Les gouverneurs et l’Occident romain (IIe siècle av. J.-C.-IIe siècle ap. J.-C.)
p. 35-75
Texte intégral
1La conquête par les armées romaines de territoires situés à l’ouest de l’Italie s’accompagna à partir de la seconde moitié du IIIe siècle av. J.-C. de la mise en place d’une forme d’organisation administrative fondée sur une division de l’espace conquis en provinces. Promis à un bel avenir, le vocable latin provincia renvoie à la sphère d’action des autorités romaines. Il désigna au départ toute tâche confiée à un membre du personnel politique romain – magistrat ou promagistrat – à Rome ou ailleurs (rendre la justice ou conduire une guerre par exemple) avant de prendre également un sens spatial et de se définir comme une aire géographique sur laquelle le pouvoir de Rome s’exerçait. Ces deux significations ne furent pas exclusives et coexistèrent, la provincia étant d’ailleurs perçue comme une tâche déterminée à effectuer dans une région déterminée. Il demeure que le processus de formation et d’extension de l’Empire romain fut décisif pour l’évolution de ce terme en faisant de la province la structure administrative de base à partir de laquelle les Romains organisèrent la gestion administrative de l’espace placé sous leur contrôle.
2Une des caractéristiques permanentes de la province sous la République et à l’époque impériale est d’avoir à sa tête un gouverneur, qui était un Romain représentant les intérêts de la Res publica et disposant à ce titre de compétences étendues. Si ce principe fut intangible tout au long de l’histoire romaine, il n’y eut jamais de volonté d’uniformisation. Les situations étaient en effet variables d’une province à l’autre en fonction du statut de celles-ci et il faut prendre en compte les multiples évolutions que connut l’administration de l’Empire et dont la plus importante fut le passage de la République au principat avec Auguste. Entre la création des premières provinces en 227 av. J.-C. et la conquête de la Bretagne en 43 ap. J.-C. s’écoulèrent 270 années qui modifièrent les titres portés par les gouverneurs ainsi que les pouvoirs exercés par ceux-ci. En fonction de la province et selon l’époque, un gouverneur pouvait être qualifié officiellement de consul, préteur, proconsul, propréteur, légat propréteur, préfet ou procurateur. Cette multiplicité des dénominations constitue pour l’historien une difficulté et c’est pour cette raison qu’il a été jugé utile de commencer cette étude par un rappel des principales règles d’attribution des provinces du IIe siècle av. J.-C. au IIe siècle ap. J.-C. La démarche qui y est suivie est à la fois géographique et chronologique : il s’agit de retracer les étapes de création des différentes provinces de l’Occident romain et de détailler l’abondante législation romaine en la matière de façon à définir le mode de nomination des gouverneurs et à déterminer comment le système d’attribution provinciale évolua en quatre siècles. Une deuxième partie étudiera plus précisément les pouvoirs accordés aux gouverneurs pour leur permettre d’exercer leurs différentes fonctions dans leur province. Il sera question du plus important de ses pouvoirs, l’imperium : en particulier de sa nature (prétorien ou consulaire ?), des insignes qui lui étaient liés et de la manière dont il fut activé au moment où le gouverneur quittait Rome pour rejoindre sa province. On verra en outre que si en théorie « il ne peut rien arriver dans la province qui soit du ressort du gouverneur » pour reprendre la formule transmise par le De officio proconsulis d’Ulpien1, l’usage l’a conduit à intervenir dans une série de domaines que nous détaillerons, exemples à l’appui. La dernière question qui se pose et qui est au cœur de la question plus générale des rapports de Rome avec l’Occident est celle du degré d’indépendance du gouverneur et de ses relations avec le pouvoir central. On admettra sans peine que le gouverneur représentait non seulement l’autorité suprême de la province, mais qu’il fonctionnait aussi comme un rouage essentiel d’une machine administrative qui mettait le pouvoir central en relation avec la province et les provinciaux. La troisième partie traitera de cet aspect des échanges entre centre et périphéries en définissant le mode de communication des autorités provinciales avec le Sénat, auquel se surimposa le pouvoir impérial à partir d’Auguste, et les modalités du contrôle exercé en la matière par le pouvoir central.
La législation romaine relative à l’attribution des provinces : modes de nomination et titres des gouverneurs
3Le principe de base sous la République était que les provinces à répartir étaient d’ordinaire attribuées à des magistrats dotés de l’imperium, consuls et préteurs, qui étaient en place pour un an et dont les pouvoirs pouvaient être prolongés au-delà du mois de décembre de l’année de la magistrature en vertu de la pratique de la prorogation attestée à partir de la fin du IVe siècle. Les provinces étaient qualifiées de consulaires lorsqu’elles étaient confiées à des consuls en fonction ou prorogés et de prétoriennes lorsqu’elles étaient confiées à des préteurs en fonction ou prorogés. Il s’agit là d’une distinction fondamentale qui perdura sous le Haut-Empire. On soulignera d’emblée que les premiers magistrats romains à gouverner de façon permanente les territoires situés en dehors de l’Italie furent des préteurs. La création pour 227 des deux premières provinces fixes – la Sicile et la Corse-Sardaigne – fut ainsi directement liée à l’élévation du nombre de ces magistrats, qui passa cette même année de deux à quatre2. Un tel lien s’explique aisément : le chiffre de deux consuls étant intangible tout au long de l’époque républicaine, la seule solution pour faire administrer en permanence des provinces par des magistrats était d’augmenter le nombre des seuls magistrats autres que les consuls à être investis de l’imperium, à savoir les préteurs. En conséquence, les gouverneurs de la Sicile et de la Sardaigne furent au départ des praetores. L’attribution de ces deux provinces se faisait au départ par tirage au sort (sortitio ou sors) entériné par un sénatus-consulte, les quatre préteurs tirant au sort les quatre provinces prétoriennes qu’étaient les deux juridictions urbaines et les deux premiers gouvernements provinciaux3.
4La même analyse vaut globalement pour la création de deux autres provinces fixes pour 197, l’Hispanie citérieure et l’Hispanie ultérieure. Le nombre de préteurs fut élevé cette année à six par une loi de manière à permettre à deux préteurs supplémentaires de partir gouverner pendant l’année de leur magistrature les deux nouvelles provinces4. La seule différence avec l’attribution des gouvernements de la Sicile et de la Corse-Sardaigne était que l’imperium des préteurs qui avait tiré au sort l’une ou l’autre des Hispanies était rehaussé sous la forme d’un imperium consulaire ; nous reviendrons sur cette question infra dans la deuxième partie. Pour ce qui est de la succession de ces gouverneurs, le principe était en théorie celui d’une rotation annuelle, les quatre préteurs de Sicile, de Corse-Sardaigne et des deux Hispanies d’une année déterminée étant remplacés par quatre autres préteurs de l’année suivante. Mais on a pu constater que très vite après 197, le rythme de roulement à la tête de ces provinces fut porté à deux ans, pratique rendue possible d’un point de vue légal en vertu d’une prorogation de leurs pouvoirs. La conséquence est que les préteurs à la tête des Hispanies portaient le titre de proconsul (= pro consule)5, sans doute à partir du moment où ils cessaient d’être préteurs à la fin du mois de décembre et étaient prorogés dans leurs fonctions (mais c’est là un point débattu, nous y reviendrons) ; quant aux gouverneurs de rang prétorien dont l’imperium restait praetorium sans devenir consulaire, c’est-à-dire les préteurs envoyés à la tête de la Sicile et de la Corse-Sardaigne, ils étaient appelés pro praetore s’ils se maintenaient à la tête de leurs provinces au-delà de l’année de leur préture.
5Le système provincial évolua aux IIe et Ier siècles av. J.-C. au gré de nombreuses et de diverses lois votées par le peuple Romain pour créer de nouvelles provinces ou modifier à un titre ou un autre les règles d’attribution de ces provinces ou de leur gouvernement. En 181, une loi du consul M. Baebius Tamphilus, la lex Baebia, institua une alternance de collèges de six préteurs les années paires et de quatre préteurs les années impaires afin de lutter contre la brigue et de réduire une compétition électorale de plus en plus âpre à partir du moment où un nombre de plus en plus élevé d’anciens préteurs se disputait le consulat dont le nombre de titulaires resta inchangé tout au long de la République (deux par an)6. Le gouvernement des Hispanies fut directement concerné par cette disposition dans le sens où il fut établi que les préteurs amenés à prendre la tête de ces deux provinces seraient tirés au sort uniquement pendant les années à six préteurs. La réforme de M. Baebius Tamphilus fut vite abandonnée, sans doute dès 177-176, mais elle conduisit pendant la courte période de son application à proroger systématiquement pour une année à la tête des Hispanies les préteurs qui tirèrent au sort l’une et l’autre des Hispanies pendant une année paire. Le meilleur exemple est celui de Ti. Sempronius Gracchus, le père des Gracques, qui fut envoyé en 180 gouverner l’Hispanie citérieure en tant que préteur et fut maintenu à la tête de cette province tout au long de l’année 179. Le principe de la prorogation des magistrats à la tête de leurs provinces se généralisa durant la seconde moitié du IIe siècle et au début du Ier siècle av. J.-C. lorsque les Romains prirent la décision, pour des raisons politiques, de ne plus établir comme auparavant d’équivalence stricte entre la création de provinces et l’augmentation du nombre des préteurs7. Pour l’Occident, la réduction de l’Afrique, de la Gaule Transalpine et de la Gaule Cisalpine au rang de provinces, quelle qu’en soit la date précise, se fit à moyens humains constants pour ce qui est du nombre de magistrats romains, c’est-à-dire sans que Rome ne cherchât à dégager parmi les sénateurs du personnel administratif supplémentaire reconnu pour son aptitude à gouverner des provinces de plus en plus nombreuses. Cette insuffisance de magistrats pour accomplir des tâches administratives de plus en plus nombreuses fut aggravée par la création, à partir de 149, de cours de justice permanentes (quaestiones) qui furent confiées à la présidence de préteurs et qui mobilisèrent davantage ces magistrats dans leurs fonctions urbaines exercées à Rome même pendant l’année de leur préture8. La prorogation devint dans ces conditions au fil du temps une pratique routinière qui fut érigée au rang de principe de gouvernement provincial et qui constitue une première étape dans le long processus d’émancipation de la promagistrature à l’égard de la magistrature9.
6Situées en Occident, les premières provinces fixes – la Sicile, la Corse-Sardaigne et les Hispanies – étaient d’ordinaire tout au long de la République des provinces prétoriennes, confiées à ce titre à des préteurs ou d’anciens préteurs, tandis que les Gaules (Cisalpine et Transalpine) étaient souvent définies comme des provinces consulaires ainsi que les Hispanies pendant les guerres contre les Celtibères et les Lusitaniens. Le statut consulaire d’une province se justifiait principalement au regard de la place centrale occupée par les tâches militaires qui y étaient remplies : les consuls étant les généraux suprêmes de la République romaine, ils avaient d’ordinaire pour mission la protection du nord de l’Italie et se voyaient ainsi naturellement confier le gouvernement de tout ou partie de Gaule, qui entrait ainsi dans leur orbite et devenait la province consulaire par excellence10. Les campagnes menées par des consuls en Gaule Transalpine furent en particulier nombreuses depuis le milieu du IIe siècle et surtout les années 125-120 jusqu’à la conquête de la Gaule Chevelue par Jules César en 51 en passant par les opérations militaires contre les Cimbres et les Teutons durant la dernière décennie du IIe siècle av. J.-C. En matière de provinces consulaires, les règles principales furent définies par la lex Sempronia de 123/122, en vigueur pendant soixante-dix ans jusqu’en 52. Proposée par le tribun de la plèbe C. Gracchus, cette loi imposa au Sénat de désigner les deux provinces qui seraient affectées à des consuls avant même l’élection des consuls concernés (soit avant leur entrée en fonction), la répartition entre les deux consuls se faisant par la suite par tirage au sort ou accord entre eux (comparatio) ; elle interdit en outre aux tribuns de la plèbe d’opposer leur veto au sénatus-consulte sur les provinces consulaires ainsi définies. Ce règlement connut un certain nombre de dérogations, étudiées récemment par Frederik Vervaet, qui avaient en commun de s’inscrire dans un contexte de troubles politiques, mais qui ne remettent pas nécessairement en cause le schéma général d’attribution des provinces consulaires précédemment décrit et appliqué lorsque la situation était calme11. Le meilleur témoignage sur la lex Sempronia et son application est le discours de Cicéron sur les provinces consulaires, daté de juin 56. L’orateur y défend le projet de faire revenir de leurs provinces – Macédoine et Syrie – les deux consuls de 58 qui étaient ses ennemis personnels, C. Calpurnius Piso et A. Gabinius, et présente les diverses possibilités institutionnelles de parvenir à ses fins : soit faire de ces deux provinces des provinces prétoriennes pour trouver rapidement des successeurs à Pison et Gabinius ; soit en faire des provinces consulaires, avec cet avantage qu’aucun veto ne pourrait être opposé par les tribuns de la plèbe ; soit en faire des provinces à la fois prétoriennes et consulaires, solution qui fut finalement retenue12.
7Une nouvelle étape eut lieu en 81 av. J.-C. sous l’action de Sylla et pendant sa dictature, mais elle n’a pas toute l’importance que lui a communément prêtée l’historiographie et qui continue à lui être reconnue en dépit de mises au point récentes – et aussi moins récentes. La seule réforme de Sylla à avoir un lien direct avec le gouvernement des provinces est la lex Cornelia de praetoribus (octo), qui fit passer le nombre de préteurs de 6 à 813. Cette augmentation quantitative du nombre des préteurs, la première depuis la création des provinces des Hispanies, se justifiait par l’agrandissement de l’Empire depuis 197, mais aussi par la multiplication des cours de justice permanente dont le nombre monta à sept en 81 et qui étaient présidées pour six d’entre elles par des préteurs (les deux autres préteurs, les préteurs urbains et pérégrins, s’occupant de la juridiction urbaine et pérégrine)14. La mesure de Sylla relative aux préteurs et ses effets sur le mode d’administration de l’Empire ne sont pas contestables ni contestés, puisqu’elle fit monter de huit à dix – deux consuls et huit préteurs – le nombre de magistrats susceptibles de gouverner une province pendant leur magistrature et après l’expiration de celle-ci en vertu du principe de la prorogation. On n’en dira pas autant de la prétendue lex Cornelia de prouinciis ordinandis, dont il est désormais assuré qu’elle n’est rien d’autre qu’une invention de l’historiographie contemporaine. Depuis Mommsen, qui dépendait lui-même d’une tradition plus ancienne, on a souvent crédité Sylla d’une réforme qui aurait interdit aux magistrats supérieurs, consuls ou préteurs, de partir en province pendant l’année de leur magistrature et qui les aurait contraints à attendre l’année suivante, dissociant ainsi de façon définitive magistrature et gouvernement provincial15. Il faut renoncer définitivement à l’idée que Sylla mit en place un tel système. La meilleure preuve de l’inexistence de cette lex Cornelia tient dans le grand nombre de consuls – une vingtaine – dont les sources attestent qu’ils continuèrent à partir durant l’année de leur consulat après et en dépit des mesures de Sylla16 ; quant aux préteurs, les sources sont moins précises sur la date de leur départ de Rome, mais il n’y a aucune raison de penser qu’ils cessèrent de quitter Rome dans le courant de l’année de leur préture17. Le seul changement notable dans la première moitié du Ier siècle tient dans la date assez tardive de leur départ (dernier trimestre de l’année de leur préture et de leur consulat, voire à l’extrême fin de l’année dans le courant du mois de décembre), mais Sylla ne fit en la matière qu’accélérer une évolution attestée bien avant la fin des années 80. À partir de 82, la situation resta donc globalement la même qu’antérieurement pour ce qui est du mode de nomination et des titres des gouverneurs18.
