Les réformes administratives dans la Nouvelle Espagne du XVIIIe siècle : le regard critique d’un professionnel
Las reformas administrativas en la Nueva España del siglo XVIII : la mirada crítica de un profesional
p. 199-215
Résumés
Dans ce texte, il s’agit de réfléchir à la place qu’occupe la réforme de l’administration des finances coloniales dans l’ample processus réformateur du XVIIIe siècle. Il est certes important de considérer que la chronologie accorderait à cette administration la place de pionnier dans ces expériences réformatrices. Cependant il ne suffit pas de prendre des mesures réformatrices pour que le système se réforme effectivement. En ce sens les réticences suscitées parmi le personnel administratif des finances par l’application des mesures réformatrices dès la première moitié du XVIIIe siècle ont pu aussi jouer le rôle d’alerte pour la Monarchie au moment d’étendre lesdites réformes aux autres secteurs de l’administration coloniale.
En este texto, nos preguntamos qué espacio ocupa la reforma de la administración de las haciendas coloniales dentro del amplio proceso reformador en el siglo XVIII. Por cierto, es importante advertir que la cronología invita a conferir a dicha administración un papel pionero en estas experiencias reformadoras. Sin embargo, no basta tomar medidas reformadoras para que se reforme efectivamente el sistema. En este sentido, las reticencias que suscita entre el personal de la administración de la Hacienda la aplicación de las medidas reformadoras ya en la primera mitad del siglo XVIII también pueden desempeñar el papel de alerta para la Monarquía, cuando ésta se propone extender dichas reformas a otros sectores de la administración colonial.
Texte intégral
Introduction
1De longue date, les serviteurs de la Monarchie hispanique eurent une solide conscience de la nécessaire réforme du système administratif colonial, tout spécialement dans le domaine fiscal. Rappelons simplement ici que les premières ébauches d’une administration coloniale accordent, très vite, une attention forte à cette question fiscale. Dès son premier voyage, Christophe Colomb est accompagné d’un contrôleur royal chargé de veiller aux intérêts financiers du monarque1. De même, dès 1521, c’est-à-dire à peine la conquête de Mexico-Tenochtitlán devenue effective, une caisse royale y est aussitôt créée. Ces éléments confirment bien, d’emblée, l’attention portée par la couronne de Castille à la dimension « administrative » d’un empire américain naissant. Ultérieurement, cette inquiétude ne disparaît pas, conformément à la mise en place d’un « État moderne » dans l’espace relevant de cette monarchie ibérique2. Dans le même temps, le développement de l’appareil d’État alimente débats, interrogations, suggestions parmi les conseillers des princes. En Espagne, cette situation donne naissance à une longue, forte et féconde tradition littéraire, celle des donneurs d’avis ou arbitristas3. Ces auteurs de projets de réformes aux caractères divers – elles vont du politique à l’économique en passant par le social – tendent à se multiplier, témoignant des interrogations que suscite le développement du système impérial. Pour ces auteurs dont le nombre se multiplie à partir des années 1550, la question qui sous-tend toutes leurs réflexions peut se résumer à l’inquiétude suivante : l’empire d’Amérique, malgré ses « trésors », n’est-il pas en train d’engloutir les forces espagnoles ? Il est vrai que les banqueroutes successives des monarques espagnols de cette seconde moitié du XVIe puis du XVIIe siècle, que les échecs militaires en Europe – à commencer par le désastre de l’Invincible Armada – remettent en cause l’idée d’une domination impériale inaugurée avec le règne de Charles Quint. C’est dire que cette littérature se situe d’abord comme autant de réponses à un constat de plus en plus partagé, celui de la décadence qui menace, quand elle n’est pas déjà à l’œuvre...
2En Amérique même, cette littérature se conjugue avec une autre tradition non moins vigoureuse que la précédente : celle des dénonciations des situations locales, des abus et désordres de tous ordres afin d’attirer l’attention de la couronne, au risque permanent de grossir le trait pour se faire entendre. D’une certaine manière, l’un des tous premiers à s’adonner à cet exercice de style n’est autre que Bartolomé de Las Casas avec sa « Très brève relation de la destruction des Indes », discours qu’il prononce devant le conseil des Indes en 1550 avant de le faire publier à Séville en 15524. Après lui, ces textes tendent à devenir un genre presque inépuisable qui se décline de manières les plus diverses. Les récits de voyageurs y contribuent à leur façon dès le XVIIe siècle, à l’image de ceux de Thomas Gage (1648 pour la première édition parue à Londres) ou de Gemelli Carreri (1699-1700 pour la première édition parue à Naples) ou, plus tard, des nombreux témoignages produits par les commerçants français à partir du début du XVIIIe siècle, qu’il s’agisse d’Amédée Frézier (1717) ou d’Accarette (1670 ?)5. Tous mettent en évidence les failles ou les faiblesses du système, à leurs yeux gangréné par la corruption dont ils sont d’ailleurs, pour certains d’entre eux, les bénéficiaires6... De très nombreux rapports ou témoignages d’administrateurs espagnols en mission vont dans le même sens, multipliant les dénonciations de ces abus présentés comme une norme dans le fonctionnement de l’appareil administratif américain7. On retrouve exactement le même esprit dans les rapports de visite rédigés par les fameux juges visiteurs des Indes (visitadores de Indias), véritables missi dominici au service du monarque castillan. Contrairement à ce qu’une historiographie trop préoccupée à étudier les « racines de l’indépendance » a longtemps affirmé, ces inspecteurs de l’administration se manifestent bien avant les opérations de contrôle menées par José de Gálvez pour la Nouvelle Espagne ou par José Antonio de Arreche au Pérou. En réalité, la pratique de ces inspections remonte bien plus haut dans le temps même si toutes n’eurent sans doute pas l’impact des deux dernières organisées au début du règne de Charles III (1759-1788)8.
