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Idéologies et action publique territoriale

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Christian Le Bart
, 
Romain Pasquier
, 
Lionel Arnaud

Première partie. La variable politique : alternance symbolique ou alternative idéologique ?

5. La réforme de l’allocation dépendance : enjeux idéologiques et clivages politiques autour de la gestion départementale

Thomas Frinault

Entrées d'index

Géographique :

France

Texte intégral

1Devenue l’un des principaux défis contemporains des régimes nationaux de protection sociale, la dépendance peut se définir comme un état dans lequel se trouvent des personnes qui, pour des raisons liées au manque ou à la perte d’autonomie physique, psychique ou intellectuelle, ont besoin d’une assistance et/ou d’aides importantes afin d’accomplir les actes courants de la vie. En France, ce qualificatif de dépendance est réservé, du point de vue de l’action publique, aux seules personnes handicapées âgées de 60 ans et plus. L’un des principaux enjeux soulevés par les situations de dépendance est la question du caring, désignant le fait de « prendre soin de ». Cet enjeu a tourné autour de la création d’un droit social spécifiquement conçu pour répondre aux situations de dépendance, remplaçant un traitement routinier jugé mal adapté. Ce dernier se compose, jusqu’à la promulgation de la loi Prestation spécifique dépendance en janvier 1997, de trois dispositifs :

Lorsque les personnes âgées bénéficient du minimum vieillesse, elles recourent à l’aide ménagère légale, consistant en la prise en charge d’un quota d’heures d’auxiliaire ménagère, servie par le département (décret du 14 avril 1962).
Dans le cas contraire, ce sont les caisses de sécurité sociale qui financent l’aide ménagère au titre de leur action sociale, indûment appelée extra-légale. Un arrêté du 31 janvier 1974 soumet à l’obligation de financement de la prestation facultative d’aide ménagère par voie conventionnelle l’ensemble des régimes de retraite de base. En maintenant leur effort, les prestations d’aide ménagère facultatives et extra-légales des caisses d’assurance vieillesse ont fini par représenter un volume financièrement supérieur à celui des aides obligatoires. En raison de l’enrichissement moyen des retraités, le nombre de bénéficiaires de l’Aide ménagère légale a continuellement diminué.
À côté de ces deux prestations d’aide ménagère prend place l’Allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) service par les conseils généraux. Instituée par l’article 39 de la loi d’Orientation du 30 juin 1975, dont l’application résulte du décret n° 77-1549 du 31 décembre 1977, l’ACTP est initialement destinée aux handicapés adultes. En raison de l’absence de frontière d’âge, elle est progressivement devenue la principale allocation de prise en charge sociale des personnes âgées les plus dépendantes. La forte croissance du nombre de bénéficiaires de l’allocation compensatrice (150 538 personnes en 1984 contre 252 940 en 1992) s’explique essentiellement par l’afflux croissant des personnes âgées de plus de 60 ans. Au 31 décembre 1992, 68 % des allocataires comptabilisés étaient âgés de plus de 60 ans.

2Dans un système fédéral comme les États-Unis, les partisans d’un niveau de protection (sociale) élevé tendent à favoriser une intervention fédérale jugée plus efficace. A contrario, un sujet relevant de la compétence des États sera utilisé comme un cache-sexe par ceux qui s’opposent à une régulation interventionniste et fédérale (Dehousse, 1992). Dans un tout autre contexte, les débats français autour de l’allocation dépendance renvoient à leur niveau à la question des systèmes de gouvernance multi-niveaux liant les questions de l’objet et du niveau de régulation. La réponse à la seconde question ayant des implications pour la première, les questions de savoir quoi faire et qui devrait le faire ne peuvent être débattues séparément (Leibfried, Pierson, 1998). En France, le débat s’est structuré autour de l’alternative entre les caisses de sécurité sociale et les conseils généraux.

  • 1 Cela renvoie à la technique de l’assurance sociale introduite par le chancelier Bismarck et pour l (...)
  • 2 Du point de vue organique, le régime général est subdivisé depuis 1967 en quatre branches de sécur (...)

3Le choix des caisses de sécurité sociale était celui d’un 5e risque de sécurité sociale, en référence aux quatre risques existants. Le risque, notion ayant progressivement étendu son champ à l’ensemble des problèmes sociaux selon François Ewald (1996), associe les notions d’accident et d’assurance. Les accidents y sont appréhendés comme le produit de la vie collective et leur régularité les rend prévisibles, calculables et assurables (Peretti-Watel, 2000). Sa fortune vient du fait qu’il ne désigne pas une catégorie particulière d’événements, mais un mode de traitement spécifique de certains d’entre eux. Le dénominateur des risques sociaux tient à leurs conséquences, suscitant soit une diminution du revenu (risques physiques réduisant la capacité de travail comme la maladie, la vieillesse, l’invalidité, risque économique comme le chômage), soit une augmentation des dépenses (charges exceptionnelles liées à la maladie, au logement, aux charges familiales) (Dupeyroux, 1998). L’idée d’augmentation des dépenses liée à des charges exceptionnelles caractérise bel et bien l’entrée en dépendance. Faire de ce risque social un 5e risque de sécurité sociale revenait à dupliquer la logique bismarckienne1 propre aux quatre branches existantes de la sécurité sociale2.

4Mais c’est un choix alternatif qui s’est imposé en France avec l’institutionnalisation du leadership départemental (Frinault, 2003). L’échelon départemental est traditionnellement associé à l’Aide sociale, ensemble de prestations en nature ou monétaires non contributives qui constituent une obligation légale pour les collectivités et constituées en droits pour l’individu. L’Aide sociale a ceci de particulier qu’elle ne prolonge pas les formes historiques de bienfaisance ou d’assistance. Il ne s’agit pas de répondre à des situations de pauvreté en fournissant des moyens de subsistance à des indigents définis en fonction d’un critère de revenu. L’Aide sociale bénéficie aux individus privés de ressources au regard du risque concerné. En conséquence, l’Aide sociale s’adresse à des individus qui subviennent à leurs besoins en dehors d’accidents et d’imprévus qu’ils ne peuvent assumer (Bec, 1999).

5De fait, la signification territoriale inhérente au choix départemental est double. Du point de vue du droit social, nous avons affaire à une conception particulière et limitative de la solidarité. Elle illustre la priorité accordée aux préoccupations comptables amorcée au cours des années 1970. Du point de vue de l’action publique, la dimension idéologique évidente véhiculée par la territorialisation des politiques sociales s’efface devant une présentation socialement plus acceptable. On retrouve en effet l’idée d’une territorialisation du social appréhendée comme un moyen d’optimisation de l’action publique, toujours sous un angle procédural et jamais sous un angle substantiel et discutable (Béhar, 1997). Le débat se clôt dès lors que territorialisation rime avec modalités techniques (Béhar, Epstein, Estèbe, 1998).

  • 3 Pour illustrer l’interpénétration du national et du local, nous pouvons reprendre les chiffres de (...)
  • 4 Alors que l’APCG faisait ressortir le caractère corporatiste de la représentation départementale, (...)

6Parce qu’il transcende les alternances politiques, ce choix immuable de l’organisation départementale pourrait hâtivement laisser croire à une indifférenciation entre droite et gauche. Or cette réforme a bel et bien fait l’objet d’oppositions partisanes et idéologiques, notamment liées à la désignation des départements. Cet article se propose de les restituer en mobilisant les clivages politiques inscrits dans l’espace parlementaire et structurés autour d’un rapport majorité/opposition, davantage qu’un combat entre droite et gauche. Ces deux ensembles sont d’ailleurs loin d’abriter des positions homogènes. L’étude des clivages politiques serait incomplète sans la prise en compte du tandem lobby départemental/Sénat et des relations entretenues avec les majorités gouvernantes successives. Il faut en effet porter attention à l’interpénétration de la vie politique nationale et locale. Dans son étude des associations nationales d’élus locaux en Grande-Bretagne durant les années soixante, J. A. G. Griffith (1966) avait bien mis en exergue leur rôle dans l’élaboration des compromis politiques et conciliations de politiques publiques. En France, cette assertion est d’autant mieux vérifiée que l’institution du cumul des mandats y est poussée à son plus haut degré3. Il existe une combinaison du nombre (exceptionnellement élevé de maires), du cumul (des mandats), de l’interpénétration institutionnelle du local et du national (Mény, 1983). Pour certains, le rôle de « représentation des collectivités territoriales » reconnu aux sénateurs par la Constitution (article 24) a conduit, en forçant un peu le trait, à « constitutionnaliser le lobby des élus locaux ». Le rôle prêté aux associations d’élus locaux sur le travail législatif, minutieusement analysé à travers l’exemple de l’Association des Maires de France (Le Lidec, 2001, p. 631-633), est tout autant vérifiable en ce qui concerne l’échelon départemental et sa représentation nationale par l’Association des départements de France (ADF), anciennement dénommée Association des présidents de conseils généraux (APCG4). Le lobby des élus locaux a ceci de particulier qu’il n’est pas dehors, mais dans les murs. La transposition partielle de ces jeux politiques dans l’espace des politiques publiques, à savoir le maintien des départements, rejoint l’idée selon laquelle les fonctions de gouvernement sont irréductibles aux processus de représentation politique. On ne peut ainsi pas « déduire » le contenu ni les formes des activités gouvernementales (en tant qu’activités spécifiques) des caractéristiques de la « politique électorale » (Leca, 1996). Cette réforme permet notamment de montrer combien les choix partisans doivent composer avec l’héritage institutionnel. Mais il serait précipité de s’arrêter à la seule retenue du locus départemental tant ce dernier abrite des scénarii politiques différents, répondant à des schèmes cognitifs distincts et des intérêts politiquement situés.