8La lex Pompeia de 52 constitua une rupture autrement plus fondamentale que le règlement syllanien en matière de gouvernement provincial. Les principales dispositions de loi de Pompée sont bien connues. La durée du gouvernement provincial fut tout d’abord fixée à une année ; le principe du tirage au sort fut conservé, mais les conditions d’admission à une telle procédure furent modifiées avec l’instauration d’un délai de cinq années entre l’exercice de la magistrature et le droit de tirer au sort une province, que celle-ci fût consulaire ou prétorienne19 ; elle réserva la qualification de proconsul (pro consule) aux gouverneurs des provinces consulaires et donna le titre de propréteur (pro praetore) aux gouverneurs de rang prétorien20. La lex Pompeia institua donc en matière de collation des gouvernements provinciaux de nouvelles règles qui abrogèrent les règlements en vigueur – notamment la lex Sempronia de 123 – et qui préfigurèrent la réforme adoptée par Auguste en janvier 27 av. J.-C. La modification la plus importante est celle qui contraignit les gouverneurs à rejoindre leurs provinces à un moment où ils n’étaient plus des magistrats. Cette dissociation temporelle entre magistrature et promagistrature signifie que les gouverneurs s’apparentaient désormais à ceux qu’on appelait des privati cum imperio, c’est-à-dire à des simples particuliers auxquels on donnait un imperium pour remplir leur mission. Un tel statut, qui avait été celui de Pompée pendant ses vastes commandements militaires des années 70, 60 et 50 et qui avait été considéré comme extraordinaire, devint la règle dans toutes les provinces à la fin des années 50, mais pour un laps de temps très court.
9La lex Pompeia commença à être appliquée en 51, mais elle fut très vite suspendue en raison de la dégradation de la situation politique à partir de l’année 50 et du déclenchement de la guerre civile en janvier 49 entre Césariens et Pompéiens. Elle fut abolie (ou amendée) et remplacée par la loi que fit voter Jules César en 46, la lex Iulia (Caesaris) de provinciis21. Les indications données par les sources se recoupent sur le maintien par cette loi césarienne du tirage au sort comme mode de nomination et sur la durée du gouvernement provincial : une année pour les provinces prétoriennes et deux années pour les provinces consulaires22. En revanche, nous n’avons aucune certitude sur le statut des gouverneurs de province tel qu’il était défini par cette lex Iulia : étaient-ils choisis au moment de leur départ de Rome parmi les magistrats en exercice, consuls et préteurs, conformément au système en vigueur avant la lex Pompeia23 ? ou parmi d’anciens magistrats, prétoriens et consulaires, dans le prolongement de ce qui avait été prévu par la loi de Pompée24 ? Les deux cas de figure sont attestés, mais le choix de magistrats en exercice ne se rencontre qu’à une seule reprise, avec les consuls de 44, Antoine et Dolabella, et s’inscrit dans une situation politique troublée qui résulte de l’assassinat de Jules César et qui semble refléter l’exception plus que la règle. Quoi qu’il en soit, la lex Iulia fut, comme la lex Pompeia, appliquée peu de temps en raison des circonstances.
10L’institution du triumvirat à la fin de l’année 43, un an et demi après l’assassinat de Jules César, modifia la situation en donnant à trois hommes – Octavien, Antoine et Lépide – le pouvoir sur l’ensemble de l’Empire en vertu d’une loi, la lex Titia. On sait que les triumvirs se partagèrent à plusieurs reprises les provinces, l’Occident passant finalement sous le contrôle d’Octavien (d’abord en partie à la suite des accords de Brindes de 40, ensuite entièrement après la destitution de Lépide en 36). Ils laissèrent en place les gouverneurs, mais ils instaurèrent de nouvelles pratiques visant à renforcer la mainmise du triumvirat sur les provinces et les armées. Les changements furent importants et bouleversèrent les règles traditionnelles à un degré qui n’avait jamais été atteint jusqu’alors. Les triumvirs abandonnèrent tout d’abord le tirage au sort comme mode de désignation des gouverneurs et s’arrogèrent le droit de les choisir plusieurs années à l’avance25. À côté des proconsuls, dont l’existence continue à être attestée sous le triumvirat, ils nommèrent des légats (legati), qui étaient en droit les représentants de l’un ou l’autre des triumvirs et n’agissaient que par délégation de compétences, généralisant une pratique de gouvernement que Pompée avait expérimentée sans doute pour la première fois depuis Rome à partir de 55 lorsqu’il fit administrer les Hispanies à distance. Le triumvirat constitue une période de rupture dont Octavien/Auguste occulta le souvenir après sa victoire sur Antoine en 31-30 et qui se caractérisa par certaines innovations vite abandonnées (par exemple le non-recours au tirage au sort des proconsuls), mais qui représenta également une transition vers un type de pouvoir plus personnel marqué notamment par la multiplication des légations provinciales.
11La création par Octavien/Auguste d’un nouveau régime politique communément appelé principat s’accompagna en janvier 27 d’une réforme d’une importance capitale pour le gouvernement provincial dans le sens où elle fixa durablement une série de règles qui perdurèrent tout au long du Haut-Empire. On rappellera qu’après avoir rendu toutes les provinces au Sénat et au peuple Romain le 13 janvier 27, il se fit remettre en contrepartie pour dix ans le gouvernement d’une série de provinces où stationnait la majorité des légions : en l’occurrence les Hispanies, les Gaules, la Syrie, l’Égypte ainsi que l’île de Chypre. Il en résulta un partage de l’Empire entre les provinces confiées au prince que l’on qualifiera d’impériales et les autres provinces laissées au Sénat et au peuple Romain que l’on appellera publiques faute de mieux26. Le mode de gouvernement des provinces dites impériales fut défini par une première lex Iulia, celle qui investit en janvier 27 Auguste de ses pouvoirs militaires dans la tradition des commandements extraordinaires de la fin de la République et qui fut renouvelée en 18, 13, 8 av. J.-C., 3 et 13 ap. J.-C.27. Le prince y envoyait ses propres délégués, qu’il nommait et révoquait à son gré pour une durée variable et qui était pour l’Égypte un chevalier portant le titre de praefectus (préfet) et pour toutes les autres provinces un sénateur portant le titre de legatus pro praetore (légat). Une seconde lex Iulia, datée également de janvier 27, régla la question de l’administration des provinces dites publiques. S’inscrivant dans le contexte politique d’une restauration de la Res publica dont elle constituait la dernière étape28, elle mit un terme à certaines des pratiques triumvirales les plus caractéristiques et en revint à une gestion administrative jugée plus traditionnelle en s’inspirant de plusieurs dispositions de la lex Pompeia de 52. Parmi celles-ci, on citera la réintroduction du tirage au sort, la réinstauration du délai quinquennal entre l’exercice de la préture ou du consulat et l’admission au tirage au sort et le rétablissement de la durée annuelle du gouvernement de ces provinces29. Mais sur d’autres points, Auguste s’écarta du modèle pompéien et introduisit dans cette seconde lex Iulia de 27 plusieurs innovations. Il fut tout d’abord établi que tout gouverneur d’une province publique porterait le titre de proconsul quelle que fût la magistrature exercée précédemment30, ce qui contrastait avec l’appellation de pro praetore réservée par la lex Pompeia aux anciens préteurs chargés du gouvernement d’une province de rang prétorien. Fut en outre insérée une clause qui fit du mariage et de la paternité des candidats aux proconsulats des critères à prendre à compte lors de la procédure de désignation et qui doit être replacée dans le contexte d’une législation proprement augustéenne31. Dernier élément à prendre en compte, le statut de provinces publiques consulaires, d’ordinaire au nombre de deux, fut reconnu une fois pour toutes à l’Afrique et à l’Asie peut-être dès 27, en tout cas durant le principat d’Auguste, ce qui dispensa les sénateurs d’avoir à établir chaque année la liste des provinces publiques consulaires et prétoriennes comme cela s’était fait sous la République32.
12Le système mis en place par Auguste évolua pendant les deux premiers siècles ap. J.-C., mais sans que soient jamais remis en cause les principes de base qui viennent d’être définis. Les modifications les plus importantes furent de trois ordres.
13– Échange et réorganisation administrative des provinces. La situation résultant de la réforme de janvier 27 était la suivante : les provinces publiques étaient au nombre de neuf (Afrique, Asie, Illyrie, Macédoine, Crète-Cyrénaïque, Pont-Bithynie, Achaïe, Sicile et Sardaigne-Corse), tandis que les provinces impériales englobaient les deux Gaules, les deux Hispanies, la Syrie, l’Égypte ainsi que Chypre. La situation se modifia en 22 av. J.-C. lorsque Chypre et une des deux Gaules, la Narbonnaise, devinrent des provinces publiques33. Entre 16 et 13 av. J.-C., pendant la tournée du prince en Occident, une réforme administrative de grande ampleur modifia de façon durable l’organisation provinciale d’une grande partie de l’Occident romain34. La Gaule Chevelue fut partagée en trois provinces : la Belgique, la Lyonnaise et l’Aquitaine élargie jusqu’à la Loire, chacune ayant à sa tête des légats impériaux. La péninsule Ibérique fut elle aussi divisée en trois provinces : la Bétique, la Lusitanie et l’Hispanie citérieure, cette dernière étant également dénommée Tarraconaise sous le Haut-Empire en relation avec le nom de la capitale Tarraco. Un doute subsiste sur le statut du nord-ouest de l’Espagne, plus précisément de l’Asturie et de la Galice qui formèrent le cœur d’une provincia Transduriana (« au-delà du Douro ») attestée par un édit d’Auguste daté du début de l’année 15 et découvert récemment dans la région du Bierzo (nord-ouest de l’Espagne). Cette provincia n’était sans doute pas une unité administrative fixe, mais elle désigna plutôt la sphère d’action d’un général romain conformément au sens originel de ce terme et renvoie ainsi à un commandement militaire qui n’a pu être exercé que par un légat du gouverneur de Tarraconaise35. L’existence de cette entité, quelle qu’en soit la nature exacte, fut de toute façon éphémère et le district militaire du nord-ouest de l’Espagne fut très vite intégré à la Tarraconaise. La Bétique passa à l’occasion de la réforme provinciale de 16-13 sous le contrôle du Sénat et du peuple Romain et fit partie des provinces publiques, ce qui fit passer le nombre de ces dernières à douze. Mais ce chiffre retomba à onze à la fin des années 10 av. J.-C. lorsque l’Illyrie devint une province impériale36 et finalement à dix en 6 ap. J.-C. avec le passage de la Corse-Sardaigne au rang de province impériale37. Le chiffre de dix provinces publiques peut être considéré comme stable à partir de cette dernière date.
14– Création de provinces. Le nombre des provinces continua à augmenter considérablement après la réforme de janvier 27 au fur et à mesure de l’extension de l’Empire. Le principe retenu était de faire passer les régions conquises au rang de provinces impériales en leur qualité de territoires militarisés38. Pour l’espace qui nous intéresse dans ce livre, ce fut le cas des Alpes (conquises entre 25 et 15 av. J.-C. et transformées en quatre provinces sous Claude et Néron), de la Rhétie-Vindélicie (conquise dès l’époque augustéenne et réduite en province peut-être sous Tibère et au plus tard sous Claude), de la Bretagne (conquise en 43 ap. J.-C. et aussitôt réduite en province) et des Germanies (districts militaires créés sous Auguste et transformés en provinces impériales en 84 ou 85 ap. J.-C.).
15– Développement des provinces équestres en Occident. Les Alpes et la Rhétie furent gouvernées par des procurateurs équestres à partir du moment où elles devinrent des provinces fixes. Le seul changement concerna au IIe siècle la Rhétie, confiée à un légat impérial entre 172 et 180 à la suite de la guerre de Marc Aurèle contre les Marcomans parce qu’il fut jugé nécessaire d’y faire stationner une légion (la IIIe légion Italique).
Pouvoirs et compétences des gouverneurs
16Entre le IIe siècle av. J.-C. et le IIe siècle ap. J.-C., les gouverneurs eurent en commun d’être investis de l’imperium (à l’exception du procurateur, nous y reviendrons). Ils remplirent leurs différentes fonctions à l’aide d’un tel pouvoir, que celui-ci fût autonome avec les consuls, préteurs, propréteurs et proconsuls ou délégué avec les légats de Pompée, des triumvirs et du prince. Il s’agit là du principal fondement juridique de l’emprise de Rome dans et sur les provinces, la provincia étant à l’origine indissociable de l’exercice de l’imperium en sa qualité de sphère de compétence du magistrat. De même qu’il existait des provinces prétoriennes et consulaires, les sources font référence à deux types d’imperium : le praetorium imperium, attesté très peu souvent dans le contexte provincial39, et le consulare imperium, qui se généralisa progressivement pour finir par devenir un pouvoir présent d’une manière ou d’une autre dans toutes les provinces de l’Empire. L’imperium consulaire était transmis chaque année aux deux consuls, qui activaient la composante militaire d’un tel pouvoir (l’imperium militiae) lorsqu’ils partaient gouverner une province définie préalablement par le Sénat comme étant consulaire et qui pouvaient le conserver au-delà de l’année de leur consulat en vertu du principe de la prorogation. Il était également conféré à certains gouverneurs de rang prétorien, et de façon systématique aux préteurs envoyés à la tête des Hispanies, en vertu d’un rehaussement du praetorium imperium dont ils avaient été investis à la suite de leur élection à la préture. Reposant sur le précédent créé par la lex Metilia de 217 av. J.-C. qui avait mis l’imperium du maître de cavalerie M. Minucius sur le même plan que celui du dictateur Q. Fabius Maximus, l’octroi à des préteurs ou à d’anciens préteurs d’un consulare imperium est attesté pour la première fois sans doute dès 211 et 210 à la suite des disparitions de P. et Cn. Cornelius Scipio lors des campagnes qu’ils conduisirent en Hispanie en tant que commandants en chef. Les deux Scipions furent remplacés notamment par deux préteurs de 212, C. Claudius Nero et M. Iunius Silanus, qui étaient devenus à l’expiration de leur préture des propréteurs investis d’un praetorium imperium et auxquels on conféra expressément un consulare imperium pour les besoins de leurs nouvelles missions en Hispanie : le premier en 211 et le second en 210. Cette pratique de rehaussement de l’imperium des préteurs en un imperium consulaire fut étendue à partir de 197, lorsque les deux Hispanies furent érigées au rang de provinces fixes, et l’on vit se multiplier dans les provinces le nombre de préteurs qui portaient le titre de proconsul à l’expiration de leur magistrature40. Une telle mesure avait une portée stratégique et symbolique. Il s’agissait de renforcer le pouvoir militaire des préteurs-proconsuls qui étaient amenés à gouverner des provinces militarisées et auxquels on confiait pour cette raison le plus élevé des pouvoirs de commandement dans un contexte extra-urbain caractérisé par l’absence des contre-pouvoirs si spécifiques à la vie politique à Rome même. Seuls les gouverneurs des petites provinces prétoriennes conservèrent le praetorium imperium dont ils avaient été naturellement investis à la suite de leur élection à la préture41.
