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Le pouvoir municipal

 | 
Philippe Hamon
, 
Catherine Laurent

Avant-propos

Philippe Hamon et Catherine Laurent

Texte intégral

1Le pouvoir municipal est un thème d’actualité. Depuis les réformes de la fin du XXe siècle, la mise en œuvre de structures intercommunales nouvelles (communautés de communes et d’agglomération, communautés urbaines) entraîne une nouvelle répartition des prérogatives et un recul de celles qui demeurent en propre au niveau municipal. Mais cette réorganisation, pour le moment du moins, n’a pas véritablement changé les représentations collectives, ne serait-ce qu’en raison du mode actuel de scrutin, direct pour les conseillers municipaux, indirect pour les intercommunalités. Aux yeux des habitants-citoyens, la tête de liste des élections municipales, une fois assis(e) dans son fauteuil de maire, demeure l’homme ou la femme de référence sur le plan politique local. Mais la fragilisation peut cependant prendre aujourd’hui d’autres formes. Ainsi se multiplient, depuis la crise de 2008, les affaires de surendettement des communes, étranglées par des taux d’intérêt devenus prohibitifs. Les clauses des contrats, négociés en pleine euphorie financière, sur les « conseils » d’établissements financiers directement intéressés à leur signature, n’ont visiblement pas toujours été examinées avec assez de sens critique... ou de pessimisme lucide concernant l’avenir.

2Il est bien d’autres domaines où la gestion locale du « pouvoir municipal » est scrutée avec attention par les habitants, depuis les politiques d’urbanisme jusqu’aux formes de soutien aux différentes associations et aux différentes écoles. Se dessine alors, au travers des relations ainsi nouées entre électeurs satisfaits ou mécontents et élus jugés performants ou inefficaces, le champ des attentes des uns et des compétences des autres. Le mot de compétence prend ici une double signification, celle de capacité effective de gestion et celle de domaine où l’intervention est légale et/ou légitime.

3Les débats soulevés par la mise en œuvre du pouvoir municipal conduisent parfois les intervenants à porter un jugement rétrospectif sur l’autrefois de ces politiques. Les uns idéaliseront une gestion ancienne, jugée plus attentive aux individus ou moins portée sur les effets de communication. Les autres ne manqueront pas de critiquer le temps où les notables avaient les coudées franches et privatisaient largement à leur profit le pouvoir municipal. Par delà les jugements de valeur, il incombe en premier lieu aux historiens de mettre en perspective chronologique les enjeux actuels. Il ne s’agit pas de fournir des recettes pour le présent ou l’avenir, mais de donner aux réflexions des citoyens du grain à moudre, sans négliger pour autant d’apporter aux amateurs du passé de quoi nourrir leur passion. Ce regard rétrospectif n’embrasse souvent que quelques décennies. Il n’est pourtant pas inutile de le porter plus loin en arrière, en se plongeant, comme on va le faire ici, dans le fonctionnement des pouvoirs municipaux antérieurs à la Révolution.

4En matière d’accès aux sources sur le pouvoir municipal de cette époque, Rennes est une ville pionnière. Elle est depuis 2003 pour ce qui touche à la mise en ligne des délibérations anciennes de la municipalité, accessibles gratuitement sur le site des Archives municipales (www.archives.rennes.fr). Dès 1997, une politique de numérisation des documents les plus consultés avait préparé cette mise à disposition. Depuis 2011, ce sont des transcriptions des plus anciens de ces registres, souvent difficiles à déchiffrer, qui commencent à être disponibles en ligne (en lien avec le travail de thèse de Mathieu Pichard sur la municipalité rennaise entre la fin du XVe et le début du XVIIe siècle : www.rennes-histoire.fr). En outre, un ambitieux programme d’indexation de ces délibérations est envisagé. Une session de travail sur ce thème a d’ailleurs été organisée aux Archives municipales de Rennes dans le cadre même de notre rencontre. Un tel dynamisme, joint aux excellentes relations entretenues par la ville de Rennes et ses archives avec l’université Rennes 2, explique pourquoi un tel projet de colloque a vu le jour en ce lieu précis.

5Une précision essentielle s’impose alors : notre attention s’est concentrée exclusivement sur une catégorie particulière de municipalité : celles des villes. Sans entrer ici dans un débat sur la nature exacte de la dimension « urbaine » d’une agglomération, contentons-nous de souligner que l’exercice du pouvoir municipal en ville renvoie à d’autres logiques que celles des communautés rurales. Autres logiques institutionnelles, évidemment, mais autant et plus encore autres logiques sociales et culturelles, l’ensemble se combinant pour produire des situations politiques spécifiques. Le chantier ainsi circonscrit est déjà bien vaste, et d’ailleurs, même en son sein, il a fallu faire des choix.

