1La gestion des territoires en France se caractérise par une déconnection croissante entre le territoire, les institutions, et les enjeux (Leca, 1996 ; Duran, 1999 ; Duran, Thoenig, 1996). Cette tension entre les institutions et les territoires, sans réel vecteur de réunification, s’explique par les évolutions récentes en France, où les territoires sont de plus en plus en décalage avec le maillage institutionnel. Encore cette tension relève-t-elle largement d’un effet d’optique, en fonction de l’angle d’analyse : l’analyse du régionalisme en Bretagne en 1972-1982 montre qu’elle préexistait à la décentralisation, parce qu’elle est moins un « problème » qu’une « solution » produite par l’action collective. En ce sens, cette déconnexion peut être pensée sous l’angle complémentaire de l’idéologie, pour montrer que la congruence entre territoires et institutions peut résulter d’une construction symbolique de l’ordre politique des territoires (Muller, 2000). Il s’agit d’examiner ces idéologies et idées régionalistes qui produisent de nouvelles conceptions des territoires et limitent cet éclatement, en instaurant des cadres symboliques intégrant les institutions, les enjeux et les territoires (Briquet, 1997).

2En ce sens, l’étude des régionalismes en Bretagne durant les années 1972-1984 offre un tableau contrasté par rapport à la double impasse du régionalisme français, confronté au fossé entre les puissants réseaux de pouvoirs notabiliaires et les mobilisations sociales stériles (Grémion, 1980). À la crise du régionalisme fonctionnel guidé par l’État central (qui s’épuise dans les méandres du pouvoir local : Grémion, 1976, 1979) s’ajoute l’incapacité des mouvements sociaux à formuler des idées régionalistes renouvelant le pouvoir local (Dulong, 1975 ; Quéré, 1978). Mais en Bretagne, le régionalisme a effectivement comblé le décalage entre les mécanismes institutionnels d’influence et les mobilisations idéologiques1. Dans les années soixante-dix, la réorganisation de l’échelon régional nuance cette séparation sur un mode conflictuel2, lorsque se combinent l’institutionnalisation du régionalisme notabiliaire (avec la création des Établissements publics régionaux), et l’apparition de mouvements territoriaux nouveaux, spécifiques (le mouvement culturel breton) ou particulièrement développés (le mouvement écologiste3). Cette réforme régionale a été réappropriée en fonction d’une idéologie régionaliste, constitutive d’une coopération entre élus politiques et socioprofessionnels – voire avec les mouvements sociaux, comme l’illustre la période des années 1968-19724. Tout menait donc à penser que l’institutionnalisation de la région serait consensuelle : la scène régionale, réorganisée et renforcée autour de l’institution régionale, aurait pu être un grand « forum » de l’identité régionale face à l’État… Mais il n’en a rien été : le régionalisme breton se fragmente irrémédiablement dès le milieu de la décennie.

3L’angle de la circulation des idées ou des idéologies territoriales dans cette configuration nouvelle nuance l’opposition entre les intérêts et les institutions d’une part et les idées d’autre part. Cette dynamique idéelle sera appréhendée comme l’institutionnalisation d’idéologies territoriales au sein de différents sites régionaux (Nay, 1997), plus qu’en fonction des conceptions quelque peu jacobines des idéologies. Celles-ci ne sont pas ici conçues comme portées, voire monopolisées par les seuls médiateurs institutionnels (Jobert, Muller, 1987), mais au contraire comme démultipliées dans différents forums très diversifiés : depuis le mouvement social (envisagé comme un type relativement pur de « forum » de production des idées) jusqu’à l’exécutif du Conseil régional (envisagée comme une forme achevée de l’arène, où les idées comptent moins que les instruments de politiques publiques et la prise de décision5). La distinction entre trois « forums » régionaux (Jobert, 1995) appréhende la production, la circulation et l’institutionnalisation des idées en termes pluriels (Fouilleux, 2000), équivoques (Bayart, 1985) et conflictuels, en fonction des scènes d’interaction.

4Le régionalisme sera donc analysé au travers de trois scènes d’institutionnalisation régionale : les mouvements sociaux, le Comité Économique et Social Régional (CESR) et le Conseil régional.

1. La production des idéologies territoriales met d’abord en valeur les mouvements sociaux qui, naissant de la transformation idéologique des groupes d’intérêt, constituent un « forum » idéologique. Portée par des réseaux en voie de régionalisation, le régionalisme passe de la revendication catégorielle orientée vers les institutions à une idéologie plus contestataire voire anti-institutionnelle, proposant une nouvelle conception du politique et des velléités d’agir en dehors des institutions.
2. La réception de cette idéologie au sein du « forum » du CESR permet d’observer comment un régionalisme original régule un temps les tensions entre la logique d’appartenance des intérêts économiques et la logique d’influence auprès des acteurs publics. Fort de cette unité, le CESR tente de relayer certaines revendications issues des mouvements sociaux territoriaux, mais sur un mode partiel : si le secteur de la culture bretonne donne effectivement lieu à la naissance d’un policy core6, les revendications en matière d’environnement heurtent plus directement l’industrialisme et les conceptions productivistes du CESR.
3. Enfin, le Conseil régional est un forum notabiliaire qui, resserré autour d’un fort consensus régionaliste quant à la régionalisation du « jacobinisme apprivoisé » (le deep core7), n’est pas vraiment le centre du territoire régional. Plus qu’un lieu central de convergence des idées où elles s’institutionnaliseraient sous forme d’instruments de politiques publiques, il est un forum restreint au système politico-administratif : il se ferme aux revendications des mouvements sociaux, du fait de sa dépendance à la gestion descendante de l’État. S’il constitue un temps un policy core pour relayer certaines des idées des mouvements sociaux, ce forum notabiliaire vise moins à opérer une médiation ascendante des revendications territoriales qu’à se conformer strictement à la gestion étatique du territoire.