17La distinction entre praetorium et consulare imperium trouve son expression la plus concrète et la plus visuelle dans les principaux insignes du pouvoir qu’étaient les faisceaux. Les consuls et proconsuls gouvernant les provinces consulaires étaient toujours accompagnés dans l’exercice de leurs pouvoirs de douze licteurs portant autant de faisceaux, soit un nombre identique à celui des consuls dans l’exercice de leurs fonctions civiles à Rome à cette différence que les faisceaux des gouverneurs étaient munis chacun de haches comme symbole du caractère militaire de leur pouvoir. Le cas des provinces prétoriennes est un peu plus complexe. Aux préteurs-proconsuls étaient attribués également douze faisceaux dès le moment où ils quittaient Rome en possession de l’imperium consulaire. C’est cette situation que Plutarque décrit lorsqu’il rapporte que L. Aemilius Paulus fut envoyé en Hispanie ultérieure « comme préteur non pas avec six haches (fixées aux faisceaux) seulement, comme en ont les préteurs, mais avec six autres en plus de manière à donner à sa fonction la dignité consulaire42 ». En revanche, les gouverneurs des plus petites provinces prétoriennes moins militarisées étaient entourés de six licteurs portant autant de faisceaux, soit un nombre identique à celui des préteurs qui géraient à Rome les fonctions urbaines judiciaires. Ce chiffre est attesté pour Verrès pendant son gouvernement de la Sicile de 73 à 71 et contraste avec les douze faisceaux de L. Aemilius Paullus en 19143. Il faut en déduire que les provinces moins militarisées comme la Sicile étaient administrées en fonction des circonstances soit par des proconsuls accompagnés de douze licteurs (exemple de C. Claudius Marcellus en 7944), soit par des propréteurs suivis de six licteurs (exemple de Verrès en 73-71).
18À partir de la réforme d’Auguste de 27 av. J.-C., l’imperium consulaire se généralisa à l’ensemble des provinces. L’imperium consulaire – plutôt que proconsulaire, nous allons revenir sur cette question de terminologie – d’Auguste fut tout d’abord étendu à toutes les provinces dont le gouvernement lui fut confié à partir du partage de 27. Quant aux provinces publiques, on a vu qu’elles furent toutes gouvernées par des proconsuls, soit par des promagistrats investis d’un consulare imperium, mais la lex Iulia de 27 établit une distinction nouvelle en réservant les douze faisceaux aux deux proconsuls de rang consulaire (Afrique et Asie) et n’en concédant désormais que six aux proconsuls de rang prétorien45. Il faut ajouter qu’à une date indéterminée, en tout cas après la prise du pouvoir par Auguste et selon nous pas avant le début du Ier siècle ap. J.-C., la formule proconsulare imperium fit son apparition en lieu et place de l’expression consulare imperium attestée tout au long de la République pour désigner les pouvoirs militaires du prince et des proconsuls46. Il faut y voir une conséquence, à plus ou moins court terme, d’une des dispositions de la lex Iulia de 27, celle qui priva concrètement les consuls de tout pouvoir militaire en leur enjoignant d’attendre cinq années avant d’avoir le droit de tirer au sort une province publique. Les gouverneurs des provinces impériales furent à l’époque impériale les seuls gouverneurs à ne pas être investis d’un (pro) consulare imperium : ils agirent en vertu d’un imperium prétorien par délégation de l’imperium consulaire du prince et furent accompagné de cinq licteurs portant autant de faisceaux, chiffre inférieur aux six faisceaux des proconsuls de rang prétorien47. Quant aux procurateurs équestres, leur statut ne semble pas leur avoir valu d’être automatiquement en possession d’un imperium même délégué, au contraire des légats impériaux, mais ils pouvaient en être investis par une mesure spéciale en fonction des circonstances. L’octroi spécifique de l’imperium se traduisait dans l’épigraphie par la formule « pro legato » ou de façon abrégée « pro leg(ato) », que l’on ajoutait au titre de procurator48. Il faut finalement mentionner parmi les compétences du gouverneur ce qu’on appelle le ius gladii, qui était à l’époque impériale le droit de condamner à la peine capitale soldats romains et simples particuliers – que ces derniers soient pérégrins ou citoyens romains. Cette importante prérogative était automatiquement attribuée à partir de l’époque augustéenne à tous les gouverneurs de rang sénatorial (proconsuls et légats), à la différence des gouverneurs équestres qui en étaient investis avant l’époque des Sévères à titre individuel par décision spécifique du prince49.
19Le gouvernement provincial débutait à partir du moment où le gouverneur quittait Rome pour rejoindre sa province. La cérémonie du départ, à laquelle les sources donnent le nom de profectio, était caractérisée par une série d’opérations rituelles dont le déroulement témoigne du besoin ressenti par le gouverneur d’être visible à Rome dans le contexte d’une concurrence persistante entre aristocrates50. Elle représentait une étape fondamentale qui avait pour objet principal d’activer la composante militaire de son pouvoir, l’imperium militiae – que celui-ci fût prétorien, consulaire ou proconsulaire. Mais cette cérémonie connut entre le IIe siècle av. J.-C. et le IIe siècle ap. J.-C. des changements qui témoignent de façon significative de la nature des pouvoirs du gouverneur de province et de leurs évolutions. À l’époque républicaine, le gouverneur en partance pour sa province prenait sur le Capitole (et plus précisément sur une partie de cette colline, l’arx) les auspices militaires, pratique religieuse qui se présentait comme une forme de divination consistant à observer des oiseaux et qui représentait un attribut essentiel de toute forme de pouvoir à Rome. Il y prononçait ensuite toute une série de vœux (c’était la nuncupatio votorum). Suivait un parcours ritualisé dont des étapes importantes étaient la salutatio ad portam (salutation auprès d’une des portes de Rome) et le franchissement du pomerium, qui était la limite sacrée de l’Vrbs séparant l’espace civil de l’espace militaire. Quel que soit son statut, le gouverneur revêtait à un moment ou un autre de la cérémonie le paludamentum, qui était le costume de guerre porté par les généraux romains ; les licteurs changeaient également de tenue pour s’habiller de la même manière que le gouverneur et ajoutaient les haches aux faisceaux qu’ils portaient au-devant du général51. L’emploi récurrent à l’époque républicaine du verbe exire ou proficisci (« quitter », « sortir ») accompagné de l’adjectif paludatus (« revêtu du manteau du général ») pour faire référence au départ d’un gouverneur souligne à quel point la dimension militaire était centrale dans la définition des tâches du gouverneur.
20La création du principat par Auguste modifia certains éléments de la cérémonie de la profectio à un degré qui n’est pas marginal. Un des principaux changements concerne la tenue portée par le gouverneur : si les légats impériaux continuèrent à revêtir le paludamentum tout au long de l’époque impériale, les proconsuls furent privés du droit de porter le glaive (gladium) à leur ceinture et abandonnèrent l’habit militaire pour porter désormais la toge. Dion Cassius fait remonter cette mesure relative au vêtement des proconsuls à la réforme de janvier 27 av. J.-C.52, mais il ne faut pas suivre à la lettre ce témoignage de l’historien grec et l’on proposera une datation plus tardive (en tout cas pas avant la dernière décennie avant J.-C.53). Quoi qu’il en soit de ce problème de chronologie, l’abandon du paludamentum au profit de la toge est à lier de façon plus générale au processus de démilitarisation des provinces publiques, processus qui s’acheva lorsque Caligula enleva au proconsul d’Afrique le commandement du principal corps de troupe de cette province, la IIIe légion Auguste, pour le confier à un légat impérial. Une autre évolution est celle du parcours suivi à Rome même, intra Vrbem, lorsque le Forum d’Auguste devint le nouveau point de départ de la profectio54. Le gouverneur continua vraisemblablement à passer initialement par le Capitole, mais le choix comme étape supplémentaire d’un des lieux les plus emblématiques de l’idéologie impériale montre à quel point cette cérémonie se plaçait désormais sous le patronage du prince55. On notera également qu’en vertu des mesures de janvier 27, le gouverneur n’était plus jamais magistrat lorsqu’il quittait Rome. Une telle évolution consacra la pleine autonomie de la promagistrature à l’égard de la magistrature, mais elle eut sur les auspices des gouverneurs des incidences qui sont notables, même si elles ne doivent pas être exagérées56. Sous la République, le gouverneur prenait sur le Capitole d’ordinaire à un moment où il était encore magistrat ce qu’on appelle les auspices de départ, renouvelés tout au long de son gouvernement. À partir d’Auguste, il continuait à prendre les auspices, mais la nature de ceux-ci était fonction du statut de la province : les gouverneurs des provinces impériales agissaient en tant que délégués sous des auspices qui étaient ceux du prince ; quant aux proconsuls, ils prenaient des auspices qui étaient leurs propres auspices, mais qui furent subordonnés d’une manière ou d’une autre à ceux du prince au terme d’un processus difficile à reconstituer dans le détail. Pour finir sur les évolutions liées à la création du principat, il faut ajouter que n’étant plus magistrats, les proconsuls d’époque impériale étaient investis des insignes de leurs pouvoirs – faisceaux, vêtements et sans doute aussi le droit de prendre les auspices – non plus sur le Capitole comme sous la République, mais « aussitôt après avoir franchi le pomerium57 ».
21Entre le moment où ils quittaient Rome et celui où ils pénétraient dans leurs provinces, les gouverneurs d’époque républicaine jouissaient de l’imperium dans toute sa plénitude. Ils le conservaient jusqu’au moment où ils franchissaient, à leur retour à Rome, le pomerium. À l’époque impériale, il faut établir une distinction entre légats impériaux et proconsuls : les premiers n’entraient en possession de l’imperium qu’au moment de leur entrée dans la province58, tandis que les seconds recevaient à leur sortie de l’Vrbs et jusqu’à leur retour les insignia du proconsulat ainsi qu’un pouvoir de juridiction limité en dehors de leur province à la juridiction gracieuse, c’est-à-dire à celle qui leur permettait de procéder aux affranchissements et aux adoptions59.
22Une fois arrivés dans leurs provinces, les gouverneurs devaient y assurer le maintien de l’ordre et disposaient à cette fin de compétences variées : militaires, judiciaires, fiscales, administratives et religieuses. Celles-ci ne furent toutefois pas codifiées avant le IIe siècle ap. J.-C. Auparavant, seule la législation de repetundis (sur les affaires de concussion) apportait par la négative quelques contours au pouvoir du gouverneur (cf. infra). S’il était de mise de ne pas aller à l’encontre des termes des traités passés entre les provinciaux et Rome, qu’il y eût une loi provinciale ou non, les gouverneurs gardaient une latitude non négligeable. Avant leur arrivée, ils rédigeaient eux-mêmes un édit, sorte de code de conduite qui était souvent recopié sur celui de leurs prédécesseurs, mais auquel ils ajoutaient leur touche personnelle comme le montre l’exemple de Cicéron en Cilicie en 51. À l’image de l’évolution de l’édit du préteur, l’édit provincial semble s’être figé au IIe siècle ap. J.-C.
23Dotés d’un imperium, ils avaient pour principale activité la conduite de la guerre ou parfois plus simplement la répression du brigandage. Dans les provinces non pacifiées, ils commandaient donc une à plusieurs légions60. Ils recrutaient également sur place des auxiliaires, dont le nombre était souvent aussi important que celui des légionnaires. Ils devaient enfin organiser les aspects logistiques de la conquête : ravitaillement, aménagement routier, organisation des camps, etc. Pour le détail de tous ces aspects attestés à l’époque républicaine, on se reportera à la monographie récente de Fr. Cadiou sur les Hispanies. On insistera seulement ici sur un point décisif de sa conclusion : la présence militaire romaine n’eut dans ce cas précis qu’un faible impact sur la provincialisation des Hispanies. Il faut attendre la période impériale et la construction de camps permanents dans les régions militarisées pour mesurer un tel impact61. Dans l’Occident romain, les gouverneurs d’époque impériale restaient d’ordinaire des hommes de guerre qui passaient d’autant plus de temps à gérer la présence militaire que les provinces les plus militarisées de cette partie de l’Empire faisaient partie des provinces impériales62. Si certains princes prirent en charge personnellement la gestion des opérations militaires comme Auguste au début de son principat, ils ne pouvaient être sur tous les fronts. De nombreuses conquêtes furent donc laissées à la charge des gouverneurs telles les campagnes menées en Bretagne entre 77 et 84 par le légat des Flaviens, Agricola, général bien connu grâce à la monographie que lui consacra son gendre Tacite.