Le resserrement autour de l’option départementale

7De 1979 à 1993, la réforme de l’allocation dépendance s’apparente à une non-décision exemplaire. Cinq rapports officiels et trois projets ou propositions de loi se sont succédés sans jamais aboutir. Néanmoins, la deuxième partie de cette période révèle déjà une préférence pour l’option départementale.

1979-1993 : la fermeture des choix

8Deux rapports, datant respectivement de 1979 (rapport Arreckx) et 1987 (rapport Braun), se sont attachés à l’enjeu de la création d’un droit spécifique de prise en charge des personnes âgées dépendantes. Restés sans suite, ils se révélaient tous deux ouverts quant aux différentes alternatives possibles, en particulier l’hypothèse d’une prise en charge dans le cadre de la sécurité sociale. En revanche, cette hypothèse a vite été écartée lors de la rédaction de deux rapports tous deux publiés en 1991. Le premier, d’origine parlementaire et communément appelé rapport Boulard (1991), visait avant tout à toiletter le dispositif ACTP existant sans accréditer l’hypothèse d’un nouveau risque de sécurité sociale comme le rappelle son principal auteur :

  • 5 Entretien avec Jean-Claude Boulard, député socialiste de la Sarthe et président de la commission p (...)

« J’explique dans le rapport qu’on ne créera jamais un nouveau risque. Ça n’a pas de sens. Aucun des régimes actuels ne veut l’assumer ce risque. Ce n’est pas l’Assurance maladie ou la Vieillesse qui a assez de mal à gérer le risque actuel qui vont le prendre en charge. On n’est plus dans une société où on crée un nouveau risque. On est dans un problème de fond pour équilibrer les risques actuels. Il faut tuer cette mauvaise idée5. »

9La tentation est d’autant plus grande de maintenir la responsabilité aux départements que toute recentralisation reviendrait pour l’État à supporter une charge jugée indue. En effet, la mise en œuvre de l’ACTP a conduit un certain nombre de conseils généraux, cherchant à freiner les dépenses, à promouvoir des jurisprudences locales dérogatoires à la loi : refus de verser l’ACTP en établissement, versement d’un forfait minimal, ajout de critères.

  • 6 Propos tenus en entretien avec une économiste, membre de la Commission Schopflin.

10Le second rapport, élaboré au Commissariat général du Plan, dit rapport Schopflin (1991) préconisait l’instauration d’une « prestation dépendance » qui se substituerait à la seule ACTP, maintenant du même coup l’Aide ménagère légale gérée par les départements. La prestation proposée s’inscrivait dans le cadre d’une gestion départementale même si la création d’une prestation de Sécurité sociale fut une hypothèse évoquée. Le rapport relève que la branche maladie du régime général dispose de médecins-conseils et d’assistantes sociales, ainsi que de nombreuses implantations permettant d’assurer l’accueil des bénéficiaires. De plus, la plupart des caisses régionales d’assurance maladie ont l’avantage de cumuler les compétences « vieillesse » et « maladie ». Néanmoins, les promoteurs du 5e risque n’ont pas été suivis en raison de prévisions sur une rapide montée en charge des dépenses liées à la dépendance des personnes âgées. A contrario, l’idée était qu’une gestion départementale permettrait de freiner assez nettement cette croissance des coûts6.

  • 7 Outre le critère d’incapacité, le projet concerne toute personne âgée de plus de 65 ans et résidan (...)

11Ces deux rapports trouvèrent un prolongement bien timide avec le dépôt d’un projet de loi d’une portée très limitée. Ce projet, portant création d’un Fonds de solidarité vieillesse voté en première lecture par l’Assemblée nationale le 10 décembre 1992, fut mené sous l’égide de Laurent Cathala, secrétaire d’État aux familles et personnes âgées du gouvernement Bérégovoy. Ce dernier introduisit à la dernière seconde, sans étude financière préalable et par le biais d’amendements la création d’une « allocation autonomie et dépendance » (article 7, Titre III7). Celle-ci ne modifie pas fondamentalement l’économie générale du système de prise en charge des personnes âgées dépendantes. L’objectif est de transformer l’ACTP en une « allocation autonomie et dépendance » réservée aux plus de 65 ans et gérée par les départements. L’idée générale est de rendre son attribution par les départements plus équitable qu’elle ne l’est en ACTP. Pour ce faire, l’État propose de majorer la dotation globale de fonctionnement d’environ 150 millions d’euros. Une contribution qui apparaît bien modeste par rapport à toutes les évaluations antérieures du coût supplémentaire d’une réforme du système de prise en charge (Joël, 1995).

  • 8 Charles Pasqua a assuré un bref intermède.
  • 9 On pense aux projets de suppression des conseils généraux, de modification du scrutin départementa (...)

12Cet article ne vît finalement jamais le jour. Notamment en raison de l’hostilité de l’ADF (alors dénommée APCG) qui menait alors une guerre politique contre le gouvernement. Au point qu’une vingtaine de présidents de conseils généraux socialistes avaient tenté sans succès, au cours de l’année 1992, de fonder une APCG bis de gauche. Exception faite de la fin des années 1970, l’APCG est clairement marquée par l’ » hégémonie des droites » (Criqui, 1992). A fortiori depuis que le centriste Pierre Salvi, privilégiant une gestion consensuelle avec l’ensemble des gouvernements successifs, fut remplacé par Jean Puech8. Le sénateur-maire de Rignac et Président du conseil général de l’Aveyron, incarne un profil plus partisan que ses prédécesseurs. Son entourage éprouve les mêmes difficultés à s’abstraire des étiquettes partisanes dans ses relations avec le gouvernement socialiste (Le Lidec, 2001). Dans un contexte de crispation engendrée par divers dossiers9, le projet d’allocation dépendance représentait un sujet de mécontentement supplémentaire. Au mois d’octobre 1992, lors du 62e Congrès de l’APCG, Jean Puech fît ainsi part de ses doléances à Laurent Cathala au sujet de la contribution jugée insuffisante de l’État pour financer les propositions en cours concernant l’allocation dépendance. Le projet fut finalement remisé.

  • 10 Proposition de loi sur la dépendance présentée par Roselyne Bachelot et Jean-Yves Chamard, Assembl (...)
  • 11 Proposition de loi tendant à instituer une allocation aux personnes âgées dépendantes présentée pa (...)
  • 12 Proposition de loi tendant à instituer une allocation aux personnes âgées dépendantes, Sénat, seco (...)

13Alors que l’alternance politique intervint, Mme Bachelot et M. Chamard présentèrent le 20 avril 1993 une proposition de loi instituant une « allocation dépendance10 », retenant des « fonds départementaux de la dépendance » comme principe d’organisation. Suite à son échec, le Sénat, conduit par Jean-Pierre Fourcade, député-maire de Boulogne-Billancourt, initia une proposition de loi le 5 mai 1993 destinée aux personnes âgées dépendantes11. Malgré un nouvel échec, le texte est instructif en ce qu’il préfigure la future réforme visant à créer Prestation spécifique dépendance. Il cherche en effet à satisfaire les conseils généraux, échaudés par le coût exponentiel de l’ACTP imputable aux personnes âgées. Alors que la gauche avait tenté de ramener les conseils généraux à leurs obligations légales, la droite sénatoriale semblait relayer les doléances départementales12. Mais le gouvernement ne donna aucune suite à la proposition.

