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Idéologies et action publique territoriale

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Christian Le Bart
, 
Romain Pasquier
, 
Lionel Arnaud

Première partie. La variable politique : alternance symbolique ou alternative idéologique ?

1. Choix des modes de gestion des services publics et politiques de recrutement des communes

Quelle place pour la variable partisane ?

Patrick Le Lidec

Entrées d'index

Géographique :

France

Texte intégral

Un point d’entrée modeste : une approche impressionniste

  • 1 Il s’agit d’une enquête menée en partenariat avec Nicole de Montricher en réponse à un appel d’off (...)

1Quelle place pour la variable partisane dans le choix des modes de gestion des services publics locaux et des politiques de recrutement des collectivités ? Reconnaissons-le d’emblée, l’enquête que nous avons réalisée ne permet de répondre que partiellement à la question posée1. Ses limites tiennent avant tout au cadre dans lequel elle a été réalisée, celui d’une commande publique émanant du ministère de la Fonction Publique dont la finalité était d’évaluer les effets sur l’emploi public d’une relance de la décentralisation. Le dispositif empirique sur lequel elle repose – analyse de la littérature scientifique, exploitation de données statistiques et de données qualitatives extraites de la base de données de la Cour des Comptes, réalisation d’entretiens semi-directifs – constitue cependant un matériau utile en vue d’une première approche de l’impact de l’idéologie sur la gestion publique locale.

  • 2 Voir dans ce même ouvrage la contribution de Anne-Sophie Hardy sur la commune d’Épinay-sur-Seine.

2L’idéal aurait été de délimiter un échantillon de villes ayant connu une alternance politique en 1995, pour comparer d’éventuelles transformations de leurs choix de gestion directement imputables au renouvellement des équipes politiques. Une telle démarche aurait nécessité d’isoler parmi les changements observés ceux qui étaient directement imputables à des choix idéologiques volontaires de ceux qui ne l’étaient pas. Entreprise délicate assurément, car certaines transformations consécutives à une alternance peuvent se révéler, à l’analyse, indépendantes de la volonté de la nouvelle équipe arrivée au pouvoir2. Qu’une nouvelle municipalité comme celle dirigée par Catherine Mégret à Vitrolles soit amenée à recruter de nombreux contractuels, souvent proches ou membres du Front National, pour gérer les services municipaux ne peut, par exemple, s’expliquer uniquement par le clientélisme partisan. Même si cette stratégie mérite d’être prise très au sérieux, il faut aussi faire droit aux réactions de fuite que provoque la conquête de la mairie chez les agents titulaires. Comme le relevait la Chambre régionale des comptes de PACA (2002), le nombre anormalement élevé de contractuels recrutés à Vitrolles est « en partie provoqué par l’absence de candidature de titulaires aux publicités qui sont effectuées au centre de gestion ». Ce défaut de candidatures « aboutit dans presque tous les cas au recrutement direct et personnel des agents, usage qui s’écarte de la règle de recrutement de la fonction publique, basée sur le concours » (Chambre régionale des comptes de PACA, 2002) et se traduit par un sous-encadrement chronique.

  • 3 Un débat comparable avait été organisé par la revue Politix en 1989. Voir en particulier Lorrain, (...)

3Ces limites et regrets étant posés, l’enquête réalisée permet néanmoins d’apporter une contribution au débat. Contribution dont les conclusions s’écartent finalement assez peu de l’hypothèse dominante d’une standardisation de la gestion locale posée par les organisateurs du colloque dont est issu cet ouvrage. Non que l’on n’ait pas cherché dans la réalité observée à mettre à l’épreuve nos propres croyances par la recherche d’éléments susceptibles d’invalider l’hypothèse dominante. Mais il faut admettre que l’on n’a pas pu trouver matière à une démonstration convaincante. La recherche empirique effectuée conforte en effet les observations antérieures3, en faisant apparaître des évolutions fortement convergentes des pratiques des gestionnaires locaux. Elles tendent à conférer à la variable partisane un statut sinon totalement inconsistant du moins largement résiduel dans ce domaine. La professionnalisation des élus constitue une des clés d’explication de ce processus d’homogénéisation des pratiques gestionnaires.

4Au point de départ de l’enquête, la situation du début des années 1980. Des clivages partisans en matière de choix municipaux paraissent repérables, dans le prolongement de clivages nationaux : clivage en matière de recours aux emplois aidés, clivage en matière de recours à la délégation de service public.

Un clivage éphémère et très limité en matière de recrutement social

  • 4 La politique municipale des socialistes. 120 preuves à l’appui, Club socialiste du livre, Imprimer (...)
  • 5 Ibidem, p. 143.
  • 6 Ibid.
  • 7 Entretien.
  • 8 Vincent Hoffmann-Martinot (1989) rappelle dans le même sens que le recours aux CES est très inégal (...)
  • 9 Entretien.