3Le point commun à toute cette littérature n’est autre que la dénonciation de situations acquises depuis longtemps et la proposition de réformes, plus ou moins radicales selon les cas et les auteurs. Tel est bien le cas de celle produite au cours du XVIIIe siècle et qui inspire en partie les orientations politiques prises dans un esprit réformateur dès l’arrivée des Bourbon sur le trône d’Espagne. Dans ce contexte, on se doit de souligner l’originalité d’une source, assez méconnue encore aujourd’hui, déposée à la Bibliothèque Nationale de Madrid et publiée pour la première fois en 1937 à Mexico9. Avant cette date, seuls quelques chapitres avaient eu l’honneur de la publication au cours du siècle antérieur. Il s’agit du discours intitulé Enfermedades políticas que padece la capital de esta Nueva España en casi todos los cuerpos de que se compone y remedios que se le deben aplicar para su curación si se requiere que sea útil al rey y al público [Maladies politiques dont souffre la capitale de cette Nouvelle Espagne dans presque tous les corps dont elle se compose et remèdes qu’il faut lui appliquer pour sa guérison si l’on veut qu’elle soit utile au roi et au public], témoignage d’un contemporain de la politique de réformes menée en Nouvelle Espagne par J. de Gálvez et dont l’auteur lui-même, Hipólito Villarroel, se révèle être un proche du juge visiteur (visitador) soi-même. Ainsi définie, la source se révèle comme présentant, au moins, un intérêt double. Le premier est bien de se placer, non pas avant mais à l’époque même des réformes. Il ne s’agit donc pas d’un rapport de plus, comme il y en a tant. Le texte, rédigé entre 1785 et 1787, est donc bien contemporain de cette période durant laquelle les inspections menées par J. de Gálvez, tant à Mexico que dans le reste de la vice-royauté, préparent la mise en place des grandes réformes qui s’annoncent.
4L’auteur de ce témoignage a collaboré avec J. de Gálvez dont il a été un chargé de mission (comisionado) dans le déroulement des inspections. Il s’est notamment vu confier par le juge visiteur la réalisation sur place de l’inspection de la caisse royale d’Acapulco, haut lieu s’il en fut de la fraude et de la contrebande10... Par la suite, il est nommé dans diverses charges administratives locales, toujours dans l’esprit de contribuer à éradiquer les abus, objectif dont son mentor a fait le cœur de son action politique en Nouvelle Espagne. Par la suite, après le retour en Espagne de J. de Gálvez, il ne cesse de bénéficier de la protection du grand réformateur, profitant de toute évidence de son ascension dans l’appareil administratif espagnol11. Comme il advient souvent dans de tels cas de figure, la mort de ce dernier, en 1787, compromet brutalement la situation du fidèle serviteur : sa position se fragilise rapidement, au point qu’il disparaît de notre horizon dès 1789.
5Malgré l’intérêt évident de la source rédigée par un homme d’expérience sur les questions d’administration des finances, ses limites n’en sont pas moins réelles. Parmi elles, au moins deux apparaissent comme importantes à souligner. L’angle d’observation choisi par l’auteur, révélé par le titre de son rapport, montre l’étroitesse du terrain d’observation qui se limite strictement à la capitale12. H. Villarroel ne nous propose donc pas une vision d’ensemble mais plutôt une plongée dans un secteur administratif réduit. Dans le même temps, le terrain d’observation n’est pas indifférent. Mexico constitue le cœur du système administratif, le siège de tous les pouvoirs et le lieu où tout se joue : c’est donc bien le « centre de commandement » du système colonial qui est passé au scalpel par H. Villarroel.
6Un autre aspect tend aussi à réduire la portée de ce texte, à savoir le côté atrabilaire de son auteur. Son caractère manifestement rugueux l’amène à développer tous les aspects les plus négatifs parmi ceux qu’il observe dans le fonctionnement du système colonial, au risque probablement d’offrir un regard déformant. Dans le même esprit, son penchant moralisateur l’incite à voir les dysfonctionnements observés d’abord comme le résultat des « modes » en vigueur quand ce n’est pas comme l’expression des « faiblesses humaines ». On comprend donc que ses commentaires méritent le plus souvent d’être lus avec précaution. Malgré cela, son rapport n’en reste pas moins un « regard autorisé » sur les résultats des réformes administratives, dont celles des finances, engagées tout au long du XVIIIe siècle.
7Dans ce domaine, on peut rappeler les principaux traits, imposés dès la première moitié du XVIIIe siècle, qui définissent cette politique réformatrice. Elle se résume à quelques grandes règles qui ne cesseront d’être revendiquées comme les conditions du succès de cette politique. La première concerne l’accent mis sur la professionnalisation des officiers du roi. Cette préoccupation supposait l’abandon des modalités de recrutement traditionnelles – parmi lesquelles la vénalité des charges jouait un rôle important sans être pour autant exclusif – afin de les remplacer par une attention portée à l’expérience professionnelle traduite en termes de compétences comme critère central dans ces procédures. Une deuxième règle concerne l’introduction de l’exigence de la mobilité géographique tout au long d’une « carrière ». Chaque promotion devait s’accompagner automatiquement par un changement d’affectation, se traduisant en termes de hiérarchisation des postes à pourvoir. Cette gestion des « parcours professionnels » des officiers du roi prétendait mettre en place un véritable cursus honorum dans l’espoir de favoriser la gestion de leurs carrières. Enfin, une dernière règle concerne la mise en place d’une nouvelle hiérarchie au sein de l’appareil administratif en lien avec l’objectif du renforcement du maillage pesant sur le territoire colonial. Dans ce domaine, la création de nouvelles circonscriptions dans des administrations déjà existantes – comme celle de nouvelles caisses royales fondées durant cette période – ou celle de nouvelles entités administratives – tout spécialement avec la création des intendances et des subdélégations – contribuèrent à renforcer le contrôle administratif sur des territoires de taille plus modeste.
8Dans un tel contexte de transformation du cadre administratif, la question qui guide notre réflexion ici peut s’exprimer de la manière suivante : comment l’un des collaborateurs de Gálvez, qui reste, à tort ou raison, l’incarnation de la généralisation de cette politique de réformes, en perçoit-il l’impact ?
Un « administrateur-justicier »
9Avant de répondre à cette question, il n’est pas inutile de retracer le parcours de cet officier du roi. Notre première rencontre avec H. Villarroel se réalise dans le cadre de la mise en place de la visite confiée à J. de Gálvez. Ce dernier, probablement instruit des mésaventures habituelles vécues par nombre de ses prédécesseurs, choisit de frapper d’entrée afin de profiter pleinement de l’effet de surprise. Cette rapidité d’intervention est aussi, pour lui, un moyen d’éviter, ou à tout le moins de réduire, les risques d’une coalition des institutions en place face à celui qui, venant de l’« extérieur », est inévitablement perçu comme un intrus13. Aussi, à peine débarqué à Veracruz, sans attendre d’arriver à Mexico, décide-t-il de se lancer dans l’opération de contrôle qui lui a été confiée. Il s’installe dans le port pour plusieurs semaines, multiplie les mesures conservatoires à l’encontre des officiers en fonction14. Suivant une logique pas toujours très claire, il va même jusqu’à jeter plusieurs d’entre eux en prison, probablement dans le but de frapper les esprits. Enfin et sans attendre, il prononce les premières condamnations à l’encontre de la plupart d’entre eux sous la forme de suspension de poste, d’amendes, de saisies de biens et de peines de prison15.
