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Les revues et la dynamique des ruptures

 | 
François Hourmant
, 
Jean Baudouin

8. La place des revues dans l’expérience participative de Porto Alegre

Marion Gret

Texte intégral

1Existe-t-il un véritable engouement scientifique, au Brésil, pour l’expérience de démocratie participative de Porto Alegre ? Face à un tel questionnement, on pourrait reprocher à un chercheur, amené à se pencher sur les travaux d’autres chercheurs, de faire là un exercice pour le moins nombriliste. Pourtant, cette activité présente de multiples intérêts pratiques et théoriques. En effet, l’expérience de démocratie participative de Porto Alegre semble être un sujet de prédilection pour nombre de chercheurs en sciences humaines et sociales. La diversité des approches et des analyses, des propositions et des critiques, parfois acerbes, peut être ainsi abordée, sinon de manière exhaustive, du moins en élaborant une méthode de recension et de classement. Ces opérations représentent d’ailleurs à elles seules une gageure. De 1990 à 2002, sur presque toute la période de vie de l’expérience, les articles scientifiques se sont multipliés, abordant le sujet sous des angles extrêmement divers. Les thèmes abordés et la méthodologie utilisée révèlent tout à la fois la diversité des approches possibles pour analyser l’expérience, mais aussi le positionnement des chercheurs vis-à-vis de cette pratique de gestion locale participative et, finalement, sa portée. Il convient de souligner, toutefois, que dans les articles repérés, il n’est guère possible d’établir cette distinction spécifiquement française, entre littérature grise, littérature scientifique et littérature d’opinion. Soulignons, par ailleurs, que cet article n’a pas pour objectif d’évaluer le bien-fondé des arguments des différents auteurs sur le processus participatif. En définitive, nous tenterons, après avoir énoncé la méthode de recension et de classement employée, de vérifier s’il existe un réel engouement pour la pratique de gestion locale participative de Porto Alegre de la part des chercheurs brésiliens. Il s’agira alors de repérer les postures et idéologies qui sont énoncées par le biais des revues scientifiques. Enfin, nous montrerons les ruptures, ou changements qui s’expriment dans les revues et qui ont eu des effets sur la pratique de la ville brésilienne, voire au-delà sur la stratégie politique du Parti des travailleurs. Les revues ici concernées ont-elles, comme en France, une double nature ? Sont-elles à la fois un lieu d’expression partisane, tant sur le plan idéologique que politique, et un espace d’investigation sémiologique ? Fondent-elles les jalons d’une reconfiguration idéologique ?

La méthode

2Le recensement des articles est, dans un premier temps, effectué à partir de la base des périodiques brésiliens, réputés scientifiques, de l’Institut des Hautes Études d’Amérique Latine – Université Paris 3. Les mots clés utilisés sont : Porto Alegre, démocratie participative, démocratie, orçamento participativo, participatory budgeting, budget participatif, budget, participation, gouvernance locale, gestion locale, planification locale, Rio Grande do Sul, Brésil. Dans un second temps, les références bibliographiques des articles recensés permettent d’élargir le champ de recherche pour finalement sélectionner quelque 39 articles au total. Certaines bibliographies font référence à des articles de presse ou à des revues qui ne sont pas spécifiquement universitaires. En outre, certains articles présentent des caractéristiques scientifico-militantes, d’autres sont plutôt à classer dans la catégorie « prose d’opinion ».

Les premières ruptures repérables

  • 1 Marcelo Lopes de Souza, « Para que serve o Orçamento Participativo ? Disparidade de expectativas e (...)

3Le classement des articles a d’abord été imaginé autour d’un concept relativement simple : distinguer les adversaires des défenseurs de l’expérience portoalegrense. Cette classification, déjà utilisée par Marcelo Lopes de Souza1, présente l’avantage de montrer combien cette expérience est polémique d’un point de vue idéologique, mais aussi du point de vue de ses réussites et de ses échecs ou faiblesses. En outre, cette approche permet d’envisager les angles sous lesquels détracteurs et défenseurs se placent pour affirmer leurs analyses. Ainsi, Marcelo Lopes de Souza repère les deux catégories précitées et une catégorie intermédiaire : les opportunistes, les adversaires et les défenseurs du budget participatif. Parmi ces derniers, il propose des sous catégories. On trouve ainsi, les « perfectionnistes » qui cherchent à corriger et améliorer la démocratie représentative et les « subversifs » qui ont pour objectif de questionner la légitimité de la démocratie représentative. Ce type de classement permet, enfin, de repérer, en l’occurrence, deux types de ruptures. Une rupture idéologique entre adversaires et défenseurs du budget participatif ; mais surtout, une rupture idéologique qui se donne parmi les défenseurs de la pratique portoalegrense.

Opportunistes et adversaires

4Ainsi, dans un premier temps, avec Marcelo Lopes de Souza, nous aborderons la catégorie des opportunistes et celle des adversaires. Les opportunistes se rencontrent, très majoritairement, voire exclusivement, parmi les parlementaires et les membres d’exécutif municipaux, ou encore chez les candidats à des postes législatifs. Leur production écrite est limitée à des pamphlets ou à des notes envoyées aux militants de leur parti. Il n’y a pas, ici, de production sous forme d’article scientifique et les supports utilisés ne sont ni des périodiques, ni des revues. Cette dernière remarque nous permet d’évoquer une autre rupture importante, qui sera analysée ultérieurement : celle des moyens et supports d’expression des acteurs s’exprimant sur le budget participatif. Afin de décrire l’idéal-type « opportunistes », il s’agit de ceux qui pressentent ou perçoivent la popularité du mécanisme et embrassent, formellement ou de manière rhétorique, la cause du budget participatif. Ils peuvent militer pour son implantation, tout en veillant à en limiter la portée. Comme le précise Marcelo de Souza,

  • 2 Marcelo Lopes de Souza, « Para que serve o Orçamento Participativo ?… », op. cit.

