1En 2006, l’adoption du projet de loi 33 modifiant la Loi sur les services de santé et les services sociaux du Québec a ouvert la porte au développement de l’assurance privée pour couvrir certains risques médicaux relevant auparavant exclusivement de l’assurance maladie publique. Peu de temps après, le gouvernement du Québec mettait sur pied le groupe de travail sur le financement du système public de santé afin d’étudier de nouveaux modes de gestion des risques de la maladie et de nouvelles sources de revenus. Le groupe a publié un rapport, intitulé En avoir pour notre argent, qui proposait le « décloisonnement circonscrit de la pratique médicale », c’est-à-dire la possibilité pour les médecins du système public d’avoir « une pratique mixte » en les autorisant à traiter des patients dans le marché privé des soins. Ce marché privé devait être encouragé par une « ouverture sur l’assurance privée » bien plus large que ne le prévoyait le projet de loi 33. En fait, il s’agissait de « lever les contraintes actuelles » et de proposer que « la loi autorise le recours à l’assurance privée pour des services déjà couverts par le régime public ». L’opinion majoritaire au sein du groupe de travail était que le décloisonnement de la pratique médicale et l’ouverture à l’assurance privée permettraient une plus grande « liberté de choix » pour les individus, tout en instaurant des principes plus rigoureux de gestion des risques dans l’offre de soins au Québec1.

2En faisant appel à un groupe de travail composé de trois membres issus de sensibilités politiques différentes, le gouvernement tentait ainsi de dépolitiser une question qui suscite les passions au sein de la population québécoise depuis plusieurs années, en la réduisant à un simple problème de gestion technique. Dans ce processus, le concept de risque jouait un rôle très important. En effet, plutôt que de présenter la protection sociale contre la maladie comme un droit associé à la citoyenneté, on la présentait plutôt comme une assurance contre un risque. Dès lors, la question était moins de déterminer les moyens à prendre pour qu’un droit soit pleinement respecté que d’évaluer les mérites respectifs des assurances publique et privée dans la gestion efficace d’un risque afin « d’en donner pour leur argent » aux Québécois. Toutefois, comme le prouve la dissension au sein même du groupe de travail2, de même que les nombreux débats dans l’espace public, la formulation de la question en termes techniques « neutres » (risque, assurance, efficacité, choix, etc.) n’a pas permis d’évacuer la question des fondements de la communauté politique et de ce que la très grande majorité des Québécois considèrent comme étant leurs droits sociaux.

3Ce débat sur la protection sociale en cas de maladie n’est, bien sûr, que l’une des nombreuses manifestations d’une série de transformations fondamentales au sein des sociétés occidentales depuis une quarantaine d’années3. Plusieurs concepts ont été élaborés pour rendre compte de ces transformations, que ce soit la postmodernité, le postfordisme, le néolibéralisme ou, plus récemment, la « société du risque ». Pour les théoriciens de la société du risque, la « modernité avancée » serait caractérisée par l’apparition de nouveaux risques dans la foulée de l’épuisement du capitalisme industriel, contraignant citoyens et gouvernements à revoir les fondements de la communauté politique à la lumière de ces dangers. Un tel constat sur la société actuelle a bien sûr éclairé d’une nouvelle lumière l’expérience de la modernité industrielle, et notamment celle de l’État-providence, qui aurait été moins marquée par la reconnaissance de droits sociaux4 que par celle des risques sociaux caractéristiques de la société industrielle. C’est à ce problème, et à ses conséquences sur notre compréhension des fondements de la communauté politique moderne, que ce texte est consacré.

4Comme nous le verrons dans la première partie de ce chapitre, cette expérience de la « modernité avancée » est de plus en plus analysée sous l’angle d’un « grand récit du risque » qui implique une vision linéaire de l’histoire de l’État-providence, ce dernier étant vu comme une réponse technique aux risques « calculables », et donc assurables, de la société industrielle. Dans la deuxième partie de ce texte, nous critiquerons ce récit du risque à partir d’une brève étude de cas, celle de la Commission sur les assurances sociales du Québec qui a enquêté sur la question sociale tout au début de la crise économique des années 1930. Si cette commission a donné peu de résultats concrets, elle permet tout de même à l’historien de comprendre les limites d’une analyse historique qui, attribuant au risque une capacité à établir un consensus politique au-delà des conflits qui caractérisent les rapports sociaux, en viendrait à réduire la société à une collectivité instrumentale dont la principale fonction est la gestion optimale des risques. Par ailleurs, comme nous le verrons, une telle analyse historique centrée sur la gestion du risque comme finalité des sociétés humaines joue un rôle crucial dans le diagnostic actuel de la crise de l’État-providence et dans les axes de réforme proposés.

L’État-providence et la « société du risque »

5Depuis une trentaine d’années, quelques théoriciens du risque, comme Ulrich Beck, Anthony Giddens et François Ewald, ont tenté de réinterpréter l’expérience de la communauté politique moderne à la lumière des principaux dangers qui menacent les sociétés5. Pour Ewald, qui s’inscrit en partie dans le prolongement des études foucaldiennes sur la gouvernementalité, la « philosophie du risque » et le « schème de l’assurance », appliqués aux problèmes sociaux de la société industrielle, auraient permis de refonder la communauté politique pour donner naissance à la « société assurantielle », l’État-providence, au tournant du XX^e siècle6. C’est donc dans ce contexte de reformulation du contrat social que les sociétés occidentales auraient développé des protections assurantielles contre toute une panoplie de risques sociaux liés à la condition salariale, dont les risques associés au chômage, à la maladie, à la vieillesse, etc. Cela dit, la fin des « trente glorieuses » de même que la fragilisation de la condition salariale ont entraîné une remise en question des fondements de l’État-providence7. Cette remise en question, illustrée entre autres par la crise du système de santé québécois, témoigne bien de la nécessité d’un retour critique sur l’hypothèse de la « solidarité assurantielle ».