24Un passage célèbre de cet ouvrage nous livre la conception qu’eut ce sénateur, ou plutôt Tacite, du rôle du gouverneur dans la romanisation de peuples jugés barbares : outre la diffusion de la langue et de la culture latine, il devait favoriser le développement d’infrastructures leur permettant de vivre comme des Romains63. On ignore s’il faut prendre ce chapitre souvent cité au pied de la lettre et il est possible que Tacite ait idéalisé les fonctions d’Agricola en Bretagne64. Il demeure que c’est par ses activités administratives et judiciaires que le gouverneur joua un rôle décisif dans le processus de provincialisation. Il est significatif que le Sénat ait choisi à l’origine d’envoyer dans les provinces le magistrat romain connu pour rendre la justice, à savoir le préteur. Cette solution permit de répondre à un des droits premiers de tout citoyen romain : être jugé conformément au droit romain. Avec l’augmentation des distances entre Rome et ses territoires, où étaient présents des citoyens romains, l’extension du droit romain en terre provinciale s’imposa. Selon ce principe et quelle que soit l’époque, le gouverneur garda la responsabilité de toutes les affaires judiciaires de sa province qui étaient à Rome de la compétence des magistrats65. Mais pour des raisons pratiques, une répartition des compétences se fit entre la justice du gouverneur et la justice locale, certaines affaires, notamment les procès de lèse-majesté, étant malgré tout renvoyées à Rome66. Dans une province pacifiée, rendre la justice était considéré comme la principale activité du gouverneur67. Progressivement se mirent en place des tournées judiciaires, facilitées par l’établissement des conventus (chefs-lieux judiciaires)68. Si le gouverneur pouvait être amené à régler les différends entre deux cités, il s’occupait principalement des procès touchant les Romains ou leurs intérêts.
25En matière fiscale, les compétences du gouverneur n’étaient pas les mêmes selon qu’étaient en jeu les impôts directs ou indirects. Pour les impôts indirects, auxquels on donnait le nom de vectigalia, il n’intervenait pas directement, laissant agir des sociétés de publicains qui prenaient à ferme leur perception dans tout l’Empire aussi bien sous la République que durant les deux premiers siècles ap. J.-C. Il veillait tout au plus à arbitrer les conflits qui pouvaient surgir à ce propos entre les publicains et les cités ou les particuliers de manière à assurer un meilleur fonctionnement d’un tel système fiscal. Le rôle des autorités provinciales est en revanche plus important pour ce qui concerne la fiscalité directe (stipendium ou tributum), mais il diffère en fonction de la province et de la période prise en compte. Dans un passage célèbre69, Cicéron distingue à ce sujet deux types d’impôts provincial : l’impôt à quotité fixe prélevé sur la récolte (la dîme) ; le vectigal (ou stipendium) certum qui repose sur le paiement d’une somme fixe déterminée par Rome. Le premier est attesté sous la République en Sicile, où les impôts étaient collectés par des décimateurs – qui étaient des publicains non organisés en sociétés. Là aussi, le gouverneur n’intervenait pas directement, mais Cicéron témoigne dans les Verrines du risque de collusion qui existait entre les décimateurs et un gouverneur peu scrupuleux. Le second type d’impôt fut appliqué aux Hispanies, mais les sources ne nous permettent pas de fixer avec certitude les modalités ni la date de la mise en place de la fiscalité romaine. La position la plus pessimiste des spécialistes de la question, celle de T. Ñaco del Hoyo, défend l’idée qu’une économie de guerre aurait été en place au moins jusqu’en 133, voire jusqu’à la fin de la République, laissant ainsi toute liberté au gouverneur pour pressurer les provinciaux70. Quoi qu’il en soit, la mise en place du vectigal (stipendium) certum se généralisa à la fin de la République et sous l’Empire pour finir par devenir probablement dans toutes les provinces de l’Occident romain, Sicile incluse, le seul mode de perception de l’impôt provincial proprement dit, c’est-à-dire les deux tributa (tributum soli et tributum capitis, qui sont des impôts directs sur les biens et les personnes)71. L’État romain n’y afferma plus la perception des tributs aux publicains et eut recours aux communautés pour les faire collecter. Les autorités provinciales furent dans ces conditions amenées à superviser, contrôler et coordonner la perception des impôts. Cette tâche fut confiée à l’époque républicaine au questeur, qui était le subordonné du gouverneur. La mise en place par Auguste du régime impérial eut pour conséquence de faire apparaître un nouveau responsable, le procurateur, qui était nommé par le prince et qui fut le principal responsable en matière de fiscalité directe dès le principat d’Auguste dans les provinces impériales ; pour les provinces publiques (Sicile, Bétique et Narbonnaise), le questeur continua à remplir au début de l’époque impériale les mêmes fonctions que sous la République, mais il finit par céder la gestion des impôts à un procurateur impérial à une date qu’il n’est pas possible de fixer avec précision dans l’état actuel de nos connaissances72. Dans les provinces procuratoriennes, le procurateur cumulait la double fonction de gouverneur et de percepteur des impôts, comme le mentionne T. Pomponius Victor à propos de son gouvernement dans les Alpes Grées et Pennines dans une inscription du IIe siècle où il est question de ses fonctions judiciaires et fiscales73.
26Les fonctions proprement administratives du gouverneur étaient relativement limitées, dans la mesure où les cités provinciales avaient gardé la main sur leur gestion. Pourtant, les sources nous offrent de nombreux cas – trop nombreux et variés pour en faire la liste ici – d’intervention du gouverneur dans les affaires des cités. Ils pouvaient notamment régler un différend ou aider les provinciaux à édicter des règles. C’est ce que fit un certain Scipion, gouverneur de Sicile, pour organiser la cooptation au sein du sénat d’Agrigente74. En 87 av. J.-C., un différend entre plusieurs cités de la moyenne vallée de l’Ebre fut jugé par le sénat de Contrebia, cité celtibère, sous l’autorité du gouverneur C. Valerius Flaccus. La cité bénéficia des scribes du gouverneur et surtout des compétences juridiques des Romains75. Les gouverneurs intervenaient donc dans les cités, mais seulement en cas de crise ou à l’appel des cités elles-mêmes. La situation évolua vers la mise en place d’une réglementation, puisqu’à partir de la fin du Ier siècle ap. J.-C., les cités devaient obtenir l’autorisation du gouverneur pour leurs dépenses édilitaires les plus importantes76. Ainsi, la 80e rubrique de la loi du municipe d’Irni, en Bétique, rédigée sous Domitien, stipule que l’accord du gouverneur sera nécessaire pour tout emprunt supérieur à 50 000 sesterces77. Les difficultés financières des cités provinciales préoccupaient particulièrement les gouverneurs, car elles pouvaient être source d’instabilité.
27Leur mission première étant le maintien de l’ordre, les généraux vainqueurs avaient surtout un rôle important dans l’organisation des provinces. Outre qu’il leur fallait signer avec les vaincus les traités qui établissaient les conditions de la domination, les gouverneurs pouvaient exterminer ou déplacer certaines populations, à l’exemple de la répression césarienne sur les Vénètes en 56 av. J.-C. Des cités, comme Numance en 133 av. J.-C., avaient vu leur territoire en partie distribué à d’autres cités. D’autres durent déplacer leur site urbain comme ce fut le cas pour la cité celtibère de Segeda : le site de Poyo de Mara fut abandonné pendant la guerre (154-133 av. J.-C.) et la cité se reconstruisit à la fin du IIe siècle av. J.-C. à une centaine de mètres sur le site de Durón de Belmonte de Gracián78. Il faut malgré tout se méfier des propos parfois sans nuance des textes littéraires sur ces agissements autoritaires des gouverneurs. Ainsi, et contrairement à ce qu’écrit Tite-Live79, Caton ne démantela pas toutes les murailles de la côte de la Citérieure. L’archéologie nous a révélé plusieurs cas de fortifications toujours en place ou construites au IIe siècle av. J.-C.80. Grâce à des découvertes épigraphiques, nous connaissons deux règlements pris par des gouverneurs d’Hispanie à la suite de leurs victoires. Le décret dit de la Turris Lascutana, octroyé par Paul Émile le 19 janvier 189 ou 188 av. J.-C., donna la liberté aux esclaves des habitants de la cité Hasta, non connue par ailleurs, qui occupaient la Turris Lascutana ; ils obtenaient également la jouissance des terres et de cette cité81. La Tabula Alcantarensis est la transcription d’un décret pris en 104 av. J.-C. par un autre gouverneur d’Hispanie ultérieure, L. Caesius82. Il concerne la deditio (reddition) d’un peuple inconnu par ailleurs et dont le nom est tronqué dans ce texte, les Seanoci (?). Le gouverneur leur rétrocéda tous leurs biens avec pour clause suspensive que ceux-ci restaient possession du Sénat et du peuple romain.
28Les activités des gouverneurs pouvaient prendre un tour plus constructif pour les provinciaux. Nous connaissons plusieurs cités fondées par des gouverneurs auxquelles ils donnèrent leur nom. Ainsi, en 179 av. J.-C., Ti. Sempronius Gracchus fonda à Las Eras de San Martín, près de l’actuelle Alfaro, la cité de Gracchuris, sur un site indigène et avec une population indigène comme l’indiquent son nom et le matériel archéologique trouvé83. Ce type de cité construite ex nihilo dans des territoires à peine soumis devait permettre de stabiliser les populations locales et donc de pacifier la région84. Dans une démarche similaire, Pompée fonda Lugdunum Convenarum à Saint-Bertrand de Comminges85 et Pompaelo, l’actuelle Pampelune, à la fin de la guerre contre Sertorius86. Toutefois, en cette période de développement des clientèles des imperatores, il ne faut pas exclure l’installation de quelques vétérans de Pompée ou de ses clients hispaniques parmi la population locale. En effet, plusieurs Pompeii sont recensés à Pompaelo, même si on ne peut pas être assuré de leur origine, puisqu’un nomen peut être pris en hommage à un imperator sans pour autant avoir de lien de clientèle. Les gouverneurs pouvaient également octroyer la citoyenneté à titre individuel, viritim, notamment pour récompense militaire. Enfin, ils pouvaient fonder des colonies latines ou romaines. La démarche resta malgré tout exceptionnelle à l’époque républicaine. On peut citer les cas de Valentia en Hispanie citérieure fondée en 138 av. J.-C. par D. Junius Brutus, Palma et Pollentia dans les Baléares fondées par Q. Caecilius Metellus après son expédition de 123 av. J.-C. ou de Narbo Martius en Gaule en 118 av. J.-C. La pratique fut en revanche courante à partir de la dictature de César. Le programme césarien de colonisation fut achevé par les triumvirs, qui purent à l’exemple de Lépide à Celsa donner leur nom à ces nouvelles cités : la cité ibère kelse-Celsa devint la Colonia Victrix Iulia Lepida à la fin de l’année 44, avant de changer de nom pour s’appeler Colonia Victrix Iulia Celsa quand Lépide fut écarté du pouvoir87. Auguste et ses successeurs intensifièrent le processus, mais en monopolisant ce privilège au détriment des gouverneurs. L’autorisation impériale était également nécessaire pour fonder un nouveau centre urbain, comme le prouve la lettre de Vespasien à Sabora en Bétique, cité qui venait probablement d’obtenir le statut de municipe88. Cette intervention se concrétisa par l’ajout du gentilice impérial (Flavium/ Flavia) au nom de la cité. En revanche, Vespasien laissa au gouverneur le soin de trancher à propos du souhait des citoyens de Sabora d’établir de nouvelles taxes. Le prince ne pouvait pas techniquement s’occuper de tous les dossiers : les gouverneurs étaient en place pour cela.
29Les fondations de cité participèrent au processus d’intégration des provinces dans l’Empire. C’est dans cette optique que les gouverneurs s’occupaient également des infrastructures à l’échelle de la province, notamment du réseau viaire ou des ouvrages d’art attenants. Nous possédons plusieurs milliaires de la fin de la République qui confirment les travaux effectués par différents gouverneurs, un des cas les plus célèbres étant la via Domitia, dont la construction fut initiée par Cn. Domitius Ahenobarbus à partir de 118 av. J.-C. pour mieux desservir les nouvelles conquêtes gauloises. Cependant, à l’époque impériale, le prince prit en charge les travaux les plus dispendieux : c’est par exemple Auguste qui finança les travaux sur la voie dite Augusta reliant la Tarraconaise à la Bétique89. Toutefois, c’est toujours le gouverneur qui s’occupait concrètement des travaux.
30Pour toutes ses actions, un gouverneur pouvait obtenir les honneurs d’une cité. Une statue pouvait être érigée sur son forum ou il pouvait devenir son patron. Flatterie, intérêts escomptés par la protection d’un sénateur ou reconnaissance sincère de la part des cités provinciales ? Il est difficile de juger. Toutefois, ces honneurs témoignent de l’impact que pouvait avoir eu un gouverneur dans la vie des provinciaux.
Le gouverneur face au pouvoir central : le modèle centre-périphérie à l’épreuve
31Le gouverneur, premier représentant de Rome dans sa province, semble a priori avoir eu une grande marge de manœuvre dans l’exercice de ses activités, au moins à l’époque républicaine et sans doute aussi à l’époque impériale. Le pouvoir central ne pouvait en effet guère intervenir dans l’exécution des mesures militaires ou administratives prises sur le terrain et nécessaires au maintien de l’ordre90. L’éloignement de Rome n’empêcha toutefois pas aux interactions entre ces deux protagonistes de la Res publica d’être nombreuses et variées. Il faut établir à ce sujet une nette distinction entre la période républicaine et la période impériale : si le gouverneur était investi sous la République de ses pouvoirs par le Sénat et le peuple de Rome, auxquels il devait rendre des comptes, la mise en place du régime impérial imposa un nouvel acteur en la personne du prince. Il faut se demander si le Sénat et le prince se contentèrent de simples directives ou s’ils cherchèrent également à contrôler les activités des gouverneurs.
Les instruments de la communication : mandata du Sénat, sénatus-consultes, lettres, ordonnances impériales et légations sénatoriales
32À l’époque républicaine, les gouverneurs partaient rejoindre leurs provinces en possession d’instructions du Sénat. Peut-on les appeler des mandata-ἐντoλαί, qui est la terminologie utilisée à l’époque impériale pour qualifier les instructions données par le prince aux gouverneurs ? Seuls deux documents épigraphiques reproduisant chacun en grec un sénatus-consulte d’époque républicaine font référence à des ἐντoλαί adressées par le Sénat à des gouverneurs91. On connaît en revanche dans les sources littéraires, principalement chez Tite-Live et Cicéron, une soixantaine d’occurrences de mandata pour définir les instructions diplomatiques données par le Sénat à des légats sénatoriaux. On précisera que ce même terme est utilisé seulement à trois reprises pour des missions confiées à un gouverneur, avec cette particularité que ces instructions furent données par le peuple en vertu de lois comitiales92 – et non par le Sénat. Quant à Cicéron pendant son gouvernement de Cilicie, il ne mentionne de façon générique que des sénatus-consultes pris juste avant son départ dans les lettres où il affirmait appliquer les directives issues du pouvoir central, notamment dans une lettre concernant une affaire diplomatique avec un roi local93. On le voit, la question de la terminologie est loin d’être claire. S’il ne fait aucun doute que le gouverneur recevait des instructions du Sénat avant son départ, nous resterons donc prudents sur leur dénomination.