Les idées d’une Bretagne en mouvements

5Les années soixante-dix en Bretagne8 ont été une période de régionalisation des mouvements sociaux, aussi bien par la dimension des réseaux porteurs de ces mouvements sociaux que par l’idéologie qui les maintenait, et notamment la nature de la solidarité à laquelle ces mouvements sociaux faisaient appel9. Deux mouvements ont particulièrement marqué et caractérisé la région et contribué à façonner la Bretagne des années soixante-dix : le mouvement culturel breton (ou ENSAV) et le mouvement écologiste. Partageant un noyau dur idéologique quant aux conceptions du territoire et des politiques territoriales, ils ont connu tous deux, au début de la décennie, une transformation différenciée de groupe d’intérêt en mouvement social10.

6Dégagés des contraintes de l’action politique immédiate, ces deux mouvements illustrent les mécanismes des groupes qui, en dehors des institutions, sont les lieux de l’élaboration d’idéologies alternatives voire radicales, souvent peu propices à négociation. Ces idéologies territoriales s’adressent avant tout à la population de la région plutôt qu’aux institutions, dont elles visent à bousculer l’idéologie hégémonique ou « légitime ». Malgré tout, les décideurs ne peuvent ignorer totalement ce travail d’élaboration de nouvelles conceptions des politiques territoriales. En s’inspirant de la théorie des framing process11 il s’agira ici d’analyser la façon dont s’articulent forum des mouvements sociaux et cadrage idéologique de leur approche au territoire.

Un mouvement social territorialisé…

7Les réseaux sociaux sont centraux dans la création de nouvelles théories et idéologies (Oliver, Johnston, 2000) ; définir et cadrer ces réseaux permet de poser les « lieux de production idéologiques » en dehors des institutions légitimes (Rochon, 1998), lieux que nous assimilerons à un forum des mouvements sociaux. Deux lieux principaux de production idéologiques de ces mouvements nous intéresseront ici : Skol an Emsav (SAE) et les Comités Locaux d’Information Nucléaire (CLIN). Suivant les préconisations et hypothèses de Mario Diani (1997), nous viserons à dégager le capital social (cf. notamment Bourdieu, Wacquant, 1992, p. 119) de ces deux organisations, c’est-à-dire le réseau de confiance et de référence mutuelles qu’ils ont créé autour d’eux.

8Au cours des années soixante-dix, aussi bien l’Emsav que le mouvement écologiste développent de forts réseaux territorialisés, qui conjuguent un niveau local, qui se présente comme le lieu de l’action, de la présence concrète, et un niveau régional, lieu de l’organisation et de la réflexion.

9Au niveau local tout d’abord, le mouvement breton investit, de façon militante, dans l’offre linguistique et culturelle : création d’un réseau dense de cours de breton par SAE, densification et professionnalisation du réseau de cercles celtiques (Kendalc’h et War ‘l Leur) et de bagadoù (Bodadeg ar Sonerion, BAS), né dans les années cinquante. De même, le mouvement environnementaliste et écologiste naît puis se développe à travers un réseau dense d’associations de défense de site, et surtout, à partir de 1975, un réseau dynamique d’associations antinucléaires, les CLIN et CRIN, créé pour lutter contre l’implantation de centrales nucléaires en Bretagne12. L’APPSB13 enfin, une des principales associations écologistes bretonnes, se rend célèbre par son action au niveau des bassins versants14.

10Ces groupes locaux se coordonnent au niveau régional. Les groupes locaux du mouvement culturel breton se retrouvent dans des associations à dimension régionale (SAE ou BAS, etc.) ou dans des fédérations d’organisations (Emgleo Breiz, Kendalc’h ou Kuzul ar Brezhoneg) qui s’investissent à ce niveau dans le travail intellectuel et politique, au travers de leurs réunions et rencontres régionales et de leurs nombreuses revues15. Moins attendu est le fait que, dès le début, la région est aussi l’échelon privilégié de l’organisation des mouvements environnementalistes et écologistes en Bretagne. C’est le cas entre autres des deux plus importantes associations de cette mouvance (la SEPNB16 et l’APPSB) mais aussi de la Coordination Antinucléaire de Bretagne, qui regroupe les différents CLIN17.

11Ces deux mouvements sociaux, très présents et visibles au niveau local, s’organisent et réfléchissent donc au niveau régional18.