6Rappelons d’abord que les sociétés libérales ont trouvé, dans le dispositif assistantiel (la charité, la philanthropie, etc.), les principes structurant la pratique du « gouvernement de la misère » au début du XIX^e siècle8. Ne pouvant aborder le secours aux pauvres sous l’angle du droit, ce qui aurait été à l’encontre des principes de la responsabilité individuelle et du contrat social libéral, les sociétés occidentales ont développé des pratiques d’assistance moralisantes qui devaient viser, tout en l’encadrant, l’autonomie du sujet individuel9. Avec l’avènement de la société industrielle, toutefois, il est de plus en plus évident que les problèmes sociaux ne peuvent plus être compris comme relevant simplement de la « faute » morale de l’individu. C’est le cas par exemple des accidents du travail, qui apparaissent de plus en plus comme un « risque professionnel » de la société industrielle elle-même, et non comme un malheur attribuable à l’action et à la responsabilité d’un ouvrier ou d’un patron. À partir de la reconnaissance de cette catégorie sociale de l’accident, on assisterait alors, selon Ewald, à un déplacement fondamental dans la définition des problèmes sociaux, puisque ceux-ci ne sont plus définis en termes moraux, mais plutôt en termes de « risques » sociaux, rendant possible leur prise en charge par l’assurance à partir du tournant du XX^e siècle. Avec le développement de la statistique sociale, le calcul des risques permet ainsi d’évaluer le degré de probabilité que se produisent certains événements involontaires (les accidents), comme l’accident de travail, la maladie, le chômage, etc., ayant des répercussions économiques négatives sur la vie des individus. En évaluant les pertes financières associées à ces « accidents », on peut envisager des mécanismes assurantiels de compensation fondés sur la mutualisation des risques sur une population d’individus. En redéfinissant les problèmes sociaux en termes d’accidents, le nouveau discours sur les risques sociaux permettrait donc, selon Ewald, de se dégager de la vieille définition libérale des problèmes sociaux reposant sur la responsabilité individuelle et la faute morale.

7Toujours selon Ewald, « l’application du calcul des probabilités au gouvernement de la société », au moyen des assurances sociales, a donc été « le grand événement politique des deux derniers siècles10 ». Cet événement a permis de sortir des contraintes que faisait peser le droit libéral, et son articulation autour du principe de la responsabilité individuelle, sur les exigences sociales du développement industriel. L’assurance sociale serait ainsi étroitement liée à l’émergence de nouveaux droits, comme le droit du travail et le droit social, ce qui amène Ewald à y voir la condition de possibilité de l’État-providence au tournant du XX^e siècle11. Plus largement, la généralisation des vertus de l’assurance au gouvernement de la société, à la même époque, permet de fonder une nouvelle communauté politique :

« La philosophie du risque, le schème de l’assurance permettaient de repenser la formule du contrat social et d’imaginer un nouveau diagramme de régulation pour les sociétés industrielles : la société retrouverait son harmonie en se réalisant comme assurance universelle, avec comme programme d’assurer la sécurité sociale12 ».

8Voici comment Ewald explique le succès politique du « schème de l’assurance » appliqué au gouvernement des sociétés :

« Les mutualités assurantielles ont des caractéristiques singulières : ce sont des mutualités abstraites, par rapport à ces mutualités qualifiées que sont la famille, la corporation, le syndicat, la commune… On « appartient » à ces dernières, dans la mesure où l’on respecte les devoirs, les hiérarchies, l’ordre qui sont les leurs. La famille a ses règles, comme le syndicat son règlement intérieur. Ces mutualités vous fixent, vous moralisent, vous éduquent, vous donnent votre être et votre conscience. Les mutualités assurantielles sont bien différentes : elles laissent libres. Elles ne saisissent les individus que dans l’abstraction de leurs risques. […] Elle permet de bénéficier des avantages du tout en le laissant libre d’exister comme individu. Elle semble réconcilier ces deux termes antagonistes que sont société et liberté individuelle. C’est, comme on le verra, ce qui fera son succès politique13. »

9En d’autres mots, la « magie » de l’assurance devait transformer l’individualisme de chacun en solidarité abstraite de tous, répondant par le fait même au problème crucial, tel que défini par les « études gouvernementales », du « gouvernement à distance » dans une société fondée sur la liberté individuelle. Nous reviendrons, un peu plus loin, sur l’approche en termes de gouvernementalité, principalement pour souligner qu’elle peut déboucher sur une interprétation différente de celle de Ewald. Pour l’instant, tentons de voir comment la thèse de celui-ci, qui voit dans le risque, et dans l’assurance qui en est l’application au « gouvernement de la société », le fondement de l’État-providence, se prolonge dans les thèses plus récentes d’Ulrich Beck et d’Anthony Giddens.

10Pour ces derniers, qui s’appuient en partie sur les thèses d’Ewald14, l’État-providence est présenté comme l’une des institutions phares de la « première » modernité industrielle, période qui débute avec l’industrialisation et qui s’éteint progressivement dans le dernier tiers du XX^e siècle pour laisser place à la modernité « avancée », c’est-à-dire à la « société du risque ». La première modernité serait marquée, selon eux, par un type paradigmatique de risques sociaux. Ces risques font référence, entre autres, aux événements malheureux qui frappent aléatoirement les salariés, qui ne peuvent en être tenus personnellement responsables. Puisqu’il s’agit de risques qui concernent des individus partageant globalement la même condition sociale, ils peuvent être mutualisés par la technique passive de l’assurance sociale à une population salariale plus ou moins indifférenciée (la classe ouvrière). Dans le cas qui nous intéresse, il s’agirait donc des risques de la maladie, de l’invalidité, de la vieillesse, du chômage, etc., qui sont tous susceptibles de faire l’objet d’un traitement probabilitaire et d’une protection assurantielle. Puisque ces risques sociaux posent le problème « hiérarchique » de la redistribution de la richesse de haut en bas, ils légitiment conséquemment des formes centralisées et uniformes de gestion comme l’État-providence15.