33Une fois dans sa province, le gouverneur restait en communication avec le pouvoir central, comme en témoigne l’envoi au Sénat par Cicéron de trois lettres, dont deux nous sont parvenues dans leur intégralité94. Pour la partie occidentale de l’Empire, nous possédons la transcription par Salluste d’une lettre de Pompée, rédigée probablement en Hispanie lors de l’hiver 75/74 av. J.-C., pendant la guerre contre Sertorius95. Il y demandait l’envoi de subsides afin de financer la poursuite de la guerre96. Outre la définition de la stratégie globale des guerres à mener, le renouvellement des légions, le paiement de la solde et une partie du ravitaillement demeuraient les meilleurs moyens pour le Sénat républicain de contrôler un gouverneur97. De nombreuses références littéraires à la correspondance entre le gouverneur et le pouvoir central permettent de conclure que le gouverneur écrivait avant tout pour informer les sénateurs afin que ceux-ci prennent des décisions en retour. Le premier sujet était la guerre : annoncer une attaque ennemie98, la mort d’un commandant d’armée99, demander des renforts ou un soutien logistique100, annoncer enfin la victoire, notamment pour obtenir des actions de grâces aux dieux (supplications) préalables à l’octroi du plus élevé des honneurs militaires qu’était la célébration à Rome du triomphe au retour du gouverneur101. Autant de points qui devaient impérativement être traités par le Sénat et parfois également ratifiés par le peuple. Un des meilleurs exemples de cette correspondance rendue nécessaire par le danger que connaissait une province se situe pendant la guerre contre Viriathe102. Q. Servilius Caepio, le consul de 140, gouverneur de l’Hispanie ultérieure, chercha à reprendre la guerre en Lusitanie, alors que le Sénat et le peuple avaient validé les traités signés par les deux précédents gouverneurs103. Il écrivit lettre sur lettre à ce sujet, harcelant le Sénat au point que ce dernier se laissa convaincre. Dans un premier temps, il fut autorisé à inquiéter Viriathe sans déclaration de guerre ; dans un second temps, le Sénat dénonça le traité pour enfin céder aux demandes du gouverneur et voter la reprise officielle des hostilités104. Le gouverneur ou le Sénat pouvait juger préférable d’envoyer des représentants. Fulvius Flaccus, gouverneur d’Hispanie citérieure, envoya son lieutenant et deux tribuns militaires en députation à Rome durant l’hiver 181/180105. Ceux-ci devaient rendre compte de deux victoires en Celtibérie. Ils demandèrent qu’on célébrât des actions de grâces aux dieux et qu’on autorisât le préteur à revenir avec son armée. Les informations envoyées par lettres par le gouverneur pouvaient être également étayées par une ambassade provinciale, ce que firent les Sardes (fin 178 ou début 177) pour demander que Rome envoie des renforts au préteur Aebutius, alors que la province était envahie par des Baléares106. Les sénateurs répondaient à ces lettres généralement par une lettre ou une légation accompagnée d’un sénatus-consulte réglant l’affaire soumise, à moins qu’ils ne décident de la confier au successeur du gouverneur qui avait écrit.
34La création du principat par Auguste fit du princeps l’interlocuteur privilégié des gouverneurs sans que le Sénat renonçât pour autant à toutes les compétences qu’il avait exercées sous la République. En matière de contrôle du gouvernement provincial, il faut se représenter le pouvoir central d’époque impériale comme une structure dyarchique qui fit coexister le pouvoir impérial avec le Sénat en reconnaissant au premier la suprématie et en lui attribuant des compétences autrefois réservées au second. La réforme provinciale de 27 av. J.-C. constitua une étape importante en installant durablement Auguste à la tête des provinces les plus militarisées et en laissant au Sénat l’administration des autres provinces, mais elle n’interdit ni au prince d’intervenir dans le gouvernement des provinces qui n’étaient pas les siennes (les provinces publiques), ni au Sénat de prendre des décisions à faire appliquer dans les provinces dites impériales107. Il en résulta une situation complexe qui conduit à ne pas établir de distinctions trop nettes entre les deux catégories de province pour ce qui est de leurs relations avec le pouvoir central et qui explique que le Sénat et le prince communiquèrent des informations ou adressèrent des instructions l’un et l’autre à tout gouverneur indépendamment du statut de la province que celui-ci gouvernait.
35Le mode de communication entre le pouvoir impérial et les gouverneurs prit des formes institutionnelles multiples. Prolongeant une pratique bien attestée à l’époque républicaine, le Sénat continua à voter durant les deux premiers siècles ap. J.-C. des sénatus-consultes applicables à toutes les provinces de l’Empire, provinces impériales incluses. Le meilleur exemple de cette pratique est la Tabula Siarensis, qui est une table de bronze mise au jour récemment en Espagne et qui reproduit une partie du sénatus-consulte de 19 ap. J.-C. sur les honneurs funéraires à rendre à la mémoire de Germanicus décédé en Syrie. Le passage de cette inscription le plus intéressant pour notre propos est celui où le Sénat recommande expressément à « tous ceux qui étaient à la tête des provinces », c’est-à-dire à tous les gouverneurs, de mettre les provinciaux au courant de ce qui avait été décidé à Rome et de les pousser à afficher à leur tour dans leurs cités ce sénatus-consulte108. Un autre document qui va dans le sens des liens continus entre le Sénat et le gouverneur est le sénatus-consulte qui condamna Pison à son retour de Syrie en 20 ap. J.-C., le Senatus consultum de Cn. Pisone patre, et dont on connaît huit copies plus ou moins bien conservées découvertes toutes récemment en Andalousie. La forte diffusion de ce document épigraphique dans la province de Bétique s’explique au moins en partie par le zèle du gouverneur, N. Vibius Serenus, qui fut informé des décisions du Sénat très certainement par le Sénat lui-même et qui fit connaître à ses administrés à une vaste échelle le texte du sénatus-consulte pour plaire à Tibère109. On connaît enfin une inscription provenant d’Elche, la Tabula Ilicitana, qui reproduit le texte du sénatus-consulte sur les honneurs funéraires à rendre à la mémoire de Drusus le Jeune, décédé en 23 ap. J.-C.110. Il s’agit d’une inscription comparable sur la forme et le fond à la Tabula Siarensis, à ces différences près que l’inscription est très mal conservée et que le gouverneur amené à diffuser la décision du Sénat dans sa province très certainement sur recommandation de celui-ci était obligatoirement dans le cas d’Elche un gouverneur d’une province impériale, soit le légat de Tarraconaise.
36Au Sénat se surimposa dès la création du principat d’Auguste le pouvoir impérial, naturellement amené à établir avec les gouverneurs des relations à distance qui se matérialisèrent par de fréquents échanges d’informations par le biais du courrier aussi bien du centre vers la périphérie que dans l’autre sens. Cette pratique administrative connut une fréquence et une intensité telles qu’on a parlé de gouvernement par correspondance111. Le pouvoir impérial communiqua ses instructions à ses administrés et aux gouverneurs considérés comme les vecteurs de transmission de la parole du prince dans les provinces par le biais de trois catégories d’ordonnances.
37– Il faut tout d’abord mentionner les édits impériaux, prescriptions d’ordre général qui étaient prises à l’époque républicaine par les magistrats et qui avaient la particularité d’être applicables le cas échéant à l’ensemble de l’Empire. Attestés surtout au début du principat, entre Auguste et Claude, ils étaient adressés directement aux provinciaux (simples particuliers ou communautés), mais les gouverneurs devaient être informés de leur contenu afin que soient relayées les volontés impériales. On citera l’exemple de l’édit du Bierzo, qui fut rendu par Auguste au début de l’année 15 av. J.-C. quand il se trouvait à Narbonne et qui octroyait plusieurs privilèges aux habitants du castellum de Paemeiobriga112.
38– Plus nombreux étaient les rescrits impériaux, qui étaient des réponses écrites du prince à des questions écrites et prenaient d’ordinaire la forme technique de lettre lorsque le prince répondait à une autre lettre ou de souscription lorsqu’il répondait à un libellus (= pétition). Cette catégorie des constitutions impériales est celle qui est le plus souvent attestée dans notre documentation. Cette importance quantitative reflète en partie la structure d’un Empire dans lequel le pouvoir impérial jouait un rôle plus passif ou réactif qu’actif en consacrant une grande partie de ses actifs à répondre aux sollicitations qui lui étaient adressées depuis toutes les parties de l’Empire113. Mais nous n’avons là qu’une partie de l’explication et il faut y ajouter la tendance naturelle des sources à enregistrer les rescrits parce qu’il s’agissait d’actes juridiques qui avaient une portée concrète pour les provinciaux114. Nous connaissons des rescrits impériaux envoyés à des gouverneurs en réponse à des demandes formulées par ces derniers. On citera pour l’Occident le rescrit d’Antonin en réponse à une requête ponctuelle qui lui était adressée par un proconsul de Bétique et qui portait sur une question aussi technique que la suite à donner aux plaintes introduites par des esclaves maltraités par leur maître115. Mais les cas les plus fréquents étaient les rescrits impériaux envoyés à des cités, par exemple le rescrit de Vespasien à Sabora en Bétique. Le gouverneur n’était pas dans ce cas directement concerné, mais il pouvait être mentionné en tant que représentant le plus élevé du pouvoir romain qui était physiquement présent dans la province et qui pouvait à ce titre intervenir avec plus d’efficacité en relation avec la question formulée. C’est ainsi que dans le rescrit adressé à la cité de Sabora, Vespasien fit savoir en réponse à la demande de la cité d’instituer de nouveaux impôts (vectigalia) qu’il fallait s’adresser pour cela au proconsul de Bétique parce que sans réponse de ce dernier, il ne pouvait rien décider116.
39– La dernière catégorie de constitution impériale regroupe les instructions de caractère administratif qu’on appelait techniquement des mandata et qui étaient remis aux gouverneurs au moment de leur départ de Rome. Le droit d’adresser des instructions, dont il a été précisé supra qu’il avait appartenu au Sénat à l’époque républicaine, finit par être monopolisé par le pouvoir impérial, mais au terme d’une évolution dont nous ne connaissons pas tous les détails. L’existence de mandata impériaux pour les légats des provinces impériales est en tout cas attestée dès le début du Haut-Empire ; la question se pose toujours en revanche pour les proconsuls et nous ne savons pas avec certitude si Auguste se fit octroyer le droit de leur adresser des instructions dès la réforme de janvier 27 av. J.-C. ou plus tard dans le courant du Ier siècle ap. J.-C. – même si la première possibilité nous paraît préférable117. Adaptés au début de l’époque impériale aux situations spécifiques, les mandata devinrent tralatices et finirent par former un recueil118. C’était là un instrument du contrôle exercé par le pouvoir impérial sur les provinces où il ne pouvait être physiquement présent. Il ne faut pas négliger de tels règlements administratifs à usage interne sous le prétexte qu’ils sont à ce jour peu nombreux (nous n’en avons aucune attestation épigraphique pour l’Occident, les seuls exemplaires provenant de la partie orientale de l’Empire et étant en outre très peu nombreux). Ils nous sont parvenus en moins grand nombre que les rescrits parce qu’ils faisaient partie d’une routine administrative que les compilations juridiques et les inscriptions ne jugèrent pas utile d’enregistrer, mais il ne fait aucun doute qu’à toutes les époques, une partie non négligeable de l’information diffusée depuis Rome reposait sur des actes normatifs comme les mandats que le gouverneur fut amené à faire appliquer dans les provinces.
40Les échanges d’informations entre le pouvoir central et les gouverneurs furent dans l’ensemble plutôt efficaces. Il faut toutefois rappeler que les communications pouvaient se compliquer, surtout à l’époque républicaine, lorsque le Sénat voulait mieux contrôler les activités militaires d’un gouverneur, et par là même les ambitions de ce dernier. L’exemple des déboires des gouverneurs d’Hispanie pendant la guerre contre les Celtibères (154-133) est significatif. Le gouverneur Hostilius Mancinus avait signé un traité avec les Numantins en 137. Mais le pouvoir central (le Sénat et le peuple) ne valida pas ce traité, jugé honteux119. Le gouverneur fut rappelé et un procès était en cours, quand son successeur, M. Aemilius Lepidus, décida d’initier une guerre contre les Vaccéens sans avoir reçu du Sénat l’autorisation qu’il avait pourtant demandée par lettre depuis sa province. Le Sénat décida alors d’envoyer en légation deux (peut-être plus) sénateurs pour donner un sénatus-consulte à Aemilius lui intimant d’arrêter cette guerre, mais il était allé trop loin pour obéir sans que les conséquences militaires soient désastreuses. Il décida alors de congédier les légats sans réponse et envoya lui-même des lettres pour expliquer sa décision. Le Sénat désapprouva cette méthode. Fait exceptionnel, il retira à ce gouverneur son imperium et c’est en simple particulier qu’Aemilius Lepidus retourna à Rome pour y être jugé.
41Le Sénat n’envoya pas des légats uniquement pour appuyer ses décisions auprès de gouverneurs récalcitrants. Certains furent également envoyés dans les provinces afin de coopérer avec le gouverneur, notamment lorsqu’il s’agissait d’établir les conditions de la paix, domaine privilégié du Sénat120. En Occident, la présence de ce type de légation, traditionnellement composée de dix sénateurs, souvent les plus compétents sur la province concernée, est mentionnée pour les provinces de Sicile et d’Hispanie et des Gaules121. En Sicile, ce sont dix légats qui accompagnèrent le travail législatif de Rupilius, mais c’est le gouverneur qui gardait l’autorité en la matière. Les légats n’étaient là que pour le conseiller, même si on imagine que le gouverneur avait tout intérêt à écouter des conseils qui faciliteraient la ratification par le Sénat de ses acta, indispensable dans un second temps122. Cette garantie explique que l’historien grec Appien fasse état d’une situation assez anecdotique : le gouverneur de l’Hispanie citérieure, T. Didius, profita de la présence d’une légation de dix sénateurs qui devait l’aider à signer des traités de paix avec les Arévaques, dans les années 96-95, pour obtenir leur accord, et donc l’aval du Sénat, lorsqu’il décida d’exterminer une population récalcitrante123. Appien décrit plus clairement le rôle de ces légations de dix sénateurs en Hispanie lorsqu’il s’agit d’établir la paix après la chute de Numance en 133124. De manière assez surprenante, cette légation semble être arrivée après le départ de Scipion Émilien et aucun nom de gouverneur n’est associé à son travail. Il ne faut toutefois pas en conclure qu’elle ait agi seule. On peut penser que les sources ont gardé le silence au sujet d’une éventuelle collaboration avec le gouverneur ou que la légation ne fit que faciliter l’application des mesures prises par Scipion Émilien. Il faut ajouter l’envoi par le Sénat de dix légats à César en 56 afin de l’aider dans sa pacification des Gaules125. Dans l’ensemble, les légations de dix sénateurs collaboraient avec les gouverneurs plus qu’elles ne les contrôlaient.
