Un livre blanc, 25 juillet 2001.
37 Après les résultats négatifs des referenda organisés en France et aux Pays-Bas, la Commission européenne a lancé un plan D – démocratie, dialogue, débat – au niveau communautaire qui avait pour objectif d’associer davantage les citoyens à des procédures de délibération et de participation. Plus récemment, du 7 au 9 décembre 2007, la Commission européenne, sous la responsabilité particulière de Margot Wallström, Commissaire pour les relations institutionnelles et la communication, a réuni environ deux cents citoyens européens à Bruxelles, pour dégager les grandes lignes des six projets européens de démocratie participative cofinancés par la Commission européenne en 2006 et en 2007, [http://ec.europa.eu/commission_barroso/wallstrom/communicating/conference/dialogue/index_fr.htm].
38 Costa O., Le Parlement européen, op. cit., 2001.
39 Costa O., « Le Parlement européen et les associations de citoyens » dans Belot C. et Cautres B. (dir.), La vie démocratique de l’Union européenne, Paris, La documentation française, 2006.
40 [http://www.socialistgroup.eulgpes/bloglist.do?startpos=41&lg=fr&peopleid=82].
41 Pour une analyse particulièrement lucide des mécanismes britanniques de délibération intra-partisane voir Faucher-King Florence, Changing Parties. An anthropology of British party conferences, Palgrave, 2005. Voir également les articles de Florence Faucher-King, Rémi Lefebvre et Éric Treille dans ce dossier.
42 Costa C., « Le Parlement européen et les associations de citoyens », op. cit., p. 32-33.
43 L’agora citoyenne : [http://www.europarl.europa.eu/parliament/public/staticDisplay.do?language=FR&id=66].
44 Costa C., « Le Parlement européen et les associations de citoyens », op. cit., p. 32-33.
45 Dutoit L. « L’influence au sein du Parlement européen : les intergroupes », Politique européenne, n° 9, hiver, 2003, p. 123-142.
46 Abeles M., La vie quotidienne au Parlement européen, Paris, Hachette, 1992, p. 322.
47 Corbett R., The European Parliament’s Role in Closer European Integration, Basingstoke, Macmillan 1998.
48 Dutoit L., op. cit. ; Greenwood J., Representing Interests in the European Union, Basingstoke, Palgrave 2003, p. 61-65.
49 Bartolini S., Restructuring Europe. Center Formation, System Building and Political Structuring Between the Nation Sate and the EU, Oxford, Oxford University Press, 2005.
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