11Selon Beck et Giddens, l’État-providence est donc perçu comme un simple système de gestion collective des risques16. Ce système est non réflexif, dans la mesure où il s’agit simplement de réparer les pots cassés de l’économie industrielle, sans que cette dernière soit elle-même remise en question à la lumière des risques qu’elle fait peser sur la reproduction de la société elle-même. Confiante dans le progrès industriel et dans la capacité technique de maîtriser les risques, la modernité industrielle se développe en ayant pour horizon politique un monde de plus en plus sécuritaire. Toutefois, par un processus dialectique, la protection sociale contre les risques sociaux et l’avenir sécuritaire qu’elle permet d’envisager auraient eu un effet considérable sur la structure sociale, engendrant un processus lourd d’individualisation qui dissout les appartenances traditionnelles (les « mutualités qualifiées » d’Ewald), à commencer par celle relative à la hiérarchie sociale elle-même (les classes). À terme, l’État-providence aurait engendré un « capitalisme sans classe » qui remettait en cause les vieilles hiérarchies, ce qui fragilisait conséquemment les fondements mêmes de la société assurantielle héritée de la modernité industrielle et de sa structure sociale17.

12Plus important, selon ces théoriciens, la crise de l’État-providence doit être comprise à la lumière d’un autre développement, soit celui de l’apparition de nouveaux risques caractéristiques de la « modernité avancée ». C’est à cette principale condition que l’on a pu passer de la société industrielle à la « société du risque ». Même si les auteurs reconnaissent qu’il y a toujours des risques sociaux hiérarchiques caractéristiques de la première modernité industrielle, ils soutiennent que les transformations associées à la modernité avancée ont créé un nouveau type paradigmatique de risques, tels que les risques nucléaires et environnementaux, qui ne peuvent pas être mutualisés par la technique passive de l’assurance, puisqu’ils ne menacent plus aléatoirement des individus, mais l’existence des sociétés elles-mêmes18. La « société du risque » est donc une société « réflexive », consciente des risques cataclysmiques qu’elle produit (mais qu’elle ne peut pas maîtriser) et qui menacent la reproduction de la société. La terre étant devenue un « siège éjectable », une solidarité de peur devrait se créer entre des individus affranchis des anciennes appartenances et globalement égaux face aux nouveaux risques. Conséquemment, ces derniers ne posent plus le problème d’une redistribution verticale de la richesse, mais celui de la redistribution horizontale des risques. Comme le souligne Beck, si une société industrielle doit s’organiser autour du problème hiérarchique des inégalités matérielles, une société du risque est condamnée à s’organiser, quant à elle, autour du problème « démocratique » de la destruction planétaire19. Si l’avènement de la société du risque apporte de très grandes incertitudes (ou des risques « incalculables »), elle présente également de grandes opportunités pour repenser les cadres rigides et hiérarchiques de la société industrielle de classes, dont l’État-providence est l’une des principales incarnations.

13L’apparition de ces nouveaux risques obligerait ainsi à revoir les actions et les responsabilités des individus et des institutions. Les anciens mécanismes passifs et uniformes de la société assurantielle ne suffisent plus, et les individus et les institutions n’ont d’autre choix que de participer dynamiquement à une société de plus en plus réflexive. Dans une société aussi radicalement tournée vers l’avenir, l’inaction est elle-même productrice de risques, en même temps que la méfiance généralisée à l’égard de l’expertise technologique et scientifique rend l’avenir de plus en plus incertain. Les individus et les institutions sont donc condamnés à agir, à se transformer réflexivement à la lumière de leur propre évaluation des dangers et des opportunités que l’avenir recèle. Les conséquences sont immédiates pour la communauté politique héritée de la modernité industrielle. Anthony Giddens, l’un des plus importants architectes du recentrement du Parti travailliste britannique (New Labour) et de la réforme de l’État-providence au Royaume-Uni, insiste sur le fait que « […] à l’ère des risques manufacturés20 […] l’État-providence ne peut pas continuer à exister dans la forme qui était la sienne depuis le compromis post-1945. La crise de l’État-providence n’est pas purement fiscale, c’est une crise de gestion du risque dans une société dominée par un nouveau type de risque21 ». Le déclin des vieilles appartenances de classe et l’émergence d’une nouvelle culture réflexive du risque explique pourquoi :

« […] les classes moyennes se détachent des services publics et, en un sens, elles ont raison de le faire, puisque ces services étaient rattachés à un contexte différent et à une interprétation différente du risque. Quand les gens s’impliquent plus activement dans l’orientation de leur vie, ils doivent aussi s’impliquer plus activement dans l’orientation de la gestion du risque. Il n’est donc pas surprenant que ceux qui en ont les moyens en viennent à se retirer des systèmes de protection sociale existants22. »

14Bien que les approches de Beck, Giddens et Ewald diffèrent sur plusieurs aspects, elles se rejoignent en ce qu’elles partagent une certaine conception ontologique du risque. En effet, le risque s’impose ici à l’existence sociale, contraignant les individus, les institutions et les sociétés à s’adapter fonctionnellement aux nouvelles conditions qu’il impose. C’est ainsi qu’Ewald et Kessler ont pu célébrer il y a quelques années les noces du risque et de la politique. En s’appuyant principalement sur les travaux de Beck et de Giddens, et sur leur thèse d’une transformation radicale de notre rapport au risque dans la modernité avancée, ils soulignaient que le risque n’était plus une simple matière d’une politique sectorielle, mais bien une « philosophie politique globale, comme une manière de repenser la politique, la compétence gouvernementale, la tâche d’un gouvernement, son programme à l’âge de notre modernité tardive ou de la postmodernité ». Les conséquences politiques sont très semblables à celles qu’avait déterminées Giddens. Selon Ewald et Kessler, l’État doit reconnaître sa « vraie place », c’est-à-dire se mettre à la disposition des acteurs économiques et de l’institution de marché, « pour qu’il en résulte l’ordre collectif le plus profitable à tous ». Cela implique qu’il se consacre moins à la répartition des richesses et davantage à la répartition des risques. Les risques sociaux ont perdu leur caractère paradigmatique, et c’est plutôt autour des nouveaux « risques de l’existence », qui ne relèvent pas à proprement parler du salariat, que doit être programmé le reengenering de l’État social. Ainsi, « la tâche du gouvernement est moins de transférer sur l’État les risques des citoyens que de faire qu’ils trouvent appui sur des institutions qui ne les déresponsabilisent pas23 ».

