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Les financiers et la construction de l'État

 | 
Anne Dubet
, 
Jean-Philippe Luis

Deuxième partie. Les gens d'affaires dans l'administration royale

Modèles, traditions, innovations. Le Peletier des Forts et la renaissance de la finance sous le règne de Louis XV

Modelos, tradiciones, innovaciones. Le Peletier des Forts y el renacimiento de los financieros en el reinado de Luis XV

Joël Félix

Résumé

Reposant sur une correspondance inédite entre le contrôleur général Le Peletier des Forts et Delacroix, doyen des receveurs généraux des finances, cette contribution entend analyser les conditions politiques et financières du retour en grâce, en 1726, des financiers dans la monarchie. L’analyse des idées de Le Peletier et des critiques que suscita son action administrative permet de mieux apprécier la pensée de ce ministre mal connu qui, à cause du conservatisme de ses principes, chercha à restaurer un modèle d’administration financière modelé sur l’exemple de Colbert. En épurant la finance des excès de la fin du règne de Louis XIV et repoussant l’esprit des réformes de la Régence, Le Peletier contribua, plus que tout autre, à refonder un système financier qui, malgré les crises, allait subsister quasiment intact jusqu’en 1789. Ce chapitre essaye ainsi de contribuer à une meilleure compréhension des controverses concernant la place et le rôle des financiers dans la France de l’Ancien Régime.

Texte intégral

1Dans la France des Lumières, il n’était pas rare d’évoquer les propos du cardinal de Fleury qui, au début de son ministère, avait présenté les fermiers généraux au jeune Louis XV avec les mots suivants : « Voilà, sire, les 40 colonnes de l’État ! » En apparence anodine, cette analogie, puisée dans un plaidoyer de Cicéron, semble avoir durablement captivé l’imagination du public. À tel point qu’en 1774, un certain Richard des Glanières, dans un Plan d’Imposition Économique, prit la peine de publier un dessin qui figurait deux colonnes : la première, censée représenter la « manutention actuelle des finances », était « une colonne minée par plusieurs ouvertures qui – nous dit l’auteur – doit insensiblement s’écrouler d’elle-même » ; ces ouvertures représentaient les diverses ponctions que les fermiers généraux prélevaient sur le produit des recettes fiscales ; au regard de cet édifice précaire, une seconde colonne, entrelacée de fleurs qui symbolisaient la prospérité attendue d’un nouveau système fiscal, donnait à voir les bienfaits de l’établissement d’un impôt unique dont la perception économique serait confiée à une régie d’officiers salariés par le roi et non plus à une compagnie privée de financiers.

  • 1 Bruguière, 1991, p. 476.

2Ces détails pourraient donner à penser qu’au cours du demi-siècle qui sépare le règne personnel de Louis XV, en 1726, de l’avènement de Louis XVI, la France franchit un pas considérable, une évolution qui rendrait compte, par exemple, de la suppression des receveurs généraux des finances par Necker (1778) ou encore de la Ferme générale par d’Ormesson (1783). L’échec de ces deux tentatives tendrait plutôt à souligner la coexistence, tout au long du XVIIIe siècle, de plusieurs discours sur le rôle et la place des financiers dans la monarchie ou, dit autrement, la persistance d’un débat de fond concernant « la part que l’État français était disposé à accorder, ou était dans la nécessité de consentir, aux bénéficiaires des fortunes privées, accumulées à l’ombre du Trésor »1. Si ce problème récurrent sous l’Ancien Régime était source d’incroyables violences, tant verbales que physiques, son acuité variait en fonction de l’intensité des crises financières et de la nature des difficultés qui n’étaient jamais absolument identiques. Le succès des solutions envisagées ou adoptées dépendait aussi de l’efficacité des conseils dispensés par les groupes d’intérêts concurrents ainsi que de leur capacité d’influencer le gouvernement en s’appuyant sur la cour et le public.