12Ces réseaux sont moins indépendants que constitutifs d’un forum des mouvements sociaux, du fait de leur imbrication au niveau des militants et des organisations. Ce forum se constitue par le biais de deux sortes d’associations ou groupes : des social brokers19 et des centres nodaux.

13En nous inspirant de Boissevain (1974, p. 148) et de Diani (2002, p. 188), nous entendrons par social broker une personne ou un groupe, disposant d’un capital social conséquent, qui met en relation d’autres personnes ou groupes venant d’horizons différents. Créant des liens de communication entre des personnes, des groupes, ou même des cultures, etc., un social broker favorise l’échange et la diffusion d’idéologies voire la reformulation de visions du monde. En ce sens, SAE, Ar Falz et l’UDB sont des social brokers entre la gauche et le mouvement breton, faisant découvrir aux deux mouvances les valeurs et idées de l’autre20. Ainsi, SAE reste toujours ancré dans le mouvement breton, mais développe, à partir de 1974, de plus en plus de liens en dehors de cette mouvance21, participant aux nombreux comités qui se montent en Bretagne à cette époque, et notamment aux Comités Bretons Anti-Répression (COBAR) et aux CLIN.

14L’autre vecteur d’un forum des mouvements sociaux est constitué par les centres nodaux, c’est-à-dire des associations ou fédérations dans lesquelles se retrouvent des groupes ou des individus venant de divers horizons. Les CLIN sont des centres nodaux, dès lors que s’y retrouvent des militants de toute la gauche non communiste, des écologistes et des militants nationalistes bretons. Un autre centre nodal est le Front Progressiste Culturel Breton (FPCB) qui regroupe, à partir de 1977, des partis politiques de gauche, des syndicats et des associations culturelles bretonnes22. Au travers de ces divers éléments se dessine donc l’existence d’un forum des mouvements sociaux organisé au niveau de la région.

… qui produit des idéologies régionalistes : un forum territorial

15Ce forum des mouvements sociaux développe une idéologie des politiques territoriales, dont nous allons essayer de dégager ici le deep core et les policy core. S’élaborant sur un deep core totalement différent, voire inverse de celui sur lequel repose l’idéologie des institutions territoriales bretonnes, les deux mouvements sociaux se lancent surtout dans une opération de frame bridging23 en direction de la population bretonne plutôt qu’en direction des décideurs politiques.

16Les idées structurant le forum des mouvements sociaux vis-à-vis des politiques territoriales prônées s’articulent autour de quelques valeurs et revendications partagées aussi bien par le mouvement culturel breton que par le mouvement environnementaliste et écologiste :

• Une approche territoriale globalisante et régionaliste qui met l’accent sur l’intrication des luttes en Bretagne, qui découlent de problèmes communs et appellent donc des solutions prises à l’échelle régionale. Ceci se concrétise par des réflexions et des programmes régionaux, à l’instar du Projet Alter Breton24 pour le mouvement écologiste. Le mouvement breton, quant à lui, entend lutter sur le plan culturel pour donner signification et unité aux diverses luttes menées en Bretagne25.
• Une vision décentralisée de la société mettant l’accent sur le local et le pouvoir à la base, tournant autour de la notion d’autogestion, prônant une économie et une société « à taille humaine26 ».
• Une valorisation des dynamiques bottom-up, légitimant donc la dynamique du mouvement social dans lequel s’inscrivent ces réseaux.
• Une valorisation de la diversité culturelle (notamment linguistique) et naturelle qui prend place dans une insistance sur le qualitatif par rapport au quantitatif.

17Au niveau des policy cores, les deux réseaux étudiés se caractérisent par une distanciation par rapport aux institutions, qui ne prennent guère leurs revendications en compte.

18L’essor de SAE symbolise clairement le passage du mouvement breton, au début des années soixante-dix, d’une culture de la demande de droits auprès des institutions légales, à une volonté d’agir sans ces institutions, c’est-à-dire d’une culture de groupe de pression à une culture de mouvement social27. Ainsi, dénonçant un manque d’offre de cours de breton, l’association met en place un réseau dynamique de cours du soir, complété par des stages réguliers et un réseau d’écoles maternelles en langue bretonne, les écoles Diwan, à partir de 1977. De même, revendiquant la rebretonnisation de la Bretagne, elle entend donner l’exemple d’une société de jeunes bretonnants fonctionnant essentiellement dans cette langue.

19La fin de la décennie voit toutefois un début d’institutionnalisation du mouvement breton, et notamment de SAE28, qui témoigne d’une plus grande flexibilité au niveau des policy core en développant des revendications plus négociables. Ceci se caractérise par sa réintégration progressive dans le forum des communautés de politique publique et l’élaboration d’un discours plus propositionnel, demandant une augmentation de la place du breton dans les médias, à l’école, dans la vie publique (et notamment dans la signalisation routière29)…

20Le mouvement écologiste au contraire reste attaché à un changement radical de société, comme en témoigne le plan Alter Breton. Ainsi, le mouvement antinucléaire, prônant une autre politique énergétique, refuse de façon totale et non négociable toute centrale nucléaire en Bretagne. Par contre, développant des propositions alternatives, il se trouve sans interlocuteurs pour ce qui concerne la mise en place de l’exploitation des énergies alternatives (vent, biomasse, etc.). Finalement, non flexibles au niveau des policy cores, attaquant de front l’idéologie de la croissance et interrogeant l’idéologie scientiste, les politiques territoriales prônées par la mouvance écologistes sont peu aptes à être reprises par les institutions légitimes et heurtent d’ailleurs aussi les tenants du Programme Commun.