15Exit, donc, les droits sociaux dans cette réinterprétation des grandeurs et des misères de l’État-providence sous l’angle du grand récit du risque. Alors que les mouvements sociaux ont vu dans l’État-providence la reconnaissance, gagnée de haute lutte, d’une extension du régime de la citoyenneté au salariat, les experts du risque nous rappellent au final qu’il n’y a jamais eu véritablement « conquête » de droits sociaux, seulement reconnaissance des risques du capitalisme industriel socialisés par l’assurance. Laissant complètement de côté la question du droit social, Ewald a pu ainsi insister sur le fait que le projet de reengenering de l’État-providence français n’implique pas une privatisation du risque lui-même (qui est collectif par définition), seulement la gestion de celui-ci24. On voit sans peine comment cette théorie du risque peut expliquer les récentes remises en question relatives au système de santé québécois, notamment les nouvelles exigences pour assurer une gestion plus « efficace » des risques de la maladie et pour accorder une plus grande place à la « liberté de choix » dans l’offre de soins.

16Bien sûr, une prise en compte sérieuse du risque ne débouche pas nécessairement sur le grand récit d’une adaptation fonctionnelle et maximale des individus, des institutions et des sociétés à ses exigences. Ironiquement, même si Ewald s’inscrit lui-même dans ce courant de pensée, les études foucaldiennes ont sérieusement mis en doute le grand récit du risque. Cette approche vise à déterminer comment s’exercent, depuis la période moderne, les pratiques de la rationalité gouvernementale libérale, c’est-à-dire cette « forme complexe de pouvoir qui a pour cible la population, pour savoir l’économie politique, pour techniques les dispositifs de sécurité25 ». Cette perspective en termes de gouvernementalité permet de se dégager d’une vision institutionnelle du politique tendant à réifier l’État comme lieu d’émanation par excellence du pouvoir souverain. En effet, l’approche gouvernementale tente de reconstruire la généalogie des différentes pratiques libérales de pouvoir consacrées à la « conduite des conduites », pratiques disséminées dans la société civile qui ont pour caractéristique principale de chercher « dans la conduite rationnelle des acteurs le principe de rationalisation de l’art libéral du gouvernement26 ». Bien sûr, le savoir sur le risque et les pratiques assurantielles, de même que l’État-providence, s’inscrivent dans ce processus. Selon cette perspective, le risque n’est pas un principe agissant sur l’histoire, imposant ses vertus intrinsèques au devenir humain, mais bien l’une des multiples formes que prennent les stratégies de pouvoir dans un contexte donné.

17Le risque n’a donc aucune « propriété intérieure » qui lui permettrait de fonder un nouveau droit social ou une nouvelle communauté politique, que ce soit en s’incarnant dans la « société assurantielle » ou dans la « société du risque ». En exagérant la cohérence de la « rationalité assurantielle » adaptée au gouvernement de la société, la perspective d’Ewald sous-estime les conflits entourant la définition des risques et la construction des protections27. En effet, la distinction entre les mutualités « abstraites » et les mutualités « qualifiées » évoquée plus haut ne permet pas de comprendre le déplacement du pouvoir et, notamment, l’émergence de nouveaux types de contraintes associés au projet de ne saisir « les individus que dans l’abstraction de leurs risques ». Daniel Defert, par exemple, a insisté sur le fait qu’un tel déplacement devait se comprendre à la lumière du déclin des sociétés ouvrières de secours mutuels qui visaient, par l’assurance, à institutionnaliser des rapports horizontaux de solidarité au XIX^e siècle. C’est en fait une conception « verticale » de l’assurance qui va s’imposer, libérant certes les individus de l’univers moral des « mutualités qualifiées », mais les assujettissant verticalement à une administration centralisée selon l’imaginaire du contrat d’assurance privé, imaginaire qui a ses propres exigences morales et ses propres contraintes de pouvoir28. En somme, les mêmes risques industriels ont inspiré plusieurs grandes conceptions assurantielles de la communauté politique au tournant du XX^e siècle, illustrant bien le fait que le risque n’a pas de propriétés intrinsèques qui lui permettraient de mener tout droit à l’État-providence.

18De plus, soulignons que la « philosophie du risque » ne saurait épuiser toutes les conceptions de la solidarité et des techniques de répartition qui ont participé à la genèse de l’État-providence. Comme l’a montré Robert Castel, par exemple, le processus de légitimation de l’État social s’inscrit également dans la lente transformation du conflit entre le patrimoine (la propriété) et le travail (le salariat), qui mènera à la structure sociale spécifique du capitalisme industriel, composée d’une large classe ouvrière qui ne se reproduit plus par la transmission d’un patrimoine. Ce qui est à l’œuvre, ici, est moins la lente colonisation de l’avenir par le risque qu’une mutation d’un autre ordre, ce que Castel appelle la constitution de la « propriété sociale », produit de la division du travail dans les sociétés industrielles et qui prend la forme non seulement des assurances sociales, mais également des services publics, de l’éducation, du logement social, etc. C’est donc moins la socialisation du risque que celle des revenus produits par le travail dont il est question ici, socialisation qui est à l’origine de cette propriété sociale qui fonde un nouveau droit (social) en permettant au salarié d’accéder à la sécurité que pouvait conférer, dans la société préindustrielle, la propriété. C’est pourquoi Castel affirme que « si essentielle soit-elle, la technologie assurantielle est loin de couvrir le champ de la propriété sociale, qui me paraît le concept englobant pour subsumer l’ensemble du développement du secteur social à partir [de la fin du XIX^e siècle]29 ». Cela dit, on ne peut nier que « l’application de la rationalité assurantielle au gouvernement de la société », bien qu’elle ne fût pas la seule rationalité à l’œuvre dans la genèse de l’État-providence, a favorisé une dépolitisation du sujet politique qu’est le « peuple » pour l’objectiver sous l’angle d’une « population » comprise comme une agrégation sérielle d’individus vulnérables à saisir, comme le souligne Ewald, dans « l’abstraction de leurs risques30 ». Ce qui montre bien que dans le cas de « la philosophie du risque et du schème de l’assurance », ce n’est pas la contribution positive de chacun (par le travail, salarié ou non31) à la constitution d’une « propriété sociale » qui est mise de l’avant, mais plutôt une commune vulnérabilité individuelle face aux dangers de la société industrielle. On conçoit alors aisément que le fait de présenter l’État-providence comme un simple système collectif de gestion des risques, comme l’envisagent notamment Ewald, Giddens et Beck, débouche sur une conception particulièrement appauvrie de la communauté politique.