3Les liens qui unissaient la politique et les finances furent au cœur de la révolution de Palais du mois de juin 1726 par laquelle Louis XV décida de prendre en mains la direction de son royaume et confia le gouvernement à Fleury, son précepteur, au lieu du duc de Bourbon qui fut exilé avec tous ses fidèles. En déclarant vouloir « suivre le plus exactement qu’il me sera possible l’exemple du feu Roi mon Bisaïeul », le jeune roi annonçait vouloir mettre un terme à la série d’expériences et de réformes qui avaient secoué les institutions de la France, depuis la mort de Louis XIV, sans apporter de solution durable ou satisfaisante aux difficultés du royaume. Le succès de cette réorientation majeure de la politique, qui s’appuyait, dans le domaine financier, sur la nomination d’un nouveau contrôleur général, Le Peletier des Forts, n’était rien moins qu’assuré. À l’éloge des financiers prononcé par Fleury, nous dit Voltaire, le marquis de Souvré, l’un des membres de l’intimité du roi, n’avait-il pas aussitôt rétorqué : « Oui, ils soutiennent l’État comme la corde le pendu ! » Autant dire que l’administration de Le Peletier des Forts n’irait pas sans rencontrer de vives résistances. Comme nous le verrons plus loin, le souhait du ministre de s’appuyer sur les financiers pour redresser la situation de la France renouvellerait même certaines tensions entre le gouvernement et ses pourvoyeurs de fonds. Il n’empêche, les déclarations de Fleury et la politique de Le Peletier étaient symptomatiques du retour en grâce du modèle louis-quatorzien de gouvernement des deniers du roi.

  • 2 Bielfeld, 1760, t. 1, p. 227.
  • 3 Éon, 1774, t. IV, p. 38-39.

4Rendre aux financiers une place centrale dans la monarchie était une manière de renouer avec les principes qui avaient guidé l’administration de Colbert. Cette intention justifierait pleinement l’emploi de l’épithète « néo-colbertiste » pour caractériser la politique économique de la France après 1726, si les réformateurs de la Régence ne s’étaient pas tous également référés, à un titre ou à un autre, à l’administration de Colbert qui, dans les décombres du règne de Louis XIV, semblait darder l’un des ultimes rais du soleil. Le néologisme néo-colbertisme ne prend pourtant tout son sens que dans le contexte ultérieur du retour des grands conflits internationaux, au mitan du siècle, et de l’essor de la pensée économique libérale. Au moment où les écrits des économistes mettaient en cause l’héritage de Colbert, les revers militaires de la France lors de la guerre de Sept Ans (1756-1763) enhardissaient les réformateurs qui demandaient une autre politique financière. Parmi eux, le baron de Bielfeld ne souhaitait pas engager le procès de « Mr le Cardinal de Fleury, qui était fort porté pour la Ferme » ni « désapprouver des Maximes fondamentales adoptées dans un sage Gouvernement, ou critiquer des usages qu’une longue pratique semble avoir rendu respectables à une Nation ». Dans ses Institutions politiques (1760), il demandait seulement, à la lueur des progrès de la réflexion et de l’évolution des pratiques européennes, d’examiner à nouveau la question jadis tranchée par Fleury : « s’il est plus avantageux de mettre les revenus de l’État en Ferme ou en Régie2 ». Une dizaine d’années plus tard, l’approche de Bielfeld semblerait bien timorée au regard de la fougue du chevalier d’Éon qui ne manifesterait plus de respect pour « le vieux cardinal de Fleuri, homme plein de vertus » que pour mieux décrier les principes d’un prélat qui « avait plus étudié les intérêts de la France dans son bréviaire & dans l’histoire ecclésiastique, que dans les livres de politique & de philosophie, était de bonne foi grand zélateur des partisans ». Imbibé du militantisme des Lumières et du sarcasme de Voltaire, d’Éon raillait les conséquences néfastes du soutien dont les financiers avaient bénéficié dans la France de Louis XV : « Les financiers sont aussi nécessaires à un État bien administré que ne lui sont les moines. Les royaumes qui se passent des uns & des autres – ajoutait d’Éon – sont ceux qui sont les plus riches et qui fleurissent le plus ; témoins l’Angleterre et la Hollande3. »

  • 4 AN, 144 AP 102, pièce 16, Mémoire, juin 1769 [commençant par les mots suivants : « La Negociation (...)