10Une fois atténué l’effet de surprise, il choisit de s’inscrire dans la durée. Cette nouvelle stratégie coïncide avec l’arrivée de J. de Gálvez à Mexico. C’est dans ce but qu’il recrute des auxiliaires de visite qu’il envoie en mission à travers toute la Nouvelle Espagne. C’est parmi eux qu’apparaît alors, dans la documentation, Hipólito Villarroel. Sur ce juriste, distingué du titre de Licencié (licenciado) dans plusieurs documents, nos connaissances sont rares16. Il naît en Vieille-Castille, entre 1715 et 1725, ce qui en fait un contemporain de la première génération espagnole des réformateurs éclairés du XVIIIe siècle. Sur la date de son arrivée en Nouvelle Espagne, nous n’avons aucune certitude si ce n’est un repaire incontestable : en 1761 il occupe le poste d’alcalde mayor de Cuautla de Amilpa17, fonction à laquelle il est désigné pour une durée de 5 ans. En fait, il y reste le double18. Simultanément, grâce à la pratique du recours à des lieutenants auxquels il délègue ses fonctions, il obtient d’autres nominations à titre de commissions : responsabilité de la perception de la recette du tabac dans son district ; inspection de la douane de Puebla. C’est dire que l’homme a de l’entregent, qu’il possède quelques protections bien placées en Espagne et qu’il sait aussi se faire remarquer des autorités vice-royales.
11Comment et pourquoi le visiteur Gálvez le distingue-t-il ? Rien ne permet de répondre avec certitude à cette question, si ce n’est, peut-être, qu’il présente aux yeux de ce dernier, un double avantage : métropolitain arrivé récemment en Nouvelle-Espagne, en poste depuis quelques années seulement, il possède une réelle expérience de « terrain » sans être totalement inséré dans le milieu local. Quoi qu’il en soit des motivations de J. de Gálvez, avec la fonction de juge par commission (juez comisionado) le voilà associé, sous l’autorité du neveu du vice-roi, Teodoro de Croix, à l’inspection d’une zone vitale dans une perspective espagnole, le port d’Acapulco19. Acapulco, c’est le port du « galion de Manille », autrement dit l’un des lieux de prédilection pour les sorties frauduleuses d’argent-métal vers l’Asie, strictement réglementées depuis 1593.
12H. Villarroel s’y comporte en justicier, bien dans la ligne mise en œuvre par J. de Gálvez. Il y impose la suspension généralisée des officiers en poste, tout spécialement les deux officiers royaux de la caisse et ceux des douanes du port. Il multiplie les actes d’inculpation prolixes, les saisies de biens et les nominations de remplaçants. Sur l’efficacité de son intervention, le doute n’est pas permis, comme le précise W. Borah :
« Le 29 janvier, l’inspection découvrit des marchandises sur le San Carlos, d’une valeur de 460 890 pesos, alors que la valeur enregistrée se montait à seulement 44 104 pesos20. »
13C’est dire que le juge par commission (comisionado), placé sous l’autorité du jeune de Croix, sait se faire apprécier des autorités vice-royales et du visiteur général. Après sa mission à Acapulco et les succès remportés, il voit son sort étroitement lié à celui de J. de Gálvez. À compter de cette période et jusqu’à sa mort, ce dernier se comporte comme son véritable protecteur. Pourtant, quelques mois plus tard, ce même Gálvez n’hésite pas à corriger les excès de zèle de son auxiliaire et protégé : au moment de prononcer le jugement définitif contre tous les inculpés d’Acapulco par H. Villarroel, il n’hésite pas à les blanchir et à les réinstaller dans leurs fonctions... Les évidents abus du juge par commission ne se retournent pourtant pas contre lui, le visiteur lui maintenant toute sa confiance et le recommandant probablement auprès du vice-roi. Cet appui va se révéler précieux. Fort de son image d’efficacité, il se voit confier le 10 février 1768 une nouvelle commission, à Saltillo cette fois-ci, afin de régler le conflit entre les héritiers de Prudencio Orovio Bastierra qui s’en disputent l’important héritage depuis 1756. Au moment de sa nomination, le vice-roi de Croix justifie son choix auprès du Conseil des Indes en ces termes élogieux :
« En raison de sa bonne conduite, et j’espère que ce que l’on n’a pu obtenir en onze ans sera ainsi obtenu en quatre mois21. »
14Son protecteur profite d’ailleurs de cette mission septentrionale pour lui en confier simultanément une seconde, la visite des différents ramos de l’administration des finances du secteur22. Pourtant, l’homme en cour voit brutalement se retourner une situation si favorable, suite à sa mise en cause de sa manière, probablement trop « ferme », de mener l’affaire de l’héritage Orovio Bastierra. Quoi qu’il en soit des inévitables manipulations dans ces dénonciations très classiques, l’homme est suspendu de toutes ses fonctions le 21 mai 1770 par le même vice-roi qui, quelques mois avant, dressait son éloge. Peu après, et alors que rien n’indique que son protecteur ait tenté la moindre intervention en sa faveur – impuissance ? lâchage d’un subalterne inutilement zélé et peut-être brutal ? – il s’embarque à Veracruz pour retourner en Espagne, probablement plaider sa cause auprès du Conseil des Indes. Le dossier constitué à son encontre devait être probablement bien léger : à l’automne 1770, le Conseil des Indes le blanchit à son tour, mettant au contraire en cause la gestion vice-royale de l’affaire. Cette absolution précède de quelques mois le retour de son protecteur en Espagne en mai 1771, signes qui accompagnent le retour à une situation plus favorable pour lui : le 1er mai 1773, il décroche un nouveau poste d’alcalde mayor, à Tlapa, l’une des circonscriptions considérées parmi les « meilleures » de la vice-royauté, en termes de rendement économique et financier s’entend23. C’est dire si son crédit personnel se trouve alors rétabli. Il exerce cette charge durant 10 ans, la residencia24 engagée au bout de 5 ans n’étant transmise par le fiscal de l’Audience, pour résolution, qu’à l’automne 178325.