5Commençons tout d’abord par la question du recrutement. Dans ce premier domaine, on observe que l’arrivée de la gauche au pouvoir se traduit en 1982 par un vaste programme dans le cadre duquel les municipalités sont sollicitées pour contribuer à la résorption du chômage. Toutes les municipalités ne jouent pas le jeu. Mais un clivage partisan peut toutefois être mis en évidence. Nombre de municipalités à direction socialiste, et dans une moindre mesure à direction communiste, acceptent de signer des contrats de solidarité qui prévoient une réduction du temps de travail des fonctionnaires territoriaux à 35 heures, l’embauche de TUC et de CES. À l’approche des élections municipales de 1983, le parti socialiste revendique un « effort considérable en faveur de la création d’emplois communaux [destiné] à lutter contre le chômage4 ». La multiplication de ces contrats de solidarité se traduit par une augmentation parfois très significative des effectifs communaux, explicitement revendiquée comme la marque d’une gestion socialiste. Tout en se refusant à établir un palmarès, le parti socialiste prétend dans son programme que des augmentations de 30 à 50 % des effectifs sont fréquentes, mais n’en donne aucun exemple5. Il rappelle toutefois que dans une commune comme Villeneuve d’Asq, l’accroissement de 20 % du personnel municipal s’est traduit par une diminution de 12 % du taux de chômage sur le territoire communal6. Ce chiffre, inférieur aux prétentions du PS, paraît plus réaliste dans la mesure où dans telle municipalité socialiste de la région parisienne qui compte alors 1 700 agents, la signature d’un contrat de solidarité se traduit par la création de 320 postes, soit une hausse de près de 20 % de ses effectifs7. Au sein même de l’ensemble des municipalités socialistes, des différences significatives existent. Comme le montre l’enquête réalisée par J. Fontaine, la municipalité socialiste de Rennes se contente de créer 338 postes budgétaires, ce qui représente moins de10 % des effectifs8 (Fontaine, 1989a, 1989b). Dans une municipalité à direction communiste de la banlieue parisienne, la signature d’un contrat de solidarité entraîne une hausse de 15 % de ses effectifs9. Le clivage partisan existe bien : les municipalités de droite ne répondent pas à l’appel. Celles-ci s’efforcent de modérer leurs recrutements, à l’instar des collectivités régionales dirigées par la droite qui tentent de se démarquer sur ce thème (Keraudren, 1988).

  • 10 Voir, sur le socialisme municipal, la contribution de Rémi Lefebvre dans le présent ouvrage.

6Toutefois, ce clivage paraît très ponctuel : « On recrute massivement en 1977, on renforce les services et leurs moyens ; on supprime des emplois à partir de 1983. » (Gibert, Dressayre, Verrier, 1987.) De fait, le volontarisme teinté d’idéologie dont avaient fait preuve les municipalités de gauche perd rapidement du terrain lorsqu’elles mesurent les effets budgétaires de ces recrutements. La crainte d’un dérapage de la masse salariale devient une préoccupation de premier plan. À Rennes, la stabilisation des effectifs entre en vigueur dès 1984 (Fontaine, 1989a, 1989b). Certaines municipalités à direction socialiste ou communiste dénoncent dès 1985 les contrats de solidarité qu’elles avaient signés et s’arrêtent à mi-chemin : au lieu des 35 heures, elles appliquent les 37h30. D’autres encore, qui avaient accordé les 35 h à leur personnel, y renoncent (Arnault, 1991). Enfin, des entretiens montrent que le dispositif suscite des effets d’aubaine. Celui-ci est en partie détourné de ses objectifs : certaines créations de postes prévues par les contrats de solidarité servent ainsi à éviter des embauches sur des postes statutaires auxquels les collectivités auraient dû procéder pour faire fonctionner de nouveaux services. Les mises en garde répétées des hauts fonctionnaires territoriaux ont joué le rôle de frein à l’application des mesures défendues par les élus. Cette évolution traduit bien en outre la renonciation du Parti socialiste à tout discours « politique » au niveau local10. Très limitée dans le temps, la réduction du temps de travail assortie d’une embauche de nombreux CES pratiquée par les municipalités socialistes, et dans une moindre mesure communistes, ne paraît pas de nature à introduire une différenciation partisane durable. Au milieu des années 1980, ces pratiques sont partout remises en cause. De surcroît, le recours à des pratiques de recrutement social, pour compenser le déficit d’emplois dans le secteur marchand, n’a pas constitué une spécificité des municipalités de gauche. « Toutes les communes de France ont pratiqué le recrutement social » (Priol, 1997), particulièrement du début des années 1970 au milieu des années 1980.

7Les données réunies montrent que le poids organisationnel des mairies est indépendant de la variable partisane (Lorrain, 1989 ; Le Lidec, Montricher de, 2004). Des comparaisons menées ressort clairement l’idée selon laquelle le développement organisationnel des mairies est corrélé à leur place dans l’armature urbaine, à leur richesse fiscale, et en partie au taux de chômage local. Les taux d’administration locale les plus élevés se retrouvent dans les DOM et en Corse, le recrutement social s’expliquant par le déficit chronique d’emplois dans le secteur marchand. La pression de la demande d’emploi et l’importance des transferts financiers en provenance du budget de l’État constituent ici une incitation supplémentaire au recrutement.

Le mode de gestion des services publics : enjeu de démarcation éphémère

8Les modes de gestion des services publics donnent également lieu à l’expression d’un clivage partisan au début des années 1980. Les municipalités de droite, nouvellement conquises en 1983, sont nettement plus nombreuses que les autres à s’engager dans des politiques de délégation de service public. Les considérations idéologiques n’y sont pas étrangères. Comme le note Dominique Lorrain (1995b), les élus libéraux ont à cœur de faire voir au niveau local ce que serait leur politique au niveau national s’ils revenaient au pouvoir. À Paris, Lyon, Grenoble ou Nîmes (Maury, 1997), les délégations pratiquées ont valeur d’exemple : elles sont explicitement revendiquées comme des actes politiques et participent très directement de la construction identitaire des élus qui les mettent en œuvre. Inversement, certaines municipalités de gauche municipalisent quelques services concédés par leurs prédécesseurs. « La détermination des modes de gestion est davantage soumise à des choix idéologiques qu’à des critères d’efficacité de gestion » affirme en ce sens Vincent Hoffmann-Martinot (1989, p. 78).