5Ces « mauvais discours » sur les financiers étaient, certes, aussi anciens que la finance elle-même. Désagréable aux principaux intéressés, ce genre d’attaques suscitait des répliques et justifications qui sont habituellement moins bien connues des historiens que les déclamations à l’encontre des financiers répandues dans nombre d’écrits semi-autorisés ou sous la forme de gravures et chansons satiriques. Parmi les avocats de la finance auprès du gouvernement, il faut faire une place à part à Jacques Marquet de Bourgade (1718-1784). Ce grand financier, qui dirigea durant la guerre de Sept Ans la compagnie des vivres de Flandres et d’Allemagne, la plus grande entreprise privée après la Ferme générale, était intimement persuadé de la justesse des conceptions du cardinal de Fleury. En 1769, dans un mémoire sur le discrédit qu’il rédigea à la demande du contrôleur général Maynon d’Invault (septembre 1768-décembre 1769), Bourgade chercha à expliquer à ce ministre, connu pour ses liens étroits avec la physiocratie, les caractères originaux de la finance qui formait, dans le royaume de France, « un corps inhérent à sa constitution et qui est inconnu dans les autres États de l’Europe ». Bourgade n’entendait pas dire que le sort de la monarchie tournait exclusivement autour de la finance et des financiers mais, comme le regrettait d’Éon, qu’ils en formaient une composante fondamentale et irréductible. Dans la mesure, affirmait-il, où le roi ne possédait en propre que des biens d’une valeur limitée, le gouvernement n’avait « par lui-même aucuns revenus ». Le Royaume n’étant « point propriétaire de fonds » et le commerce ne se faisant « point pour son compte », le gouvernement n’avait pas d’autre choix que de prélever des impôts et taxes sur les richesses du pays pour acquitter les dépenses de l’État et la dette nationale. Cependant, comme les recettes fiscales, ajoutait Bourgade, étaient habituellement « insuffisantes pour opérer la balance entre la recette et la dépense », notamment à cause d’un décalage entre les rentrées fiscales et les payements de l’État, le gouvernement devait aussi « anticiper sur les revenus annuels » et même, dans certains cas, recourir « à des opérations extraordinaires », autrement dit des emprunts. Ces deux objets, pour Bourgade, ne pouvaient s’effectuer que par « une voie intermédiaire entre le gouvernement et le public ». Dans le cadre des structures politiques de la monarchie, la nécessité de cette voie intermédiaire légitimait le « corps de la finance » dont les activités se résumaient donc, d’une part, à assurer les fonctions mécaniques de la perception des recettes et du payement des recettes de l’État, d’autre part, à alimenter la trésorerie du gouvernement lorsque les fonds provenant des recettes ordinaires était insuffisants4.

6Cette description du rôle des financiers dans la monarchie sous Louis XV devait beaucoup aux opérations de Le Peletier des Forts qui œuvra, dès son entrée au gouvernement, à la réforme de la trésorerie de la monarchie. Celle-ci traversait une crise profonde depuis les débuts de la guerre de Succession d’Espagne (1701-1713). À la fin du règne de Louis XIV, Desmaretz avait voulu assainir le système financier et ses successeurs, sous la Régence, tentèrent, à leur tour, d’apporter des réponses satisfaisantes aux problèmes de la trésorerie de l’État que cet article entend, dans un premier temps, analyser de manière formelle pour permettre, ensuite, de restituer la pensée et l’action de Le Peletier des Forts.

La trésorerie de l’État et ses problèmes

  • 5 Sur cette période voir, outre Dessert, 1984 ainsi que les anciens travaux de Véron de Forbonnais, (...)