42À l’époque impériale, le Sénat cessa d’envoyer des légations. Comme nous l’avons vu, des relations étroites entre les princes et les gouverneurs furent facilitées par le développement d’une correspondance multiforme et complexe dont le ton courtois ne doit pas faire oublier que les recommandations émanant du pouvoir impérial étaient assimilées à des ordres. Concernant de manière plus spécifique les provinces publiques, dont on rappellera qu’elles étaient administrées par des proconsuls en théorie indépendants du pouvoir impérial, un autre instrument, cette fois indirect, de la communication entre le centre et la périphérie était l’envoi par le prince d’un de ses représentants126. On mentionnera en particulier les procurateurs équestres, qui étaient nommés par le prince et dont la présence était loin d’être limitée aux provinces impériales. Dans un premier temps, ces chevaliers ne devaient s’occuper au sein des provinces publiques que des domaines impériaux, mais ils devinrent également des agents du prince au point d’y assurer un intérim à la tête de la province en cas de décès des proconsuls en fonction. Le prince pouvait également envoyer dans les provinces publiques des légats chargés de mission à titre extraordinaire pour régler des conflits frontaliers, intervenir dans les finances de cités mal gérées (correctores) ou procéder à l’opération du cens (censitores)127. Mais jamais le travail du gouverneur n’était jugé par ces représentants impériaux. Il fallait pour cela mettre en place une procédure complexe qui nécessitait d’attendre le retour du gouverneur à Rome.
Le retour du gouverneur à Rome : un contrôle a posteriori
43Le contrôle proprement dit des activités des gouverneurs se faisait davantage à leur retour à Rome. À l’époque républicaine, ils devaient présenter un rapport sur leur gouvernement. Les actions militaires victorieuses avaient déjà été mentionnées par lettres en vue de l’obtention d’actions de grâce pour les dieux (les supplications) et surtout pour préparer la demande d’un triomphe à Rome, cérémonie qui fut monopolisée par le pouvoir impérial à partir de 19 av. J.-C. Elles pouvaient être rappelées au Sénat dès que le gouverneur arrivait à Rome128. Il restait en tout cas aux portes de Rome pour rédiger un triple rapport officiel sur le butin, l’administration de la justice et l’administration financière, rapport qui était ensuite placé dans l’aerarium (le Trésor)129. La lex Iulia de repetundis de César réforma en 59 les modalités de la partie financière de ce rapport en stipulant notamment que des copies des comptes soient laissées dans deux cités de la province. En outre, en ce qui concerne les gratifications reçues dans sa province, le gouverneur pouvait bénéficier d’un délai de trente jours pour rédiger cette partie du rapport. Parallèlement, le questeur rédigeait également un rapport financier qui pouvait s’accorder ou non avec celui du gouverneur.
44Une autre forme du contrôle passait à l’époque républicaine par la validation des actes du gouverneur par le Sénat et le peuple. Nous avons déjà vu que le traité du gouverneur Mancinus n’avait finalement pas été validé par le Sénat. On ajoutera le témoignage de la Tabula Alcantarensis : même si le texte de sa partie finale a été partiellement restitué, il laisse malgré tout entendre que des légats des Seanoci (?) avaient dû se rendre à Rome, certainement pour trouver auprès du Sénat la confirmation du décret obtenu. On peut se demander s’il ne s’agissait pas là d’une forme de contrôle de la part du Sénat sur la décision prise par le gouverneur. Attestée par le décret de Paul-Émile dit de la Turris Lascutana et la Tabula Alcantarensis130, la formule dum populus senatusque Romanus vellet (« tant que ce sera la volonté du peuple et du Sénat romains ») peut être analysée dans le même sens comme une autre manifestation de la nécessité d’opérer un contrôle a posteriori131. Elle ne doit en effet pas être considérée comme une précaution de style d’après P. Le Roux132 ; elle offrait en ce sens au Sénat et au peuple Romain la possibilité de remettre en question ultérieurement la décision prise sur le terrain par le gouverneur. C’est ce qui arriva à Segeda (Hispanie citérieure). D’après le témoignage d’Appien, le Sénat romain décida en effet en 154/153 av. J.-C. d’y appliquer de façon plus stricte qu’auparavant les conditions d’un traité de paix conclu avec cette cité par Ti. Gracchus en 179 : « À cette nouvelle, le Sénat interdit la construction de l’enceinte, réclama le paiement du tribut fixé à l’époque de Gracchus et ordonna l’envoi d’un contingent destiné à servir dans l’armée romaine. C’était en effet ce que prescrivait le traité de Gracchus. En ce qui concernait le mur d’enceinte, les Belloi dirent que Gracchus avait interdit de fonder des villes, mais non d’entourer de remparts celles qui existaient133. » Il ne s’agissait pas en l’occurrence pour le Sénat et le peuple Romain de remettre en cause l’action du gouverneur, mais de garder toute liberté d’appliquer ou de modifier des décisions établies en fonction des évolutions sur le long terme de leurs relations avec la cité soumise. Le Sénat gardait la mainmise sur la diplomatie romaine dans les provinces, contrepartie nécessaire au renouvellement théoriquement annuel des gouverneurs. C’est donc au Sénat que les cités pouvaient s’adresser en dernier recours.
45Les cités envoyèrent des ambassades à Rome afin d’améliorer leur sort. En 171, des délégués des deux provinces hispaniques vinrent se plaindre au Sénat à propos des exactions des gouverneurs, présentées comme permanentes134. Un siècle plus tard, en 63, des députés des Allobroges firent la même démarche135. Espéraient-ils que les Romains jugent leur gouverneur, C. Licinius Murena ? Leur implication dans la conjuration de Catilina mit un terme à leurs espoirs. L’envoi d’ambassades constituait une première étape pour les provinciaux qui voulaient améliorer les conditions de leur soumission ; ils pouvaient ensuite solliciter un procès pour concussion contre un ou plusieurs gouverneurs136. C’est ce qu’avaient obtenu les Hispaniques en 171. Mais si des décisions furent prises au final pour éviter de nouvelles exactions, les coupables échappèrent cette fois-ci à une quelconque condamnation, alors même que les Hispaniques avaient choisi des patrons parmi les plus influents des sénateurs.
46Des jurys permanents destinés à traiter ce type de procès furent institués par la lex Calpurnia de repetundis de 149 dans le souci d’améliorer les relations entre le pouvoir central et les provinciaux. Leur composition fut modifiée à plusieurs reprises jusqu’à la fin de la République, car elle représenta un enjeu politique entre les optimates et les populares, ces derniers cherchant à y introduire des chevaliers au détriment des sénateurs137. Mais cette question n’eut guère d’incidence sur la démarche des provinciaux, qui étaient toujours à l’origine du procès. Ce sont eux qui portaient plainte. Les procès de concussion se déroulaient à Rome et étaient pris en charge par des sénateurs et des magistrats romains, dont le plus célèbre est Cicéron, impliqué dans la défense ou l’accusation de plusieurs affaires de la fin de la République. Le mieux connu pour les provinces occidentales est celui qui fut intenté par les Siciliens contre Verrès, gouverneur de Sicile de 73 à 71, et à l’occasion duquel Cicéron mena l’accusation pour défendre des habitants d’une province où il avait exercé la questure quelques années auparavant (75). En 69, il inversa les rôles en prenant la défense du gouverneur de Gaule Transalpine, Fonteius138. Il semble que la Gaule Transalpine, à peine soumise, était une terre de prédation pour les gouverneurs qui y étaient envoyés : Cicéron et Salluste font allusion à d’autres procès qui touchèrent des gouverneurs de Transalpine, comme celui du gouverneur des années 67-66, C. Calpurnius Pison139. Les procès furent également un bon moyen de déstabiliser la carrière d’un adversaire politique, ou d’en stimuler une, et se multiplièrent à la fin de la République pour cette raison. Les défenseurs ou les accusateurs étaient souvent nombreux et pouvaient briller à Rome, tant ces procès étaient devenus spectaculaires. Un des plus retentissants fut celui de M. Aemilius Scaurus à son retour de Sardaigne en 54140. Prétendant au consulat de 53 alors que les places étaient chères, il fut accusé de concussion par ses ennemis politiques avec d’autant plus de facilité qu’il se plaisait à étaler ses richesses. Les grands noms de la politique romaine de cette période défilèrent dans le cadre de ce procès. Défendu entre autres par Cicéron, Scaurus fut acquitté, en attendant un autre procès, cette fois-ci pour brigue électorale.
47Le témoignage des Verrines laisse entendre que Verrès fut loin d’être le seul gouverneur de Sicile à être jugé pour concussion ; tous les accusés auraient été reconnus coupables, à l’exception de deux d’entre eux141. Mais les démarches effectuées par les Siciliens pour parvenir à un tel résultat furent nombreuses et témoignent des modalités de communication entre la Sicile et Rome : lettres, rapports, témoignages se faisaient au nom des cités, pour la province142. En outre, lors des premiers jours du procès de Verrès tel qu’il est relaté dans la première action des Verrines, Cicéron fit défiler un nombre de témoins si impressionnant que Verrès s’exila volontairement plutôt que d’attendre la fin du procès. Les Siciliens avaient trouvé en leur ancien questeur un défenseur hors pair. Mais le nombre des témoins ne suffisait pas et Cicéron dut faire appel l’année suivante à l’argument de la supériorité du témoignage romain sur celui des barbares gaulois pour convaincre son auditoire de l’innocence de Fonteius. Il s’agissait bien là pour les sénateurs, et ponctuellement pour les chevaliers intégrés dans ces jurys, de rendre des comptes aux provinciaux en reconnaissant le gouverneur coupable et en le reléguant à l’exil après paiement d’une amende au trésor romain et remboursement des sommes extorquées ou œuvres d’art volées. Par ce moyen, le Sénat pouvait davantage adoucir les conséquences des excès de ses gouverneurs que contrôler leurs actions.
48La situation évolua sous le principat, puisqu’Auguste, sous couvert d’un sénatus-consulte, chercha à faciliter la démarche pour les provinciaux en créant une procédure simplifiée qui se déroulait devant des recuperatores, comme le précise le 5e édit de Cyrène, daté de 4 av. J.-C.143. Les sénateurs ne furent pas définitivement à l’abri d’un procès menaçant leur intégrité144. La mise en place des assemblées provinciales (les concilia, dont la première fonction était de célébrer le culte impérial) permit de donner plus de poids à leurs démarches. En 101, Pline le Jeune fut l’un des avocats de la province de Bétique dans un procès intenté au gouverneur Caecilius Classicus. Fait exceptionnel, cette province réussit à obtenir non seulement un procès post mortem, puisque Classicus s’était d’ores et déjà suicidé devant une telle menace, mais aussi un procès contre ses collaborateurs et sa famille145. Ce procès se déroula au Sénat. Les princes firent de belles déclarations sur le fait qu’ils ne mettraient jamais à mort un sénateur – promesses souvent non tenues par ailleurs, mais qui permettent de conclure que la tradition voulait que les sénateurs gardent leurs prérogatives dans le cadre des procès pour concussion146. L’innovation se situe dans le fait que le Sénat lui-même était devenu une cour de justice. Le prince pouvait malgré tout intervenir en amont ou en aval. Comme sous Auguste, la menace de se voir exclure de l’album sénatorial planait sur les sénateurs147. Le prince pouvait également user de son auctoritas et faire pression auprès des gouverneurs pour qu’ils gouvernent avec modération et justice, ce qu’aurait fait Domitien dans les premières années de son règne148. Mais il semble qu’entre Tibère et Domitien, le prince se soit peu soucié de la qualité de ses gouverneurs, alors que la correspondance de Pline le Jeune à Trajan révèle l’indulgence du prince vis-à-vis des concussionnaires149. Sans aller jusqu’au procès, les provinciaux pouvaient écrire au prince ou lui envoyer une ambassade pour faire appel d’une décision prise par le gouverneur et, en désespoir de cause, obtenir une faveur impériale. Nous connaissons le cas de Munigua, municipe de Bétique (Mulva, nord-est de Séville), qui avait perdu devant le gouverneur Sempronius Fuscus son procès avec un financier, Servilius Pollio. La cité fit appel auprès de Titus. L’empereur fit grâce aux plaignants des pénalités afférentes à leurs démarches sans désavouer pour autant la décision du proconsul de Bétique150. Le gouverneur était toujours considéré comme un administrateur compétent et gardait pour cette raison dans sa province une marge de manœuvre considérable.
Conclusion
49On n’insistera jamais assez sur les capacités d’adaptation du pouvoir central romain pour administrer à distance un espace dont la croissance fut rapide et à l’époque démesurée. Du IIe siècle av. J.-C. au IIe siècle ap. J.-C., Rome n’a jamais vraiment cessé d’être une Res publica, une « chose publique » reposant sur les institutions de ce qui est resté une cité-État après et en dépit de la formation d’un vaste Empire. C’est ainsi que pendant la plus grande partie de la République, le principe de base fut de confier le gouvernement des provinces à un magistrat – consul ou préteur – ou à un ancien magistrat dont on prorogeait au-delà de l’année de sa magistrature le principal pouvoir qu’était l’imperium. Si le nombre des préteurs s’accrut en conséquence de façon significative au fur et à mesure de l’extension de l’Empire, passant progressivement de deux à huit à la suite de réformes successives datées de 227, 197 et 81 av. J.-C., cette augmentation ne suffit pas à assurer un roulement annuel de gouverneurs à la tête de provinces de plus en plus nombreuses. Les Romains eurent à ce titre également recours à la pratique de la prorogation, solution pragmatique qui permettait à des magistrats de gouverner leur province une ou plusieurs année(s) après l’exercice de leur magistrature annuelle et qui s’imposa comme un des principes de gouvernement au fil des deux derniers siècles av. J.-C. On relève pour l’époque républicaine deux mesures législatives d’importance en ce qui concerne la nomination des gouverneurs : la loi de C. Sempronius Gracchus, le cadet des Gracques, qui institua en 123/122 le tirage au sort des provinces consulaires avant l’élection des consuls sans que les tribuns de la plèbe aient le droit d’y opposer leur veto ; celle de Pompée en 52, qui introduisit un intervalle de cinq ans entre l’exercice d’une magistrature et le gouvernement d’une province, dont la durée fut fixée à un an. En 27 av. J.-C. se mirent en place en matière d’attribution des provinces les principales règles qui furent en partie inspirées des mesures de Pompée et qui restèrent en vigueur tout au long du Haut-Empire. Dans les provinces impériales occidentales (pour les régions concernées et à l’époque augustéenne la Lusitanie, la Tarraconaise, la Belgique, la Lyonnaise, l’Aquitaine, puis après 43 la Bretagne et enfin à partir de 84-85 les Germanies), le prince envoya des légats, sénateurs qui gouvernaient une province pour une durée variable. Les provinces publiques de Bétique, Narbonnaise et Sicile continuèrent d’être gouvernées selon les principes républicains si ce n’est qu’elles furent confiées uniquement à des anciens préteurs portant le titre de proconsul. Quant à la Rhétie-Vindélicie et aux quatre provinces alpines, elles furent gouvernées par des procurateurs équestres (la première à partir des principats de Tibère-Claude et jusqu’à Marc Aurèle, la seconde à partir des principats de Claude et Néron).