6Le premier porte sur l’espace : les villes françaises dans leur diversité, de Dunkerque au Languedoc, ont seules été retenues. Sans surprise cependant, une attention plus grande est portée à celles de la Bretagne historique. Pour la chronologie, le terminus de 1789 s’est aisément imposé, dans la mesure où la Révolution introduit de profondes réformes municipales. En revanche, le point de départ n’était pas si simple à définir. Pour notre sujet, la coupure canonique entre histoire médiévale et moderne n’a guère de signification : la plupart des organismes municipaux étudiés ont pris forme dans les derniers siècles du Moyen Âge. Aussi les XIVe et XVe siècles sont-ils ici représentés, moins sans doute d’ailleurs qu’ils ne l’auraient mérité. D’une façon globale, la période examinée est celle où le pouvoir municipal est admis comme interlocuteur légitime, aussi bien par les autorités antérieures (seigneurs) que par les nouvelles autorités (prince territorial, roi). En embrassant ces quatre à cinq siècles, nous avons eu le souci de mettre en évidence des structures aux effets durables, mais aussi des transformations profondes. En effet il ne faut pas succomber, ici comme dans de nombreux domaines historiques, à l’illusion rétrospective d’une stabilité générale des institutions, une fois qu’elles sont en place : en matière d’exercice des pouvoirs municipaux, de sensibles inflexions apparaissent alors.

7Évoquer le pouvoir « en ville », de façon large, conduirait de nouveau à élargir les perspectives. En effet les cités polarisent les hommes de pouvoir, du religieux au militaire, en passant par le commerce, que ceux-ci aient pour champ d’intervention la ville uniquement, ou bien un territoire plus étendu. Dans l’exercice de leur propre pouvoir de gestion de la cité, les municipalités entrent régulièrement en interaction avec ces autres détenteurs de pouvoir. C’est uniquement sous cet angle que ces derniers apparaissent dans cet ouvrage. Ainsi c’est depuis les municipalités, leurs choix et leurs pratiques que seront évoquées aussi bien les entrées solennelles des gouverneurs que l’implantation de communautés religieuses ou les relations entre villes et souverain.

8On notera par ailleurs que l’intervention des municipalités urbaines a fréquemment des effets hors de l’intra muros, et déborde sur la banlieue, le plat pays, et au-delà. Pour autant, notre rencontre s’est peu penchée sur les questions proprement spatiales, comme l’étude des luttes de pouvoir entre villes (par exemple pour le contrôle des espaces, via la détention d’institutions de commandement) ou celle du fonctionnement spatial des subdivisions internes, héritées ou nouvelles, et de l’évolution des pouvoirs en leur sein. Et cela malgré leur intérêt et leur dynamisme historiographique actuel.

9Il s’est agi fondamentalement de centrer le regard sur la municipalité en tant que lieu de pouvoir et donc de partir non pas tant d’un espace que d’un organisme socio-politique – lui-même sujet à mutations – qui est chargé de la gestion des intérêts de l’universitas citadine. Bien sûr, nous sommes conscients de ce que cette distinction peut avoir d’un peu artificiel car les enjeux se recoupent, mais il est nécessaire de bien faire apparaître ici quel a été notre angle d’attaque privilégié. Dans ce cadre, a été largement laissé de côté la répartition sociale des charges, sujet désormais assez bien connu ; plus que la sociologie des municipalités, c’est la participation au pouvoir municipal, avec ses mécanismes, qui est interrogée.

10On se penche donc sur cet organisme socio-politique en tant que lieu de pouvoir. Mais il importe tout de suite de passer du singulier au pluriel. Contributions et débats montrent bien en effet qu’il y a pluralité de lieux de pouvoir au sein de l’appareil municipal : il faut à tout le moins distinguer l’ensemble pyramidal des institutions municipales et le bureau de ville ou corps de ville où se concentre l’essentiel du pouvoir. À l’échelon inférieur, il faut observer comment les pouvoirs des confréries, paroisses, milices de quartier ou corps de métier s’articulent (ou non) à ceux de la municipalité. Par ailleurs, comme on l’a brièvement évoqué plus haut, existent des formes soit d’articulation, soit au moins de collaboration, avec des autorités monarchiques parallèles et souvent surplombantes (gouverneur, intendant). Dans cette constellation de pouvoirs, c’est la partie que jouent les municipalités qui est au cœur de notre propos. Mais de ce que le pouvoir municipal sert de point d’entrée à l’analyse, il ne faut évidemment pas en déduire qu’il est toujours le pouvoir dominant.

11En examinant depuis les hôtels de ville le jeu des pouvoirs, on a été sensible aux logiques d’institutions, au fonctionnement des réseaux et aux appétits sociaux des individus et des familles, mais en essayant de ne pas perdre de vue les valeurs qui font agir les acteurs. L’exercice du pouvoir, là comme ailleurs, ne renvoie pas à un simple jeu mécaniques d’intérêts, du moins entendus au sens étroit du terme. Au sens large en effet, les acteurs sociaux peuvent trouver une forme d’« intérêt » à se dévouer pour autrui : leur « récompense », quand bien même elle est parfois essentiellement symbolique et affective, n’en représente pas moins un formidable bénéfice humain.