  • 11 Joseph Fontaine rappelle, par exemple, en ce sens que la municipalité de Rennes ne remet pas en ca (...)
  • 12 La politique municipale des socialistes. 120 preuves à l’appui, op. cit., p. 118.
  • 13 Confrontée à la nécessité de pomper son eau en profondeur la municipalité de Montpellier concède, (...)

9Des clivages partisans sont donc bien repérables à la fin des années 1970 et dans la première moitié des années 1980. Cependant, il faut se garder de les surinterpréter. Nombreuses sont tout d’abord les municipalités socialistes qui ne remettent pas en cause les choix de gestion effectués par leurs prédécesseurs11. On observe également un glissement significatif de la rhétorique socialiste entre 1977 et 1983, qui s’accélère ensuite. En 1977, le Parti socialiste affirme que les municipalités socialistes « préfèrent gérer elles-mêmes les services collectifs plutôt que de les confier à des entreprises privées » (Parti socialiste, 1977). En 1983, dans un contexte où les nationalisations sont encore à l’ordre du jour au plan national, les socialistes adoptent une position nettement plus nuancée au sujet de la gestion des services publics locaux. Le PS fait en effet valoir que « la municipalisation n’est pas la panacée12 ». Les référents idéologiques semblent s’effacer progressivement au profit de considérations gestionnaires. De fait, si certaines municipalités d’union de la gauche ont bien entrepris de remunicipaliser quelques services dans la foulée des élections de 1977, d’autres se sont engagées à la même époque dans des pratiques de délégation. Le recours au savoir-faire de grands groupes de services urbains s’impose comme une solution incontournable dès que la complexité, la technicité des opérations à mener est élevée13.

Logiques concurrentielles et souci de stabilisation de la pression fiscale : des facteurs de standardisation de la gestion locale

  • 14 L’article 13 de la loi du 6 février 1992 impose la publication par chaque commune de plus de 10 00 (...)

10Si l’idéologie partisane pouvait être un facteur d’explication, parmi d’autres, des choix des collectivités en matière de recrutement ou de gestion des services publics jusqu’au milieu des années 1980, elle semble perdre de sa pertinence à partir de la fin de cette décennie. Plusieurs facteurs contribuent à changer la donne. La progression considérable des dépenses des collectivités locales – qui se poursuit à un rythme annuel moyen de 7,7 % en francs courants sur la période 1983-1993 – et l’explosion de la fiscalité locale qui l’accompagne modifient les comportements des acteurs et les perceptions des élus locaux. Certaines collectivités doivent faire face à une réduction brutale de leurs bases, à la suite de fermetures d’entreprises. D’autres connaissent des situations d’endettement telles que l’État est amené à intervenir, d’abord par des mesures ponctuelles de soutien, ensuite par l’imposition de règles générales assurant la comparabilité des situations financières des collectivités14. Dans un contexte d’accroissement de la pression fiscale locale, cet exercice imposé de transparence financière suscite une transformation du comportement des élus. Persuadés que la situation financière des collectivités et leurs taux d’imposition locaux jouent un rôle croissant dans les choix de localisation des entreprises, les élus se sentent de plus en plus tenus de se comporter en managers stratèges et de privilégier une vision instrumentale (Padioleau, 1991). La dégradation de la marge de manœuvre budgétaire des collectivités, l’accroissement de la perception des risques financiers qu’elles encourent, la concurrence accrue qu’elles se livrent pour conserver ou attirer sur leur territoire cadres et entreprises se traduisent par une transformation profonde des rapports de pouvoir au sein des collectivités ainsi que des croyances et des comportements des élus locaux.

  • 15 Voir en ce sens Hoffmann-Martinot, 1989, p. 74.
  • 16 Ministère de l’Intérieur, DGCL, Les collectivités locales en chiffres 2004.
  • 17 Ministère de l’Intérieur, Direction générale des collectivités locales, Les collectivités locales (...)