7Dans l’histoire des finances de l’Ancien Régime, il est peu de périodes aussi complexes que les années couvrant les deux dernières guerres du règne de Louis XIV (1689-1715) et de la Régence du duc d’Orléans (1715-1723). Si l’historien sait à peu près l’évolution des sommes globales perçues chaque année par les receveurs et les fermiers du roi, de même que la proportion des diverses catégories de recettes acquittées sur le produit des taxes par les divers trésoriers et leur usage ; s’il connaît bien les structures administratives d’encadrement, au niveau central, provincial et local, de la manutention des recettes et dépenses, ainsi que les origines sociales des personnes qui en avaient la charge, en revanche il est nettement moins bien renseigné sur le fonctionnement de la trésorerie de l’État, c’est-à-dire la manière dont les paiements s’effectuaient concrètement5. Dans la pratique, les services du contrôle général des finances dressaient, chaque année, un document fondamental, l’état général des fonds, qui fixait la chronologie des recettes (encaissement) et des paiements (décaissement) à effectuer par les financiers.

8En principe, les receveurs et fermiers avaient pour mission essentielle de collecter les espèces monétaires et de les passer aux divers trésoriers, avec au centre le Trésor royal, pour qu’ils puissent payer les dépenses de l’État. En réalité, le système des paiements en argent s’appuyait – comme dans le négoce où nombre de règlements s’effectuaient par l’émission de traites et de lettres de change – sur un système fiduciaire, c’est-à-dire des billets émis par les financiers dont la circulation facilitait les opérations de la trésorerie. Outre que le recours au papier permettait d’éviter le mouvement physique des espèces à percevoir ou à payer, ce qui avait un coût, il facilitait les formalités de décharge comptable entre le Trésor royal et ses intermédiaires, une technique très importante au point de vue du crédit puisqu’elle permettait aux receveurs de disposer légalement d’une partie des fonds qu’ils collectaient. L’émission de papiers financiers offrait surtout la possibilité d’accroître la masse monétaire par l’émission de signes représentatifs de l’argent qui, par leur circulation, facilitaient les besoins de la trésorerie. Sous le règne de Louis XIV, par exemple, lorsqu’une compagnie de financiers traitait avec le gouvernement de la vente d’offices, ils émettaient une quantité de billets représentant les versements à provenir de leur affaire dont le Trésor pouvait faire usage pour ses paiements. À l’exemple des lettres de change, ce système fiduciaire pouvait être sujet à des crises de liquidité, notamment lorsque le rapport entre la masse métallique disponible, relativement stable, et le volume des effets en circulation, qui avait tendance à augmenter en temps de guerre, se détériorait.

  • 6 Lüthy, 1959-1970.

9Reconstituer ce commerce d’effets financiers, qui était parfois considérable, est aujourd’hui extrêmement difficile. Les destructions des archives du contrôle général, notamment du Trésor royal, ou des papiers de fonctions des banquiers et financiers empêchent de suivre par le menu les techniques de la trésorerie. Souvent dissimulée derrière des prête-noms, la spéculation sur les effets royaux s’opérait à plusieurs niveaux, depuis le receveur des tailles, voir le simple collecteur des impôts, jusqu’au garde du Trésor royal. Ces activités, contrairement à ce que l’on pourrait croire depuis les travaux de Lüthy, n’étaient en aucune manière le domaine réservé des banquiers6. Au temps de Louis XV, tous les financiers avaient un compte courant auprès d’un ou de plusieurs banquiers et passaient par le ministère des agents de change pour l’achat et la vente des effets qu’ils négociaient pour effectuer leurs paiements ou faire valoir les fonds qu’ils avaient en caisse. Sous le règne de Louis XIV, les financiers avaient également l’habitude d’acheter les lettres de change dans les provinces afin d’effectuer leurs remises en France ou à l’étranger.