15À cette date, il obtient de son protecteur, alors devenu ministre des Indes, une demande adressée au vice-roi en fonction pour lui obtenir un nouveau poste « correspondant à son aptitude et au mérite dont il a fait montre antérieurement pendant ma visite dans ce royaume26 ». En octobre 1783, il est nommé par le vice-roi Bucarelli assesseur au tribunal de la Acordada de Mexico, à titre intérimaire27.
16C’est à cette époque qu’il conçoit de dresser un bilan de la situation et de l’application des mesures de redressement administratif entreprises par son protecteur. À cette fin, il lui adresse deux lettres successives, la première en décembre 1784, l’autre en janvier 1785, où il dénonce les obstacles rencontrés dans l’application des réformes. Tous les secteurs de l’administration de la vice-royauté sont ainsi dénoncés, depuis l’audience, jusqu’aux tribunaux ecclésiastiques en passant par le secteur des finances, le tribunal de la Acordada... Il va même jusqu’à s’y adonner à des accusations ad hominem à côté d’autres accusations d’ordre plus général. Il précise même :
« Les ennemis de Votre Excellence sont nombreux, qui censurent votre gouvernement et rendent le nom de Gálvez odieux même pour le vulgaire28. »
17On peut considérer ces missives comme autant de viles flatteries d’un client soucieux d’entretenir le lien de protection dont il dépend. Selon une pratique habituelle, il dénonce alors les « autres » comme autant de « mauvais ministres » du roi, réalisant en contrepoint et à peu de frais son propre éloge puisque, précise-t-il aussitôt, et à la troisième personne :
« Tout le monde n’a pas le zèle et l’amour désintéressé de Villaroel29. »
18Mais ces lettres, d’une certaine manière assez convenues, ne sont manifestement pas que cela puisque, à la suite de ces deux courriers, J. de Gálvez charge le vice-roi Bucarelli de vérifier les informations qu’elles contiennent et d’apporter
« des informations officieuses sûres des faits qui y sont rapportés [dans les deux lettres], informez de tout ce que l’on découvrira et portez remède sans tarder aux maux qui s’avèreront véritables30 ».
19L’affaire va cependant en rester là en raison de la mort, en juin 1787, du protecteur de Villarroel, le ministre des Indes J. de Gálvez. Cette perte est d’autant plus sensible pour l’officier que, à Mexico même, une rotation rapide des vice-rois en exercice à la même époque rend délicats le suivi de l’opération engagée et l’obtention de nouvelles protections locales. On peut cependant conjecturer que le manuscrit de H. Villarroel est étroitement lié à cette demande d’enquête puisqu’il aurait été rédigé pour l’essentiel au cours du premier semestre de l’année 1785, c’est-à-dire postérieurement aux dates d’envoi de ses deux lettres de dénonciations. Le manuscrit dont nous disposons est donc l’expression d’un regard critique sur une administration que les responsables politiques espagnols ont voulu profondément réformer et dont l’auteur a été l’un des nombreux exécutants.
20À ce propos, l’introduction du mémoire explique très clairement la finalité poursuivie. L’auteur s’appuie sur ses près de 25 ans « d’expérience, travaux et tracas » dans la ville de Mexico. Il prend aussi en compte l’air du temps, « temps qu’avec raison on appelle des Lumières », illustrant son discours modernisateur et sa proximité intellectuelle avec la génération des grands réformateurs espagnols du siècle31. Son objectif est bien de contribuer à l’amélioration du système administratif qu’il inscrit dans une perspective historique. À ce titre, il prend modèle sur deux épisodes réformateurs antérieurs qu’il met en parallèle. Le premier concerne le bilan dressé en juin 1716 par le vice-roi alors en fonction, le duc de Linares, dans le rapport laissé à son successeur conformément à la règle32. Aux yeux de H. Villarroel, l’action de ce vice-roi constitue le modèle d’une action réformatrice et d’un rapport clair et franc pour le nouveau venu
« s’engageant à lui faire bien connaître le caractère du peuple qu’il allait gouverner33 ».
21Le choix de Villarroel peut sembler quelque peu arbitraire, même si la période du gouvernement du duc de Linares correspond en effet à une active politique de reprise en mains et si son rapport de sortie de charge est en effet très clair. Mais il y exprime aussi abondamment son impuissance et ses difficultés à contrôler des pans entiers de l’administration, tout spécialement celle des finances. Une explication de son choix est peut-être à rechercher dans le fait que cette période correspond à une intense activité de visites et de contrôles débouchant sur une multiplication de sanctions, tout spécialement dans l’administration des finances34.
22À l’inverse, le choix du rapport de J. de Gálvez au vice-roi Antonio María de Bucarelli de décembre 1771 renvoie à des raisons évidentes. Il n’en souligne pas moins quelques-unes des qualités d’un texte qui précise
« l’état dans lequel étaient les finances royales et les voies de son administration, les informations sur le caractère des magistrats du royaume35 ».
23Les choix et remarques de H. Villarroel permettent ainsi d’identifier des comportements et des objectifs qui lui servent de repères dans la situation que vit, en cette décennie 1780, la Nouvelle Espagne : malgré une volonté de réforme affichée, ses autorités se voient régulièrement obligées de céder, voire même parfois de reculer, devant une entreprise aux difficultés extrêmes. Cela résulte essentiellement pour lui de deux raisons principales. Il souligne d’abord le manque de relais sur place capables de surmonter une situation souvent chaotique, relais indispensables pour mener à bien les réformes envisagées. Il met aussi en avant les charges quotidiennes trop lourdes pesant sur les vice-rois, sur lesquels tout repose et qui sont les seuls réellement fiables. Sans doute y a-t-il dans ce dernier argument une bonne dose de courtisanerie de la part d’un subalterne dont le sort dépend grandement des vice-rois en exercice. Mais on ne peut nier qu’il corresponde aussi à une part de réalité ayant contribué, depuis les années 1740, au renforcement régulier de la structure gouvernementale vice-royale36. Quoi qu’il en soit, à travers les positions exprimées par H. Villarroel et les arguments employés, ce sont très clairement les fondements d’une analyse très pessimiste qui surgissent.