La Commission des assurances sociales du Québec

19Pour illustrer plus concrètement l’enjeu que pose le risque dans l’histoire de la protection sociale, nous pouvons maintenant nous tourner vers un cas historique bien précis, soit celui de la Commission des assurances sociales du Québec. Cette dernière (aussi appelée la commission Montpetit) est une commission importante mais méconnue dans l’histoire du Québec. Elle a été instituée en 1930 à la suite des pressions du mouvement ouvrier, et notamment des syndicats catholiques. Elle a amorcé ses travaux au début de l’année 1931 et a remis ses derniers rapports au début de l’année 1933. Pendant un peu plus de deux ans, les commissaires, recrutés au sein des milieux patronal, syndical, nationaliste, clérical, médical et gouvernemental, ont présidé à près d’une centaine de séances dans la plupart des régions du Québec, et ont participé à un voyage d’étude en Europe. Au cours de ces audiences, les témoignages provenaient de la plupart des groupes d’intérêt concernés par cette question, des syndicats aux patrons en passant par les groupes de femmes, les associations charitables, les assureurs, les médecins, les travailleurs et experts sociaux, le clergé, etc. Cette commission a produit six rapports, dont trois respectivement sur l’assurance vieillesse, l’assurance chômage et l’assurance maladie32. Ses travaux devaient être compris dans le prolongement de la nouvelle loi qui instituait une assurance publique pour les accidentés du travail33. En effet, les commissaires, malgré leurs divergences sur plusieurs sujets, s’entendaient pour envisager la vieillesse, le chômage et la maladie comme des risques qu’il fallait indemniser par l’assurance sociale, au même titre que les accidents du travail.

20Si cette commission est plutôt méconnue, c’est qu’elle a produit peu de résultats directs. En effet, ce n’est que pendant la Seconde Guerre mondiale que le Canada entre, et très prudemment, dans l’ère de l’État-providence. Quant à l’État provincial du Québec, s’il se résigne à participer à quelques politiques sociales dont l’initiative revient à l’État fédéral, ce n’est vraiment que dans les années 1960 qu’il adopte les grandes orientations de l’État-providence. Dans un pays où la gestion de la question sociale relève prioritairement des compétences provinciales, le développement de l’État-providence a nécessairement suscité de nombreux conflits constitutionnels entre le fédéral et les provinces, et notamment la province de Québec, qui se présente de plus en plus comme l’État « national » des Canadiens français minoritaires. C’est par ailleurs le gouvernement très conservateur du parti de l’Union nationale qui a dominé la scène politique québécoise de 1936 à 1960, à l’exception d’un seul mandat du Parti libéral de 1939 à 1944. Dans ce contexte politique, auquel il faut ajouter les contraintes fiscales associées à la crise économique, on peut comprendre que les recommandations de la commission Montpetit n’ont pas eu beaucoup d’effet sur les grandes orientations de l’État.

21Cela dit, cette commission est tout de même très significative dans l’histoire du Québec. D’une part, les recommandations de la commission Montpetit contribuent à faire reconnaître, par le gouvernement québécois, le risque de la maladie industrielle dans la loi sur les accidents du travail et, encore plus important, le risque du chômage lors de la mise en place du programme fédéral d’assurance chômage en 1940 (qui exige, pour des raisons constitutionnelles, le consentement du Québec). D’autre part, les recommandations de la Commission marquent une rupture profonde dans les discours sur la pauvreté, et seront ainsi une référence importante pour les mouvements sociaux au cours des années qui suivront. D’ailleurs, c’est en s’inspirant de cette commission que le gouvernement libéral met sur pied, en 1942 et 1943, la Commission d’enquête sur les hôpitaux et la Commission d’assurance maladie, pour voir à la mise en place d’un système d’assurance visant à l’indemnisation des salariés incapables de gagner leur vie pour cause de maladie.

22Cela dit, l’importance de la Commission déborde largement les politiques concrètes qu’elle aurait pu inspirer. Pour mesurer son « succès politique », il faut prendre en compte que, pour la première fois dans l’histoire du Québec, une bonne partie de l’élite franco-québécoise remettait en question la primauté de l’assistance catholique traditionnelle dans la prise en charge des problèmes sociaux. En 1932, le président de la commission, Édouard Montpetit, constatait la rupture profonde dans le rapport que la société québécoise entretenait avec son propre passé. Étudiant la question de l’assistance, il soulignait que :

« La population […] a, pendant des siècles, mené une existence simple, reposant sur la famille et sur la paroisse. […] Les institutions et les communautés religieuses venaient ensuite à la rescousse pour le soin des enfants et des vieillards. Ce régime admirable a fonctionné avec succès pendant des siècles, mais aujourd’hui […] l’armature sociale de la Province de Québec est insuffisante. […] C’est ici que, malgré le ressort de la famille et le dévouement sans bornes de nos institutions, l’organisme de secours qui fonctionne dans la PQ paraît insuffisant, parce qu’il est débordé en quelque sorte par le mouvement économique34. »