Soit, ils vont au-delà de la pseudo participation, ou tokenism, en référence au travail classique de Arnstein (1969); soit, ils adoptent une posture exemplaire de la vieille sagesse conservatrice largement répandue (illustrée par la célèbre phrase d’un politicien brésilien : « faisons la révolution avant que le peuple ne la fasse. Ils tendent à restreindre le mécanisme participatif à une simple opération de consultation et d’information [« participation d’approbation »], sans admettre une participation plus authentique marquée du sceau de la délibération2. »)

  • 3 Fabio Giambiagi, O mito do Orçamento participativo, Jornal do Brasil du 11 juño de 1997.
  • 4 Fabio Giambiagi, O mito do Orçamento participativo, op. cit.
  • 5 Ibid.
  • 6 Ibid.

5Les adversaires du budget participatif, quant à eux, usent généralement toujours des mêmes arguments pour s’opposer à cette pratique. Ils se rencontrent, pour leur grande majorité, parmi les membres des partis d’opposition au PT, ils peuvent aussi être journalistes ou universitaires. Leurs positions se répartissent en trois pôles, le premier concentre des idées d’ordre général ; le second comprend des arguments économiques ; le troisième des arguments juridiques. Les supports d’expression des adversaires du budget participatif sont rarement académiques. Ils utilisent de préférence la presse quotidienne brésilienne à gros tirage. En tout état de cause, il est possible de résumer les arguments d’ordre général et économique en cinq points synthétisés, en particulier, par l’économiste Fabio Giambiagi3. Au premier chef, la première critique, parmi les plus répandues, porte sur le déficit de représentativité des participants au processus comparé à celui des représentants du peuple élus au suffrage universel. Une seconde attaque s’intéresse au mécanisme décisionnel en cas de conflit. Selon Giambiagi : « […] de deux choses l’une : ou bien la pratique est extrême – et le gouvernement est paralysé par l’assembléisme – ou le budget participatif sert tout juste à la « parfumerie » – puisqu’il ne peut traiter de rien de très important4 ». Le troisième point critique, commun aux opposants au processus du budget participatif, est celui de l’échelle. En effet, ils estiment éventuellement intéressante l’expérience au niveau local, mais impossible à étendre à une échelle géographiquement plus large, comme celle d’un État fédéré ou de l’Union. La quatrième critique est relative à ce que Giambiagi appelle « l’inconsistance agrégative5 ». Pour lui, en effet, « il est naïf de penser que des citoyens, n’ayant aucune responsabilité pour les conséquences de leurs choix et sans aucune relation les uns avec les autres, vont prendre des décisions budgétaires cohérentes6 ».

  • 7 Giambiagi, Ibid.
  • 8 Marcos Juruena Villela souto, Planejamento e leis orçamentárias, Gazeta Mercantil du 18/01/2000, c (...)
  • 9 Souto Marcos, Ibid.

6Sur le plan économique, l’un des arguments majeur concerne les ressources financières pouvant effectivement faire l’objet d’un débat public, selon Giambiagi. Pour ce dernier, les ressources pour des investissements nouveaux atteignent « un pourcentage normalement inférieur à 10 % du budget total7 ». À cela s’ajoute une critique juridique illustrée par l’argument de Marcos Juruena Villela Souto8. Ses promoteurs interprètent la Constitution. Ainsi, Marcos Souto exprime l’idée générale : « La Constitution prévoit que les lois budgétaires sont d’initiative privative du chef de l’exécutif. Cette autorité ne peut pas ne pas se soumettre à la Constitution en attribuant à des tiers une tache politique qui ne peut être déléguée9. »

Les défenseurs du budget participatif

  • 10 Marcelo Lopes de Souza, « Para que serve o Orçamento Participativo ?… », op. cit.

7Cet idéal-type rassemble deux catégories. Les « perfectionnistes » et les « subversifs ». D’une manière générale, les défenseurs du budget participatif se recrutent parmi les membres de partis politiques et les universitaires – très fortement représentés – et des membres d’ONG plutôt proches des partis de gauche. Ils se situent de préférence dans la classe moyenne. Pour les « perfectionnistes » de la démocratie représentative, en particulier dans les pays périphériques, comme le Brésil, qui disposent d’une tradition démocratique limitée et d’une culture politique toujours caractérisée par de nombreux traits autoritaires, les solutions apportées par la démocratie représentative sont insuffisantes ou inadaptées. En effet, la démocratie représentative instaurée au Brésil, par exemple, présente des déficits importants : « un déficit d’“accountability” démocratique, une opacité importante des processus décisionnels, un fossé excessif entre les espoirs des gouvernés et la performance usuelle des gouvernants, une grande manipulation de l’information, une corruption très étendue, etc.10 ».

  • 11 Bernard Manin, Principes du gouvernement représentatif, Paris, Flammarion, Champs, 1996, p. 115-11 (...)

8Ainsi, opposants et « perfectionnistes » se placent sur un terrain philosophico-idéologique identique, celle des théoriciens de l’École du droit naturel, comme Grotius, Rousseau, Hobbes ou encore Locke : la source du pouvoir et le fondement de l’obligation politique sont soumis au consentement ou à la volonté des gouvernés qui s’expriment par l’élection11.