21Les mobilisations des mouvements culturels et écologistes ont posé les bases idéologiques de visions alternatives des politiques territoriales en Bretagne. Ces deux mouvements ont contribué à donner sens au territoire, à donner une densité sociale à l’espace breton. L’idéologie et la pratique régionaliste de ces deux mouvements ont donc permis d’instaurer des cadres symboliques agrégeant les enjeux du territoire. Sur le court terme on peut toutefois constater que le discours de ces mouvements sociaux était peu flexible au niveau des policy cores et radical au niveau des deep cores, rendant problématique leur prise en compte par les institutions. Néanmoins, sur le long terme, les deux mouvances culturelle et écologiste ont ébranlé des certitudes, et suggéré des objectifs et des solutions alternatives pour les politiques territoriales. Ils ont produit du sens et posé des bases de changements culturels par un travail de cadrage idéologique en direction de la population bretonne.

Le forum du CESR face aux idéologies territoriales

22Organes consultatifs instaurés pour orienter les politiques territoriales de la nouvelle institution régionale, les Comités économiques et sociaux régionaux en France sont censés constituer un forum représentatif des « forces vives ». La construction symbolique d’un consensus devrait donc leur permettre de résorber les tensions entre la logique d’appartenance de leurs membres (dans l’expression des intérêts économiques) et la logique d’influence collective (dans la représentation de ces intérêts auprès des élus du Conseil régional30). Mais ils n’ont jamais vraiment rempli ces missions, fragilisés par la diversité des intérêts économiques régionaux et l’indifférence des élus politiques : leur échec confirme l’impuissance des idées à transformer les mécanismes du pouvoir local au niveau régional (Grémion, 1980). Pourtant, inscrite dans le prolongement du CELIB31, l’expérience bretonne nuance ce tableau : la Bretagne offre l’un des rares cas où le CESR s’institue comme un forum efficace du développement régional. Sans constituer un « référent central » (Fouilleux, 2000), l’idéologie régionaliste limite ici les effets stérilisants de l’indifférence des élus politiques et de la diversité des intérêts représentés, grâce au travail de traduction (Jobert, 1995 ; Callon, 1986) mené par un petit groupe de porte-parole. Valide pour certains secteurs, le transfert de ce corps d’idées régionalistes dans des secteurs nouveaux n’est pourtant pas automatique – en particulier pour les enjeux portés par les mouvements sociaux.

Un consensus régionaliste original au CESR

23Durant ses premières années, les présidents du CESR (J. Rouyer puis C. Champaud) s’appuient sur un bureau dont un bon tiers relève, directement ou non, du consensus ancien créé par le CELIB. Au-delà de la présence de nombre des leaders historiques du CELIB depuis les années cinquante (en particulier dans les catégories les plus nombreuses, le patronat et l’agriculture), une nouvelle génération affirme un régionalisme ambitieux. Revendiquant la tradition du CELIB en matières économique et culturelle32, cette génération développe des « cadres » idéologiques suffisamment partagés pour permettre une unification relative des intérêts dans l’assemblée.

24Le CESR adopte d’abord un rôle dynamique en déclinant ce régionalisme dans une logique d’influence vis-à-vis du Conseil régional : attachés à l’affirmation de la région, il revendique un renforcement du pouvoir régional (et du sien en matière d’expertise) face à l’État, pour mettre en œuvre une stratégie de développement économique propre. C. Champaud, élu à la présidence du CESR en 1976, pousse à bout ce régionalisme : critiquant l’inertie économique de l’État, il entend développer le rôle de la région dans divers domaines cruciaux pour les élites régionales, sur fond d’un régionalisme ambitieux, volontiers critique de l’État (Champaud, 1977). Mais ce régionalisme se décline aussi au sein même du CESR : en Bretagne, le deep core régionaliste des « forces vives » est doté d’une solide dimension industrialiste, issue d’une mobilisation puissante, ancienne33 et régulièrement réaffirmée34. Cette variante française de néo-localisme (Bagnasco, Trigilia, 1993) permet de réguler les logiques d’appartenance spécifique des représentants des intérêts économiques de la région.

25Or, les deux volets de cette idéologie régionaliste sont diffusés parmi les élus du CESR durant les premiers mois de l’EPR, grâce à une équipe leader qui réalise un intense travail de médiation durant la préparation technique des débats d’assemblée. La démarche de la Charte industrielle illustre ainsi à la fois la portée novatrice de ce régionalisme (en matière d’innovation et de recherche notamment) et sa capacité à assurer l’expression et l’articulation des intérêts présents au sein du CESR dans un projet global. Le transfert de ce consensus régionaliste hors de l’institution est pourtant plus délicat : si le CESR tente de s’instaurer en instance de médiation symbolique des revendications des mouvements sociaux, son régionalisme porte la trace de sa genèse. Les intérêts des forces vives bretonnes s’ouvrent très différemment à ces revendications nouvelles.