11À cette transformation de l’environnement des collectivités – perçu comme de plus en plus concurrentiel – répond une modification des priorités que se fixent les élus – la stabilisation de la pression fiscale – qui emporte une série de conséquences sur la place respective des élus et des hauts fonctionnaires dans les processus de décision et sur les choix d’action publique. Faire de la stabilisation de la pression fiscale la principale priorité, comme le font les élus à partir du début des années 1990, implique sinon de se désintéresser des moyens employés pour y parvenir, du moins d’en faire une question seconde, laissée largement à la discrétion des hauts fonctionnaires territoriaux. L’usage du registre modernisateur fait en effet la part belle aux hauts fonctionnaires territoriaux (Roubieu, 1999, 1994). À l’attachement idéologique à un mode de gestion, porté par certains élus, se substitue progressivement une démarche systématique de comparaison des coûts et de recherche de la productivité. La montée en puissance des préoccupations budgétaires couplée à l’usage du registre modernisateur comme instrument de légitimation des élus n’est pas sans conséquence, du point de vue des rapports de force entre les acteurs comme des logiques de gouvernement. Les processus d’élaboration des budgets locaux se transforment dans ce contexte. Alors que les chefs des exécutifs locaux avaient pour habitude de construire leurs esquisses budgétaires en partant d’une analyse des besoins, par une fixation préalable du niveau de dépense auxquelles les recettes étaient ajustées a posteriori15, le cycle budgétaire s’inverse. Comme le soulignent Patrice Duran et Guy Gilbert, « la « contrainte fiscale » se resserre au point que les esquisses budgétaires se construisent désormais à partir d’hypothèses de maintien voire de baisse des taux de fiscalité, et non plus à partir des besoins d’investissement. Les budgets locaux s’amorcent par la fiscalité et se bouclent sur l’investissement en une logique budgétaire pratiquement inversée par rapport à celle des décennies précédentes » (Duran, Gilbert, 2003). L’évolution des taux d’imposition au niveau communal suit, à partir du milieu des années 1990, un rythme de progression nettement plus modéré16. Depuis 1995, les élus municipaux s’efforcent de limiter la progression de la pression fiscale, le phénomène s’amplifiant en 1998 et 1999. L’année 1999 est ainsi marquée par une progression des taux limitée à 0,5 %, toutes taxes confondues pour l’ensemble du secteur communal et intercommunal, ce qui constitue un record depuis dix ans17. Cette évolution conforte l’hypothèse selon laquelle la stabilisation de la pression fiscale est devenue un des principaux objectifs des exécutifs locaux.

12Sommés par les élus de maîtriser les coûts et d’accroître la performance, les cadres de direction des grandes collectivités font massivement appel aux cabinets de consultants pour moderniser la gestion locale en important de nombreux outils issus de la gestion privée. Un marché nouveau apparaît pour les consultants (Abiker, 1996). Dans ce processus de passage de l’administration du personnel à la gestion des ressources humaines, « l’étiquette politique du maire et la taille dans la strate démographique des villes moyennes ne constituent pas des variables explicatives du changement » (Crozet, Desmarais, 2004).

  • 18 Cette trop rapide présentation, en forme d’inventaire, rappelle simplement quelques-unes des prati (...)

13Partout, s’impose le recours à des stratégies dites « d’optimisation » interne, consistant à réduire le nombre d’agents nécessaires pour effectuer une même tâche. Quelques-unes de ces stratégies dites « d’optimisation » méritent ici d’être rappelées18 :

  • l’introduction d’innovations techniques permettant d’accroître la productivité des agents ou de supprimer des postes (par exemple, le remplacement du revêtement des sols des écoles pour réduire le temps de travail nécessaire pour les nettoyer ; la mise en place d’équipes d’intervention motorisées pour assurer le nettoyage des chaussées, au détriment des cantonniers à pieds ; le regroupement des services dans un seul bâtiment ; la suppression des postes de gardiens et leur remplacement par des moyens de vidéo surveillance ; l’informatisation, etc.) ;
  • le changement des modes d’organisation du travail, avec d’abord la définition des postes de travail, (qui permet, par exemple, la suppression de postes de secrétaires pour l’encadrement) puis l’introduction de la direction participative par objectifs qui se traduit dès le milieu des années 1980 par la mise en place de centres de responsabilités avec globalisation et donc fongibilité des crédits, innovations qui ont pour objet et pour effet de diminuer les demandes de personnel formulées par les services (par exemple, l’attribution d’un budget global pour les bibliothèques) ;
  • l’introduction de nouveaux instruments de mesure des coûts (par exemple, la mise en place de tableaux de bords ; le recours à la comptabilité analytique généralisée à partir de 1997 avec l’adoption de la norme comptable M14) ;
  • la suppression des mises à disposition de l’État d’agents des collectivités (par exemple, dans les commissariats, les écoles, les agences de l’ANPE, etc.).

14La « nécessaire » stabilisation de la pression fiscale, véritable prophétie auto-réalisatrice, opère à cet égard comme un puissant vecteur de standardisation de la gestion locale.

Un recours indifférencié au secteur privé

  • 19 Voir, par exemple, les contributions précitées de Vincent Hoffmann-Martinot (1989), Joseph Fontain (...)

15Dans ce contexte, les modes de gestion des services publics apparaissent plus que jamais comme des moyens, subordonnés à d’autres fins. Or, sauf à ce que les contrats de délégation aient été très mal négociés par des municipalités (ce qui arrivait encore fréquemment), ou qu’ils aient donné lieu à des contreparties substantielles (versement de pots de vin, embauche de permanents politiques, etc.), il apparaît que la comparaison coûts/service rendu est, tout particulièrement à cette époque, rarement à l’avantage de la gestion en régie. L’absence de gestion dynamique des ressources humaines, fréquemment diagnostiquée par les observateurs19 paraît largement responsable des différences de coûts. On ne saurait donc s’étonner que les exemples de collectivités à direction socialiste ou communiste s’engageant massivement dans des pratiques de délégation soient légion. Certes, certaines délégations semblent encore se justifier par des motifs techniques : c’est le cas pour les réseaux câblés, les transports urbains, l’assainissement ou l’alimentation en chauffage (Bettinger, Le Chatelier, 1995). Mais la justification technique est loin d’être la seule ni la plus importante. Trois autres types de motivations peuvent être mises en évidence.

  • 20 Voir Auby, 1997. Pour des exemples de montants de droits d’entrée acquittés par des entreprises dé (...)