  • 12 Marcelo Lopes de Souza, « Para que serve o Orçamento Participativo ?… », op. cit.
  • 13 Voir sur ce point Carlos Nelson Coutinho, Dualidade de poderes, Introdução à teoria marxista do Es (...)
  • 14 Le représentant le plus fameux de cette position est Olivio Dutra, tête de file de la tendance Dem (...)

9A contrario, les « subversifs » questionnent la légitimité de la démocratie représentative. Ils souhaitent, non pas contribuer à « tempérer » le système représentatif, mais travaillent à subvertir les règles du jeu et à dépasser l’ordre en vigueur – même s’il faut, pour cela, commencer par utiliser quelques-unes des institutions existantes et accepter quelques-unes des règles du jeu établi. Les « subversifs » répondent à des motivations philosophiques forts différentes, mais se caractérisent tous par la formulation d’un projet politico-social que l’on pourrait qualifier d’alternatif. Il est possible de les classer grossièrement en deux catégories fondamentales : les marxistes et les démocrates radicaux. Les marxistes s’inspirent toujours de leur projet historique, celui de l’édification du socialisme – faisant ainsi renaître de ses cendres l’utopie de Marx sous les traits renouvelés du « socialisme réel ». En ce sens, « le budget participatif est un instrument utile pour atteindre certaines avancées sociales (au-delà, naturellement, du contrôle total ou partiel de l’appareil d’État ici et là), où s’accumulent, tout au long du processus, des réserves stratégiques de capital politique et idéologique, sans perdre de vue la nécessité de travailler pour la “grande rupture12”». Ce dernier concept doit être rattaché au référentiel marxiste du « double pouvoir » qui est, lui-même, à replacer dans le cadre de la théorie de l’État « restreint » et de la conception « explosive » de la révolution originellement formulée par Marx et Engels et reprise par Lénine et Trotsky. Pour eux, l’État restreint se résume à une sorte de comité exécutif de la classe dominante qui dépolitise la société et fait essentiellement usage de la force pour gouverner. Cette conception est sous-tendue par l’idée d’une lutte des classes bipolaire et simplifiée sous la forme d’un conflit entre bourgeoisie et prolétariat et dont l’issue est nécessairement « explosive ». Ainsi, l’issue obligée de ce conflit est, pour Marx et Engels, la « dictature du prolétariat13 » qui s’installe après la « déroute violente » du pouvoir bourgeois14.

  • 15 L’une des influences parmi les plus importantes de ce courant est celle de Cornelius Castoriadis, (...)

10De leur côté, les « démocrates radicaux », selon l’expression de Marcelo Lopes de Souza, s’inspirent de l’anarchisme classique et ont tous en commun le fait qu’ils critiquent viscéralement la démocratie représentative et le capitalisme15. La catégorie des « subversifs », quoiqu’extrêmement hétérogène, se caractérise par l’idée que le budget participatif n’est pas une solution en soi pour résoudre les injustices sociales. Ils considèrent plutôt le processus comme un instrument pour organiser la société civile pour tendre vers une mutation sociale beaucoup plus profonde. Ainsi, pour eux, la qualité évidente d’un tel mécanisme est sa nature politico-pédagogique.

  • 16 Marion Gret et Yves Sintomer, Porto Alegre. L’espoir d’une autre démocratie, Paris, Éditions La Dé (...)

11Les « subversifs », au contraire des « perfectionnistes » ne voient pas d’un mauvais œil les tensions entre le législatif municipal et la « pyramide participative », selon l’expression de Gret et Sintomer16. Tout au contraire, ils y voient la concrétisation d’un pouvoir dual au sens marxiste-léniniste et donc la possibilité, à terme, d’une explosion du pouvoir au détriment des de la classe bourgeoise. La rupture idéologique, parmi les défenseurs du budget participatif, est ici très nette entre « perfectionnistes » et démocrates radicaux.

12Les modes d’expression privilégiés des défenseurs du processus, toutes tendances confondues, sont les espaces militants (partis politiques ; revues militantes ; supports papier des Organisations non gouvernementales ou des associations ; etc.) et la presse d’opinion. Ils s’expriment aussi, très fortement, sur les supports académiques et notamment les revues scientifiques.

Une rupture quantitative

13Les articles retenus sont au nombre de trente-neuf, publiés entre 1990 et 2002. En classant ces articles par années de mandat électoral municipal, une rupture extrêmement nette apparaît. En effet, si, entre 1989 et 1993, le nombre d’articles publié est de neuf au total, il passe à vingt entre 1994 et 1998. Cette dernière année marquant le point d’orgue avec huit articles, portant spécifiquement sur l’expérience de Porto Alegre, et publiés dans des revues scientifiques. La période suivante, 1999-2002 voit le nombre d’articles publiés retomber à neuf. Ainsi, la période 1994-1998 est marquée par une augmentation notable de la production académique sur l’expérience de Porto Alegre. Cette augmentation peut s’expliquer par la survenue simultanée de plusieurs événements datant tous de 1994.

14Cette année clé est marquée, tout d’abord, par une réforme d’importance de la Constitution brésilienne : c’est en 1994 qu’est inscrit le principe de l’élection du Président de la République au suffrage universel. C’est aussi une année d’élections locales qui voit le Parti des travailleurs, dont l’une des ambitions politiques est de promouvoir la participation citoyenne au niveau local, obtenir ses premiers mandats. Des membres de ce parti de gauche remportent les élections à Espirito Santo et dans le district fédéral de Brasilia. L’expérience de Porto Alegre, débutée dès 1989, se mue progressivement en symbole pour l’ensemble des représentants du PT. L’expérience, déjà emblématique, au sein du parti, représente aussi un enjeu permettant aux pétistes d’accroître, sinon concrètement, du moins symboliquement, leur influence auprès de la population. Un véritable plan de marketing politique s’organise et Porto Alegre devient la vitrine de la gauche brésilienne.