23Dans une société minoritaire qui avait fait de la famille traditionnelle et de l’Église catholique les piliers de son identité « nationale », cette réflexion sur « l’armature sociale » du Québec avait donc des ramifications politiques considérables. En effet, avant 1930, jamais l’autorité de l’Église, et sa conception charitable de la pauvreté, n’avait été sérieusement remise en doute. Après 1930, même si on reconnaissait toujours l’Église comme un acteur central pour la gestion de la pauvreté, notamment celle des enfants et des femmes, il était clair pour la plupart que le salariat exigeait de nouvelles interventions qui dépassaient largement les ressources et les compétences de l’Église. À cet égard, la découverte des « risques sociaux » par la commission Montpetit a donc représenté un événement politique majeur dans l’histoire du Québec. Mais, contrairement à ce qu’affirment la plupart des théoriciens du risque, cet événement politique n’était pas significatif parce que le risque permettait de refonder le contrat social, et donc d’élargir le régime de la citoyenneté par la reconnaissance de nouveaux droits sociaux, mais bien parce qu’il permettait de reformuler les problèmes sociaux dans des termes compatibles avec les exigences de l’ordre libéral et patriarcal. Si le risque et l’assurance se sont imposés dans le discours politique, c’est donc moins pour leurs vertus intrinsèques, soit ce que Ewald appelle leur capacité à articuler « un maximum de socialisation sur un maximum d’invidualisation, [permettant] à chacun de bénéficier des avantages du tout en le laissant libre d’exister comme individu35 », mais plutôt parce qu’ils pouvaient être instrumentalisés à des fins qui avaient finalement peu à voir avec une volonté de refonder le contrat social sur de nouveaux droits sociaux.

24Cela est évident lorsqu’on considère la situation particulière des femmes, qui ne devaient visiblement pas être laissées libres d’exister comme « individu » dans l’ordre patriarcal. En effet, si l’assurance sociale a réussi à gagner l’adhésion de la très grande majorité des intervenants à la Commission, que ce soient les patrons ou les ouvriers, les catholiques ou les protestants, les francophones ou les anglophones, c’est qu’elle portait d’abord la promesse de protéger la famille traditionnelle, menacée par le salariat mais si essentielle à la reproduction « gratuite » de la main-d’œuvre36. Comme le disaient les commissaires, « la famille est la cellule sociale, la base de toute société et, au sein de notre époque de modernisme et de production à outrance, c’est elle qu’il faut sauver si l’on veut durer37 ». L’une des principales préoccupations était de s’attarder aux risques qui menaçaient directement le travailleur en tant qu’homme pourvoyeur, et donc sa position traditionnelle de chef de famille38. D’ailleurs, jusqu’au début des années 1960, les débats sur la protection sociale au Québec ont accordé très peu d’importance à la question de l’incapacité juridique de la femme mariée, qui structure pendant toute la période la conception de la famille dans le Code civil39. En d’autres mots, c’est la logique du risque qui s’adaptait aux préoccupations de la plupart des intervenants (masculins) pour le maintien de l’ordre patriarcal, et non l’inverse.

25Aussi important est le fait que la reconnaissance des risques sociaux a pu se faire en s’en remettant à une division du travail entre l’assistance et l’assurance, ce qui permettait tout de même de confirmer la place fondamentale de l’Église catholique dans l’« armature sociale » québécoise. Cela était évidemment étroitement associé au fait que le risque pouvait être instrumentalisé pour renforcer l’ordre patriarcal, au cœur de l’ordre social selon la doctrine sociale de l’Église40. En effet, l’Église aurait donc la responsabilité de la prise en charge des nécessiteux qui tomberaient, en quelque sorte, « sous » les protections assurantielles et salariales. C’est ainsi sous l’angle du vieux dispositif assistantiel, fortement marqué par la prise en charge institutionnelle dans des œuvres religieuses, qu’il fallait envisager, selon la Commission, une bonne partie de la prise en charge des enfants, des femmes et des vieillards nécessiteux. Cette affirmation se faisait à un moment où le mouvement international pour la protection de l’enfance était très critique des institutions pour l’enfance, accusées de « comprimer la personnalité et de rompre les liens familiaux ». Pour les commissaires, une reformulation des problèmes sociaux en termes de risque n’impliquait donc pas une répudiation des principes de l’assistance institutionnelle, qui avait toujours un rôle crucial à jouer dans toute « société chrétienne ». « Il n’y a pas lieu, rappelait un expert convoqué par la Commission pour faire une étude sur les institutions d’assistance, de nous considérer démodés parce que nos institutions de protection de l’enfance sont encore toutes du type aggloméré. » D’ailleurs, les commissaires recommandaient que des subventions publiques permettent une consolidation du système institutionnel, ce qui n’était pas contradictoire avec la reconnaissance des risques sociaux pour les hommes salariés41.

26Cette question de l’assistance institutionnelle et religieuse permet bien de voir que le « schème de l’assurance » est tout à fait compatible avec les vieilles considérations morales relatives à la responsabilité et à la faute personnelles. Ce qui nous permet de rappeler, encore ici, que le risque n’a pas de vertus intrinsèques invariables selon ses contextes d’utilisation. On peut d’ailleurs en voir l’exemple dans les débats entourant les risques associés à la vieillesse du salarié, qui n’en sont pas moins fortement teintés par les exigences d’un ordre moralisant qui s’apparente plus aux « mutuelles qualifiées » qu’aux « mutuelles assurantielles » définies par Ewald. Rappelons qu’en 1927 le gouvernement fédéral avait encouragé financièrement les gouvernements provinciaux à adopter un programme d’assistance pour les vieillards nécessiteux. Au début des années 1930, le Québec était la seule province « industrialisée » à ne pas avoir accepté de participer à ce programme d’assistance fédéral, ce qui confirmait les soupçons de plusieurs réformateurs au sujet du caractère fondamentalement conservateur de la très catholique province de Québec. Pourtant, la situation ne manquait pas d’ironie, dans la mesure où les commissaires québécois rejetaient le programme d’assistance fédéral au nom des supposées « vertus intrinsèques » du risque et de l’assurance sociale. Pour eux, le programme fédéral de pension :

« […] constitue dans bien des cas une prime à l’imprévoyance, à la négligence et à la paresse, habitue l’individu à ne compter que sur l’État, empêche de naître l’esprit d’économie et risque, dans son application, de conduire à des abus […] Le système d’assurance contributoire et obligatoire, au contraire, incite dès les années de jeunesse […] à économiser et à prévoir pour ses vieux jours. La vieillesse atteinte, ce bénéficiaire n’en aura qu’une plus haute opinion de lui-même et se dira en recevant sa rente, que c’est d’un droit dont il jouit et qu’il aura acquis42. »

27On pourrait penser que les commissaires, tous profondément préoccupés par la préservation des valeurs morales associées à une société minoritaire, française et catholique en Amérique du Nord, seraient hostiles aux « mutualités abstraites » qui libèrent des « mutualités qualifiées » traditionnelles. Or ceux-ci ont exprimé clairement leur préférence pour un programme d’assurance sociale. Et tout indique que leur appui aux « mutualités abstraites » découlait de leurs propres exigences morales pour la reproduction d’un ordre social libéral, patriarcal et chrétien.