16Il y a tout d’abord des incitations financières directes, particulièrement fortes dans les années 1980. En effet, jusqu’à l’adoption de la loi Sapin, la collectivité peut percevoir des droits d’entrée substantiels que le délégataire récupère sur les usagers20. Dans un contexte où les taux d’intérêts sont particulièrement élevés, la tentation d’utiliser la délégation comme une stratégie de recapitalisation s’affirme. Elle permet aux collectivités de réduire leurs dettes, de limiter dans l’immédiat la pression fiscale par un report des charges sur les générations suivantes (Lorrain, 1995a). Cette stratégie permet de dégager des recettes pour financer d’autres actions à forte rentabilité politique.

  • 21 Voir en ce sens les analyses convergentes de Lorrain, 1987 ; Joncour, Raymundie, 2001 et les trava (...)

17Vient ensuite la volonté croissante des élus de se protéger des pressions des usagers, de limiter les risques d’une gestion en régie, de détourner le mécontentement vers le délégataire si le service rendu est jugé insatisfaisant ou son coût trop élevé. C’est une solution d’évitement des risques dans laquelle l’entreprise délégataire apparaît comme un écran ou un fusible21, particulièrement employée pour la gestion des parkings (Bompard, 1998).

18Intervient enfin – et on serait tenté de dire que c’est aujourd’hui l’essentiel – la volonté d’accroître la productivité des services et de réduire la masse salariale. Pour certains, l’invocation du professionnalisme des entreprises privées sert ainsi fréquemment d’alibi à la recherche de la productivité (Gibert, 1996). La délégation apparaît en effet comme un substitut à une modernisation de la gestion des ressources humaines, d’autant plus difficile à entreprendre lorsqu’un service est géré en régie que les traditions, la syndicalisation, les systèmes de rémunération et d’avancement des agents de la fonction publique s’y prêtent mal. Signal envoyé par l’exécutif à destination des organisations syndicales, pour leur signifier que la productivité doit s’accroître, la délégation est aussi pensée comme un moyen de réduire directement les effectifs, dans la mesure où la plupart des contrats prévoient la reprise de tout ou partie du personnel par les entreprises.

  • 22 À Conflans-Sainte-Honorine, Michel Rocard décide l’installation d’une cuisine centrale et la confi (...)
  • 23 Entretien.

19À partir de la fin des années 1980, les municipalités à direction communiste ou socialiste sont de plus en plus tentées par la délégation. Quelles que soient les étiquettes partisanes, les municipalités modernisent des secteurs comme la restauration scolaire, avec la construction de cuisines centrales, fréquemment confiées à des sociétés privées22. Pour ne citer que cet exemple, la conquête de Blois en 1989 par une équipe dirigée par Jack Lang se traduit ainsi par la délégation du stationnement payant, de la restauration scolaire, du service des eaux et de l’assainissement ainsi que d’une partie de l’éclairage public. L’économie réalisée sur la masse salariale doit permettre de financer les projets culturels sans augmentation significative de la pression fiscale23. À partir de la fin des années 1980, l’analyse des choix de gestion des collectivités ne fait pas apparaître de différenciation partisane. La conquête de villes détenues par la droite par des équipes à direction socialiste ou communiste ne se traduit que très rarement par des remunicipalisations, sauf lorsqu’elles acquièrent valeur de symbole, comme ce fut le cas avec le service des eaux à Grenoble après 1995. Jusqu’à la fin des années 1980, la différence porte davantage sur la publicité accordée par les élus aux choix de gestion, sur la rhétorique politique que sur leurs pratiques effectives.

  • 24 Il convient cependant d’être prudent sur ce point dans la mesure où élus et fonctionnaires territo (...)

20Ces éléments confortent très largement les analyses de Dominique Lorrain qui observait à la fin des années 1980 que ni le développement organisationnel des mairies, ni les modes de gestion des services des eaux n’étaient des éléments de différenciation partisane (Lorrain, 1989a, 1989b). Si les pratiques ne diffèrent pas en fonction de la sensibilité politique des municipalités, les entretiens réalisés suggèrent en outre que la question des modes de gestion des services publics tend à être désinvestie au plan idéologique24. À droite comme à gauche, c’est le « pragmatisme » qui est invoqué comme valeur cardinale.

Un déclin indifférencié du recrutement social

  • 25 « 91 % des maires – 93 à droite, 88 à gauche – sont personnellement favorables à la stabilisation (...)
  • 26 Entretien
  • 27 Voir Observatoire des Finances Locales, Les finances des collectivités locales en 2000, p. 11 : «  (...)