Un regard sur l’administration coloniale à la fin XVIIIe siècle
24Le sommaire du rapport est révélateur des préoccupations de son auteur. Il est structuré autour de quatre grands thèmes permettant d’aborder la situation de la vice-royauté. Le premier concerne l’état des institutions ecclésiastiques, le second présente celui des tribunaux de justice, le troisième celui de l’économie vice-royale, le dernier enfin celui de l’armée dans la vice-royauté. Ce rapport est complété d’une réflexion critique sur la future implantation des intendances dans l’empire décidée en 1786. Compte tenu des thèmes abordés, on comprend que le rapport restitue d’abord le regard d’un juriste. Dans le même temps, il s’agit aussi d’exprimer des réactions face à l’actualité, tout spécialement celle qui concerne la mise en place des réformes administratives dans le contexte de crise économique qui affecte la Nouvelle Espagne en cette fin de siècle.
25Le rapport constitue d’abord un diagnostic des fléaux observés dans l’administration coloniale d’une manière générale par H. Villarroel. Le premier concerne la concentration des pouvoirs entre les mains du vice-roi, non pas par une quelconque dénonciation de l’autoritarisme qui en découlerait mais, plus empiriquement, parce qu’il est facteur de lenteur du système administratif puisque
« messieurs les vice-rois y perdent un temps qu’ils devraient consacrer à d’autres affaires et à des questions d’économie et de gouvernement, ils s’affairent sans fruit et cela les oblige à faire durer le traitement des dossiers37 ».
26Il dénonce également ce qu’il perçoit comme un autre des fléaux de l’évolution administrative coloniale, à savoir l’augmentation du nombre des officiers. Celle-ci, pensée comme une réponse au retard accumulé dans le traitement des dossiers, se révèle selon lui non seulement inefficace mais coûteuse, d’autant plus qu’elle est associée à une politique générale d’augmentation des rémunérations conçue comme moyen pour lutter contre la corruption.
« La récente création d’emplois et l’augmentation des salaires [...] auraient dû être bénéfiques aux sujets, permettant un traitement plus rapide des affaires et une meilleure administration de la justice38. »
27Cette mise en cause n’a, en fait, rien de bien neuf. La dénonciation de l’augmentation du coût de l’administration américaine, sans réel gain de « productivité », est un grand classique de ce genre de littérature. Bien plus, c’est l’un des arguments récurrents des membres du Conseil des Indes, face à toute création de postes d’officiers39. Dans le même temps, H. Villarroel dénonce aussi le maintien d’une pratique ancienne, à savoir la multiplication des commissions confiées à des officiers en place40. Il la présente comme un simple moyen destiné à augmenter les revenus de ces derniers – il qualifie les rémunérations qui y sont associées de simples « ayudas de costa », c’est-à-dire d’indemnités – tout en contribuant à réduire encore leur disponibilité au service de leur charge. On peut ici préciser que l’auteur parle d’expérience, ayant été lui-même soumis à ce type de pratiques durant une vingtaine d’années, avec les conséquences que l’on sait. Enfin, H. Villarroel souligne les effets pervers de la multiplication des réformes, qui s’accompagnent d’autant de nouveautés pour les officiers en poste lorsqu’il écrit :
« Il ne fait nul doute que les changements de système comportent des inconvénients41. »
28À ces critiques d’ordre général viennent s’ajouter quelques observations à propos de la situation des finances, même si ce secteur administratif pourtant essentiel est peu présent dans l’ensemble du propos. Dans ce domaine, son appréciation sur un secteur administratif qu’il connaît particulièrement bien mérite d’être retenue. Il accorde d’abord une approbation générale à la politique suivie à l’égard des finances royales dont il estime que :
« Les différents secteurs ont pris la juste direction qui convenait pour assurer les charges indispensables de l’État42. »
29Dans cette approbation d’ensemble de la politique de réforme à laquelle il a été d’ailleurs associé, il ajoute une précision qui concerne la création d’un Procureur des finances royales (« fiscal de Real Hacienda ») en 178043. Là encore, on ne saurait se surprendre de son adhésion à une réforme poursuivie de longue haleine par son mentor, J. de Gálvez, et concrétisée seulement à la fin des années 1770. Il explique que cette présence de trois fiscales ayant en charge trois grands secteurs juridico-administratifs – les affaires civiles, les affaires criminelles et les affaires fiscales – représente l’une des meilleures défenses des intérêts du roi et de ses sujets.
30Dans le même temps, il n’en exprime pas moins d’importantes réserves qui portent en priorité sur le fonctionnement effectif de cette administration observée depuis la mise en place de ces réformes de structure. En d’autres termes, il souligne le décalage entre le projet, tel qu’il a pu être conçu, et la réalité de sa mise en place. De la même manière, il dénonce aussi l’insuffisante lutte contre les abus des percepteurs d’alcabala44, tout spécialement leur mode de rétribution assis sur le maintien de la pratique de contrats, qu’il s’agisse d’arrendamientos – affermages – ou d’asientos – régies indirectes. Là encore, il s’agit d’une mise en cause traditionnelle, se traduisant par l’alternance entre administration directe et affermage d’un certain nombre de recettes fiscales45. Dans le même temps on peut s’étonner de la critique de H. Villarroel puisque, depuis 1753, le processus de retour de cette administration sous contrôle royal avait été mis en marche, à commencer par la plus copieuse, à savoir celle de Mexico. À l’achèvement du dernier contrat passé avec le Consulat des marchands, en 1754, la perception de cette recette revint sous le contrôle du bureau des comptes (contaduría)46. En juillet 1776, le processus de récupération de cette recette fut mené à son terme par un décret royal qui décidait l’abolition de tous les fermages d’alcabalas encore en vigueur. Il plaçait toutes ces recettes sous la gestion de l’administration des diverses douanes régionales47. On peut cependant s’interroger sur l’application effective de cette décision, compte tenu de ce qu’écrit H. Villarroel en 178548.
31Une dernière réserve concerne la situation du Tribunal des comptes (Tribunal de cuentas), sorte de troisième chambre de l’audience de Mexico créée au début du XVIIe siècle49. H. Villarroel reconnaît la nécessité d’en améliorer encore le fonctionnement mais estime que les réformes déjà entreprises demandent du temps avant d’être jugées. Dans le même temps, et rejoignant ainsi les critiques adressées par le passé à cette institution, il n’hésite pas à suggérer sa suppression si les résultats obtenus restent insuffisants.