1994-1996 : de l’échec du 5e risque à la Prestation expérimentale dépendance

14Au premier semestre 1994, l’hypothèse du 5e risque resurgît sur l’agenda ministériel de Simone Veil, sensibilisée par la réforme contemporaine allemande. Le montage financier, imaginé par la Direction de la Sécurité Sociale, entremêlait une dotation budgétaire de l’État, gagée par une réduction de la dotation générale de décentralisation, et une sur cotisation d’assurance maladie des retraités de 1,5 points (environ 1,3 milliard d’euros). Ce dernier élément était soutenu par Maurice Bonnet, figure de proue du Comité national des retraités et personnes âgées (CNRPA). Au sein de ce mini-parlement, sa position, individuelle n’emporta pas l’adhésion des composantes syndicales : la CFDT et la CGC plaidaient pour une hausse de la cotisation maladie sur l’ensemble de la population ; la CFTC souhaitait une hausse de la CSG ; la CGT ne voulait rien de tout cela. Le ministère en fît un argument officiel pour justifier l’abandon du projet en avril 1994. Mais d’autres obstacles se dressaient. En premier lieu, Édouard Balladur redoutait qu’une hausse des prélèvements sociaux engendre un vote sanction aux élections présidentielles de 1995. Ensuite, il existait une capacité très insuffisante des promoteurs du 5e risque pour porter efficacement cette solution. Enfin, le rejet du 5e risque reposait sur la volonté politique de ne pas générer un nouveau sentier à la dépendance à l’instar des risques de sécurité sociale existants. La peur étant de mettre le doigt dans un engrenage incontrôlé, les responsables politiques préférèrent ne pas inscrire la réponse dans une idée de droit attenant à la Sécurité sociale, de peur de rendre le gouvernement dépendant des bénéficiaires.

  • 13 Réponse ministérielle n° 266, Journal Officiel de l’Assemblée nationale, compte rendu du 7 avril 1 (...)
  • 14 La Prestation Expérimentale Dépendance s’inscrit dans le cadre de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1 (...)
  • 15 Voir le numéro spécial consacré aux expérimentations par la Revue française des affaires sociales, (...)

15La voie expérimentale, sans base législative, fut alors envisagée13 avant de déboucher sur la Prestation expérimentale dépendance14 (PED). L’expérimentation législative15 rompt avec la tradition juridique française, qui met en avant la toute puissance créatrice du droit, et rejoint la rationalité tirée du modèle des sciences sociales. C’est-à-dire qu’elle se juge d’abord à l’efficacité du droit et sa capacité à coller aux réalités du terrain (Chevallier, 1994). Mais la PED eût pour caractéristique première de sanctionner un double phénomène d’héritage et d’apprentissage. D’un côté, le gouvernement ne souhaitait pas arbitrer, dans l’immédiat, les jeux de pouvoir entre caisses de sécurité sociale et conseils généraux. Ainsi, la PED se présenta comme un système de co-gestion. De l’autre côté, la PED réagissait aux divers apprentissages référés à l’ACTP et plus secondairement à l’aide ménagère des caisses. Ainsi, l’allocation n’était plus versée en espèces et libre d’usage comme l’ACTP, mais directement affectée à la rémunération d’une aide. Ensuite, l’allocation ne s’inscrivait plus dans une logique de procédure automatique et de compensation d’une déficience, mais relève d’une gestion individualisée des besoins. Des équipes médico-sociales sont ainsi chargées d’évaluer systématiquement à domicile les demandeurs à l’aide d’une nouvelle grille baptisée AGGIR, et d’une appréciation in situ de leur environnement.

La droite et la réforme PSD : consacrer l’apprentissage politique départemental

16Cette expérimentation fut successivement éclipsée par des motifs politiques, d’abord liés aux promesses électorales puis aux intérêts départementaux. Ces derniers vont informer le vote de la loi PSD, plus soucieuse de répondre aux revendications départementales qu’au défi de la prise en charge des personnes âgées dépendantes.

Mettre fin à la « dérive » de l’ACTP

  • 16 APCG, « Les départements, force de propositions », Action sociale, 1995, p. 17.
  • 17 Si l’influence du local sur le centre peut être considérée comme le jeu naturel du processus décen (...)

17À peine amorcée, l’expérimentation législative fut vite « menacée » par le projet de prestation autonomie, traduction d’une promesse électorale du candidat Chirac. Mais le contexte politique du dernier trimestre de 1995, soit des réformes à coût constant, eût finalement raison du projet. Alors que la PED était prorogée d’un an, Alain Juppé déclara préférer attendre avant de fixer un nouveau calendrier pour la prestation autonomie (6 mai 1996). Les sénateurs profitèrent de ce « désinvestissement » temporaire de l’État pour reprendre l’offensive sur le terrain législatif. Leur proposition de loi, déposée au mois de juillet, visait avant tout à mettre un terme à la dérive financière de l’allocation compensatrice pour tierce personne. Soucieux de répondre à n’importe quel prix à la promesse électorale, le gouvernement Juppé donna son feu vert, le 10 septembre 1996, à cette proposition visant à instaurer une prestation spécifique dépendance dès le 1er janvier 1997. Officiellement, l’APCG n’avait jamais eu « à se prononcer sur le principe qui a présidé aux choix du gouvernement pour une prestation de solidarité et non pour un risque social supplémentaire16 ». Ce discours convenu ne suffit à masquer l’action de lobbying17 de l’APCG au Sénat, plus performante mais aussi plus aisée, que celle des caisses de sécurité sociale. La loi fut initiée par et pour les Sénateurs-Présidents de conseils généraux (Champvert, 1998, p. 78), et malmenait du même coup la Prestation expérimentale dépendance. Jean-Claude Boulard, député socialiste et ancien président d’un rapport parlementaire sur le sujet, rappelle les velléités départementales :

  • 18 Entretien avec Jean-Claude Boulard (élu socialiste), Député de la Sarthe, Président de la Communau (...)

« L’APCG a poussé pour avoir une loi nouvelle afin qu’ils soient moins engagés que dans la loi précédente. Tout ça c’est cohérent. La PSD étant en recul par rapport à l’ACTP, bien sûr que les conseils généraux étaient pour. Ca permettait de replier leur engagement. C’est honteux, c’est une fantastique supercherie du monde politique, et notamment du Sénat. Parce que la loi, elle a été plantée au Sénat. L’APCG, c’est-à-dire les conseils généraux, voulait se dégager de cette affaire18. »

18L’essentiel se joue sur l’acquisition par les conseils généraux des ressources dans le but de maintenir, ou d’améliorer, la situation de l’organisation (Sabatier, Schlager, 2000, p. 211). Le leitmotiv est de pérenniser la compétence départementale en s’assurant d’une meilleure maîtrise budgétaire sur le nouveau dispositif. La PSD semble moins destinée à améliorer la situation des citoyens qu’à satisfaire les conseils généraux.

Un dispositif sur mesure

  • 19 Courrier de Jean Puech, Président de l’APCG, adressé au premier ministre en date du 30 janvier 199 (...)
  • 20 Décision du Conseil constitutionnel n° 96-387 du 21 janvier 1997, Journal Officiel du 25 janvier 1 (...)

19Pour ce faire, la loi entérina la partition du handicap adulte et du handicap âgé pour appliquer à ce dernier de nouvelles règles. Alors qu’elle rejetait l’idée d’un dispositif de cogestion, expérimenté avec la PED, elle exclut aussi les Commissions techniques d’orientation et de reclassement professionnelles (COTOREP), relevant de l’État et compétentes pour la décision d’octroi de l’ACTP. Désormais, l’adage décentralisateur « qui paie décide » était rétabli. Ensuite le caractère d’avance de l’Aide sociale fut pleinement rétabli avec un recours sur succession à nouveau effectif. Le caractère affecté de la prestation, expérimenté avec la PED, fut maintenu afin de répondre au souci de moralité et d’efficacité de l’argent public. La création d’emplois de proximité en faisait partie. Enfin, la loi n’imposa aucune obligation de dépense, contrairement à l’ACTP dont le montant était fixé par référence à des taux prédéfinis exprimés en pourcentage de majoration pour tierce personne (MTP). Cette liberté laissée aux départements devait beaucoup au combat engagé par l’APCG contre toute idée de barème national, et au nom du principe de « libre administration des collectivités locales décentralisées et de leur liberté de fixation des dépenses qui sont à leur seule charge19 ». D’abord inscrit dans un amendement gouvernemental, il fut abandonné en commission mixte paritaire sous la pression du Sénat. Il ne fut jamais ressuscité par les rédacteurs des décrets. Officiellement justifiée par la nécessité d’individualiser les plans d’aide, l’absence de barème national permettait surtout aux majorités départementales de fixer leur propre niveau de solidarité à l’égard des bénéficiaires PSD. Cette absence, perçue à gauche comme un recul complet, fut à l’origine du recours par voie d’action devant le Conseil constitutionnel déposé par le PS au motif des graves inégalités entre Français et de son incompatibilité avec l’exigence de solidarité nationale. La constitutionnalité de la loi fut confirmée20.