10Le négoce des effets financiers et des lettres de change était naturellement une source de profit pour les manieurs d’argent, similaire aux bénéfices que les marchands-banquiers, ces experts du commerce des lettres de change et des monnaies, réalisaient en jouant sur les variations du change sur les diverses places. La maîtrise des asymétries du marché permettait aux financiers, ces techniciens de l’argent, de dominer les systèmes de paiement pour alimenter les besoins du Trésor, certes, mais aussi pour tirer le profit maximum de l’usage des fonds, tant sous la forme d’espèces ou de papiers, qui entraient et sortaient de leur caisse. Il est facile, de nos jours, de condamner un système et ses agents qui facilitaient la constitution de fortunes considérables. S’il ne fait aucun doute que l’esprit de lucre était une motivation déterminante chez les financiers, l’énormité des besoins du gouvernement et son incapacité à choisir des méthodes de financement adaptées aux enjeux et à la longueur des conflits débouchaient toujours sur un conflit entre l’État et les financiers. Ces derniers étaient justement représentés comme des éponges puisque leur fonction consistait à prélever les épargnes pour assurer la liquidité du système de crédit. Dans l’imaginaire du temps, le gouvernement devait presser ces éponges lorsqu’elles s’étaient trop remplies. Il arrivait aussi que les financiers fussent décrits comme des sangsues se gorgeant du sang des sujets du roi, véritables parasites dont l’État devait se débarrasser en instruisant leur procès criminel devant une chambre de justice.

  • 7 AN, G1117, Mémoire sans date ni auteur commençant par les mots suivants : « La Partye la plus im (...)

11Un mémoire sur les principes qui avaient dirigé l’administration des finances sous Louis XIV explique fort justement l’un des mécanismes à l’origine de la crise financière des années 1715. Les traitants avaient d’abord émis des billets sur le produit à venir des affaires contractées avec le gouvernement ; ces billets avaient aussitôt été répandus dans le public pour en faire fonds ; comme le produit effectif des affaires extraordinaires ne répondait pas toujours aux attentes, les billets des financiers ne pouvaient pas être remboursés à leur échéance. Pour prévenir la faillite des financiers ou la cessation de leurs paiements, le manque à gagner était réparti en augmentation d’impôts et, comme il n’était pas toujours possible de percevoir ces augmentations de taxes en temps voulu, les receveurs émettaient leurs propres billets, qui entraient à leur tour dans le circuit des paiements. À ce type d’opérations, répété des milliers de fois et opérant sur des valeurs différentes dont la solidité dépendait de la qualité de l’émetteur, s’ajoutaient les changements de valeur des monnaies, les doubles ou triples assignations sur un même fonds, etc. En bref, le gouvernement, qui comptait sur les financiers pour soutenir sa trésorerie, ouvrait la porte à la crise des paiements7.

  • 8 Pour une vue synthétique voir Félix, 1994.
  • 9 Sur ce contexte et les mesures du gouvernement voir Véron de Forbonnais, 1758, t. 2, p. 349-380.
  • 10 Sur cette réforme voir le mémoire justificatif rédigé par les frères Paris dans AN, KK1005C, Trait (...)

12À la mort de Louis XIV, le volume considérable des diverses catégories de papiers émis durant la guerre et la confusion extrême qui régnait dans les paiements incitèrent les ministres à essayer d’y voir plus clair, pour procéder à des compensations entre les recettes et les créances et, surtout, mettre un frein à la capacité des financiers de s’enrichir en spéculant sur le discrédit des effets en circulation8. Le paradoxe d’un État dont les recettes en 1715 étaient prévues à la somme de 165 millions mais dont le Trésor royal ne pouvait toucher que 72 millions pour acquitter des dépenses de 142 millions ne contribua pas peu à ébranler la confiance dans l’utilité des services rendus à l’État par les financiers9. Les receveurs généraux des finances, en particulier, qui avaient prêté des sommes considérables au roi, renâclaient à soutenir le gouvernement qui voulait au moins assurer le paiement des soldes de l’armée. C’est dans ce contexte délicat que les frères Paris suggérèrent au duc de Noailles d’établir une structure centrale, la caisse commune des receveurs généraux des finances, et d’introduire un nouveau système comptable, l’administration des registres-journaux, qui permettraient de connaître, à tout moment, l’état des fonds disponibles dans les caisses des financiers et de remettre de l’ordre dans les finances. Cette administration fut progressivement étendue à l’ensemble des recettes fiscales de la monarchie, notamment à la perception des droits indirects qui furent mis en régie après l’effondrement du système de Law10. En 1724, ce système comptable fut appliqué aux trésoriers de l’extraordinaire des guerres pour assurer un contrôle plus strict de l’emploi des fonds alloués pour les dépenses du secrétariat d’État de la Guerre.