32À travers l’ensemble de ces remarques, on mesure l’évaluation critique des réformes imposées et de leurs effets formulée par H. Villarroel. Lui qui appartient à la génération des réformateurs espagnols dont il se revendique, n’en reste pas moins prisonnier de l’éternel débat alimenté, depuis près de trois siècles, par les projets successifs de réforme de l’administration impériale. On constate qu’il est d’abord très attentif au rapport entre les coûts des réformes engagées et les bénéfices obtenus, débat qui pourtant dans le passé a été le prétexte à tous les immobilismes. Dans le même temps, le juriste qu’il est reste aussi prisonnier d’une conception assez archaïque de l’appareil administratif qui place la justice au centre du système. En ce sens, H. Villarroel se montre assez peu capable de penser la « professionnalisation » de l’administration ainsi que ses effets induits.
33Une telle vision, qui a du mal à rompre avec le passé, se révèle particulièrement présente dans son texte analysant la décision d’implantation des intendances. H. Villarroel se dit très favorable au principe même de cette réforme pour trois raisons essentielles. La création des intendances signifie d’abord un allègement des charges pesant sur les vice-rois dont on a vu qu’il en faisait l’une des premières causes responsables du blocage du système. Dans le même temps, la procédure d’implantation de ces nouvelles circonscriptions, intégrées aux anciennes, ne remet pas en cause l’organisation administrative d’ensemble qui est maintenue. Enfin, ce nouvel échelon administratif devrait selon lui contribuer à une certaine « décongestion administrative » du centre de la vice-royauté. Sans parler de « décentralisation », H. Villarroel dénonce de fait l’hypertrophie de la capitale fondée sur la centralisation du système vice-royal. Le nouvel échelon administratif a donc aussi pour fonction de permettre un certain rééquilibrage dans l’administration de l’espace colonial.
34Cependant, H. Villarroel n’en dresse pas moins un véritable réquisitoire sur le décret de 1786. Cette dernière partie de son rapport est d’ailleurs très explicitement intitulée « Juste rejet du règlement des intendances » (« Justa repulsa del reglamento de Intendencias »). Afin de justifier sa diatribe, il s’appuie sur une citation de Salluste qu’il place en exergue selon laquelle :
« Concordia parveae res crescunt, Discordia maxime dilabuntur50. »
35Pour le juriste qu’est Villarroel, ce n’est donc pas la réforme en soi qui est en cause mais bien ses effets déstabilisateurs sur la société américaine. Il considère la réforme comme nécessaire dans le but de résoudre les problèmes que rencontre le système colonial, tout spécialement dans le domaine fiscal qui constitue selon lui la visée principale du projet. Dans ce domaine, il souligne d’ailleurs les aspects positifs des réformes entreprises, tout spécialement dans la foulée de la visite dont il a été un collaborateur actif :
« Il est aussi certain que, depuis quelques années, on s’est efforcé avec ténacité de débrouiller ce confus chaos et de faire en sorte que le trésor royal puisse percevoir tous les profits dont il était susceptible ; que les recettes ont été mises sur un pied plus avantageux qu’auparavant51. »
36À ce propos, l’aspect le plus positif est bien constitué par le retour de la gestion des impôts par les services de la couronne à propos desquels il n’hésite pas à écrire :
« Il ne fait pas de doute que de nombreuses branches des recettes fiscales qui n’étaient pas bien en dehors de la Couronne se sont accrues depuis leur incorporation à la Couronne et qu’ainsi l’on a causé du tort à de nombreux individus particuliers [...]. Leur incorporation à la Couronne était très souhaitable52. »
37Dans le même temps, il ne peut s’empêcher de souligner tous les méfaits qu’il perçoit dans la mise en place de ces réformes. Le premier concerne la non prise en compte des intérêts des sujets américains du roi d’Espagne. À ses yeux, l’amélioration des recettes fiscales de ce dernier est contraire aux intérêts des premiers car elle provient pour l’essentiel de deux impôts qu’il considère comme également, même si différemment, destructeurs de la société coloniale : les taxes perçues au titre de l’alcabala et du pulque53. À ce titre, les réformes entreprises se révèlent incapables d’améliorer la situation car elles ne renforcent pas les institutions en place tout en prenant le risque de mécontenter les sujets du roi. On ne peut qu’être attentif à la perspicacité d’H. Villarroel qui perçoit très bien l’enjeu politique attaché à cette question fiscale alors qu’à Madrid une telle approche ne semble pas prise en compte. À ce titre, sa critique de la réforme de la gestion des impôts, qu’il applique essentiellement à l’alcabala, mérite d’être détaillée. Il y voit fondamentalement quatre dangers. En remettant en cause un contrat préalablement signé entre le roi et ses fermiers, le risque encouru n’est autre que d’altérer la nécessaire confiance des sujets dans la parole royale. Bien plus, la mesure affaiblit le corps des commerçants qui a toujours été un fidèle et solide appui pour le roi afin de faire face à ses besoins. Ce faisant, elle risque de remettre en cause la prospérité de la vice-royauté dont le commerce, et non la mine, constitue la véritable colonne vertébrale. Enfin, et plus largement, le nouveau mode de gestion va de pair avec une inflation du personnel, augmentant donc le coût de fonctionnement54. La sévère critique de la réforme qu’il établit repose ainsi autant sur la méthode suivie – brutale et non respectueuse des coutumes ou des pratiques en place – que sur ses effets pervers à plus ou moins long terme. Elle débouche sur une dénonciation qu’il résume à travers la formule des « cinq blessures » que produit la réforme des intendances dans le domaine des finances : le non respect du contrat signé, la perte de prestige de la justice royale, l’affaiblissement du commerce, la croissance des dépenses et enfin le déclin des ressources ecclésiastiques. À travers ces arguments, on constate combien l’expérience américaine de plus de 25 ans a éloigné progressivement H. Villarroel de son protecteur sans pour autant l’amener à renier ses engagements initiaux.