  • 17 Marion Gret, De l’expérience de démocratie participative de Porto Alegre, Paris, IHEAL, thèse de d (...)

15À Porto Alegre, 1994 marque la moitié du troisième mandat pétiste assuré par Tarso Genro (maire) et de Raúl Pont (vice-maire). Tarso est avocat de formation et auteur de plusieurs ouvrages de théorie politique et Raúl Pont est universitaire, professeur de science politique. Le statut des deux membres de l’exécutif explique, en partie, l’inflation de la production d’articles dans les revues académiques. Toutefois, bien d’autres raisons viennent expliquer ce phénomène. Pont et Genro signent la mise en place des assemblées thématiques dans le processus du budget participatif. Cette création a pour but d’attirer les associations, dont l’échelle d’action est la ville entière, pour accroître la représentativité des participants. Il s’agit aussi d’inciter les classes moyennes à participer et d’accroître la part du budget municipal effectivement orientée par les participants. Cette innovation va s’avérer, avec le temps, porteuse d’un vrai changement pratique et idéologique concernant le budget participatif. Si l’objectif majeur du Parti des travailleurs était de faire participer, prioritairement, les populations traditionnellement exclues des processus décisionnels concernant la gestion locale, la création des assemblées thématiques va progressivement changer la donne. En effet, ces assemblées vont, lentement, permettre de remplir les objectifs que leurs promoteurs s’étaient fixés. Les classes moyennes investissent les assemblées thématiques, au sein desquelles se discutent les orientations programmatiques des différentes politiques municipales (les assemblées thématiques ont chacune un thème de compétence qui couvre les domaines d’action d’une ou plusieurs administrations). La part du budget d’investissement, jusqu’alors réservée aux assemblées territoriales (sortes de conseils d’arrondissements), majoritairement investies par les populations plus démunies, doit être partagée avec les assemblées thématiques. Ces dernières finissent par absorber la majeure partie du budget d’investissement faisant effectivement l’objet des orientations discutées au sein du budget participatif17. Il s’agit là d’une véritable rupture dans les objectifs premiers du Parti des travailleurs dans le domaine de la participation citoyenne. Une véritable bataille idéologique s’est engagée à l’époque de la mise en place des assemblées thématiques, elle s’est exprimée dans les revues et dans la pratique, en un aller-retour permanent.

16L’année 1994 marque, par ailleurs, le début d’une victoire significative, en termes de rationalisation de la gestion municipale dans la capitale du Rio Grande do Sul. En effet, le taux de croissance de la masse salariale municipale passe de 4,4 %, entre 1988 et 1994, à 0,9 % entre 1994 et 1999. L’expérience du budget participatif gagne alors ses lettres de noblesse et commence à se faire connaître en dehors du pays. À la même date, deux instruments sont créés : un fonds municipal de développement et les zones d’intérêt social. Ces deux instruments sont destinés à capter des ressources visant à améliorer les conditions des populations vivant en zone de sous-habitat. Ces innovations fondent un changement dans la politique municipale d’habitat, mais elles marquent aussi le début d’une importante résistance de la part de l’administration chargée du logement et de l’habitat. Enfin, l’année 1994 voit le début d’une opération de reformulation participative du plan directeur de la ville. Cette reformulation est coordonnée pour la première fois de manière centrale, par le secrétariat de planification muni- cipale. Ce dernier est directement rattaché au cabinet du maire. Cette réorganisation institutionnelle est importante. Le secrétariat de planification municipal est aussi chargé de coordonner le premier Congrès de la ville. Ce dernier est un processus de planification participative de la ville à cinq ans. Ainsi, le secrétariat de planification fait le lien, de manière permanente, entre le cabinet du maire et le bureau de coordination du Congrès de la ville. La légitimité du processus de planification, son efficacité, la possibilité de faire valider immédiatement par le maire les propositions élaborées par les participants au Congrès sont autant d’atouts fondamentaux rendus possibles par le chaînage du processus participatif au cabinet du maire, via le secrétariat de planification.

Ruptures au sein du PT et dans les processus participatifs

17L’analyse approfondie de certains textes représentatifs de la période 1994-1998 montre qu’au sein du Parti des travailleurs, de profonds changements dans la structure, comme dans la ligne politique, sont définitivement affirmés à l’époque. L’expérience de budget participatif de Porto Alegre, notamment, concrétise de manière très claire les changements politiques en action à l’échelon local, comme national, du parti.

  • 18 Le basisme est une variante de pratique politique qui met en œuvre les décisions du plus grand nom (...)
  • 19 Carlos Alberto Marques Novaes, « PT : dilemas da burocratização », Novos Estudos Cebrap, São Paulo (...)

18Cette rupture, interne au Parti des travailleurs, est latente dès la fin des années 1970. À cette époque le PT rassemble progressivement une grande partie des avant-gardes militantes du « nouveau syndicalisme », des mouvements sociaux populaires – que ces derniers soient ou non traversés par la pratique pastorale de l’Église catholique, du mouvement des étudiants et de la gauche révolutionnaire dans la tradition communiste de l’époque. Ainsi, un grand nombre de militants du parti associent leur entrée au PT à un engagement préalable au sein d’une organisation politique non partisane. Cette caractéristique conduit le nouveau parti à mettre en œuvre une dynamique basiste18 de manière à construire, autant que faire se peut, une forme d’interaction la plus efficace possible entre des organisations et forces politiques ayant des activités extrêmement diverses. Il s’agit là d’une façon pragmatique, voire presque obligée, de créer une dynamique de groupe, et en aucun cas, le basisme ne constitue un choix politique concerté19. D’une certaine manière, le basisme apparaît comme un moyen de définir le cadre des relations extérieures du PT. Selon Weffort :

  • 20 Francisco Weffort, « Perspectivas políticas para um governo dos trabalhadores », in Francisco Weff (...)