13Si ce nouveau système de comptabilité en partie double avait considérablement réduit les libertés des financiers concernant l’usage des fonds de leur caisse, il n’avait pas apporté de solution suffisante aux difficultés financières de la monarchie. Selon les propres termes des frères Paris, elles étaient pires en 1723, après dix années de paix, qu’à la mort de Louis XIV. Dans le contexte économique et social très difficile de l’après Law et de la grave crise frumentaire de l’année 1725, le mécontentement contre la politique du duc de Bourbon et l’impopularité croissante des mesures financières préconisées par ses conseillers financiers, les frères Paris, précipitèrent le remaniement ministériel du mois de juin 1726. L’embastillement de Paris Duverney et l’exil de ses trois frères annonçaient le retour en force de la finance et des financiers sous Louis XV dont il convient, maintenant, d’analyser les justifications.

Le Peletier des Forts, ou les maximes d’un gouvernement absolu des finances

  • 11 Marion, 1914-1931, t. 1.
  • 12 Antonetti, 1984. Voir aussi la notice de J. Felix dans Bayard, Félix et Hamon, 2000, p. 135-137.

14Dans l’enfer des contrôleurs généraux des finances, Michel Le Peletier des Forts (1675-1740) occupe l’une des toutes premières places. Sa promotion aux finances n’avait pourtant rien de vraiment surprenant. Âgé de 51 ans, ce neveu de Claude Le Peletier (qui avait succédé à Colbert en 1683) et fils d’un intendant des finances dont il avait obtenu la survivance sous les ministères de Chamillart et Desmaretz avait été nommé, sous la Polysynodie, conseiller au Conseil de Régence et au Conseil de finances. Entré en 1723, au Conseil royal de Finances reconstitué, il était l’un des administrateurs les plus chevronnés dans les affaires ayant trait au maniement des deniers du roi. Marcel Marion a pourtant condamné l’action d’un ministre qui, non content d’avoir été l’artisan de la renaissance de l’affermage des impositions indirectes, fit la fortune des quarante fermiers généraux en passant avec eux deux baux dont les bénéfices considérables furent vivement dénoncés dans le public11. Les travaux de Guy Antonetti, seul historien à avoir consacré depuis lors quelques pages originales à Le Peletier des Forts, n’ont guère contribué à redorer l’image d’un ministre qui fut contraint de démissionner en 1730, après la révélation des spéculations illégales qu’il avait secrètement encouragées pour pousser le cours des actions de la Compagnie des Indes. Dans son article concernant les techniques boursières, dont il est l’un des spécialistes, Guy Antonetti porte cependant un regard différent sur Le Peletier des Forts : il suggère, en effet, que ce ministre, dont on sait qu’il fut, sous la Régence, l’un des plus farouches opposants aux idées de Law, aurait adopté, une fois entré au ministère, les techniques de l’Écossais pour stimuler l’économie du royaume12.

15Aussi intéressantes soient-elles, ces deux approches de l’administration de Le Peletier des Forts posent problème. L’analyse de Marcel Marion est biaisée parce qu’elle s’inspire des écrits des frères Paris qui n’eurent aucun raison de ménager un ministre dont le premier mouvement fut d’anéantir leurs réformes et dont l’arrivée au gouvernement coïncida avec l’arrestation de Paris Duverney, enfermé pendant deux années à la Bastille. Étant donné ce climat de vengeances, l’historien ne saurait trop de méfier des témoignages des principaux intéressés. Porter un regard neutre sur l’action des ministres exige de comprendre les idées des divers protagonistes, d’apprécier les contraintes objectives et subjectives qui pesaient sur eux, d’évaluer enfin le succès relatif de leur action financière ainsi que leur impact à court et à moyen terme. À cet égard, l’analyse de Guy Antonetti est utile car elle pose, de manière sous-jacente, la question fondamentale de l’adéquation entre la pensée politique des ministres, en matière de finances publiques, et le sens de leurs décisions. Ce problème est particulièrement difficile à appréhender durant la Régence du duc d’Orléans (1715-1723) et les premières années de la majorité de Louis XV, sous le ministère du duc de Bourbon (1723-1726) : la succession d’importantes réformes dans les structures et les principes de l’administration des finances ne permet pas toujours de dégager des lignes de force ou d’identifier les responsabilités individuelles. Parmi les quiproquos possibles concernant cette période haute en couleurs, il faut signaler la complexité des relations entre le duc d’Orléans et John Law, notamment après la chute du Système. On sait en effet que des négociations concernant l’éventuel rappel de l’Écossais en France se poursuivirent secrètement et ne cessèrent qu’avec la mort du Régent en 1723.