Conclusion
38L’intérêt du discours de H. Villarroel réside bien dans ce qu’il exprime, expérience aidant, les contradictions face auxquelles se trouve la monarchie espagnole dès qu’elle aspire à imposer une réforme du système administratif colonial. D’un côté, le rapport illustre le souci permanent d’améliorer la part des ressources tirées des colonies débouchant en Espagne. Si cet état d’esprit n’a rien de nouveau, J. de Gálvez en a été l’un des porteurs les plus significatifs et, peut-être, parmi les plus déterminés. Sa finalité est bien de placer les économies des régions américaines au service des prérogatives de la métropole, tout spécialement en évitant pour cette dernière toutes « fuites » dans la circulation des flux métalliques. En d’autres termes, et pour revenir sur la vieille affirmation de R. Levene, il s’agit bien de faire des vice-royautés américaines des « colonies » effectives. De l’autre, H. Villarroel n’hésite pas à prendre le parti des intérêts américains ayant progressivement pris conscience qu’ils ne peuvent s’identifier complètement à ceux de la métropole. Aussi, dans la perspective d’une nécessaire réforme, souligne-t-il l’impossibilité d’imposer une approche unilatérale de la réforme. Selon lui, la métropole ne peut négliger que, depuis près de trois cents ans, des règles, des coutumes, des réalités américaines se sont progressivement établies que l’on ne saurait bafouer sans risque. De fait, c’est bien à ce dilemme que la monarchie n’a cessé de se heurter, hésitant systématiquement lors de toute initiative de réforme entre ces deux contraintes. Il suffit de rappeler les hésitations et, surtout, les compromis sur lesquels déboucha la politique de « conquête des conquistadors » à compter du milieu du XVIe siècle, tout spécialement lors de la suppression de l’encomienda.
39Au-delà de cette contradiction générale, s’ajoutent la dimension personnelle que révèle le texte et celle des contradictions de son auteur. Engagé en Amérique au service du réformateur J. de Gálvez, on le voit, avec le temps et surtout avec l’expérience du terrain, s’éloigner de la première position pour défendre de plus en plus fermement la seconde. C’est ainsi qu’il n’hésite pas à mettre en cause, dans la première partie de son rapport, la trop faible rémunération des offices de gouvernement – en réalité, c’est d’abord aux alcaldes mayores ou corregidores qu’il pense – justifiant ainsi la tentation de la corruption55. Plus loin, dans son analyse critique de la création des intendances, il en vient à se faire le défenseur de ces mêmes alcaldes mayores, véritable comble pour un « réformateur » quand on sait l’image négative qui était la leur. Ce texte, écrit après avoir exercé cette fonction durant près de vingt ans, cherche à leur rendre justice en réduisant leurs excès à des « erreurs » de choix dans le recrutement et en soulignant au contraire leur « proximité » avec les populations locales56.
40Dans le même temps, quand on se penche sur les solutions proposées par H. Villarroel, il devient une illustration originale et révélatrice de l’aspiration à la « réforme » de cette époque. Comme de nombreux autres auteurs ayant acquis une solide expérience de terrain en cette fin de XVIIIe siècle, la réforme à laquelle il aspire n’est autre que la remise en cause du modèle social de ségrégation imposé au milieu du XVIe siècle avec le projet lascasien57. La réforme ne se limite donc pas à une simple question administrative mais renvoie, plus profondément, à un modèle social. À l’image de ces réformateurs, inspirés ou nourris par l’esprit des Lumières, il aspire à une rationalisation et à une uniformisation administratives afin que le système gagne en efficacité58. C’est clairement cette vision de la réalité américaine que l’on retrouve, quelques décennies plus tard, chez les libéraux du XIXe siècle.
41Mais son séjour aux Amériques lui fait découvrir aussi les aspirations d’une élite créole dont il se sent manifestement très proche. Nous le voyons alors chercher à concilier son aspiration réformatrice et la défense des intérêts d’une catégorie sociale à laquelle il s’identifie. In fine, H. Villarroel en vient à tenir un discours profondément conservateur, sorte de « défense et illustration » du passé et de la tradition, tous les maux dénoncés venant d’abord de leur non respect. C’est bien cette conception qui le porte vers un discours de type moralisateur. Plus largement, H. Villarroel peut être perçu comme un double symbole des projets réformateurs en cette fin de XVIIIe siècle. À travers son évolution intellectuelle, il est d’abord une bonne illustration des difficultés à mettre en place des projets de réformes conçus depuis l’Espagne, attitude que l’on retrouve dans les va-et-vient permanents de la politique espagnole aux Amériques. Simultanément, ce péninsulaire aux comportements de justicier à ses débuts, aspirant à la rupture, montre comment une adhésion sincère à la réforme peut se transformer en éloge du statu quo ante. De ce point de vue, n’anticipe-t-il pas sur la vision qui s’exprime et triomphe, quelques années plus tard, au moment de la crise d’indépendance ?
Notes de bas de page
1 Mahn-Lot, 1960, p. 66.
2 Hermann (coord.), 1989.
3 Sur cette question voir Hermann, 1989 ; Dubet, 2000.
4 Las Casas, 1991.
5 Gage, 1979. Careri, 1968. Accarette, 1992. Frézier, 1995.
6 Sur cette question de l’ampleur de la corruption dans l’administration coloniale voir la récente synthèse de Michel Bertrand, 2011.
7 Ces textes sont légions, notamment dans la correspondance administrative parvenue au conseil des Indes et aujourd’hui disponible à l’Archivo General de Indias, tout spécialement dans les séries gobiernos des diverses audiences. Le récit de F. Seijas y Lobera, Gobierno militar y político del reino imperial de la Nueva España (1702), publié au Mexique par P. E. Pérez Mallaina constitue l’un des modèles du genre (Seijas y Lobera, 1986). Un autre de ces grands classiques de la dénonciation n’est autre que celui rédigé par Jorge Juan et Antonio de Ulloa, Noticias secretas de América, prélude aux grandes réformes administratives de la seconde moitié du XVIIIe siècle (Juan et Ulloa, 1991).
8 Sur le rôle et la place de ces inspections dès le XVIIe siècle, voir Bertrand, 1999, chapitre 7.
9 Villarroel, 1937.
10 Rapport de J. de Gálvez sur le déroulement de la visite dans le port d’Acapulco, 7 novembre 1766. AHN, Consejos, Consejo de Indias, leg. 20730, pièce 1.
11 À son retour en Espagne en 1772, José de Gálvez est nommé gouverneur du Conseil des Indes avant d’être promu en 1775 ministre des Indes, fonction qu’il exerce jusqu’à sa mort, en 1787.