  • 21 Au Sénat (administrateur à la Commission des Affaires sociales), à l’Assemblée nationale (député), (...)
  • 22 Entretien avec un cadre de direction, conseil général de l’Indre.

20Le vote négatif du groupe socialiste au Parlement, plaidant par ailleurs pour un 5e risque, ne doit pas masquer la sensibilité des élus de gauche, présidant des collectivités locales, à l’argument d’une gestion décentralisée21. Quant à la droite parlementaire, un nombre significatif d’élus UDF et RPR votèrent la PSD davantage par discipline que par conviction. Elle contredisait dans leur esprit les promesses électorales du candidat Chirac. De son côté, l’APCG finit par soutenir des positions individuelles au travers d’une représentation nationale22. Si certains conseils généraux défendaient la compétence départementale par conviction (Ille-et-Vilaine), d’autres accompagnèrent l’option départementale plus qu’ils ne la revendiquèrent ouvertement (Loire Atlantique, Maine-et-Loire). Hormis quelques exceptions comme le conseil général de l’Indre, pointant les difficultés d’une gestion décentralisée pour des collectivités vieillissantes et fiscalement dépourvues, la défense du 5e risque fut souvent le fait de majorités départementales de gauche calées sur le positionnement national réclamant un 5e risque.

  • 23 Dictionnaire permanent de l’Action sociale, p. 8 488 du bulletin 67, année 1996.

21L’aspect restrictif de la réforme conduisit le législateur à la doter d’un statut transitoire. L’idée de première étape transparaît jusque dans l’énoncé : loi « tendant, dans l’attente du vote de la loi instituant une prestation d’autonomie pour les personnes âgées dépendantes, à mieux répondre aux besoins des personnes âgées par l’institution d’une prestation spécifique dépendance23 ».

Le tâtonnement du gouvernement Jospin

  • 24 Extrait du discours de Martine Aubry, ministre de l’Emploi et de la Solidarité, à la réunion des C (...)
  • 25 Le Livre noir de la PSD est présenté par le CNRPA, les fédérations d’établissements (FHF, UNIOPSS, (...)
  • 26 Entretien avec le Secrétaire national de l’UNASSAD, directeur d’une association d’aide à domicile (...)
  • 27 Analyse tenue en entretien par Patrick Kanner (élu socialiste), Président de l’UNCCAS, 3e Vice-Pré (...)
  • 28 Le service est mandataire au sens où les personnes aidées confient à un tiers une mission qu’elles (...)

22Peu de temps après la promulgation de la loi, le 24 janvier 1997, intervint l’alternance politique. En dépit des engagements pris dans l’opposition et des débuts calamiteux de la PSD, cette dernière ne sembla pas menacée. Martine Aubry, ministre de l’Emploi et de la Solidarité, se contenta de dénoncer les inégalités de traitement en février 1998 : « La situation est inacceptable parce que certains départements n’ont rien fait […] et parce que les montants des aides varient24. » Alors que la ministre avançait le besoin d’arrêter la décision à partir d’un bilan, un Livre noir de la PSD fut publié au mois de juin 1998 (CNRPA, 1998). Celui-ci résulta d’une mobilisation initiale d’un petit réseau informel de protagonistes autour de Maurice Bonnet, vice-président du CNRPA, rapidement rejoint par une vingtaine d’organisations25. Leur action, nourrie par l’échec de la mise en œuvre de la PSD, n’était pas détachable de la structure des opportunités liée à l’alternance politique. Les signataires pouvaient espérer bénéficier d’un écho favorable en pressant le gouvernement sur ses engagements passés : idée que l’activation du courant politique est censée affecter les politiques publiques dès lors qu’elle ouvre une « fenêtre politique ». Le travail de cadrage se fit autour du 5e risque. Plus qu’un accord précis entre les signataires, le 5e risque est d’abord une grammaire simplifiée permettant de soutenir un récit de politique publique favorable à la Sécurité sociale et hostile au principe d’une gestion territorialisée frappée d’illégitimité. Mais cette démarche se révéla infructueuse. Du moins dans l’immédiat. De manière générale, la priorité accordée aux exigences de compétitivité de l’économie française annihile les chances d’un tel scénario. Interpellé par l’UNASSAD sur les engagements « épistolaires » du candidat Jospin, le gouvernement répondit que « sur le fond ils n’ont pas changé d’analyse, mais qu’il faut gérer la situation26 ». Ensuite, l’agenda ministériel de Martine Aubry ne désignait pas la dépendance comme une priorité politique par rapport à d’autres textes jugés plus essentiels (35 heures, CMU, emplois-jeunes27). Enfin, ses collaborateurs freinaient des quatre fers. Philippe Coste, son conseiller « action sociale », fut l’une des plumes de la PSD pour le compte du Ministère. Bien qu’il n’ait jamais revendiqué la paternité du dispositif PSD, sa participation effective à l’élaboration du texte n’en faisait pas le mieux placé pour le réformer. Raoul Briet, responsable de la Direction de la Sécurité Sociale au Ministère, n’était pas davantage partisan d’un risque, illustrant l’image d’une Direction moins soucieuse de « faire du social » que de « bien gérer » (Mathiot, 2002). Il se murmura que le 5e risque serait un enjeu électoral dans le programme Jospin de 2001. En attendant, Martine Aubry tenta de canaliser les formes de protestation des associations prestataires d’aide à domicile, fers de lance de la contestation, en leur octroyant la même déduction des charges sociales que dans le cadre de l’activité mandataire28.

L’entre-deux de la réforme « Allocation personnalisée d’autonomie » : entre universel républicain et gestion décentralisée

  • 29 Loi 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d’autonomie des personne (...)

23L’échec prolongé de la PSD amena le gouvernement, à la toute fin de l’année 1999, à initier le chantier de la réforme. Il aboutira au mois de juillet 2001 avec la réforme sui generis de l’Allocation personnalisée d’autonomie29 (APA). Celle-ci permet une nouvelle fois, mais de manière inédite, de révéler des positionnements et des clivages politiques.

Une logique d’universalisation de la couverture publique

  • 30 Entretien avec Patrick Kanner (élu socialiste), Président de l’UNCCAS, 3e Vice-Président du consei (...)
  • 31 Source : Roselyne Kerjosse, « La prestation spécifique dépendance au 30 septembre 2001 », Études e (...)

24L’échec de la PSD fut d’abord imputable à la stagnation continue du nombre de bénéficiaires. Force est de constater que la chance laissée à la PSD pour amorcer une montée en charge conforme aux objectifs initiaux devenait de moins en moins tenable. La permanence des « mauvais chiffres » constitua un élément déclencheur fondamental30. On a compté au 30 septembre 2001 un maximum de 143 000 bénéficiaires31 contre 300 000 attendus initialement. Parallèlement, le problème des inégalités territoriales de traitement se posait avec des écarts entre départements, observables aussi bien à domicile qu’en établissement. L’exemple du département du Nord suffit à illustrer l’arbitraire politique local en matière de solidarité. Suite à l’alternance politique de 1998, la nouvelle majorité de gauche édicta une revalorisation financière des plans d’aide à hauteur de 70 % à domicile, et 150 % en établissement. Au final, la PSD illustrait l’hypothèse selon laquelle la territorialisation entraîne une possible diminution de la dimension redistributive des systèmes de protection sociale (Hassenteufel, 1998).

25Avec le vote de l’APA, le législateur confirma le principe d’une gestion décentralisée contre les partisans d’une gestion Sécurité sociale pour lesquels ce choix était frappé d’illégitimité car réservé au périmètre de l’Aide sociale. Dès lors, le gouvernement s’est immédiatement employé à dissocier le locus départemental de contrôle des formes traditionnelles de l’Aide sociale. Le problème de départ n’était pas tant de vanter une gestion de proximité, que de la concilier avec les objectifs de solidarité nationale. Envisagée comme principe de philosophie politique se définissant par rapport à d’autres principes (égalité, équité, justice…), la solidarité est une notion agissante, subjective et conditionnée. Son sens dépend étroitement d’autres principes l’inspirant et la déterminant (Borgetto, 2001). Ici, les principes sont universalité, égalité et équité. L’universalité était permise par la quasi-suppression du critère de ressources comme condition d’accès au dispositif. L’équité (ou égalité dans la règle) était assurée par la participation financière de la personne âgée dont le taux est fonction des ressources. Enfin, l’égalité devant la règle, redressant les inégalités constatées en PSD, reposait initialement sur des planchers et plafonds nationaux de dépenses. Le lobby départemental finira par obtenir une victoire située dans l’interstice entre la loi, restée muette sur l’autorité compétente pour fixer les tarifs de référence, et la rédaction des décrets, s’émancipant des effets d’annonce initiaux. Le principe d’un plancher de dépenses en fonction des niveaux de dépendance (Groupes Iso Ressources) passa à la trappe, ce qui garantit aux départements un maximum de dépenses sans lui imposer de seuil minimal.