21L’approche de la question du recrutement social semble avoir fait l’objet d’une évolution comparable sous l’effet d’une même perception des contraintes pesant sur la gestion locale. Alors que l’embauche d’agents communaux était fréquemment perçue et utilisée comme un moyen de lutter contre un taux de chômage élevé, bien des élus semblent préférer désormais s’en remettre au secteur privé, en s’efforçant de renforcer l’attractivité de leur territoire. Quelle que soit leur sensibilité politique, ils considèrent qu’avec le développement d’un chômage structurel de masse, l’embauche de personnel municipal en surnombre n’est plus une solution viable. Elle l’est d’autant moins à leurs yeux que la comparaison des taux de fiscalité joue un rôle croissant dans les choix de localisation des entreprises. Un recrutement social massif « plomberait » les capacités d’investissement de la collectivité, en réduirait l’attractivité, avec le risque de voir les bases fiscales se réduire encore davantage. Souhait quasiment unanime des maires à la fin des années 198025, la stabilisation ou la réduction des effectifs est devenue un objectif dans les années 1990, plus ou moins appliqué par les collectivités en fonction de leurs marges de manœuvre budgétaires respectives. Nombreuses sont ainsi les communes de toutes tendances à avoir mis en place des politiques de réduction de leurs effectifs, essentiellement par le non remplacement des départs en retraite. Comme le souligne le directeur général des services d’une grande ville à direction socialiste, « avec une masse salariale qui représente entre 48 et 52 % du budget de fonctionnement selon les strates, on voit bien que si on a besoin de rechercher un point de fiscalité, pour éviter la progression des impôts et ce, malgré l’inflation, malgré le GVT, c’est sur la masse salariale que l’on peut le plus facilement agir26 ». La masse salariale est en effet devenue un problème majeur aux yeux de l’ensemble des gestionnaires locaux (Duran, Gilbert, 2003). Chaque année, l’Observatoire des finances locales, qui comprend des représentants des collectivités de toutes tendances, dénonce avec la régularité d’un rituel (et graphiques à l’appui) la croissance des charges de personnel en l’identifiant au « principal facteur de la progression des charges de gestion des collectivités27 ».

  • 28 Entretien.

22Cette volonté commune de réduction des charges de personnel a enfin eu des conséquences importantes du point de vue des critères de recrutement des agents de catégorie C. Les critères sociaux et politiques privilégiés par les élus tendent ainsi à régresser au profit de critères d’efficacité et de professionnalisme défendus par les hauts fonctionnaires des collectivités. Les fonctionnaires des directions générales des services ne manquent plus d’arguments pour refuser de céder aux suggestions des élus, toujours enclins à répondre favorablement aux demandes émanant de leurs administrés. Comme le rappelle un haut fonctionnaire territorial, « les élus sont placés face à leurs responsabilités. Ils ne peuvent plus me demander de stabiliser ou de réduire la pression fiscale et m’imposer le recrutement de personnels sous qualifiés et improductifs28 ». La solution aux problèmes d’emploi des chômeurs, des veuves, des anciens détenus, des pères de familles nombreuses ou des militants relève ainsi moins des services du personnel des communes que des services sociaux. Dans ce domaine, le poids de la variable partisane ne paraît plus repérable au cours des dernières années.

Professionnalisation et standardisation

23Au terme de cette rapide présentation, la tentation est donc grande de rappeler « que les écarts et les différenciations institués par les discours politiques sont plus symboliques qu’effectifs » (Garraud, 1987, p. 265). Confronté à un jeu des devinettes – dis-moi quelle est l’étiquette partisane de ton maire, je t’apprendrai comment est géré le service des eaux de ta commune – le chercheur se révèle toujours aussi démuni. Force est d’admettre que toute prétention prédictive de cet ordre doit être écartée, les choix réalisés en matière de recrutement et de gestion des services publics répondant à d’autres logiques. Refaire ce constat, après d’autres, n’a rien d’original. On l’a rappelé, les recherches réalisées dans les années 1980, en particulier par Dominique Lorrain, permettaient déjà de douter de la pertinence de la variable partisane dans ces domaines.

  • 29 Le maire d’une commune socialiste proclamait ainsi récemment : « L’eau est un bien public. C’est l (...)

24Pour autant, on peut d’abord relever, avec de nombreux contributeurs de cet ouvrage, que l’idéologie partisane demeure une ressource argumentative, un élément de démarcation parfois utilisé face à des publics pertinents. Dans des contextes où une attente est perceptible, les élus continuent d’attribuer une portée idéologique à des choix de gestion effectués pour d’autres raisons. Certains maires socialistes, à la tête de communes dont le service des eaux reste géré en régie, mettent toujours en scène ces choix et affichent la conformité de leurs pratiques avec l’idéal socialiste29. Mais il semble que les chefs des exécutifs locaux soient plus nombreux que par le passé à assumer publiquement l’importance que revêt le critère du coût de gestion. L’examen du projet de loi relatif aux libertés et aux responsabilités locales a, par exemple, été l’occasion de le constater. Au cours des débats parlementaires, députés et sénateurs communistes ont largement convenu que le transfert de nouvelles compétences à des collectivités confrontées à des difficultés financières croissantes ne manquerait pas d’inciter les chefs des exécutifs à recourir à l’externalisation. Le député communiste Daniel Paul soulignait ainsi :

  • 30 JO, débats, Assemblée nationale, 1re séance du 3 mars 2004, p. 2367.

« Comment nier que le transfert de ces responsabilités vers les collectivités risquerait d’ouvrir la voie à la privatisation ? La raison en est très simple : accablés par le poids financier des compétences qu’ils exercent, à quoi s’ajoutera celui des nouveaux transferts, bon nombre de responsables de collectivités pourraient céder aux offres que leur feraient miroiter de grandes entreprises de restauration, dont la décence m’empêche de citer le nom, ou de grandes entreprises de nettoyage, que je ne citerai pas davantage, mais dont on sait qu’elles coûtent moins cher30

25C’était reconnaître que, confrontées comme d’autres à un rétrécissement de leur marge de manœuvre budgétaire, les collectivités à direction communiste seraient de nouveau contraintes de recourir au secteur privé. Invoquer une externalisation à contrecœur ne saurait suffire à satisfaire les attentes de l’électorat communiste. Du reste, les entretiens réalisés et les observations pratiquées suggèrent que les choix de gestion effectués dans ces domaines par les élus ont non seulement peu à voir avec des dispositions partisanes, mais qu’ils peuvent de moins en moins être utilisés dans le cadre de stratégies de démarcation.