12 On peut traduire le titre du rapport de la manière suivante : Maladies politiques dont souffre la capitale de cette Nouvelle Espagne dans presque tous les corps qui la composent et remèdes que l’on doit lui appliquer pour sa guérison si l’on veut être utile au roi et à ses sujets.
13 Tous les travaux sur les visites administratives, quels que soient l’époque et le lieu considérés, confirment cette difficulté que rencontre tout inspecteur. Dans ce domaine, la visite de Juan de Palafox en Nouvelle Espagne, en 1642, montre jusqu’où pouvaient aller ces affrontements. Israel, 1980, en partic. chap. 7 et 8.
14 Avant même toute prise de sanction, il décide de suspendre tous les officiers en poste dans la ville : ceux de la douane, de la caisse royale et de l’administration civile. AHN, Consejos, Consejo de Indias, leg. 21463.
15 Ibid.
16 L’introduction à l’édition du texte de H. Villarroel que nous avons utilisée (Villarroel, 1994, réédition de celle de 1937) rédigée par Beatriz Ruiz Gaytan, est moins précise que l’étude de W. Borah, à laquelle elle ne fait d’ailleurs pas référence. L’essentiel des informations biographiques relatives au personnage provient donc de cette étude à laquelle nous renvoyons (Borah, 1985). Depuis, ce même auteur a apporté quelques précisions complémentaires dans un article ultérieur (Borah, 1997).
17 Juge de la ville et des villages de sa juridiction.
18 Selon Woodrow Borah, cette durée n’aurait d’exceptionnel puisque les alcaldes mayores restaient en poste jusqu’à l’arrivée de leur successeur, ce qui pouvait représenter des mois, voire des années. Un décret du 21 juillet 1770 précise qu’à cette date, H. Villarroel est démis de ses fonctions d’alcalde mayor de Cuautla, tout en précisant le nom de son successeur. Cela laisserait entendre qu’il exerçait encore à cette date cette fonction à titre probablement d’intérimaire, et qu’aucun titulaire n’avait été encore désigné, ni par le roi, ni par le vice-roi. Cela laisserait entendre qu’il bénéficiait d’appuis auprès de l’un comme de l’autre, lui évitant ainsi de se trouver en concurrence avec un candidat à une fonction qui suscitait bien des candidatures.
19 AHN, Consejos, Consejo de Indias, leg. 20730.
20 Borah, 1985, p. 55 et Navarro García, 1967.
21 AGN, Correspondencia de Virreyes, Marqués de Croix, 2da serie, t. 4, fol. 114 recto-verso.
22 Cette seconde nomination date du 17 mai 1769. Borah, 1985, p. 57.
23 La « valeur marchande » de ces circonscriptions se situait autour de 4 500 pesos au milieu du XVIIIe siècle, Borah, 1985, p. 60.
24 Le jugement de ses années de mandat, confié à son successeur, comme c’est l’usage dans nombre d’offices de justice de la monarchie espagnole.
25 Les charges alors retenues contre lui sont maigres – reconnaissance d’extorsions indues au détriment des Indiens et 1000 pesos d’amende, Borah, 1985, p. 66.
26 AGN, Reales cédulas originales, vol. 125, exp. 134, fol. 193.
27 Sa rémunération, fixée à 100 pesos, représente la moitié de celle du titulaire, José Bala, absent pour cause de maladie. Ibid.
28 AGN, Reales cédulas originales, vol. 131, exp. 114, fol. 228-232.
29 Ibid.
30 Ibid.
31 Villarroel, 1994, p. 52.
32 Ces documents précieux sur l’état de la vice-royauté vue par les vice-rois au sortir de leur charge sont disponibles dans Instrucciones y memorias de los virreyes novohispanos, 2 vol., Mexico, Editorial Porrúa, 1991.
33 Villarroel, 1994, p. 51.
34 Gómez Gómez, 1989 et Bertrand, 1999.
35 Villarroel, 1994, p. 51.
36 Arnold, 1988.
37 Villarroel, 1994, p. 79.
38 Villarroel, 1994, p. 95.
39 On peut renvoyer ici à l’exemple de l’administration des finances et aux réactions de ce Conseil face à toute tentative, par exemple, pour augmenter les places au sein de la cour des comptes. Bertrand, 1999.
40 H. Villarroel consacre à cette question un chapitre complet, p. 97-99 dans l’édition consultée.
41 Villarroel, 1994, p. 99.
42 Villarroel, 1994, p. 52.
43 Sur le lent processus qui déboucha sur cette importante réforme administrative et fiscale, voir Rodríguez García, 1985, plus spécifiquement la deuxième partie.
44 Les alcabalas sont des taxes sur les ventes. Le taux légal de 6 % du prix de vente est souvent revu à la baisse, le prélèvement étant en outre limité à un certain nombre de produits, en accord avec le fermier ou l’administrateur et les corps de métiers, pour rendre le recouvrement praticable et la charge fiscale tolérable.
45 Certains des grands réformateurs antérieurs à ceux de la seconde moitié du XVIIIe siècle y eurent systématiquement recours. Un excellent exemple en est fourni par J. de Veytia Linaje à l’extrême fin du XVIIe siècle. Voir Celaya, 2007 et Bertrand, 1999.
46 Sánchez Santiró, 2001.
47 « Informe sobre arrendamientos de alcabala en Nueva España », 1776, AGN, Ramo General de Parte, vol. 57, Exp. 223.
48 Selon Omar Guerrero, en 1776, toutes les alcabalas de la vice-royauté étaient sous administration directe (Guerrero, 1994, p. 163). C’est ce que confirme, pour le port d’Acapulco dont H. Villarroel avait été l’inspecteur, Hernández Jaimés, 2008. L’ancien inspecteur se laisse-t-il alors emporter par son pessimisme ? Ou est-ce plutôt que la transition n’est pas encore entièrement achevée dans les années 1780 ? La question reste posée.
49 Sur les dysfonctionnements de cette institution abordés dans la longue durée, voir Bertrand, 1999, chap. 3.
50 Villarroel, 1994, p. 297.
51 Villarroel, 1994, p. 300.
52 Villarroel, 1994, p. 303.
53 Villarroel, 1994, p. 304.
54 Villarroel, 1994, p. 304-05.
55 Villarroel, 1994, p. 81.
56 Villarroel, 1994, p. 323 et s.
57 Abad y Queipo, 1813.
58 Borah, 1997.
Auteur
-
Michel Bertrand
Professeur, Université Toulouse-Le Mirail/FRAMESPA.
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