  • 13 AMAE, MD, France 1258, Mémoire sur les Affaires du Dedans du Royaume, fol. 205-215 vo.

16Entrevoir l’enchevêtrement des problèmes politiques et financiers est une chose. En débrouiller l’écheveau est un problème autrement difficile à surmonter en raison de la destruction des archives du contrôle général. Dans le cas de Le Peletier des Forts, l’historien est toutefois moins démuni qu’il pourrait y paraître. Une partie des papiers du cardinal de Fleury, conservés dans les archives du Ministère des Affaires Étrangères, apportent d’utiles informations pour illustrer le sens du revirement de la politique financière de la France qui s’accomplit en 1726. Le 31 août 1726, Le Peletier rédigea à l’attention du cardinal de Fleury un Mémoire sur les Affaires du Dedans du Royaume pour lui exposer ses principales idées financières13. Le Peletier des Forts énonça d’emblée que les nouveaux principes d’administration que le gouvernement avait cherché à introduire pendant la minorité de Louis XV étaient la cause essentielle de la persistance des difficultés de la France. La banqueroute de Law, selon le ministre, avait mis en évidence l’inaptitude d’un premier système « qui admettait seulement du papier et trouvait l’espèce inutile pour le commerce ». L’autre système, incarné par les réformes des frères Paris et fondé sur la présomption que « tous ceux qui ont presté leurs biens et leur crédit au roi » étaient coupables de s’être livrés à « des exactions dans le recouvrement des traités ou des régies », n’avait pas mieux réussi pour Le Peletier. D’un côté l’expérience de Law avait conduit les particuliers à thésauriser inutilement leur argent et donc dérangé la distribution de la fortune. De l’autre l’introduction de formalités comptables « impraticables en véritable finance » avait privé le roi de « tout le crédit des vrais financiers » en maintenant la prévention du public à l’encontre des financiers qui étaient confondus « avec l’avide traitant ». L’échec de ces réformes, concluait le contrôleur général, démontrait « invinciblement que tout système est dangereux en France ». Il en voulait pour preuve supplémentaire le projet d’établissement de la dîme royale, qui, en dépit des merveilles annoncées par le maréchal de Vauban et ses partisans, avait finalement été rejeté comme « contraire à l’autorité royale et aux maximes de l’État ».

17L’analyse de Le Peletier des Forts, si elle prétendait juger de la bonté des principes de l’administration par leurs effets concrets, procédait, essentiellement, d’une vision politique des finances. Car pour le ministre, l’origine des difficultés du temps ne devait pas être recherchée dans les failles du système financier de la monarchie mais dans les longues guerres du règne de Louis XIV qui avaient donné lieu à « beaucoup d’abus et plusieurs dérangements ». À l’image de l’action de Colbert, qui avait pris en mains les finances à l’issue des guerres de la France contre les Habsbourg, il appartenait au ministre, au retour de la paix, de réformer les abus, c’est-à-dire de restaurer l’ordre ancien dans sa plénitude et sa pureté par une intense action administrative. La réforme de la taille n’avait donc point de raison d’être. Tout en reconnaissant le manque de proportion dans la répartition des impôts, le ministre estimait qu’une intense action administrative devait pouvoir « les mettre au point de perfection ou ils se sont trouvés avant le dérangement des dernières guerres ».