28Dans ce débat sur l’assurance vieillesse, on voit en outre poindre une référence au « droit » que le risque et l’assurance institueraient, ce qui devait permettre d’échapper à la logique humiliante de la charité, elle-même porteuse d’imprévoyance selon les commissaires. Mais le droit dont il est question ici a peu à voir avec un quelconque droit social qui permettrait, au sens où l’entendait Marshall, d’étendre le régime de la citoyenneté à la question sociale et ainsi fonder une nouvelle communauté politique. Aux yeux des commissaires, reconnaître le risque social de la vieillesse impliquait plutôt que les pensions devaient relever d’une assurance sociale fondée sur une forme de droit contractuel privé, et donc d’une protection « sociale » que garantirait la contribution financière des salariés. C’était d’ailleurs la volonté de stimuler le devoir de l’épargne chez les ouvriers qui importait pour les commissaires : « Raisons de justice, raisons de logique, désir de promouvoir la conscience de la responsabilité, l’amour de l’indépendance, le goût de l’épargne au milieu de notre population, tout a contribué à créer […] cette conviction43. » En somme, le « droit » à une assurance vieillesse ne devait pas déboucher sur la reconnaissance d’une dette sociale de l’État à l’égard des travailleurs rendus au vieil âge. Il s’agissait plutôt de donner essentiellement aux « raisons de justice » une logique contractuelle privée, ce qui devait parallèlement renforcer la culture de prévoyance au sein de la classe ouvrière. Les commissaires avaient bien compris qu’un tel système contributoire, en empruntant au modèle libéral du contrat d’assurance privé, serait malgré tout attrayant pour les ouvriers qui contestaient la nature humiliante des politiques d’assistance.

29De son côté, la reconnaissance du risque de la maladie posait des problèmes un peu différents, notamment parce que ce risque touchait les ouvriers appartenant à la population active, et non des vieillards qui ne pouvaient plus participer au marché du travail. Ainsi, la définition même du risque de la maladie sera profondément marquée par les exigences du marché du travail, de même que par celles du marché des soins médicaux et hospitaliers. Tout comme pour la vieillesse nécessiteuse, une bonne partie de la prise en charge des malades nécessiteux tombait auparavant sous la responsabilité de l’Église catholique, qui administrait les principaux hôpitaux de la province. Parallèlement, des caisses mutualistes ou syndicales avaient été fondées afin de répondre au risque de maladie. Mais ces caisses ouvrières avaient été profondément transformées par le marché de l’assurance au tournant du XX^e siècle, devenant par le fait même des organisations privées au service des classes moyennes44. Au début des années 1930, à peu près tous les acteurs concernés étaient mécontents du système privé en place. De son côté, le mouvement ouvrier, en plus de dénoncer l’humiliation pour les malades nécessiteux de recourir à l’assistance publique, mettait l’accent sur les pertes financières découlant de la maladie du chef de famille. Certaines organisations médicales45 et hospitalières, quant à elles, déploraient surtout le fait que le marché privé des soins et de l’hospitalisation ne procurait plus des revenus suffisants, ce qui menaçait leur capacité à prendre en charge les malades nécessiteux relevant de l’assistance. Se posait, alors, la question délicate de la hiérarchisation de deux risques, soit celui de la perte du salaire de l’ouvrier et celui des pertes de revenus pour les hôpitaux et les médecins.

30Malgré les inquiétudes des ouvriers pour la perte de salaire causée par la maladie, c’est plutôt le risque des dépenses associées au traitement médical et à l’hospitalisation qui préoccupait les commissaires. Cette réflexion illustre la dimension politique du processus de sélection du risque, qui ne découle évidemment pas d’une simple évaluation rationnelle et probabilitaire du danger. En fait, ce processus de sélection était étroitement lié aux exigences du marché du travail, de même qu’à la plus grande sympathie des commissaires pour les demandes des médecins et des organisations hospitalières. En effet, des affinités de classe sociale étaient tout à fait claires : pour la majorité des commissaires, les indemnités de salaires en cas de maladie étaient tout simplement « une prime à l’exploitation », puisque les ouvriers tenteraient inévitablement de simuler la maladie afin de toucher les indemnités et se soustraire à leur obligation morale de travailler. Par ailleurs, le commissaire monseigneur Courchesne, un évêque conservateur intransigeant, traduisait un sentiment partagé par la plupart lorsqu’il disait que « si le secours en maladie n’était pas versé à l’individu, mais à ceux qui le traitent, il [n’y aurait] aucun intérêt alors de se déclarer plus longtemps malade46 ». Bien sûr, on pourrait soutenir que Courchesne s’en remettait alors à un principe fondamental de l’assurance : pour que le calcul du risque soit possible, les individus assurés ne doivent pas avoir un intérêt financier à ce que le « sinistre » se réalise. Mais ce principe « intrinsèque » au risque et à l’assurance avait finalement bien peu de choses à voir avec l’affirmation de Courchesne, de même qu’avec la préférence de la plupart des commissaires pour indemniser le risque que représentaient les mauvais payeurs pour les médecins et hôpitaux. Aucun commissaire ne semblait d’ailleurs troublé par le fait que les intérêts financiers des médecins et des administrations hospitalières à ce que se produise le sinistre de la maladie puisse corrompre un éventuel système d’assurance sociale consacré à ce risque. À l’évidence, ces arbitrages entre risques concurrents ne se sont pas faits au niveau « abstrait » de la rationalité probabilitaire. Et bien avant la reconnaissance d’un quelconque droit social pour les salariés malades, c’était plutôt le marché des soins médicaux et hospitaliers qu’il s’agissait de secourir par l’assurance sociale47.