Il s’agissait de construire une nouvelle conception de la politique, mais cette tentative ne pouvait se dérouler que dans des conditions définies par les conceptions politiques des groupes dominants. Dans cette optique, la politique, en tant que telle, apparaissait pour beaucoup, comme attirante et repoussante à la fois. […] Bien évidemment, nous tentions toujours – et nous avons rencontré un certain succès ce faisant – de parler d’une politique de « ceux d’en bas », raison ultime de l’existence du PT. Mais, bien souvent, cette politique de « ceux d’en bas » était, en réalité, bien plus une perspective des mouvements sociaux – principalement syndical qui était l’une des composantes d’origine du PT – que de celle d’une part que, de fait, le PT n’avait pas réussi à devenir20.

  • 21 Parmi lesquelles 3 capitales d’États fédérés comme São Paulo ou Porto Alegre. Aux élections munici (...)
  • 22 Pedro Jacobi, « Alcances e limites de governos locais progressistas no Brasil. As prefeituras peti (...)

19C’est cette logique basiste qui prévaut, lorsque le PT remporte aux élections municipales de 1988 l’exécutif de plusieurs municipalités brésiliennes importantes21, et que les responsables cherchent à mettre en place l’un des axes majeurs de la politique pétiste. Cette discussion traverse l’ensemble des textes sélectionnés. Ce dernier consiste en l’implantation d’un processus de décentralisation du pouvoir et en la formalisation de la participation populaire par le biais d’une mutation qualitative des administrations municipales. Dans cette optique, l’inversion des priorités et la réforme des impôts, ainsi qu’une publicité des services et la dé-privatisation des administrations municipales représentent autant d’axes prioritaires de l’action des municipalités pétistes, selon Pedro Jacobi22. Pourtant, la plupart des exécutifs municipaux pétistes rencontrent des difficultés importantes pour garantir la majorité au sein de l’assemblée législative municipale, ainsi qu’une incapacité à agréger les intérêts sociaux faute d’une collaboration efficace tant de la part d’autres formations politiques et sociales. Ils se heurtent aussi au corporatisme des fonctionnaires municipaux et aux conflits internes aux administrations.

  • 23 Ibid.
  • 24 Des six textes retenus, trois portent, en tout ou partie, sur ces questions centrales. Outre l’art (...)
  • 25 Pour plus de détails, voir Marion Gret, De l’expérience de budget participatif de Porto Alegre, op (...)
  • 26 Ibidem, et Luciano Fedozzi, « Poder local e governabilidade : o caso de Porto Alegre », Proposta, (...)

20Pour Pedro Jacobi23, le manque de délimitation du rôle de l’exécutif et du parti dans le traitement des questions politiques, dans le choix des responsables d’administration et dans la définition d’un programme d’action clair s’est mué en l’un des défis majeurs à relever pour la plupart des administrations municipales pétistes. Ce défi a généré une tension politique importante et des conflits entre le parti et les administrations pour le contrôle de la dynamique décisionnelle et a conduit à un complexe processus de construction des relations politiques. Le principal souci des municipalités fut de faire face aux conséquences des décisions du secrétariat du parti d’attribuer telle ou telle charge politique des administrations municipales en fonction de l’importance des tendances partisanes internes au PT. Ceci a créé de sérieux problèmes de gestion des administrations locales24, notamment, sur le plan de certaines politiques sectorielles dont la plus significative porte sur les transports urbains. Les administrations pétistes ont cherché à constituer, à partir de diverses expériences techniques et politiques, une proposition permettant de changer la qualité du service en exigeant des opérateurs locaux une meilleure qualité et la moralisation du mode de calcul des tarifs de transport. Dans presque toutes les villes, moyennes ou grandes, des conflits avec les entrepreneurs privés de transport ont eu lieu. Ceci a obligé les administrations municipales, en fonction de la force politique du PT, à contrôler plus ou moins fortement le système de transport collectif par divers moyens comme l’étatisation, le contrôle de la recette ou un changement sur la forme de rémunération des salariés par le biais de la municipalisation, la création de conseils populaires (conselhos populares) et de chambres de compensation25. En particulier, la proposition d’étatisation, qui était très présente dans la conception du parti et des militants n’a été intégralement mise en œuvre que dans un nombre fort limité de municipalités. La majorité des exécutifs pétistes ont préféré opter pour des formes de gestion plus flexibles tels que la municipalisation. L’éducation et la santé ont connu des parcours relativement similaires démontrant par là que tous les secteurs administrés par les municipalités ont mis à l’épreuve la définition pétiste de « gouverner pour la société ». Par ailleurs, la position des fonctionnaires pétistes, principalement dans le cas des grèves, n’a jamais été simple à gérer26.

21Enfin, la mise en œuvre du droit à la participation par une combinaison d’éléments de démocratie représentative et de participation directe a représenté un véritable défi, non seulement du point de vue des pratiques clientélistes et populistes, mais aussi à l’égard des caractéristiques autoritaires des militants abreuvés au mythe de l’homogénéité de la majorité.

  • 27 Carlos Alberto Marques Novaes, « PT : dilemas da burocratização », Novos estudos CEBRAP, São Paulo (...)