50Le fondement des pouvoirs du gouverneur était l’imperium. À l’époque républicaine, les consuls et les proconsuls gouvernaient leurs provinces en vertu d’un imperium consulaire ; les préteurs et les propréteurs possédaient de leur côté pour cette même mission un imperium prétorien, si ce n’est que la pratique amena très vite à rehausser au rang d’un imperium consulaire l’imperium des préteurs ou des anciens préteurs qui gouvernaient les plus importantes provinces prétoriennes telles les Hispanies. Les principaux insignes du pouvoir du gouverneur étaient les faisceaux portés par des licteurs, douze ou six selon que son imperium était consulaire ou prétorien. À partir de 27 av. J.-C., l’imperium consulaire se généralisa à toutes les provinces publiques, même si les proconsuls de rang prétorien (tous sauf ceux d’Afrique et d’Asie) n’étaient plus accompagnés que de six licteurs. Les légats des provinces impériales agissaient en vertu d’un imperium prétorien par délégation de l’imperium consulaire du prince et n’étaient accompagnés que de cinq licteurs. Dépourvus normalement d’un imperium, les procurateurs équestres pouvaient en être ponctuellement investis par délégation impériale. Quelle que soit la période considérée, les gouverneurs prenaient toujours la direction de leurs provinces à partir de Rome et leur premier acte était de franchir le pomerium au cours d’une cérémonie, la profectio, qui conférait une dimension rituelle aux liens intrinsèques existant entre l’Vrbs et le gouvernement des provinces. Les activités des gouverneurs dans leurs provinces évoluèrent peu et étaient toutes tournées vers le maintien de l’ordre. Seul le degré de pacification des peuples soumis conduit à introduire des nuances d’une province à l’autre. La guerre de conquête ou la répression des soulèvements occupaient l’essentiel du temps des gouverneurs des provinces frontalières, plus fournies en légions. Les gouverneurs avaient en revanche tous pour tâche de rendre la justice. Ils participaient également à l’organisation de la province : signature des traités de paix établissant les fondements des relations entre les provinciaux et Rome, fondation de cités, coloniales ou non, amélioration des moyens de communication, tous ces actes étaient de leur ressort, même s’ils agissaient au nom du Sénat et du peuple Romain dans un premier temps, des imperatores à la fin de la République et du prince à l’époque impériale. Les gouverneurs intervenaient dans les affaires des cités provinciales en cas de problème majeur qui pouvait être source d’instabilités, notamment pour veiller à leur bonne gestion financière.
51Si la distance entre Rome et le gouverneur donnait à ce dernier beaucoup de latitude dans sa province, le pouvoir central (le Sénat et le peuple Romain, puis aussi le prince) maintenait des contacts réguliers avec lui. La communication entre le centre et les périphéries prenait forme dès le départ du gouverneur avec les instructions qui lui étaient données par le Sénat ou le peuple Romain et auxquels se surimposèrent à l’époque impériale les mandata du prince. Elle se poursuivait après l’arrivée du gouverneur dans sa province par le biais d’une correspondance qui devint l’un des principaux modes de gouvernement d’un vaste Empire. À l’époque républicaine, des lettres étaient régulièrement envoyées par le pouvoir central au gouverneur pour lui transmettre de nouvelles instructions sous la forme de sénatus-consultes ou d’édits ; elles étaient également adressées dans l’autre sens par le gouverneur pour informer le pouvoir central. À l’époque impériale, il ne faut pas établir de distinctions trop strictes entre provinces publiques et provinces impériales. Si le prince finit par monopoliser le droit d’adresser des mandata à toute autorité provinciale et enrichit les pratiques de communication par l’envoi d’édits et de nombreux rescrits répondant à des questions posées par les gouverneurs, des sénatus-consultes continuèrent à être appliqués dans toutes les provinces. La correspondance entre Pline le Jeune et Trajan constitue pour l’époque impériale l’exemple le plus représentatif de cette pratique épistolaire du gouvernement de l’Empire. Un autre instrument des relations à distance était l’envoi dans les provinces de représentants du pouvoir central (légats du Sénat à l’époque républicaine, censitores envoyés par le prince en Occident à l’époque impériale…). Le contrôle de la périphérie par le centre était une réalité incontestable, matérialisée au retour du gouverneur à Rome par la menace persistante d’une accusation devant les cours permanentes de justice pour des raisons dont les ressorts politiques furent souvent déterminants. Les gouverneurs présentaient dans l’exercice de leurs multiples fonctions un visage à plusieurs facettes. Ils apparaissaient tout d’abord comme des dignitaires engagés dans une carrière publique qui fut à Rome fortement compétitive et qui ne cessa pas de l’être à l’époque impériale en dépit de la mise en place d’une monarchie dynastique. Ils ont de ce fait toujours cherché à retirer, de façon plus ou moins légale, les plus grands profits et le plus grand prestige de leur passage à la tête des provinces. Mais ils restaient, quel que soit leur statut, des intermédiaires entre les provinciaux et le pouvoir central ainsi que des délégués dont les missions principales étaient de maintenir l’ordre dans les provinces et d’y représenter le pouvoir et l’image de Rome151.
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Notes de bas de page
1 Dig., I, 16, 9, 2 ; cf. aussi le traité sur les devoirs du gouverneur de province (De officio praesidis) qui exprime la même idée (Dig., I, 18, 4 ; cf. aussi I, 16, 8).
2 Liv., Per., 20 ; Solin, 5.1 ; Dion, VIII, 9, 10 (= Zonaras) ; cf. aussi Pomponius, Dig., I, 2, 2, 32 (mais avec une généralisation abusive concernant la province de Gaule Narbonnaise). Cf. à ce sujet de manière générale Brennan 2000, 91-95.
3 Sur le tirage au sort à l’époque républicaine, cf. la présentation générale par Schulz 1997, 55-58.
4 Liv., XXXII, 27, 6 ; 28, 2 et 11 ; cf. en général Richardson 1986, 75-78 et Brennan 2000, 163-169.
5 Comme l’indiquent les Fastes Triomphaux lorsqu’il est question de triomphes célébrés par des gouverneurs des Hispanies.
6 Sur la lex Baebia, cf. Brennan 2000, 169-172.
7 La décision de ne pas augmenter le nombre de préteurs s’explique principalement par la nécessité de ne pas créer entre les anciens préteurs une trop forte concurrence pour l’accession au consulat, toujours réservé à deux personnes.
8 La première cour de justice permanente fut créée en 149 par une lex Calpurnia et était chargée de juger les cas de concussion (cf. infra). Cette création fut suivie par d’autres, notamment dès la fin du IIe siècle av. J.-C. une cour de justice chargée des accusations de majesté et une autre chargée des cas d’ambitus.
9 Sur la nécessité arithmétique de la prorogation des magistrats à partir du moment où Rome créa en 146 deux nouvelles provinces (Afrique et Macédoine) sans augmenter le nombre des préteurs, cf. les remarques de Badian 1979, 793-794.
10 Cf. à ce sujet les remarques de Ferrary 2008, 11.
11 Vervaet 2006 a amendé récemment l’opinion traditionnelle en développant l’idée que la lex Sempronia ne rendit pas obligatoire pour le Sénat d’assigner les provinces avant les comices consulaires des consuls concernés, mais elle interdit simplement aux tribuns d’opposer leur veto à un tel décret seulement si celui-ci avait été voté avant les comices consulaires ; dans cette perspective, l’assignation des provinces consulaires avant les comices consulaires des consuls concernés aurait été conseillée par la lex Sempronia plus qu’elle n’aurait été imposée comme règle fixe.
12 Cf. en particulier le chapitre 17 de ce discours.
13 Cf. Pomponius, Dig., I, 2, 2, 32 (avec une erreur sur les chiffres dans le sens où Sylla ajouta non pas quatre préteurs, mais deux aux six déjà existants) ; cf. aussi Vell., II, 89, 3.
14 Le lien entre la création de nouvelles cours de justice par Sylla et l’augmentation du nombre de préteur est clairement établi par Pomponius, Digeste, I, 2, 2, 32 : deinde Cornelius Sulla quaestiones publicas constituit, veluti de falso, de parricidio, de sicariis, et praetores quattuor adiecit.
15 Mommsen 1857 ; Mommsen DPR, I, 54-55 ; III, 108 et 245-251. Assez récemment, cette idée a été encore reprise notamment par Schulz 1997, 48-49.
16 Cf. sur ce point la démonstration de Giovannini 1983, 83-90 ; cf. aussi dans ce sens Girardet 2001, 155-157 où est rassemblée la bibliographie sur cette question.
17 État de la question dans Hurlet 2010.
18 Il faut noter que Cicéron, qui est notre principale source sur le gouvernement des provinces pour la période allant de 82 à 52, emploie couramment le terme praetor pour désigner les gouverneurs de rang prétorien, mais en donnant à ce titre le sens générique de « gouverneur » et sans avoir l’intention de fournir la moindre précision sur la nature de l’imperium des gouverneurs ainsi désignés (cf. sur cette question Ferrary 2000, 345-350 qui a montré après avoir publié une dédicace inédite de Claros à L. Valerius Flaccus que Cicéron qualifiait de praetor ce gouverneur d’Asie dont on sait désormais qu’il portait officiellement dans sa province le titre d’anthupatos [= proconsul] et qui avait été à ce titre investi de l’imperium consulaire : il faut y voir la preuve irréfutable qui infirme l’idée selon laquelle il faut attribuer de façon systématique un imperium prétorien à tout gouverneur qualifié de praetor par Cicéron).
19 Cf. Dion, XL, 30, 1 ; 46, 2 et 56, 1-2. Sur cette loi, cf. Hurlet 2006a, 26-27 et 2006b, 476-483.
20 Sur l’attribution du titre pro praetore aux gouverneurs des provinces prétoriennes, cf. Cic., Fam., VIII, 8, 8.
21 Sur cette loi, cf. Girardet 1987.
22 Cic., Phil., I, 19; Dion, XLIII, 25, 3.
23 C’est la thèse de Girardet 1987.
24 C’est la thèse que je privilégie dans Hurlet 2008, 224-226.
25 App., BC, IV, 2 et Dion, XLVI, 55, 3-5. Sur le gouvernement provincial à l’époque triumvirale, cf. une synthèse dans Roddaz 1996a.
26 Nous entendons bien qu’après et en dépit des mesures de janvier 27, toutes les provinces étaient publiques dans le sens où elles étaient toutes redevenues publiques à la suite de la remise par Auguste de ses pouvoirs militaires sur les provinces le 13 janvier 27 et où les provinces dites impériales ne furent jamais des provinces privées (cf. en dernier lieu Roman et Roman 2007). Mais il faut bien trouver un qualificatif pour caractériser les provinces remises le 13 janvier au Sénat et au peuple Romain et conservées par ces organes institutionnels après l’octroi à Auguste des provinces publiques. Différentes propositions ont été faites (sénatoriales, proconsulaires ou publiques), dont aucune n’est ni entièrement fausse ni entièrement convaincante.
27 Sur la lex Iulia relative aux pouvoirs d’Auguste, cf. Ferrary 2001, 108-111.
28 Sur l’idée que la lex Iulia relative aux provinces publiques constituait la dernière étape du processus de restauration de la Res publica, cf. Rich et Williams 1999 à partir de la découverte d’un aureus daté de 28 qui célébrait la première étape de cette restitution « des lois et des droits du peuple romain » ; cf. aussi Mantovani 2008. Sur les liens entre la réforme de 27 et le contexte de restauration de la Res publica, cf. Hurlet 2009.
29 Dion, LIII, 13, 2 ; 14, 2-4. Sur la réforme de 27 relative aux provinces publiques, cf. Hurlet 2006a, 27-56.
30 Dion, LIII, 13, 3.
31 Dion, LIII, 13, 2. Il faut déduire de ce passage que l’importance du privilège découlant de la législation en la matière était fonction du nombre des enfants du candidat (cf. aussi Fronton, Ad Pium, 8, 1 pour l’époque antonine).
32 Sur cette question, cf. mes remarques dans Hurlet 2006a, 38-41 et 86-89.
33 Dion, LIV, 4, 1.
34 Sur la réorganisation provinciale de 16-13 av. J.-C., cf. l’état de la question dans Bost, Martin Bueno et Roddaz 2005, 23-27.
35 Alföldy 2000, 203-205 et Alföldy 2001, 375-380. Cf. AE 1999, 915 et AE 2000, 760.
36 Cf. Dion, LIV, 34, 4 (et mes remarques dans Hurlet 2006a, 145-147).
37 Dion, LV, 28, 1. Exception faite de la période qui va de 67 au début du principat de Vespasien et au cours de laquelle furent tirés au sort des proconsuls, la Corse-Sardaigne fut gouvernée à partir de 6 ap. J.-C. par des fonctionnaires de rang équestre dont les titres varièrent tout au long des deux premiers siècles ap. J.-C. (sont attestés tout d’abord le titre de pro-légat, puis celui de préfet sous Claude, enfin celui de procurateur et préfet sous Vespasien et à la fin du IIe siècle ap. J.-C.).
38 Comme le souligne Dion, LIII, 12, 9.
39 On connaît que trois occurrences de praetorium imperium, toutes attestées chez Cicéron : Pis., 38 ; 2 Verr., 5, 40 ; Div., I, 68.
40 Cf. la formule pr(aetor) pro co(n)s(ule), attestée par plusieurs inscriptions d’époque républicaine (cf., e.g., ILLRP 391 = CIL I2, 761 ; ILLRP 393 = CIL I2, 811 ; ILLRP 402 = CIL I2, 781 ; ILLRP 414 = CIL I2, 782 ; ILLRP 438 = CIL I2, 2515 ; ILLRP 443 = CIL I2, 837 ; ILS, 47).