Une médiation différentielle des revendications des mouvements sociaux

26Par son régionalisme, le CESR se constitue en forum de certaines revendications des mouvements sociaux qui, relayées par des opérations de frame bridging, donnent naissance à une déclinaison sectorielle (proche du policy core). Ainsi, un petit réseau à la tête du CESR entame en matière de culture bretonne un travail patient et efficace de traduction pour définir les linéaments d’une politique publique. Par contre, ce travail de construction symbolique échoue dans le secteur de l’environnement : sans être systématiquement opposés aux revendications du mouvement environnementaliste35, les élus socioprofessionnels forment un forum fermé à ses préoccupations, du fait de la prépondérance en son sein d’intérêts économiques puissants.

27Grâce à la prégnance du régionalisme, le CESR enrôle dès 1974 des associations culturelles et des membres du CESR pour mener une mise en forme symbolique de leurs revendications, résumée dans la revendication d’une « Charte culturelle ». Sous l’impulsion de C. Champaud, un réseau d’experts pose l’Assemblée en médiatrice entre le champ politique et le mouvement breton, annonçant un engagement constant de la présidence du CESR en faveur de la régionalisation et de la culture régionale durant la décennie36. Si cette médiation idéologique n’aboutit guère en 1975-1977, elle trouve ensuite un prolongement inattendu, grâce à une initiative personnelle du président de la République, V. Giscard d’Estaing, qui octroie à la culture bretonne une « Charte culturelle37 ».

28Cette efficace médiation symbolique est pourtant limitée en 1977-1978, lorsque le CESR est marginalisé par les piliers du système politico-administratif, élus et bureaucrates (Grémion, 1976). À la signature effective de la Charte en février 1978, toutes ses grandes ambitions ont été rognées au profit d’une politique financièrement marginale et organisée autour d’une conception restreinte de la culture bretonne, contrôlée par les notables38. Passés quelques mois encore prometteurs (l’Institut culturel est même créé en novembre 1981), la médiation symbolique du CESR prend fin, après sa reprise en main par des acteurs proches des tenants du système local (à commencer par son nouveau président, R. de Foucaud). La période du régionalisme défenseur de la culture se referme au CESR de Bretagne, fragilisant les acteurs associatifs qui ne peuvent guère résister face aux notables…

29Autrement plus délicate est la formation d’une déclinaison du régionalisme dans les matières intéressant le mouvement écologiste : quitte à s’opposer aux mobilisations massives de la population, le CESR est incapable de mettre en place un policy core en matière environnementale pour médiatiser le mouvement social – comme l’indique le cas spectaculaire de Plogoff. Unifiées par un régionalisme industrialiste depuis les années cinquante, les élites socioprofessionnelles semblent en l’occurrence ne pas saisir les revendications des mouvements écologistes. Elles approuvent le principe d’une centrale nucléaire à Plogoff en mars 1975, dans un unanimisme traditionnel quand il s’agit de négocier l’industrialisation face à l’État : les différentes générations qui se réclament du CELIB approuvent le projet39. Dans ce contexte, même si le front se fissure lentement, rares sont ceux au CESR à prendre le parti du mouvement social d’opposition à Plogoff – tel P. Denez en 1978, qui proteste de ne pas vouloir « être contre le peuple breton avec les CRS ». Pour qu’une critique organisée au tout nucléaire se fasse jour, il faudra en fait attendre les plus fortes vagues de mobilisations en 1980-1981, avec l’esquisse de solutions alternatives pour limiter la dépendance énergétique régionale : en octobre 1981, l’unanimité se fait au CESR sur la priorité à la « diversification »… Mais ce consensus est très apparent : les ténors du CESR refusent l’abandon de la centrale de Plogoff, annoncé par le gouvernement socialiste en 198140.

30Dans le prolongement du CELIB, le CESR de Bretagne s’organise donc sur un consensus régionaliste qui, sans acquérir la puissance d’un « référentiel » univoque, résorbe les tensions entre intérêts divergents. Autour d’une petite équipe diffusant un deep core régionaliste dans les réunions techniques, le CESR relaie au sein des nouvelles institutions certaines des revendications nées au sein des mouvements sociaux. Toutefois, cette déclinaison en policy core est à la fois partiale et de plus en plus partielle. Elle est partiale en ce que, contrairement à la culture régionale, l’écologisme est contradictoire avec les options industrialistes des principaux intérêts économiques de l’Assemblée. Surtout, cette unité régionaliste se fait rapidement de plus en plus partielle, parce que ses principaux porteurs quittent l’assemblée41, précisément au moment où les voix dissidentes ne se taisent plus42. La présidence prend d’ailleurs acte de l’érosion du régionalisme face aux intérêts exclusifs des groupes sociaux : C. Champaud démissionne en décembre 1979. Il est remplacé par R. de Foucaud, qui impulse à l’Assemblée une orientation radicalement nouvelle : représentant du « bloc agricole » conservateur, il participe à une efficace remise au pas du CESR.