22Si le fait que tout devait se résoudre et se décider de la base vers le haut était une véritable exigence du PT d’alors, cela reflétait aussi sa fragilité organisationnelle. La viabilité du parti en tant qu’organisation politique dépendait, dès le départ, de cette large liberté d’expression et d’organisation interne. La pratique basiste qu’a pu, pendant un temps, neutraliser les effets destructeurs de la défiance, a connu des changements substantiels aux répercussions profondes : l’encadrement des factions et des tendances internes27. Ainsi que le montrent les résolutions des V e rencontres du PT, citées par Carlos Alberto Marques Novaes :

  • 28 Ibid., p. 223.

Parfois, nous tombons dans le spontanéisme et nous sous-estimons la formation politique et la théorie. Dans la tentative de créer un parti ouvert, démocratique et de masse, nous laissons au second plan l’organisation de ses instances. […] l’actuelle structure du PT ne rend pas aisée la tenue du débat politique que les militants pétistes doivent conduire pour agir au sein des mouvements sociaux dont ils sont membres. Et, bien souvent, nous confondons l’autonomie et l’in- dépendance des mouvements sociaux avec l’absence de propositions politiques et d’orientation28.

23Cet aller-retour entre l’évolution du budget participatif de Porto Alegre, notamment, et celle du PT permet de mettre en évidence un certain parallélisme dans la dynamique d’action de ces deux instruments, l’un politique, l’autre de gouvernement ou de gouvernance locale. Ainsi que le précisent Tauile et Faria :

  • 29 José Ricardo Tauile, Luiz Augusto E. Faria, « Reforma do Estado, participação popular e democracia (...)

Un processus de changement a débuté en 1989, après l’élection d’Olivio Dutra, avec l’institution […] d’un mécanisme de participation de la population à la définition des projets prioritaires et du projet de budget devant être présenté au Législatif municipal. […] Cette mutation, de la part du gouvernement municipal, est venue à la rencontre de l’augmentation progressive de l’auto-organisation de la société civile sous la forme d’associations communautaires et de voisinage, selon un phénomène généralisé à l’ensemble du Brésil urbanisé depuis la fin des années 1970. Le PT, particulièrement, avait une présence extrêmement importante au sein de ces organisations populaires, notamment dans les quartiers périphériques habités par la classe ouvrière […]29.

  • 30 P. Evans, « The state as problem and solution : predation, embedded autonomy and structural change (...)

24Ainsi, l’action du gouvernement municipal peut être comprise comme une forme d’autonomie insérée (embedded autonomy) selon la typologie créée par Evans30. Pour concrétiser cette volonté de changement politique le gouvernement municipal dispose, en théorie, des capacités et des conditions pour sa faisabilité. Il a, en effet, la possibilité d’établir des relations avec les secteurs sociaux intéressés, notamment, via les conselhos populares, qui sont, au départ du processus et dans ses premières années de fonctionnement, la base territoriale et unique du budget participatif.

25Or, les conselhos populares alors existants n’ont pas soutenu la municipalité, les associations d’habitants ne sont pas venues en aide à l’administration populaire, comme l’espérait cette dernière. Selon Tarso Genro, à l’époque vice-maire :

  • 31 Tarso Genro, Avaliação Política da Questão dos Conselhos Populares, Porto Alegre : Mimeo, 06 mars (...)

Il me semble que l’inertie des partis politiques ne se justifie pas face aux conselhos [populares]. S’il est vrai que nous ne devons pas avoir un comportement paternaliste avec eux, d’un autre côté, je pense qu’il est absolument normal que nous prenions l’initiative de les stimuler et de les faire surgir. À mesure que s’approfondissent les affrontements avec la classe dominante, la presse nous laisse de moins en moins d’espace pour nos réponses et nos propositions. C’est la raison pour laquelle, il est nécessaire de matérialiser immédiatement la construction d’une « nouvelle opinion publique », devant être irradiée par les conselhos populares. La municipalité a besoin de se définir sur les conditions préalables de reconnaissance des conselhos, en stimulant leur naissance et en créant les conditions, même matérielles, pour que les partis politiques opèrent sur les mouvements de masse. Ma proposition est que la municipalité prenne l’initiative des mesures pour stimuler et aider – sans être paternaliste – à la création des conselhos populares. […] J’arrive à la conclusion que les partis, sans notre incitation et sans notre intervention, ne disposeront pas des conditions politiques pour l’organisation des conselhos. Nous devons créer notre propre sphère publique pour l’organisation de ceux-ci31.

  • 32 Voir sur ce point Marion Gret, « Porto Alegre (Brésil) : une expérience participative du développe (...)
  • 33 Voir sur ce point Marion Gret, De l’expérience de budget participatif de Porto Alegre, op. cit., p (...)

26Au vu de l’échec initial, Tarso Genro, de nouveau maire lors de la gestion 1994-1998, revient largement sur cette idée des conselhos populares. Profitant de la volonté majoritaire d’élargir la participation aux instances agissant à l’échelon de la ville entière et afin de leur permettre d’agir dans tous les domaines d’action de la municipalité, Tarso instaure, dès 1994, des réunions plénières thématiques parallèlement aux réunions territoriales. Ces réunions thématiques, chacune spécialisée dans un domaine d’action de l’administration municipale – éducation, santé et assistance sociale, développement économique et fiscalité – sont ouvertes spécifiquement aux syndicats, associations et autres entités représentatives, s’intéressant aux thèmes proposés. Ces organisations, agissant sur une échelle territoriale supérieure à celle des conselhos populares et organisations d’habitants – qui agissent, elles, à l’échelle d’un arrondissement – et qui ont des « spécialités thématiques » au contraire des organisations agissant dans les arrondissements, ont progressivement gagné en puissance, soutenues en cela par l’une ou l’autre tendance du PT32. Dans le même temps, il s’avère que les mouvements de base, comme les conselhos populares créés par le gouvernement municipal de Porto Alegre, ou encore les associations d’habitants, dont les liens avec le parti ont toujours été moins importants que ceux qui animent les syndicats notamment, se sont vidées de leurs forces au fil du temps au profit d’organisations au territoire d’action plus large, aux domaines de compétence plus spécialisés et dont la représentativité sociale a suivi très largement l’évolution du PT lui-même33.