L’efficacité supposée de la gestion départementale

26La codification juridique étant censée à l’origine prévenir l’arbitraire local, les conseils généraux furent présentés comme les autorités les plus à même de satisfaire une gestion de proximité souple, individualisée et efficace. Un impératif que défendait le lobby départemental et que la mise en œuvre de la PSD avait permis de consolider. Les mots clefs étaient devenus « évaluation médicosociale », « construction du plan d’aide », « gestion de proximité », « territorialisation »… Par intérêt et croyance, le gouvernement relaya cette présentation pour mieux justifier la mise à l’écart de la Sécurité sociale, identifiée à une logique de guichet :

  • 32 Briet (R.), « Compte rendu de l’audition du directeur de la sécurité sociale », in Sueur (J. -P.),(...)

« Les caisses de sécurité sociale savent verser une prestation en espèces, or la prise en charge de la dépendance nécessite un travail de terrain, de coordination des professionnels, d’analyse des besoins, de recensement et de structuration des interventions possibles. Les organismes de sécurité sociale risquent d’apporter une réponse uniforme et trop monétaire, à un problème qui exige du “sur mesure” et de la proximité32. »

27Pour Elisabeth Guigou, ministre de l’Emploi et de la Solidarité, cette perspective conduisait le gouvernement à préférer la notion de risque social à celle de 5e risque. Elle combine les garanties attachées au risque et l’efficacité d’une mise en œuvre induite par la gestion de proximité :

  • 33 Extrait du discours d’Elisabeth Guigou, Assemblée nationale, document n° 2 971.

« L’objectif du Gouvernement est donc double : la reconnaissance d’un nouveau risque social dans le cadre de la solidarité nationale sur le plan des principes ; la recherche de l’efficacité dans un cadre pragmatique pour la mise en œuvre… La mise en œuvre de l’APA supposera en effet une action de proximité importante […] Cela nécessite d’avoir des équipes de terrain, de connaître les services d’aide à domicile disponibles localement et de pratiquer la coordination gérontologique […] C’est pourquoi le présent projet de loi confirme la compétence des départements dans la mise œuvre de cette nouvelle allocation, en les associant étroitement aux caisses de retraite33. »

  • 34 Gauthier (P.), « Compte rendu de l’audition de M. Gauthier, directeur de l’Action sociale », in Su (...)

28Cette présentation rejoignait d’autant mieux l’idée d’une désubstantialisation du débat au profit d’une mise en scène des aspects procéduraux, qu’elle pouvait s’appuyer sur une forme particulière d’apprentissage politique : la connaissance accrue relative aux ressources et aux stratégies des opposants à une politique publique, ainsi qu’aux moyens de les neutraliser (Sabatier & Schlager, 2000). Dès lors que chez les partisans du 5e risque, la notion n’appelait plus le principe de cotisations, leur démarche était qualifiée de « querelle théologique34 ». Tout ceci ne peut occulter le fait que la gestion départementale représentait à la fois un compromis difficilement renégociable et un point d’appui.

Le leadership départemental : entre renforcement et instrumentalisation

  • 35 Alors que l’APCG véhicule un caractère corporatiste, l’Association des Départements de France (ADF (...)

29Si les relations entre le gouvernement Jospin et l’Association des Départements de France (ADF), ancienne APCG35, étaient conflictuelles, plusieurs interlocuteurs mentionnent le souci de ne pas fragiliser l’institution départementale :

  • 36 Entretien avec un conseiller technique de Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d’État aux perso (...)
  • 37 Entretien avec l’assistante parlementaire du député socialiste Pascal Terrasse, rapporteur du proj (...)
  • 38 Entretien avec un cadre de la DGAS – Ministère de l’Emploi et de la Solidarité.

« Je crois que les Départements ont compris qu’il y avait non seulement un débat en faveur des personnes âgées, mais qu’il y avait derrière un vrai enjeu, c’est-à-dire la compétence des conseils généraux en matière d’action sociale […] Moi j’ai entendu Jean-Pierre Sueur dans un débat public dire “Écoutez, maintenant avec cette histoire de 5e risque il faut arrêter”. Il a cité une phrase de Jaurès en disant “il faut croire en l’utopie mais il faut comprendre la réalité”. Donc voilà, l’utopie c’est peut-être le cinquième risque et la réalité c’est la présence du Conseil général […]. Des gens l’ont agressé en lui disant “Pourquoi vous ne proposez pas un 5e risque puisque vous dîtes qu’un jour ou l’autre il faudra y réfléchir”. Il a répondu “Oui, il faudra y réfléchir mais pas aujourd’hui. Je ne peux pas être celui qui signera l’arrêt de mort des Départements”36. »
« D’abord on a décentralisé, ce n’est pas pour tout retirer au Département. Vous leur laissez quoi au Département après ? Si vous leur enlevez le secteur social, qu’est-ce que vous laissez au Département ? […] Je pense que les Présidents de conseils généraux n’auraient pas été contents qu’on leur retire ça. Beaucoup étaient aussi députés et sénateurs37. »
« Les conseils généraux ont souhaité garder cette compétence parce qu’ils ont déjà vu leur pré-carré réduit avec la CMU. Si on leur enlève la compétence sur les personnes âgées, qu’est-ce qui leur reste ? Les routes, les crèches et les collèges. Et comme on est dans une situation où il y a le débat sur l’approfondissement de la décentralisation, il y a un frémissement autour des notions de communautés d’agglomération et puis de pays. Il faut poser la pertinence de ce niveau-là mais visiblement, le débat n’est pas tranché. Et dans ces conditions, nous, on a travaillé à champ de compétence inchangé38. »

  • 39 Briet (R.), « Compte rendu de l’audition du directeur de la sécurité sociale », in Sueur (J. -P.),(...)

30Pour Raoul Briet, Directeur de la Sécurité sociale au ministère, la plus grande sensibilité des conseils généraux au public âgé qu’au public précarisé rendait le scénario d’une recentralisation plus délicat que dans le cas de la CMU39. Ensuite, les conseils généraux représentaient un point d’appui avantageux dès lors que les solutions alternatives étaient jugées trop coûteuses. Le gouvernement Jospin assortît la reconnaissance du leadership départemental d’une contrepartie financière. Pour sa première année de fonctionnement, le gouvernement estimait le coût de l’APA à 2,52 milliards d’euros, 1,6 milliard de plus que la PSD. Un surcoût financé par l’État (affectation d’une part de la CSG) et par les conseils généraux à hauteur d’environ 763 millions d’euros. Ceux-ci ne reçoivent aucune dotation financière de l’État en guise de compensation Le résidu restant, environ 76 millions d’euros, devant être prélevés sur les fonds d’action sociale des caisses qui ne financeront plus les GIR 4. Au final, les conseils généraux doivent financer 1,67 milliard d’euros. Cette gestion de proximité, participant de la montée d’un local welfare state, correspond aussi à une manière pour le Centre de se décharger de ses responsabilités financières (Merrien, 1997, p. 115). La mobilisation du local est emprunte de mobiles budgétaires, au sens où les collectivités locales sont amenées à participer financièrement aux missions d’intérêt national que l’État consigne (De Ridder, 1997).

  • 40 Entretien avec un conseiller technique de Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d’État aux perso (...)
  • 41 Décision n° 2001-447 DC – 18 juillet 2001.
  • 42 Le 5e risque se démarque des positions traditionnelles exprimées par la droite visant à introduire (...)