La fermeture du forum du Conseil régional

31Si la région devait être un forum d’expression de la réforme territoriale intentée par l’État contre les notables, la « réaction » pompidolienne dans les années soixante-dix inverse les rapports de force. Réinvestie par les notables ruraux et les administrations locales au détriment des « forces vives », le forum s’enlise dans le système politico-administratif, mobilisé contre la menace nouvelle que fait peser la croissance des grandes villes (Grémion, 1976, 1980 ; Hayward, 1981). En Bretagne, l’histoire est un peu différente, traçant le portrait paradoxal d’une sorte de forum notabiliaire : l’idéologie régionaliste mutualise les revendications locales pour accroître la capacité de négociation régionale face au préfet de région. Après une période de flottement43, les grands traits du régionalisme breton (le deep core régionaliste) sont finalement reconduits dans le cadre de l’EPR44. En ce sens, les idées continuent à jouer un rôle essentiel dans cette scène d’institutionnalisation (Muller, 2000), justifiant les analyses en termes de « forum de communauté de politique publique » (Fouilleux, 2000), à condition de nuancer le biais « jacobin » de cette approche45 : le Conseil régional est effectivement un lieu de débats relatifs à la définition des instruments de politiques publiques. Car, même si le Conseil régional est plus central que d’autres forums (ici, le CESR ou les mouvements sociaux), il n’est pas « la » centralité par rapport à laquelle s’organise la circulation des idées transmuées en instruments de politiques publiques. Il semble même y faire obstacle, puisqu’il est en fait organisé autour d’un deep core régionaliste dont les vertus de régulation sont largement restreintes aux relations top-down entre le centre et la périphérie. Au-delà de ces priorités, les élus s’avèrent peu perméables aux revendications des mouvements sociaux : ils limitent les opérations de frame bridging autour des idées territoriales et obèrent une partie de leur institutionnalisation en instruments de politique publique – sauf lorsqu’elles sont portées par la logique descendante de l’État.

Le consensus du régionalisme notabiliaire au Conseil régional

32Le régionalisme breton est paradoxal. Il s’intéresse peu à l’institution régionale elle-même parce qu’il est en fait une idéologie du système politico-administratif : une conception des rapports entre l’institution par excellence qu’est l’État central et les territoires périphériques locaux. Si leur régulation s’opère effectivement au niveau régional, via les rapports de « coopération conflictuelle » entre le préfet et les notables (Pasquier, 2004), elle exige moins le développement de l’institution régionale que la régionalisation des mécanismes traditionnels d’influence du système départemental pour démultiplier les canaux d’accès à l’État et l’influence des notables ruraux. Et c’est la pérennité de ces mécanismes qui explique le paradoxe apparent du régionalisme breton à cette époque, à savoir le succès de l’institutionnalisation d’un régionalisme fortement revendicatif (lorsque l’État gaulliste était modernisateur) dans le cadre d’une réforme régionale pourtant fort modeste (cf. Grémion, 1980).

33Car l’essentiel est sauf : la position de la région dans les relations intergouvernementales. Celle-ci doit être spécialisée étroitement sur ses attributions fonctionnelles, permettant de réguler les concurrences entre localités (sans pour autant les menacer par ses politiques propres) et de relayer au niveau central leurs revendications communes face à l’État. L’idéologie régionaliste, telle que rappelée notamment par son principal technicien (cf. Martray, 1970), s’avère donc parfaitement conforme à l’esprit du régionalisme fonctionnel. Partagée globalement par le préfet et les notables locaux qui évitent la tendance au blocage en France, elle régule le fonctionnement de l’EPR en articulant la logique collective d’influence sur l’État et la logique d’appartenance des localismes – ce qui, compte tenu des tensions territoriales nouvelles, est remarquable à cette époque.

34D’un côté, la logique d’influence sur l’État central reste particulièrement fructueuse, en dépit des premiers signes de la crise économique. Enfant gâtée par la Datar depuis la fin des années soixante, la Bretagne obtient encore des mesures d’industrialisation essentielles, grâce aux revendications et aux critiques – parfois vives – des notables en délégation à Paris46. D’un autre côté, la stabilité du système territorial français est menacée par le poids démographique, économique et politique des grandes villes. En Bretagne, en dépit de la croissance de Rennes (Le Galès, 1993) et de la mobilisation des élus ruraux47, l’idéologie régionaliste parvient encore à structurer sans conflit majeur la logique d’appartenance des intérêts départementaux dans l’EPR, en recentrant les négociations régionales sur les notables départementaux – ce qui, concrètement, ménage tous les intérêts48.

35Pourtant, cette régulation des localismes se fragilise avec l’émergence de conflits nouveaux, qui rendent le consensus régionaliste de plus en plus précaire et minimaliste. Cet épuisement se marque par le resserrement des mobilisations notabiliaires sur les quelques enjeux privilégiés du CELIB depuis les années cinquante (aménagement du territoire, décentralisations industrielles électroniques, politique routière). Dans un paradoxe apparent, la régionalisation referme la structure des opportunités politique pour les revendications moins conformes, portées par les mouvements sociaux culturels ou écologistes.