  • 34 Pedro Jacobi, « Alcances e limites de governos locais progressistas no Brasil. As prefeituras peti (...)

27Quoi qu’il en soit, dans sa recherche d’un perfectionnement du processus participatif, l’administration municipale de Porto Alegre parvient à flexibiliser le travail des administrations et à mettre en place des instruments de communication avec des secteurs de plus en plus larges de la population de manière à stimuler une participation plus importante aux divers forums. Pour Pedro Jacobi, les résultats de ces efforts peuvent être résumés en trois points : l’établissement d’un canal majoritaire de discussion et de négociation entre la municipalité et la population au travers de divers forums et rencontres ; la démocratisation de l’information et une plus grande transparence des actions de l’administration en stimulant le contrôle populaire sur les affaires publiques ; la stimulation de la régionalisation, de la décentralisation et de l’auto-organisation, ainsi que d’une approche plus globale de la ville par les mouvements communautaires34.

Conclusion

  • 35 Marío Celso M. Tourinho, « Etica e cidadania no setor público : um enfoque municipal », Revista de (...)

28Comme le montre fort justement Mario Celso Tourinho, il est certain que les processus participatifs, mis en œuvre dans de nombreuses municipalités pétistes, marquent la reconnaissance, par les gouvernements municipaux de l’importance – et de la force – des mouvements communautaires organisés en sociétés/associations de quartier et/ou de voisins35. Toutefois, L’idée sous-tendue par le texte de Tarso Genro est celle d’une avant-garde sociale, incarnée dans les conselhos populares. Dans la réalité, on constate que le discours et la pratique de l’administration populaire se sont modifiés au fil du temps et que, peu à peu, les conselhos populares n’ont plus représenté qu’une des multiples formes d’organisation sociale possibles, ne découlant plus seulement de la simple volonté politique du gouvernement, mais issues de la capacité de celui-ci à répondre aux demandes formulées dans le cadre des mécanismes de participation.

29Ce constat montre que si les politiques paternalistes, clientélistes et manipulatrices, peuvent avoir un certain impact sur l’ensemble de la société, un gouvernement, en particulier local – dans la mesure où il reste dans la légalité et dans un cadre constitutionnel respectant l’État de droit, et qu’il ouvre des canaux institutionnels de participation – dispose d’une relativement faible marge de manœuvre pour appliquer des politiques de manipulation. À partir du moment où les canaux de participation commencent à s’ouvrir et que les demandes sociales aboutissent, en particulier dans des pays ayant longtemps subi le joug d’une minorité, la société s’organise pour s’engouffrer dans les nouveaux espaces créés. Dans de telles conditions d’ouverture, apparaissent alors des organisations sociales plus ou moins pérennes, où la participation individuelle est rendue plus facile, et peut être non inféodée à un parti politique.

30Il s’agit là d’une sorte d’opportunisme social, généralement indépendant des enjeux politiques, face à l’État, seul détenteur des clefs qui ouvrent ou ferment les canaux institutionnels de participation. Ainsi formulée, la notion de participation se manifeste sous des formes très diverses, qui peuvent être utilisées par un individu en fonction de ses objectifs, mais aussi, en particulier dans des pays en voie de développement, en fonction de son degré d’intégration dans la société.

31En définitive, les différents articles de revues présentés dans ce texte font état, plus que ne sont cause, des ruptures intervenues tant au sein du PT national et local, qu’au sein du processus du budget participatif voire de l’ensemble des processus participatifs mis en œuvre à Porto Alegre. Ils marquent ainsi la double implication, politique et académique, de nombre de chercheurs, qui se sont exprimés à l’époque sur l’expérience. Cependant, l’effort des chercheurs s’avère essentiellement tourné vers une amélioration de la stratégie politique du PT, en vue de conquêtes électorales futures, mais aussi, vers l’évolution de la démocratisation de la gestion publique tant à l’échelon local que régional ou national, comme le montre, notamment, l’article de Tauile et Faria. Les revues, ici concernées, présentent donc, à bien des égards des similitudes avec la double nature de la revue française. En effet, elles sont à la fois un lieu d’expression partisane, tant sur le plan idéologique que politique, et un espace d’investigation sémiologique. Nul doute qu’elles sont le lieu d’expression de la reconfiguration idéologique qui fonde l’évolution d’un parti comme le PT au Brésil.

Bibliographie

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Revues

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Notes

1 Marcelo Lopes de Souza, « Para que serve o Orçamento Participativo ? Disparidade de expectativas e disputa ideológica em torno de uma proposta em ascensão », Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, Ano XIV, n ° 2, 2000, p. 123-142.