31Ce montage constitua l’angle d’attaque d’une opposition politique soulignant par ailleurs la légitimité de la réforme. Écartelée entre son adhésion aux objectifs de l’APA et sa critique du montage financier, l’opposition de droite à l’Assemblée nationale s’est abstenue de voter la réforme. En revanche, la droite sénatoriale fit du montage financier un casus belli. Ce qui l’amena à profondément remanier le texte en première lecture. La mise en place d’une commission mixte paritaire ne permettant pas de résoudre le désaccord, la deuxième lecture à l’Assemblée nationale rétablit le texte. Le Sénat ayant procédé au vote de la question préalable, le texte ne pouvait plus être modifié à l’Assemblée nationale. Le groupe centriste se démarqua en ne prenant pas part au vote, soulignant avec Jean-Pierre Fourcade que le texte devait être débattu sur le fond, et non renvoyé sur des questions de forme40. Plus de soixante sénateurs de droite saisirent alors le conseil constitutionnel sur la base de divers éléments, dont la défense du principe de libre administration des collectivités locales garanti par l’article 72 de la Constitution. Le conseil constitutionnel rejeta la saisine, tout en émettant une réserve quant à la composition de la commission sur proposition de laquelle le président du conseil général désignera les allocataires. Conformément à l’intention du législateur, le décret d’application devait prévoir que les représentants du département y seraient majoritaires41. Au-delà du vote stricto sensu, signalons qu’une partie de la droite parlementaire tenta de « dépasser » la gauche sur son « propre terrain », en revendiquant l’instauration d’un 5e risque, rejoignant en la circonstance le parti communiste. Cette position atypique, au regard des engagements de la droite française sur d’autres enjeux de la protection sociale42, s’inscrit avant tout dans une logique d’offre politique pré-électorale. La loi fut adoptée en lecture définitive le 26 juin 2001.

Les élus départementaux : entre amertume et satisfaction

32Au niveau local, on peut repérer trois types de réaction. En premier lieu, les élus locaux virent dans l’APA une mise à mal de l’équilibre de la décentralisation. Y compris à gauche :

  • 43 Entretien avec Fabien Thieme, élu communiste, 2e Vice-Président du conseil général du Nord depuis (...)

« Il y a quand même cet aspect financier. Ca ne coûte rien pour l’État de prendre des dispositions qui amènent demain les collectivités locales, départementales ou régionales, à devoir financer. La volonté des élus locaux a toujours été de dire, je sors du sujet mais c’est en lien avec le débat, “Décentralisation oui. À condition que ça s’accompagne de moyens financiers”. On a beau être maire, être président de communauté d’agglomération, on a beau avoir tous les pouvoirs possibles, s’il n’y a pas parallèlement l’oseille, on est limité dans la démarche43. »

33Ensuite, cette « instrumentalisation financière » n’empêchait nullement une certaine réussite de la transaction gouvernementale. Y compris à droite :

  • 44 Entretien avec Christian Gillet (élu UDF), Président de la Commission des Affaires sociales, Conse (...)

« Moi je suis de l’avis de Mercier à l’ADF. Puisque l’État nous donne nos responsabilités, ne faisons pas la fine bouche, nous l’appliquons. C’est quand même une mesure nouvelle qui est confiée aux Départements. Ca valorise et ça justifie le rôle des Départements. Donc il faut le faire. Ce qu’on regrette, c’est qu’on ne nous laisse pas un peu d’initiative locale et qu’on veuille tout décider de Paris. C’est ça qui est lamentable44. »

34Enfin, les conseils généraux souhaitèrent se réapproprier localement la légitimité de la réforme, arguant de leur forte implication financière. Un certain nombre des départements ont même changé le sigle. Soit en rebaptisant le dispositif Allocation départementale d’aide personnalisée à l’autonomie (Maine-et-Loire), ou en accolant le numéro du département à l’APA.

L’APA victime de son succès

  • 45 Élu sénateur le 2 octobre 1995, il a fait partie de la Commission des affaires étrangères, de la d (...)

35Si la PSD n’avait jamais trouvé son régime de croisière, la montée en charge de l’APA a au contraire dépassé les prévisions initiales. Ce qui conduisit de nombreux conseils généraux à décider une hausse de la fiscalité locale estimée à 4 % en moyenne et pouvant aller jusqu’à 15 %. Au début de l’été 2002, les conseils généraux crièrent au loup sur le coût présent et surtout à venir de l’APA. Une bataille implicite des chiffres s’engagea entre les conseils généraux et la Direction de la Recherche, des Études, de l’Évaluation et des Statistiques (DREES), direction du ministère de l’Emploi et de la Solidarité. Les premiers s’appuyaient sur des chiffres fournis par l’Observatoire décentralisé de l’action sociale (ODAS), et sur le rapport réalisé par Barbier Frinault & Associés (2003), branche du cabinet Ernst and Young. Ce dernier, analysant l’ensemble des compétences départementales, faisait de l’APA l’enjeu financier le plus fort et avec la plus forte probabilité de réalisation à moyen terme pour les départements. De son côté, la DREES relativisa la montée en charge en soulignant que le nombre de dossiers déposés n’équivalait pas celui des prestations effectivement servies. Alors que les problèmes financiers n’émergèrent réellement qu’à partir de 2003, les « doléances » départementales eurent très rapidement un écho positif auprès du nouveau gouvernement Raffarin. Celui-ci constituait à l’évidence un allié politique du lobby départemental quand le gouvernement Jospin, et a fortiori Martine Aubry, avait entretenu des relations tendues, sinon hostiles. Cette affinité quasi-structurelle entre les majorités gouvernementales et parlementaires de droite et l’ADF fut redoublée par les personnes. Le Premier ministre, Jean-Pierre Raffarin, siégeait auparavant au Palais du Luxembourg et certains lui prêtaient alors l’intention de présider la Chambre Haute après son passage à Matignon. Quant à la désignation de Hubert Falco au secrétariat d’État aux personnes âgées, elle constituait un gage supplémentaire donné aux conseils généraux. Ancien député (1988-1995) et maire de Toulon depuis les élections municipales de 2001, Hubert Falco a surtout été conseiller général du canton de Besse depuis 1985, avant d’occuper les fonctions de Président du conseil général du Var, entre 1994 et juillet 200245.

  • 46 Propos de Eugène Pinsault, Fédération nationale des clubs d’aînés ruraux, Libération, samedi 8 et (...)
  • 47 Selon ce décret, ne seraient exonérées de toute participation financière que les personnes dont le (...)
  • 48 Texte n° 169 déposé au Sénat, 11 février 2003.
  • 49 Loi n° 2003-289 du 31 mars 2003, publiée au JO le 1er avril 2003.

36Dans un discours prononcé le 17 juillet 2002, Hubert Falco s’engagea sur trois points : mieux évaluer les difficultés rencontrées, disposer d’une projection pour 2002-2003, et surtout, définir les solutions à mettre en œuvre. Tous les scénarii possibles furent alors envisagés, y compris la restauration du recours sur succession agitée comme un chiffon rouge et perçue comme « l’arrêt de mort de l’APA46 ». Pour le gouvernement, il s’agissait de tester l’opinion, en même temps que de la préparer à des correctifs réglementaires socialement plus acceptables. Une fois l’éventualité du recours sur succession écartée, la réflexion gouvernementale s’intéressa au plan de financement du surcoût par rapport aux prévisions initiales, soit 1,2 milliard d’euros supplémentaires à apporter pour l’année 2003. À côté de l’État et des conseils généraux, un tiers de la somme devait être reporté sur les bénéficiaires eux-mêmes. Le coup d’envoi des mesures correctives fut donné avec le décret, soumis au conseil d’État le 5 février 2003, qui portait la participation des bénéficiaires de 5 % en 2002 à 12 %47. Ces mesures, suscitant l’ire de représentants syndicaux ou professionnels, étaient jugées insuffisantes par le Sénat, fidèle allié des intérêts départementaux. Il se chargea de parachever l’édifice avec une proposition de loi présentée par le sénateur UMP Louis de Broissia, Président du conseil général de la Côte d’Or48. Parmi diverses mesures, le texte de loi définitif49 prévoyait que les droits de l’allocation personnalisée d’autonomie seraient désormais ouverts à compter de la date de notification à l’intéressé, et non plus à compter de la date du dépôt d’un dossier, soit une économie de versement d’environ deux mois pour les départements. Alors que l’ancienne opposition de droite avait relié sa critique de l’APA à l’idée générale selon laquelle le gouvernement Jospin faisait des réformes qu’il ne finançait pas, la nouvelle opposition de gauche relia sa critique des modifications de l’APA à l’idée selon laquelle le gouvernement Raffarin démantèle les acquis sociaux que la gauche plurielle a mis en place.

  • 50 Extrait d’un entretien avec Michel Berson, Président socialiste du conseil général de l’Essonne, « (...)