  • 31 Ce phénomène apparaît très nettement à la lecture des statistiques d’emprunt et d’investissement p (...)

26Faut-il pour autant en conclure que l’idéologie ne trouve plus sa place dans la gestion territoriale ? On serait tenté d’avancer que si l’on cherche à mettre en évidence le poids des idéologies, c’est moins d’idéologie partisane que d’idéologie professionnelle qu’il est question. En effet, le processus de professionnalisation des élus suppose, et se traduit par, l’acquisition de savoir-faire nombreux et variés. « Être du métier » suppose bien l’apprentissage de contraintes de rôles (Briquet, 1994). Mais il ne s’agit pas seulement pour les élus de mettre en scène leur conformité à un modèle de gestionnaire compétent (Lagroye, 1994). La professionnalisation doit aussi s’analyser comme un processus de transformation des croyances des élus, par lequel s’opère une forme de conversion aux pratiques considérées comme garantes d’un succès électoral durable. Transmises dans le milieu des élus, notamment dans les coulisses de rassemblements d’élus, toute une série de « recettes », qui forment le socle de ce savoir-faire professionnel, s’échangent. Comme l’ont par exemple remarqué les théoriciens du « public choice », les élus locaux ont tendance à augmenter les impôts en début de mandat et à en réduire le rythme de progression à l’approche des échéances électorales. La programmation budgétaire pluriannuelle revêt en effet une importance majeure. À travers elle se joue une large part du destin politique (et professionnel) des élus. Les observateurs des finances locales rappellent ainsi régulièrement que les décisions d’investissement et d’emprunt des collectivités suivent les cycles électoraux31. De même, les décisions prises par les élus en matière de modes de gestion des services publics semblent avant tout dictées par des croyances relatives à leur efficacité, appréciée au cas par cas. Quelles que soient les étiquettes partisanes, un même type de gestion du personnel, une même volonté de réduire les coûts de production soit par la délégation, soit par l’accroissement de la productivité semble s’imposer. La croyance en la nécessité de ne pas augmenter les impôts semble très largement partagée par les chefs des exécutifs locaux.

  • 32 Anticipations tactiques qui conduisent tantôt à des pratiques de saupoudrage, tantôt à des pratiqu (...)
  • 33 Une enquête récente menée par Pascal Fabre suggère cependant que, dans certains domaines comme les (...)

27On ne saurait pourtant nécessairement en conclure que l’incorporation d’un certain nombre de réflexes, constitutive du métier d’élu, implique une standardisation des choix municipaux dans tous les domaines. Les économies réalisées en termes de coûts de production semblent faire l’objet d’usages différenciés. Que le fonctionnement, les méthodes de production et les choix de gestion internes des collectivités se standardisent autour d’un modèle issu de la gestion privée ne signifie pas qu’elles produisent les mêmes biens, ni qu’elles privilégient les mêmes catégories de bénéficiaires. Pour mettre à jour l’existence de réels de clivages, d’autres recherches seraient nécessaires. L’étude des choix urbanistiques, des politiques du logement, ou l’analyse des budgets de transfert des collectivités apparaissent comme des terrains propices à la mise en évidence de clivages partisans à l’échelon municipal. À titre d’hypothèse, on peut penser que l’analyse fine des logiques d’attribution des subventions aux associations révélerait peut-être qu’en dépit d’éléments de convergence, liés au poids des anticipations tactiques32 et aux processus de rationalisation et de bureaucratisation à l’œuvre, les idéologies partisanes ne sont pas toujours étrangères aux choix des élus municipaux33.

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Ministère de l’Intérieur, DGCL, Les collectivités locales en chiffres 1999, Paris, 1999.

Notes

1 Il s’agit d’une enquête menée en partenariat avec Nicole de Montricher en réponse à un appel d’offres lancé par la DGAFP : Le Lidec, Montricher de, 2004.

2 Voir dans ce même ouvrage la contribution de Anne-Sophie Hardy sur la commune d’Épinay-sur-Seine.

3 Un débat comparable avait été organisé par la revue Politix en 1989. Voir en particulier Lorrain, 1989b.

4 La politique municipale des socialistes. 120 preuves à l’appui, Club socialiste du livre, Imprimerie Vaudrey, janvier 1983.

5 Ibidem, p. 143.

6 Ibid.

7 Entretien.

8 Vincent Hoffmann-Martinot (1989) rappelle dans le même sens que le recours aux CES est très inégal entre les municipalités à direction socialiste.

9 Entretien.

10 Voir, sur le socialisme municipal, la contribution de Rémi Lefebvre dans le présent ouvrage.

11 Joseph Fontaine rappelle, par exemple, en ce sens que la municipalité de Rennes ne remet pas en cause des concessions déjà faites pour le ramassage des ordures, la distribution de l’eau, les transports urbains.

12 La politique municipale des socialistes. 120 preuves à l’appui, op. cit., p. 118.

13 Confrontée à la nécessité de pomper son eau en profondeur la municipalité de Montpellier concède, par exemple, son service des eaux à la Compagnie Générale des Eaux en 1979.

14 L’article 13 de la loi du 6 février 1992 impose la publication par chaque commune de plus de 10 000 habitants de 11 ratios, notamment dépenses réelles de fonctionnement/population ; encours de la dette/population ; dépenses de personnel/dépenses réelles de fonctionnement.