2 Marcelo Lopes de Souza, « Para que serve o Orçamento Participativo ?… », op. cit.

3 Fabio Giambiagi, O mito do Orçamento participativo, Jornal do Brasil du 11 juño de 1997.

4 Fabio Giambiagi, O mito do Orçamento participativo, op. cit.

5 Ibid.

6 Ibid.

7 Giambiagi, Ibid.

8 Marcos Juruena Villela souto, Planejamento e leis orçamentárias, Gazeta Mercantil du 18/01/2000, cité par Marcelo Lopes de Souza.

9 Souto Marcos, Ibid.

10 Marcelo Lopes de Souza, « Para que serve o Orçamento Participativo ?… », op. cit.

11 Bernard Manin, Principes du gouvernement représentatif, Paris, Flammarion, Champs, 1996, p. 115-116.

12 Marcelo Lopes de Souza, « Para que serve o Orçamento Participativo ?… », op. cit.

13 Voir sur ce point Carlos Nelson Coutinho, Dualidade de poderes, Introdução à teoria marxista do Estado, São Paulo, Brasiliense, 1987. Voir aussi, Karl Marx, Les luttes de classes en France. Le 18 brumaire de Louis Bonaparte, Paris, La Table Ronde, 2001.

14 Le représentant le plus fameux de cette position est Olivio Dutra, tête de file de la tendance Democracia Socialista du Parti des travailleurs, dont la présence est extrêmement forte dans la capitale du Rio Grande do Sul (Porto Alegre).

15 L’une des influences parmi les plus importantes de ce courant est celle de Cornelius Castoriadis, qui a d’ailleurs été convié comme « consultant » du budget participatif par la municipalité de Porto Alegre en 1992.

16 Marion Gret et Yves Sintomer, Porto Alegre. L’espoir d’une autre démocratie, Paris, Éditions La Découverte, 2002.

17 Marion Gret, De l’expérience de démocratie participative de Porto Alegre, Paris, IHEAL, thèse de doctorat, 2002.

18 Le basisme est une variante de pratique politique qui met en œuvre les décisions du plus grand nombre possible de militants. De part son mode de fonctionnement il permet d’intégrer dans sa dynamique des syndicalistes et d’anciens militants d’organisations révolutionnaires.

19 Carlos Alberto Marques Novaes, « PT : dilemas da burocratização », Novos Estudos Cebrap, São Paulo, n ° 35, mars 1993, p. 217-237, p. 218.

20 Francisco Weffort, « Perspectivas políticas para um governo dos trabalhadores », in Francisco Weffort et alii, PT : um projeto para o Brasil, São Paulo, Brasiliense, 1989.

21 Parmi lesquelles 3 capitales d’États fédérés comme São Paulo ou Porto Alegre. Aux élections municipales de 1988 le PT remporte l’exécutif de 32 municipalités.

22 Pedro Jacobi, « Alcances e limites de governos locais progressistas no Brasil. As prefeituras petistas », Cadernos do CEAS, São Paulo, julho-agosto 1994, n ° 152, p. 11-31, p. 15.

23 Ibid.

24 Des six textes retenus, trois portent, en tout ou partie, sur ces questions centrales. Outre l’article de Pedro Jacobi, voir José Ricardo Tauile, Luiz Augusto E. Faria, « Reforma do Estado, participação popular e democracia : por una arquitetura de administrações participativas integradas », dans Ensaios FEE, Porto Alegre, 1998, vol. 19, n ° 1, p. 245-253 ; Carlos Alberto Marques Novaes, « PT : dilemas da burocratização », dans Novos estudos CEBRAP, São Paulo, mars 1993, n ° 35, p. 217-237.

25 Pour plus de détails, voir Marion Gret, De l’expérience de budget participatif de Porto Alegre, op. cit.

26 Ibidem, et Luciano Fedozzi, « Poder local e governabilidade : o caso de Porto Alegre », Proposta, Rio de Janeiro, FASE, set 1994, année 22, n ° 62, p. 23-29.

27 Carlos Alberto Marques Novaes, « PT : dilemas da burocratização », Novos estudos CEBRAP, São Paulo, mars 1993, n ° 35, p. 217-237, p. 221.

28 Ibid., p. 223.

29 José Ricardo Tauile, Luiz Augusto E. Faria, « Reforma do Estado, participação popular e democracia : por una arquitetura de administrações participativas integradas », op. cit., p. 247.

30 P. Evans, « The state as problem and solution : predation, embedded autonomy and structural change », dans S. Haggard, R. Kaufman (org.), The politics of economic adjustment : international constraints, distributive conflicts and state, Princeton, Princeton University Press, 1992.

31 Tarso Genro, Avaliação Política da Questão dos Conselhos Populares, Porto Alegre : Mimeo, 06 mars 1989.

32 Voir sur ce point Marion Gret, « Porto Alegre (Brésil) : une expérience participative du développement local », Toulouse, L’Ordinaire Latino-américain, n ° 196, avril-juin 2004, p. 7-24.

33 Voir sur ce point Marion Gret, De l’expérience de budget participatif de Porto Alegre, op. cit., p. 209-210 ; et Elizete Menegat, « Movimentos sociais e inovações na democratização da gestão urbana em Porto Alegre », Proposta, Rio de Janeiro, FASE, set-out 1998, n ° 78, p. 48-54, p. 53.

34 Pedro Jacobi, « Alcances e limites de governos locais progressistas no Brasil. As prefeituras petistas », Cadernos do CEAS, São Paulo, julho-agosto 1994, n ° 152, p. 11-31, p. 7.

35 Marío Celso M. Tourinho, « Etica e cidadania no setor público : um enfoque municipal », Revista de Administração Municipal (RAM), Rio de Janeiro, IBAM, abr-dez 1996, vol. 43, n ° 219, p. 2.

Auteur

© Presses universitaires de Rennes, 2007

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