41 Sur ces questions, cf. Hurlet et Vervaet 2010.
42 Plut., Paul Émile, 4, 2.
43 Cic., 2 Verr., 5, 142 qui parle de six licteurs. Sur l’entourage du gouverneur, cf. Pittia 2007, en particulier 68 pour les six licteurs de Verres.
44 Cic., 2 Verr., 3, 212 ; cf. 2 Verr., 2, 8.
45 Dion, LIII, 13, 4.
46 La première attestation de la formule proconsulare imperium se trouve chez Valère Maxime (VI, 9, 7 et VIII, 1 amb., 2), qui est un auteur d’époque tibérienne. Sur l’inexistence du proconsulare imperium à l’époque républicaine, cf. pour d’utiles précisions terminologiques Girardet 1990, 91 ; Girardet 2000, 176-180 et Girardet 2001, 158.
47 Qu’il soit de rang consulaire ou prétorien, le légat impérial était qualifié sur une série d’inscriptions de quinquefascalis par référence au nombre de faisceaux et de licteurs auquel il avait droit. Sur l’emploi de ce qualificatif, cf. l’état de la question dans Cotton 2000.
48 Pour la Rhétie, on citera le cas du premier procurateur-gouverneur connu par les sources, qualifié sur une inscription de procur(ator) Augustor(um) pro leg(ato) provinciai Raitiai et Vindelic(iai) et vallis Poenin(ai), cf. CIL V, 3936 = ILS, 1348.
49 Le fait que la formule ius gladii soit expressément accolée au titre de procurateur sur des inscriptions datées des deux premiers siècles ap. J.-C. indique que ce type de gouverneur n’était pas ès qualité en possession d’une telle compétence (cf., à titre d’exemple, IGLS VI, 2796 = ILS, 9200 pour la Rhétie et CIL IX, 5439 = ILS, 1368 pour les Alpes Atractiennes et Pénines). Sur cette question, cf. Pflaum 1950, 118-122 et Liebs 1981, 217-223.
50 Sur la cérémonie de la profectio à la fin de l’époque républicaine et avant la lex Pompeia de 52, cf. Sumi 2005, 1-15 et 35-41 et Hurlet 2010.
51 Sur les aspects rituels de la profectio, cf. Rüpke 1990.
52 Dion, LIII, 13, 3.
53 Hurlet 2006a, 160.
54 Suét., Aug., 29, 2 et Dion, LV, 10, 2.
55 Coudry 1987.
56 Hurlet 2006a, 161-177.
57 Dion, LIII, 13, 4.
58 Dion, LIII, 13, 8.
59 Dion, LIII, 13, 4 ; Ulp., Dig., I, 16, 1 et 16, 16 ; Marc., Dig. I, 16, 2 pr. ; cf. aussi Plin., Ep., VII, 16, 3 ; 32, 1 ; Paul., Dig., I, 7, 36, 1 et Paul., Dig., XL, 2, 17.
60 Cadiou 2008, 85-134 estime par exemple que les deux gouverneurs d’Hispanie eurent systématiquement à leur disposition au moins une légion chacun, nombre qui pouvait être augmenté en cas de grande nécessité comme lors des campagnes de Caton en 195.
61 Cf. la contribution de B. Rossignol dans ce présent ouvrage. Cf. également Le Roux 1982.
62 Parmi les provinces de l’Occident romain prises en compte dans cet ouvrage, seules la Sicile, la Bétique et la Narbonnaise restèrent des provinces publiques tout au long du Haut-Empire.
63 Tac., Agr., 21.
64 Cf. à ce sujet le scepticisme exprimé par J. C. Mann dans ce manuel, p. 397.
65 Ulp., Dig., I, 16, 7, 2.
66 Pour plus de détails sur les activités judiciaires du gouverneur, on se reportera à la contribution de J. Fournier dans ce manuel.
67 C’est ainsi que Cicéron considéra le gouvernement de la province d’Asie de son frère Quintus, dans sa correspondance (Cic., Q. fr., I, 20).
68 Sur l’articulation entre l’existence d’une capitale provinciale et la nécessité des tournées pour le gouverneur notamment à des fins judiciaires, cf. Haensch 1997. Sur la question des conventus dans la péninsule Ibérique, cf. Le Roux 2004.
69 Cic., 2 Verr., 3, 12.
70 Ñaco del Hoyo 2003.
71 Sur les questions de fiscalité, il faut renvoyer à l’article de J. France publié dans ce volume (on y trouvera commodément rassemblée une bibliographie à jour). Nous remercions en outre vivement J. France pour l’aide précieuse qu’il nous a apportée dans la rédaction de ce paragraphe.
72 Sur la question complexe du rôle du procurateur en matière de fiscalité dans les provinces publiques, cf. Burton 1993, 16-20.
73 CIL XII, 103 = ILS, 3528, 1. 6. Cf. Pflaum 1950, 310-315.
74 Cic., 2 Verr., 2, 123. Cf. Finley 1968, 133. Il s’agit peut-être de L. Cornelius Scipion Asiaticus, préteur en 193. Pour une mise au point sur les gouverneurs de Sicile on se reportera à Prag 2007.
75 Procès connu grâce à l’inscription latine trouvée sur le site de la cité, la tabula Contrebiensis. Cf. Richardson 1983 et 1996.
76 Cf. Eck 2000. L’obligation est attestée en droit seulement à l’époque antonine. Cf. Jacques et Scheid 1990, 179.
77 AE 1986, 333. Cf. González 1986 et Jacques 1990, no 80.
78 Burillo Mozota 2006a et b.
79 Liv., XXXIV, 17, 11.
80 Moret 2003.
81 CIL II, 5041 = I2, 614.
82 La Tabula Alcantarensis a été trouvée en 1982 à Castillejo de la Orden, près du pont d’Alcántara (Cáceres) : AE 1984, 495 et AE 1986, 304. López Melero, García Jiménez et Sánchez Abal 1984 ; Mariner 1989 ; Nörr 1989 ; Richardson 1986, Appendice V.
83 Liv., Per., 41 et Festus, De verborum sign. cum Pauli Epit., 97. Hernández Vera et Casado López 1976. Le témoignage d’Appien confirme que Ti. Gracchus avait effectivement installé des indigènes à la suite de ses victoires en Celtibérie (Iber., 179).
84 Cadiou 2008, 359-361.
85 Strab., IV, 2, 2. Plin., NH, IV, 108. Cf. Rico 1997.
86 Strab., III, 4, 10 ; Plin., NH, III, 24. Cf. Marín Díaz 1988, 199-200 et Sayas Abengochea 1996.
87 Cf. Roddaz 1996b.
88 CIL II, 1423 et CIL II2, 5, 871 = ILS, 6092. Cette inscription a été commentée par Jacques 1990, no 78 et Hurlet 2006a, 270.
89 Sillières 1990.
90 Willems 1883-1885, 712-715.
91 Cf. pour les références Hurlet 2006a, 223, n. 93.
92 Liv., Per., 104; Cic., Man., 47.
93 Cic., Fam., XV, 2.
94 Barrandon 2010.
95 Sall., Hist. II, 98 ; cf. Plut., Sert., 21, 8.
96 Une lettre au contenu probablement similaire avait été envoyée en 180 par Q. Fulvius Flaccus depuis la péninsule Ibérique, cf. Liv., XL, 35, 4.
97 Cadiou 2008.
98 Liv., XXXIX, 7 : à la fin de l’année 187 des dépêches des deux gouverneurs d’Hispanie, C. Atinius et L. Manlius, annoncèrent des soulèvements de Celtibères et de Lusitaniens.
99 La mort au combat contre des Lusitaniens du gouverneur d’Hispanie ultérieure C. Atinius est annoncée par lettre en 186. Le sénat réagit immédiatement, pour ne pas laisser une province sans gouverneur, en faisant partir un courrier à destination du préteur C. Calpurnius Pison (RE 62), encore à Luna, pour qu’il rejoigne au plus vite l’Hispanie (Liv., XXXIX, 21).
100 Outre la lettre de Pompée, on peut citer une demande similaire venue de Macédoine à la fin de l’année 169, cf. Liv., XLIV, 16.
101 Les exemples sont alors très nombreux. Le cas le plus détaillé est celui de Cicéron depuis la Cilicie, mais on peut également citer, pour la partie occidentale, les victoires hispaniques de Q. Minucius en 195 (Liv., XXXIII, 44).
102 App., Iber., 70.
103 García Riaza 2002, 115-117.
104 La lenteur de la réponse sénatoriale peut s’expliquer par les enjeux politiques qui divisaient le Sénat dans les années 140.
105 Liv., XL, 35.
106 Liv., XLI, 6.
107 Sur l’idée qu’il faut se garder d’établir une division claire qui aurait réservé au Sénat et au peuple Romain le gouvernement des provinces publiques et au prince celui des provinces impériales, cf. la démonstration de Millar 1966.
108 Tabula Siarensis, frg. IIb, l. 21-27 (édition de référence dans Crawford 1996). Cf. Hurlet 2006c, 53-56. Sur ce passage et sur la circulation de l’information, on se reportera à la contribution de S. Crogiez-Pétrequin et J. Nelis-Clément dans ce manuel.
109 Eck, Caballos et Fernández 1996.
110 Édition de ce document dans Crawford 1996, I, no 37-38, en particulier 510-511 et 544-547.
111 Cf. Millar 2000, p. 363-388 où la formule « Government by correspondence » a été choisie comme titre d’un article consacré à la pratique administrative à l’époque de Trajan.
112 Alföldy 2000 et Alföldy 2001. Cf. AE 1999, 915 et AE 2000, 760.
113 C’est la thèse principale de Millar 1977, qui a élaboré dans son ouvrage sur l’empereur romain le modèle de la pétition/réponse, toujours suivi à ce jour et dans les grandes lignes par un grand nombre d’historiens, en signalant qu’en matière administrative, l’empereur romain réagissait aux sollicitations plus qu’il ne prenait d’initiative.
114 Cf. Burton 2002, 253-254 et 266-267.
115 Ulp., Dig., I, 6, 2 = Coll., III, 1-3 = CJ, I, 8, 2.
116 CIL II, 1423 et CIL II2, 5, 871 = ILS, 6092, l. 11-14.
117 Sur cette question, cf. Hurlet 2006a, 223-232.
118 Marotta 1991 et Marotta 1999.
119 App., Iber., 80-83 ; Vell. Pat., II, 1, 3 ; Plut., Ti. Gracchus, 5-7 ; Florus, I, 34, 5.
120 Schleussner 1978.
121 Pina Polo 1997 ; Barrandon 2007.
122 Cic., 2 Verr., 2, 32 et 39.
123 App., Iber., 100 et Frontin, Strat. II, 10, 1.
124 App., Iber., 99.
125 Dion, XXXIX, 25 et Cic., Fam., I, 7.
126 Sur la présence du personnel impérial dans les provinces publiques, cf. Hurlet 2006a, 302-307.
127 Aucun envoi de corrector n’est attesté pour la Sicile, la Bétique et la Narbonnaise, ni non plus dans une province impériale de l’Occident. Sur les censitores, cf. l’étude de A. Bérenger dans ce volume.
128 Ce que firent Ti. Sempronius Gracchus et L. Postumius Albinus à leur retour des Hispanies avant l’entrée en charge des consuls de 177, cf. Liv., XLI, 6.
129 Sur le sujet voir Fallu 1973, en outre il précise p. 209 qu’« il ne faut toutefois pas confondre ces rationes avec les Commentarii, les Annales et les acta que les magistrats écrivent ou font écrire dans des buts de propagande ou par souci de leur gloire ». Cicéron reste encore notre meilleure source sur ce sujet et il n’y a pas de raison de croire que les gouverneurs des provinces occidentales agirent différemment.
130 AE 1984, 495 et 1986, 304. Mariner 1989.
131 Pour la discussion sur l’inversion des termes « populus » et « senatus » par rapport à la formule officielle, voir Martín 1986, pour qui cela s’explique par le fait que ces deux textes se réfèrent au sol public.
132 Le Roux 1995, 47-49.
133 App., Iber., 44.
134 Liv., XLIII, 2, 12 : « Si les exactions passées avaient ainsi été ensevelies dans le silence, le Sénat prit cependant, pour l’avenir, des mesures en faveur des Espagnols, à savoir – ce fut le résultat obtenu par eux – qu’un magistrat ne devrait pas fixer le prix du blé, ni forcer les Espagnols à lui vendre leurs vingtièmes à un prix arbitrairement fixé par lui, il lui était interdit d’installer des préfets dans leurs cités pour faire rentrer l’argent » (traduction P. Jal, CUF 1976). On connaît également le cas d’une ambassade gaditaine qui obtint en 199 de ne plus accueillir de préfet contrairement à ce que stipulait le traité passé lors de sa capitulation en 206 (Liv., XXXII, 2).
135 App., BC, II, 1, 4 ; Dion, XXXVII, 34 ; Plut., Cic., 18 ; Sall., Cat., 42-43.
136 Un bilan complet sur ce thème est présenté par Lintott 1993, 97-107.
137 Les plus célèbres de ces lois sont celle de C. Gracchus en 123 de César en 59. Elles avaient comme premier objectif de réformer et donc d’améliorer la procédure. Pour le fonctionnement de cette cours de justice, cf. Jones 1972, 48-85. Notre principale source est Cicéron, Des Devoirs, II, 21 et Cicéron, Contre Verrès, Action I, livre 1.
138 Cic., Font.
139 Cic., Flac., 39, 98 et Sall., Cat., 49, 2.
140 Asconius, in Scauro Argumentum.
141 Cic., 2 Verr. 2, 155.
142 Cic., 2 Verr. 2, 64.
143 Jones 1972, 94. Il faut voir dans cet édit « un signe que le prince s’était attribué la responsabilité de veiller aux intérêts des provinciaux » (Hurlet 2006a, 213).
144 Sur la mise en accusation du gouverneur comme forme du contrôle impérial sous le Haut-Empire, cf. Bérenger 2005, 141-145.
145 Plin., Ep., III, 9.
146 Même si nos sources, notamment Tacite, se sont plus spécifiquement intéressé aux procès de lèse-majesté, d’autres cas de concussion sont connus pour les provinces occidentales : par exemple sous Néron, en 56, c’est le gouverneur de Sardaigne, Vipsanius Laenas, qui fut condamné (Tac., Ann., XIII, 30, 1).
147 Suét., Aug., 43.
148 Suét., Dom., 8.
149 Lintott 1993, 120-121.
150 AE 1962, 288, commentée par Jacques 1990, no 79 et Hurlet 2006a, 270-271.
151 Sur les modalités de la diffusion et de la réception de l’idéologie dynastique en Occident et le rôle joué à cette occasion par le gouverneur, cf. Hurlet et Roddaz 2001, Hurlet 2006c.
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