« Notre pays s’est honoré en créant un nouveau droit pour les personnes dépendantes. Des élus de droite essaient de le remettre en cause. C’est une première. Un peu comme si, après 1936, on avait remis en cause les quinze jours de congés50. »

37Ces mesures, guidées par des considérations budgétaires illustrant le primat de la norme économique, étaient aussi destinées à satisfaire le lobby départemental. Mais ce problème du coût de l’APA, jugé prohibitif au premier semestre 2003, disparut au lendemain de la canicule. Les conséquences sanitaires exceptionnelles imputables à l’épisode caniculaire, la mise à l’agenda médiatique inédite, la controverse politique naissante ont eu raison des aspirations gouvernementales. Dans une sorte d’oral de rattrapage inavoué, le gouvernement tenta de faire bonne figure en annonçant un plan vieillesse, baptisé plan vermeil. Alors que la réflexion sur les plans d’urgence était amorcée, le gouvernement s’empressa, à l’automne 2003, d’évoquer un 5e risque suite à la décision de créer la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA). Il ne s’agit en réalité pas d’une caisse au sens que le code de la sécurité sociale donne traditionnellement au mot. Elle ne s’insère aucunement dans le champ de la Sécurité sociale et ne semble pas appelée à fonctionner selon le principe du paritarisme assis sur une représentation des organisations syndicales et patronales. Surtout, elle s’apparente à une gare de triage des financements, réaffectés ensuite aux institutions en place. Cette ambiguïté a été contournée par Jean-Pierre Raffarin, évoquant la création d’une cinquième branche de la protection sociale et non de la sécurité sociale. L’argent redistribué est assis, comme en Allemagne, sur le produit des cotisations patronales et surtout salariales gagées sur un jour férié supprimé. Le plus intéressant, pour notre objet, est que non seulement les conseils généraux préservent leur compétence mais qui plus est, ils se voient attribuer de nouveaux financements permettant de réguler les tensions budgétaires locales.

38Surtout, une seconde phase législative est alors envisagée pour asseoir définitivement le périmètre des compétences de la CNSA, et par prolongement des conseils généraux. Elle doit s’appuyer sur les recommandations de la mission Briet-Jamet mise en place par Jean-Pierre Raffarin fin 2003. La mission rappelle la nécessité de disposer d’un pilote unique des dispositifs de prise en charge des personnes en perte d’autonomie. Dans ce sens, le département devrait se voir attribuer les compétences de tarification, de financement et de tutelle sur les établissements et services pour personnes âgées (EHPAD, SSIAD), établissement et services pour personnes handicapées adultes (FAM et MAS)… S’agissant des dépenses, la mission souhaite que le législateur transfère juridiquement aux départements l’entière compétence de tarification et de financement des établissements, y compris pour la partie soins.

  • 51 Cela constitue l’un des quatre types de rendements croissants de tout choix initial, qu’il s’agiss (...)
  • 52 Elle s’appuierait sur le transfert de budgets départementaux consacrés à la dépendance considérabl (...)

39Les affrontements politiques au sein de l’espace parlementaire apparaissent ici comme des postures rituelles et collectives. Elles n’épuisent nullement la plasticité des opinions au sein de chaque grand ensemble partisan. Les disciplines de vote traversent les partis politiques plus que les ensembles majorité/opposition. Ensuite, ces votes de groupe ne traduisent pas toujours une adhésion ou une opposition franches au texte de loi. De surcroît, les positions semblent autant guidées par les configurations politiques (opposition/majorité) que par des soubassements doctrinaux stabilisés autour du clivage droite/gauche. Dans tous les cas, ces clivages partisans n’ont pas empêché l’institutionnalisation du leadership départemental. Il révèle l’irréductibilité de l’action publique par rapport à l’activité politique. L’ensemble des forces politiques concurrentes compose chacun à sa façon avec les effets d’inertie et d’héritage. Nous avons ici affaire à une sorte d’institutionnalisation paradoxale des choix de politique publique. On peut repartir de l’idée classique selon laquelle tout choix initial génère un investissement sur lequel il est difficile de revenir51. On peut alors compléter cette analyse en considérant avec la réforme française de l’allocation dépendance que les degrés d’institutionnalisation ne sont pas en soi proportionnels aux niveaux d’investissement. En effet, les conseils généraux avaient d’autant plus de chances d’obtenir gain de cause que la réforme a continuellement été pensée dans le cadre de lois de basculement de financements. Dès lors que les conseils généraux dépensaient peu (PSD), toute recentralisation du dispositif exigeait de dégager massivement de nouvelles ressources budgétaires, un scénario économique peu attractif. Dès lors que les conseils généraux dépensent beaucoup (APA), l’hypothèse d’une recentralisation à moyen terme devient économiquement attractive52 en même temps qu’elle devient politiquement plus difficile. À mesure que les ressources départementales vont croissantes en termes d’expertise, de moyens humains et surtout budgétaires, alors que les caisses de sécurité sociale paraissent de plus en plus désengagées, toute recentralisation impose non seulement un chamboulement, mais revient à instrumentaliser les efforts budgétaires consentis par les conseils généraux. Ce qui augure un combat politique important que les décideurs ne sont pas nécessairement disposés à mener. En résumé, l’institutionnalisation paradoxale des choix désigne ici le processus selon lequel les différents types de veto au changement évoluent selon des trajectoires propres mais qui tendent à se compenser entre elles. Au-delà, ce choix départemental témoigne d’une convergence idéologique que d’autres assimileront à une conversion de la gauche. Le 5e risque n’est pas faisable dans un environnement international et compétitif où les seuils des prélèvements sociaux revêtent une importance cruciale. Cette réalité laisse place à une présentation plus flatteuse dans laquelle les conseils généraux apparaissent dotés des vertus de la proximité et de la souplesse que l’on refuse à une Sécurité sociale dépeinte comme un guichet administratif.

  • 53 Extrait du titre du rapport Sueur, L’Aide personnalisée à l’autonomie. Un nouveau droit fondé sur (...)

40Si le principe d’une gestion départementale est apparu insensible aux alternances politiques, la droite et la gauche l’ont néanmoins investi différemment. Faire une politique publique, c’est construire une nouvelle représentation des problèmes qui met en place les conditions sociopolitiques de leur traitement par la société, et structure par-là même l’action de l’État (Muller, Surel, 1998, p. 31). La représentation à l’origine de la PSD reposait sur le lien étroit unissant la droite, le Sénat et l’APCG. Elle visait à réformer l’ACTP au profit des conseils généraux. En revanche, tous les efforts déployés par le parti socialiste autour de la réforme APA ont consisté à la placer sous le jour de l’égalité, déjà au centre du rapport Sueur : « Un nouveau droit fondé sur le principe d’égalité53 ». L’intrication des objectifs, valeurs et instruments existants aboutit ici à une prestation sui generis. La compétence départementale s’émancipe ici d’une logique première d’aide sociale pour offrir une visée universalisante (Frinault, 2003). Au final, quand la droite paraît relayer les intérêts départementaux, la gauche s’essaie à une transaction sociale susceptible de satisfaire également ses croyances idéologiques et ses propres intérêts électoraux. Au centre de ce jeu politique se retrouve l’alliance objective entre le Sénat et le lobby départemental. Mais le rééquilibrage partisan issu des dernières élections cantonales de 2004 et l’élection à la tête de l’ADF de Claudy Lebreton, président socialiste du conseil général des Côtes d’Armor, pourraient bousculer le triptyque Droite/Sénat/Départements.

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Notes

1 Cela renvoie à la technique de l’assurance sociale introduite par le chancelier Bismarck et pour laquelle l’Allemagne a fait figure de pays pionnier en Europe (lois assurance maladie en 1883, accidents du travail en 1884 et vieillesse-invalidité en 1889). Cette technique, largement diffusée en France, induit un financement par des cotisations, sociales et patronales et repose sur des solidarités de type professionnel, et non sur la citoyenneté (systèmes financés par l’impôt).

2 Du point de vue organique, le régime général est subdivisé depuis 1967 en quatre branches de sécurité sociale : maladie, accidents du travail, famille et vieillesse.

3 Pour illustrer l’interpénétration du national et du local, nous pouvons reprendre les chiffres de 2002 : sur 321 sénateurs, 131 sont conseillers généraux dont 35 présidents d’exécutifs départementaux. À l’Assemblée nationale, sur un total de 577 députés, pas moins de 158 sont conseillers généraux et 19 sont présidents.

4 Alors que l’APCG faisait ressortir le caractère corporatiste de la représentation départementale, l’ADF rappelle la dimension territoriale.

5 Entretien avec Jean-Claude Boulard, député socialiste de la Sarthe et président de la commission parlementaire ayant rédigé le rapport.