15 Voir en ce sens Hoffmann-Martinot, 1989, p. 74.

16 Ministère de l’Intérieur, DGCL, Les collectivités locales en chiffres 2004.

17 Ministère de l’Intérieur, Direction générale des collectivités locales, Les collectivités locales en chiffres 1999, Paris, 1999, p. 56.

18 Cette trop rapide présentation, en forme d’inventaire, rappelle simplement quelques-unes des pratiques déployées pour réduire les besoins en personnel des collectivités, dont on trouvera une présentation plus détaillée dans les éditions successives des manuels de gestion publique ou de management public à destination des hauts fonctionnaires territoriaux.

19 Voir, par exemple, les contributions précitées de Vincent Hoffmann-Martinot (1989), Joseph Fontaine (1989a, 1989b), Dominique Lorrain (1995b), Paul Crozet et Céline Desmarais (2004) ainsi que les nombreuses lettres d’observation des Chambres Régionales des Comptes portant sur la gestion du personnel qui font état, dans une très large majorité des cas, d’une gestion du personnel très « traditionnelle » et très peu « dynamique ».

20 Voir Auby, 1997. Pour des exemples de montants de droits d’entrée acquittés par des entreprises délégataires, voir Lorrain, 1995b, p. 121. Voir également, Soulage, 1998. Bernard Soulage souligne en ce sens qu’il y a eu une période en France « où la principale motivation de la délégation était financière ».

21 Voir en ce sens les analyses convergentes de Lorrain, 1987 ; Joncour, Raymundie, 2001 et les travaux précités de Gibert, Dressayre, Verrier, 1987 ; Bettinger, Le Chatelier, 1995.

22 À Conflans-Sainte-Honorine, Michel Rocard décide l’installation d’une cuisine centrale et la confie à la Sodexho.

23 Entretien.

24 Il convient cependant d’être prudent sur ce point dans la mesure où élus et fonctionnaires territoriaux peuvent être tentés de se conformer au rôle de « bon gestionnaire » face à un enquêteur venu les interroger dans le cadre d’une enquête financée par le ministère de la Fonction publique.

25 « 91 % des maires – 93 à droite, 88 à gauche – sont personnellement favorables à la stabilisation ou à la réduction du personnel communal » en 1987, selon Becquart-Leclerc, 1988.

26 Entretien

27 Voir Observatoire des Finances Locales, Les finances des collectivités locales en 2000, p. 11 : « la croissance des frais de personnel, bien qu’en baisse, reste soutenue et s’affirme comme la principale cause de progression des dépenses de gestion depuis 1997 » ; Observatoire des Finances Locales, Les finances des collectivités locales en 2002, p. 17 : « Comprise entre + 4 et + 5 % depuis 1996, la croissance des frais de personnel est devenue le principal responsable de la progression des charges de gestion pour l’ensemble des collectivités ». Observatoire des Finances Locales, Les finances des collectivités locales en 2003, p. 10 : « la croissance des frais de personnel est devenue le principal facteur de la progression des charges de gestion » (souligné en caractères gras dans le texte).

28 Entretien.

29 Le maire d’une commune socialiste proclamait ainsi récemment : « L’eau est un bien public. C’est la raison pour laquelle nous n’avons pas voulu en transférer la gestion au privé… La facture d’eau n’a pas financé les profits de grandes multinationales ». Mais peut-on prendre cet argument au sérieux, dès lors que la plupart des municipalités à direction socialiste ont délégué leur service des eaux ? Lorsque le choix de gestion effectué reste cohérent avec l’héritage idéologique, on communique. Lorsqu’au contraire, la municipalité socialiste délègue son service des eaux le silence s’impose aux élus.

30 JO, débats, Assemblée nationale, 1re séance du 3 mars 2004, p. 2367.

31 Ce phénomène apparaît très nettement à la lecture des statistiques d’emprunt et d’investissement publiés par les établissements comme la Caisse des dépôts et Consignations, le Crédit Local de France (Dexia), etc. Cet ajustement participe d’un savoir-faire largement partagé. Observant ainsi une réduction de plus de 6 % des dépenses d’équipement en 1995, et une baisse de plus de 10 % du volume des emprunts, le président du Crédit Local de France pouvait ainsi, sans faire preuve d’optimiste, prévoir que « l’investissement local, comme la demande d’emprunt vont repartir en 1996 », Vie Publique, septembre 1995, p. 7. De fait, on observe généralement un net ralentissement des dépenses d’investissement après les élections, puis une augmentation qui débute le plus souvent à mi-mandat.

32 Anticipations tactiques qui conduisent tantôt à des pratiques de saupoudrage, tantôt à des pratiques de ciblage de groupes de soutien, tantôt à l’utilisation de critères légaux-rationnels objectivés.

33 Une enquête récente menée par Pascal Fabre suggère cependant que, dans certains domaines comme les sports, les élus ont pris l’initiative de limiter leur pouvoir discrétionnaire et de dégager leur responsabilité politique en matière d’attribution des subventions aux associations par le recours à des grilles de répartition permettant, sur la base d’un ensemble de critères pondérés, de calculer automatiquement le montant des subventions attribuables. Il semble ainsi que dans les grandes villes, les décisions d’attributions des subventions aux associations n’échappent pas au processus de rationalisation et de standardisation (Fabre, 2003).

© Presses universitaires de Rennes, 2007

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