12C’est donc de façon très concrète qu’on se penche dans cet ouvrage sur les pouvoirs que la ville se voit attribuer ou s’arroge, en fonction des services qu’elle est censée rendre, mais aussi des dignités qu’elle est supposée incarner, et encore des privilèges corporatifs qu’elle doit défendre, que ce soit ceux de la communauté dans son ensemble ou ceux qui lui appartiennent en propre. Les interventions ont été regroupées sous quatre rubriques :

  • La notion de fonctionnement suppose des rapports de pouvoir et des mises en scène du pouvoir impliquant les municipalités urbaines : elle inclut la projection extérieure de leur corps et pose alors d’intéressantes questions de représentation, aux deux sens du terme : mise en scène et action d’agents délégués.
  • Les fonctions renvoient à la mise en œuvre d’une capacité à intervenir sur les hommes et les choses de la ville. Les secteurs d’intervention, lieux et enjeux de l’exercice du pouvoir municipal, vont des grands travaux au contrôle des activités artisanales et à l’aide aux pauvres. Ils peuvent être regroupés sous le terme générique, alors si usité, de « police » urbaine. L’exercice de cette police fonde un ordre civil, mais autant et plus un ordre moral.
  • Se pose alors la question de la participation des citadins à l’exercice de ces pouvoirs : qui parmi eux est légitime et/ou assez puissant, et/ou assez obéissant et/ou assez dévoué pour y occuper une place ? Dans la régulation de cette participation, d’autres institutions que l’hôtel de ville lui-même sont régulièrement sollicités pour intervenir. L’objectif constant de la plupart des acteurs est de faire émerger un consensus, mais les ratés n’en sont pas moins nombreux.
  • Parmi les conflits étudiés ici, figurent ainsi en bonne place ceux qui concernent les rivalités internes dans l’exercice du pouvoir municipal. Mais sont évoquées également les tensions liées aux relations avec les autres instances de pouvoirs, dans le quotidien de la gestion ou pendant des phases de crises sociales et politiques aigues. La situation est souvent compliquée par l’existence d’intérêts contradictoires, voire conflictuels, non seulement au sein de la municipalité elle-même, mais aussi au sein de la communauté citadine dans son ensemble. Dans une période de troubles, la question du maintien de l’ordre s’impose comme un enjeu encore plus fort et souvent se dessinent alors des phénomènes de redistribution des pouvoirs. Interroger des instances de pouvoir à partir des crises où elles s’impliquent a pour l’historien, spécialement pour les périodes anciennes, un avantage supplémentaire. C’est qu’elles produisent souvent des sources qui manquent au quotidien, car à l’heure du fonctionnement ordinaire et apaisé, beaucoup se passe dans le non-dit.

13Sur l’ensemble de ces questions, de considérables renouvellements historiographiques se sont produits depuis moins d’une génération, lesquels justifient, selon nous, ce colloque. Ces renouvellements sont à mettre à l’actif de nombreux historiens français, mais aussi de chercheurs étrangers, en particulier en Amérique du Nord et en Grande-Bretagne : cet ouvrage leur donne donc aussi la parole. Avant que les différentes thématiques ne soient abordées, en raison même de l’ampleur des travaux récents, il nous a semblé précieux de faire une place spécifique à une vaste mise en perspective historiographique, confiée à Guy Saupin.

14Nous avons enfin voulu renouer avec une tradition largement interrompue dans l’édition depuis de nombreuses années : la mise à disposition des lecteurs de débats qui apportent bien souvent des compléments précieux, voire d’intéressants contrepoints, aux contributions elles-mêmes. Leur présence nous rappelle que l’échange académique, et avec lui la recherche, a besoin de ce type de confrontation d’idées. Si la plupart du temps, ce sont les historiens « professionnels » qui débattent entre eux, on verra cependant que certains membres du public qui a suivi, nombreux et attentif, les sessions du colloque, n’ont pas hésité à prendre la parole. Il faut dire que la diffusion de l’événement avait été large, via les sociétés savantes locales comme via les Champs libres, l’institution culturelle rennaise qui a hébergé le colloque.

15Que tous ceux qui ont soutenu notre initiative soient ici remerciés, le Centre de recherches historiques de l’Ouest (CERHIO-UMR 6258) de Rennes, le Centre de recherches en histoire internationale et atlantique (CRHIA-EA 1163) de Nantes et le Centre de recherche bretonne et celtique (CRBC-EA 4451) de Brest et spécialement la ville de Rennes, Rennes Métropole, les équipes des Champs libres et des Archives municipales de Rennes. C’est en outre grâce à l’aide de ces dernières, pour les enregistrements et les transcriptions, que la restitution des débats a pu être menée à bien. Que soient remerciées enfin les Presses Universitaires de Rennes, pour avoir bien voulu accepter cet ouvrage dans leur collection Histoire.

© Presses universitaires de Rennes, 2012

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