Le refus des revendications du mouvement social

36Né de l’action collective en faveur de l’industrialisation régionale, le deep core du régionalisme breton reste fondamentalement marqué du sceau du soutien au développement par l’État. Ceci obère toute opération de médiation symbolique envers les nouvelles revendications ascendantes, issues de la société locale. Ainsi du mouvement écologiste – que les élus dédaignent par leur soutien indéfectible au « décloisonnement énergétique ». Ainsi de la culture régionale, à laquelle les élus se désintéressent largement, centrés sur le deep core du CELIB : le soutien régional aux mesures étatiques descendantes.

37En matière d’écologie, le Conseil régional reste un forum quasi hermétique aux revendications des populations locales : loin d’essayer de se poser en médiateurs entre les mouvements sociaux et l’État, les élus semblent ne pas percevoir le fossé existant entre leurs préoccupations de développement économique et les revendications locales de préservation d’un cadre de vie.

38Le principe d’une centrale nucléaire recueille au Conseil régional en mars 1975 le même soutien qu’au CESR : selon les mots de M. Cointat, « nous n’avons pas le droit de laisser passer l’occasion », ce que lui concède largement la majorité. Les élites bretonnes restent ensuite alignées sur cette approche de l’aménagement énergétique du territoire régional : même si des résistances locales ou partisanes apparaissent progressivement49, le Conseil régional reste globalement hostile aux mouvements sociaux. Confortée par les élus locaux du Finistère et de Plogoff même, une confortable majorité se prononce pour l’implantation à Plogoff en septembre 1978 et ses ténors renouvellent régulièrement leur position face aux intentions d’annulation du gouvernement de gauche après 1981 – à commencer par R. Marcellin et G. Guermeur50.

39Ceci ne résume pourtant pas la position d’élus qui, sensibilisés par les marées noires, sont à cette époque parmi les plus engagés en faveur de mesures de protection des côtes. Une vaste mobilisation en 1972-1978 apparaît comme réellement novatrice en la matière, puisqu’elle aboutit à l’adoption en février 1977 d’un ambitieux schéma d’aménagement du littoral breton (SABLI), qui annonce la création ultérieure du Conservatoire du Littoral. La très symbolique réunion des quatre conseils généraux de la Bretagne administrative en 1972 vise à une « sauvegarde dynamique de l’environnement » : après l’industrialisation, il s’agit de concilier le développement économique et « une politique de l’environnement de nature à sauvegarder la personnalité de la Bretagne ». Sous le leadership de l’administration, cette consultation aboutit lentement à concilier les objectifs environnementalistes de l’État central et les ambitions économiques des élus locaux, dans une stratégie globale de développement. Elle aboutit au choix d’un scénario d’aménagement spatial où le développement endogène doit exploiter avec prudence les ressources littorales en faveur du développement industriel et tertiaire. Au-delà de son contenu novateur, la grande démarche environnementale des élites régionales dans les années soixante-dix confirme donc leur refus de faire du Conseil régional un forum des mouvements écologistes : l’adoption du Sabli est moins liée à la capacité nouvelle des élus à relayer leurs idées qu’à leur capacité traditionnelle à s’adapter aux grandes mesures de la gestion territoriale descendante de l’État.

40En matière de culture bretonne, les élus politiques ne relaient guère le dynamisme du CESR et du mouvement breton : divisé, le Conseil régional temporise et refuse d’en être le forum. Il est certes quelque peu bousculé en 1977 par la Présidence de la République puis l’administration préfectorale, qui aboutissent à une rapide définition de la politique culturelle : la Charte culturelle est signée à Paris en février 1978 après approbation par les conseils généraux. Mais les élus et bureaucrates pèsent de tout leur poids sur la définition de cette politique publique nouvelle : ils obtiennent une restriction sensible du champ des activités concernées, plus techniques que politiques, et une marginalisation des acteurs culturels.

41Non sans réticence de la part de la majorité comme de l’opposition de gauche, ils adoptent finalement la Charte pour mieux parachever sa reprise en main au profit d’un deep core « régionaliste » hostile au développement d’une politique culturelle. Jusqu'en 1983-1984, le Conseil régional comprend la culture bretonne en fonction de l’univers symbolique des rapports centre-périphérie, produisant une sorte de jeu de l’élastique autour de la Charte. Celle-ci est enserrée entre le retrait de l’État et la multiplicité des localismes : d’un côté, la majorité des élus observe sa difficile application pour mieux critiquer l’insuffisante intervention de l’État ; et, de l’autre, les départements tentent de l’élargir pour y insérer des mesures sensiblement éloignées de son esprit51. Ces ambivalences sont démultipliées au moment du renouvellement de la Charte en 1983, qui coïncide avec la décentralisation : face au flou de la politique culturelle de l’État, les élus refusent d’élaborer une politique propre. Au milieu des années quatre-vingt, la principale activité des élus au regard de la politique culturelle est une dénonciation systématique de l’absence d’une politique étatique, visant à s’assurer que la région ne se substitue pas à l’État. Le dossier n’intéresse guère – au-delà de quelques mesures adoptées par les élus ou par l’État52 (et notamment du fait du « terrorisme » breton alors très présent53).