31Tout comme pour le risque de maladie, le risque de chômage était associé aux travailleurs actifs, ce qui posait la question épineuse de l’articulation de l’assurance sociale aux besoins du marché du travail. En présentant le chômage comme un risque de la société industrielle, les commissaires reconnaissaient donc que la privation de travail ne résultait pas seulement de la faute personnelle du chômeur. Cela dit, les commissaires n’étaient pas prêts à abandonner la vieille distinction morale entre les chômeurs méritants, qu’il fallait soulager sans leur inculquer une culture de la dépendance, et les chômeurs non méritants, qu’il fallait repousser directement vers le marché du travail. Ainsi, ce n’était pas le chômage en général qui devait être assuré, mais le chômage « accidentel » que l’on pouvait clairement reconnaître comme n’étant pas de la responsabilité de l’ouvrier48. Cette définition restrictive du chômage visait évidemment à contrer le problème de l’intérêt des assurés à ce que se matérialise le sinistre du chômage. Et même si le chômage était considéré comme accidentel, on tentait d’en limiter la compensation afin de ne pas nuire au marché du travail ; ce qui impliquait de limiter étroitement les indemnités et la durée des prestations. Encore ici, la logique du risque permettait moins de reconnaître des droits sociaux que de limiter étroitement les demandes sociales tout en justifiant de nouvelles formes d’encadrement de la classe ouvrière. Comme le souligne Georges Campeau à propos du régime fédéral d’assurance chômage canadien, mis en place en 1940,

« c’est au nom de l’obligation qui pèse sur tout assuré de ne pas provoquer délibérément le risque que l’on inculquera à la main-d’œuvre, tant celle déjà en chômage que celle encore au travail, diverses normes de comportement visant à contrer le “chômage volontaire”49 ».

32Tout comme pour l’assurance vieillesse et l’assurance maladie, le paiement d’une contribution à la caisse d’assurance apparaissait, aux yeux de la classe ouvrière, comme la garantie que les secours en cas de chômage ne seraient pas teintés par les principes humiliants de la charité, et qu’ainsi ces secours se rapprocheraient de ce qu’on pouvait considérer être un « droit ». Les commissaires annonçaient ainsi que les prestations devaient être des « allocations avec titre juridique précis » qui ne devaient pas être assimilées à l’assistance. Mais le droit dont il était question relevait de l’imaginaire du contrat d’assurance privé, pas de la reconnaissance d’un droit social ou d’une « dette » de l’État. En fait, comme l’a souligné encore une fois Campeau, l’assurance chômage, malgré qu’elle s’appuie sur l’imaginaire assurantiel et la technologie du risque, n’est même pas un droit au sens contractuel privé : « Le mécanisme contributif de l’assurance sociale n’est pas plus garant de […] droits qu’un mécanisme de prestations sans contrepartie financière de la part du prestataire, comme on en trouve dans un régime d’assistance sociale. Le Parlement étant souverain […] les droits des chômeurs [peuvent être] restreints, ou même supprimés, sans formalités particulières50. » L’évolution récente du programme fédéral d’assurance chômage, le cœur même de l’État-providence canadien, a bien montré que cet imaginaire assurantiel ne donnait, en soi, aucune garantie quant au respect du « droit social » au chômage. Les récents débats relatifs à l’assurance maladie québécoise, comme nous l’avons vu en introduction, semblent confirmer que le risque, à lui seul, est une base bien fragile pour la fondation du droit social, et, partant, d’une quelconque communauté politique.

Conclusion

33Comme l’illustre le cas de la commission Montpetit, l’adoption d’une perspective analytique centrée sur la dimension politique du risque et de l’assurance est essentielle pour comprendre l’histoire de la protection sociale. Elle permet de comprendre pourquoi et comment les revendications pour les droits sociaux s’épuisent désormais dans les subtilités d’une discussion sur les catégories de risques à couvrir, les niveaux d’indemnités à prévoir, les classes de personnes à assurer, les types de conduites à promouvoir, les organisations à encourager, etc. Ressaisir ces multiples enjeux en les replaçant dans leur contexte historique d’émergence permet donc de percer une foule de questions techniques opaques, découlant en bonne partie du discours sur le risque lui-même, qui fait obstacle à un débat sur les fondements de la communauté politique51. Sans aucun doute, la dynamique des rapports sociaux a été profondément transformée par la montée des mécanismes de l’assurance sociale. Cela dit, ce n’est pas, comme nous l’avons vu, parce que l’assurance est une technique neutre de gestion des risques « appliquée au gouvernement de la société » et fondant la communauté politique comme « assurance universelle ».

34Envisagée comme une pratique de gouvernement encastrée dans les rapports sociaux, l’assurance sociale doit donc être saisie dans des contextes historiques précis. C’est pourquoi le risque ne peut pas prétendre de son côté incarner la « valeur des valeurs », c’est-à-dire le principe organisateur de la communauté politique52. Ressaisi au niveau des rapports sociaux, le risque est en fait condamné à être continuellement emporté par la dynamique conflictuelle d’une communauté politique cherchant difficilement en elle-même les principes de sa propre organisation53. Enfin, le risque a certainement permis aux sociétés capitalistes du tournant du XX^e siècle de se dégager de certains paradoxes de l’ordre libéral, mais c’était pour mettre en avant une conception minimale de la solidarité qui reposait sur la commune vulnérabilité individuelle face aux dangers de la société industrielle. Cette interprétation des origines de l’État-providence comme un système collectif de gestion des risques, dont l’influence est déterminante dans les débats actuels sur la réforme de la sécurité sociale, tend toutefois à obscurcir d’autres conceptions de la solidarité, qui ont permis de fonder le droit social comme le résultat d’une contribution positive de chacun, notamment par le travail (y compris non salarié), au développement de la société et à ce que Castel a appelé la « propriété sociale ».