6 Propos tenus en entretien avec une économiste, membre de la Commission Schopflin.

7 Outre le critère d’incapacité, le projet concerne toute personne âgée de plus de 65 ans et résidant en France (art. 7).

8 Charles Pasqua a assuré un bref intermède.

9 On pense aux projets de suppression des conseils généraux, de modification du scrutin départemental, et à l’élaboration de la loi d’orientation du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République (ATR), portant création des communautés de communes et de villes.

10 Proposition de loi sur la dépendance présentée par Roselyne Bachelot et Jean-Yves Chamard, Assemblée nationale, Xe législature, n° 90.

11 Proposition de loi tendant à instituer une allocation aux personnes âgées dépendantes présentée par Jean-Pierre Fourcade et alii sénateurs, Sénat, n° 295, seconde session ordinaire de 1992-1993.

12 Proposition de loi tendant à instituer une allocation aux personnes âgées dépendantes, Sénat, seconde session ordinaire de 1992-1993, n° 295.

13 Réponse ministérielle n° 266, Journal Officiel de l’Assemblée nationale, compte rendu du 7 avril 1994, Dictionnaire permanent Action sociale, bulletin 35, 15 avril 1994.

14 La Prestation Expérimentale Dépendance s’inscrit dans le cadre de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 dont l’article 38, qui résulte d’un amendement de la Commission des affaires sociales du Sénat, prévoit la mise en œuvre de dispositifs expérimentaux d’aide aux personnes âgées dépendantes dans douze départements.

15 Voir le numéro spécial consacré aux expérimentations par la Revue française des affaires sociales, n° 1, 2000.

16 APCG, « Les départements, force de propositions », Action sociale, 1995, p. 17.

17 Si l’influence du local sur le centre peut être considérée comme le jeu naturel du processus décentralisateur, nous rejoignons Yves Mény (1991), lorsqu’il parle d’actions de lobbying des élus locaux.

18 Entretien avec Jean-Claude Boulard (élu socialiste), Député de la Sarthe, Président de la Communauté urbaine du Mans, actuel maire du Mans ; Président de la mission parlementaire sur la création d’une allocation dépendance.

19 Courrier de Jean Puech, Président de l’APCG, adressé au premier ministre en date du 30 janvier 1997.

20 Décision du Conseil constitutionnel n° 96-387 du 21 janvier 1997, Journal Officiel du 25 janvier 1997, p. 1285.

21 Au Sénat (administrateur à la Commission des Affaires sociales), à l’Assemblée nationale (député), à l’APCG (conseiller technique).

22 Entretien avec un cadre de direction, conseil général de l’Indre.

23 Dictionnaire permanent de l’Action sociale, p. 8 488 du bulletin 67, année 1996.

24 Extrait du discours de Martine Aubry, ministre de l’Emploi et de la Solidarité, à la réunion des CODERPA, 25 février 1998.

25 Le Livre noir de la PSD est présenté par le CNRPA, les fédérations d’établissements (FHF, UNIOPSS, UNEPPA, FEHAP, ADEPHA, Mutualité Française, UNCASF, la FNADEPA, le CNEPHAD, la croix Rouge Française, la FNACPPA), les fédérations d’aide à domicile (UNASSAD, UNADMR, COFSAD, FASSAD, FNAAFP, FNAAMFD, FNADAR, FNAFAD), les associations de famille (UNAF, France Alzheimer).

26 Entretien avec le Secrétaire national de l’UNASSAD, directeur d’une association d’aide à domicile en Ille-et-Vilaine.

27 Analyse tenue en entretien par Patrick Kanner (élu socialiste), Président de l’UNCCAS, 3e Vice-Président du conseil général du Nord et Président de la commission « Solidarité, Santé, Lutte contre les exclusions, Prévention de la toxicomanie », Adjoint à la mairie de Lille.

28 Le service est mandataire au sens où les personnes aidées confient à un tiers une mission qu’elles ne peuvent entièrement assumer seules. Ces services ne sont donc pas employeurs mais justement chargés de conseiller et de soutenir les personnes dans leur nouvelle fonction d’employeur (démarches administratives auprès de l’URSAFF, proposition de personnel, établissement des fiches de paye).

29 Loi 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d’autonomie des personnes âgées et à l’allocation personnalisée d’autonomie.

30 Entretien avec Patrick Kanner (élu socialiste), Président de l’UNCCAS, 3e Vice-Président du conseil général du Nord et Président de la commission « Solidarité, Santé, Lutte contre les exclusions, Prévention de la toxicomanie », Adjoint à la mairie de Lille.

31 Source : Roselyne Kerjosse, « La prestation spécifique dépendance au 30 septembre 2001 », Études et Résultats, n° 159, février 2002.

32 Briet (R.), « Compte rendu de l’audition du directeur de la sécurité sociale », in Sueur (J. -P.), L’aide personnalisée à l’autonomie : un nouveau droit fondé sur le principe d’égalité, Rapport remis à Martine Aubry, mai 2000, p. 123.

33 Extrait du discours d’Elisabeth Guigou, Assemblée nationale, document n° 2 971.

34 Gauthier (P.), « Compte rendu de l’audition de M. Gauthier, directeur de l’Action sociale », in Sueur (J. -P.), L’aide personnalisée à l’autonomie…, op. cit., p. 96.

35 Alors que l’APCG véhicule un caractère corporatiste, l’Association des Départements de France (ADF) fait davantage ressortir la dimension proprement territoriale.

36 Entretien avec un conseiller technique de Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d’État aux personnes âgées et handicapées (2001-2002).

37 Entretien avec l’assistante parlementaire du député socialiste Pascal Terrasse, rapporteur du projet de loi APA à l’Assemblée nationale.

38 Entretien avec un cadre de la DGAS – Ministère de l’Emploi et de la Solidarité.

39 Briet (R.), « Compte rendu de l’audition du directeur de la sécurité sociale », in Sueur (J. -P.), L’aide personnalisée à l’autonomie…, op. cit., p. 123.

40 Entretien avec un conseiller technique de Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d’État aux personnes âgées et handicapées (2001-2002).

41 Décision n° 2001-447 DC – 18 juillet 2001.

42 Le 5e risque se démarque des positions traditionnelles exprimées par la droite visant à introduire davantage de mécanismes de marché sur les risques sociaux existants et pour partie verrouillés. Ce qui n’est pas le cas avec la dépendance.

43 Entretien avec Fabien Thieme, élu communiste, 2e Vice-Président du conseil général du Nord depuis 1998, Président de la commission « Personnes âgées, Personnes handicapées ».

44 Entretien avec Christian Gillet (élu UDF), Président de la Commission des Affaires sociales, Conseil général du Maine-et-Loire.

45 Élu sénateur le 2 octobre 1995, il a fait partie de la Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Il était maire de Toulon depuis 2001, président du Conseil général du Var depuis 1994. Il a été député de 1988 à 1995 et maire de Pignans de 1983 à 2001. Hubert Falco est, depuis le 17 juin 2002, secrétaire d’État aux personnes âgées.

46 Propos de Eugène Pinsault, Fédération nationale des clubs d’aînés ruraux, Libération, samedi 8 et dimanche 9 février.

47 Selon ce décret, ne seraient exonérées de toute participation financière que les personnes dont les ressources mensuelles sont inférieures à 623 euros, contre 949 euros initialement. Le décret diminue également le seuil pour pouvoir prétendre à l’APA. Initialement, le seuil était de 3162 euros et prévoyait une participation maximale de 80 %. Le décret abaisse le seuil à 2 483 euros et porte la participation maximale à 90 %.

48 Texte n° 169 déposé au Sénat, 11 février 2003.

49 Loi n° 2003-289 du 31 mars 2003, publiée au JO le 1er avril 2003.

50 Extrait d’un entretien avec Michel Berson, Président socialiste du conseil général de l’Essonne, « Les personnes âgées dépendantes peuvent attendre », Libération, vendredi 28 février 2003.

51 Cela constitue l’un des quatre types de rendements croissants de tout choix initial, qu’il s’agisse d’un choix technologique ou d’une politique publique (le reste renvoie aux effets d’apprentissage, de coordination et d’anticipation).

52 Elle s’appuierait sur le transfert de budgets départementaux consacrés à la dépendance considérablement gonglés par deux années de mise en œuvre de l’APA.

53 Extrait du titre du rapport Sueur, L’Aide personnalisée à l’autonomie. Un nouveau droit fondé sur le principe d’égalité, Rapport à la ministre de l’Emploi et de la Solidarité, Paris, La Documentation française.

© Presses universitaires de Rennes, 2007

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