42Au final, le forum du Conseil régional s’avère peu ouvert aux idées issues des dynamiques ascendantes de la société régionale. Son idéologie régionaliste, marquée par l’adaptation aux politiques descendantes d’État, implique un soutien massif à leur égard (notamment pour Plogoff) et un refus de mener des politiques qui faciliteraient un retrait étatique (en particulier en matière culturelle). Le deep core de cette idéologie est une sorte de légitimisme, qui adhère à une conception descendante de l’ordre territorial qui subordonne l’action des élus à une coopération avec l’État. Aussi les politiques régionales ne manquent-elles pas d’ambition – mais ce n’est pas la leur : ils soutiennent seulement les stratégies d’État (dans le cas de la protection côtière) et redoublent son manque d’ambition par leur blocage notabiliaire (en matière culturelle). Ceci devient problématique à la fin des années soixante-dix, lorsque les stratégies de l’État fléchissent face à la crise économique : alors qu’elles précédaient jusque lors les réformes régionales, les élites bretonnes refusent les nouvelles règles de gestion territoriale de l’État54. Ainsi, le deep core régionaliste traditionnel devient un obstacle au développement régional, au-delà d’un corps de politiques relativement restreint.

Conclusion

43La déconnexion entre les institutions et les sociétés territoriales signe l’échec de la régionalisation en France dans les années soixante-dix ; cet éclatement est limité en Bretagne par l’idéologie régionaliste qui rassemble les acteurs territoriaux, dans le prolongement de l’expérience du CELIB. L’émergence d’un forum des mouvements sociaux ouvre une recomposition idéologique de la scène régionale : porteurs de revendications nouvelles, les groupes d’intérêts environnementalistes et culturels bretons se transforment en mouvements sociaux. Des réseaux régionalisés forment un forum des mouvements sociaux, caractérisés par son autonomie vis-à-vis du forum des communautés de politiques publiques et plus globalement des institutions politiques. Les paradigmes écologistes et nationalitaires organisent ce forum autour d’une idéologie du territoire sans les institutions, dont le noyau dur est centré sur les dynamiques bottom-up, une conception décentralisée du pouvoir et une promotion d’une spécificité culturelle et sociale bretonne. Ces mouvements sociaux privilégient une opération de frame bridging, plus orientée vers la population que vers les institutions tant leur deep core est en contradiction avec celui des élus et peu flexible au niveau des policy core. Pourtant, le dynamisme idéologique du forum des mouvements sociaux influence les politiques territoriales à long terme55.

44De leur côté, les élites régionales de l’EPR pérennisent un corps de croyances régionalistes qui prône à la fois un néo-localisme à la française et une régionalisation du jacobinisme apprivoisé56. Même si la porosité des assemblées envers les nouvelles revendications est différente (le CESR apparaît comme plus ouvert que le Conseil régional), un ensemble restreint de représentations s’organise dans chacune, pour permettre l’enclenchement de politiques publiques relativement à certains enjeux – ce qui nuance pour la Bretagne la déconnection entre territoires et institutions. Bien que globalement peu sensibles aux mouvements sociaux, les assemblées de l’EPR se muent en forum pour, sous une forme partielle et ambiguë, les relayer sous forme d’instruments de politiques publiques. Le jacobinisme apprivoisé du Conseil régional accepte une préservation de la nature alors très novatrice avec le Sabli ; le néo-localisme du CESR soutient la culture bretonne, éventuellement au prix d’une contestation sensible de l’État, avec la Charte culturelle.

45Toutefois, la circulation des idées confirme sur un mode idéologique la coupure entre institutions et territoires : les élites régionales entretiennent un rapport légitimiste vis-à-vis de l’État, qui subordonne leur prise en compte des idées des mouvements sociaux à leur récupération par l’État. Les élus ne perçoivent pas que le mouvement social pose la question de la transformation des rapports entre la société et l’État, face aux craquements du jacobinisme – même apprivoisé et modéré. Loin de renoncer à se focaliser seulement sur les politiques de l’État pour créer des relations horizontales avec la population, les notables dédoublent en région le « cercle magique » entourant les acteurs légitimes, préfets et notables (Grémion, 1980). Pérennisant soigneusement cette déconnexion entre institutions et territoires, cette crispation des élites en Bretagne est renforcée par le régionalisme : très dynamique dans les années soixante-dix, la société régionale connaît dans les années quatre-vingt une domestication particulièrement rigoureuse – au point d’apparaître comme un cimetière de mobilisations. Ici, le régionalisme est une solution politique pour conserver les frontières entre la démocratie radicale des mouvements sociaux et la démocratie de représentation des élus. Il faudra attendre la fin des années quatre-vingt-dix pour que soit dépassé le fossé entre ces deux modes d’exercice du pouvoir, lorsque le Conseil régional mettra en place des mesures majeures en matières de politique culturelle puis d’environnement. Ainsi, cette interaction entre territoires et institutions aura eu, tardivement, de puissants effets idéologiques pour redéfinir le « bien commun » du territoire régional (cf. Lascoumes, Le Bourhis, 1998).