18Ce faisant, l’analyse du ministre ne relevait pas d’une théorie politique de la monarchie mais plutôt d’un catalogue de pratiques administratives dont les principes se trouvaient historiquement justifiés ou infirmés par l’histoire. L’impôt du cinquantième, imaginé par Paris Duverney, devait être rejeté parce que l’expérience du passé montrait qu’il était contraire à l’autorité du roi dans le cadre de la monarchie absolue. L’introduction de ce type d’impôt, notait Le Peletier, avait été à l’origine de la révolte de la Hollande contre l’Espagne et de l’établissement d’une République indépendante. Elle était aussi à la source du respect imparfait que manifestait l’Angleterre pour un roi qui n’avait pas le pouvoir d’imposer ses sujets à son gré. Dans le mode de pensée de Le Peletier des Forts, la tâche du gouvernement consistait essentiellement à modeler son action en conformité avec un certain nombre de maximes qui réglaient les rapports entre le Roi et les divers ordres et états qui composaient le Royaume. « La politique et les maximes d’un Gouvernement Monarchique et Despotique ne conviennent point, affirmait-il, à des réunions économiques. » « La véritable politique », selon lui, consistait à « entretenir parmi le petit peuple un esprit de désunion et de jalousie, et beaucoup de médiocrité affin qu’il s’occupe seulement pour vivre sans abondance et pour payer les impôts ». À l’image du « petit peuple », les relations du gouvernement avec les Grands, les financiers et les commerçants, les militaires et la noblesse, les officiers de justice, les gentilshommes campagnards, enfin avec le clergé, devaient dépendre, en premier lieu, de leurs fonctions sociales et, en second lieu, de leur degré de soumission à l’autorité du roi. Pour prévenir les velléités d’indépendance des Grands, il convenait que leur bonheur et leur fortune dépendent exclusivement des grâces et de la bonté du roi. Pour ce qui concerne les financiers, leurs fonctions sociales justifiaient amplement leur place dans la monarchie. Leur faste permettait de relever les anciennes familles de la noblesse tandis que leurs relations d’affaires avec les détenteurs d’épargnes faisaient du roi « le maître absolu de tous les biens ».

19En rédigeant son programme de gouvernement financier, le ministre n’avait pas voulu examiner systématiquement, dans leurs principes et leurs effets, l’ensemble des innovations controversées introduites pendant la Régence. Dans certains cas, il fondait son jugement sur des usages qui n’avaient pas besoin d’être justifiés : « La loi fondamentale en finance », écrivait-il par exemple, « est d’affermer les Revenus du Roy, comme les Aides, Gabelles, Cinq Grosses Fermes à gens qui fassent les avances nécessaires et suffisantes, qui soient travailleurs ». Confier la perception des impôts indirects à une régie n’avait tout simplement pas de sens pour Le Peletier des Forts, ce régime multipliant les frais de collecte et ne devant être adopté avec profit par l’État que lorsqu’il venait de lever une nouvelle taxe afin de s’assurer de son produit et le bailler ensuite au taux le plus avantageux. Parmi les nombreuses remarques du ministre, il convient de noter une dernière justification du le rôle des financiers dans la monarchie : en leur qualité d’intermédiaires entre le public et le gouvernement, ils devaient maintenir la confiance et la circulation. Les systèmes de la Régence avaient au contraire « si fort mis au fait des valeurs intrinsèques le plus petit peuple que toutes les opérations qu’on voudrait faire n’auront pas le tiers de leur exécution parce que tout ce qui est entre les mains du public, il le resserrera et l’enfouira plutôt que d’obéir aux édits, déclarations et arrêts ». Un demi-siècle plus tard, Marquet de Bourgade reprendra l’idée de Le Peletier concernant la capacité des financiers de gagner la confiance des épargnants dans la politique des ministres : « Les opérations du gouvernement en finance doivent sans doute inspirer une sorte de confiance au public, mais cela ne suffit pas ; comme ces opérations passent par les mains des gens de finance, eux seuls peuvent déterminer entièrement l’opinion du public (qui) les regarde comme seuls capables de juger de la solidité ou des risques dont elles sont susceptibles. »

  • 14 AN, G1117, Copie de la lettre de Fleury, rédigée à Fontainebleau le 24 septembre 1726. Elle fut (...)

20En bref, le gouvernement devait s’appuyer sur les financiers s’il voulait avoir la moindre chance de rétablir l’ordre public. Persuadé par la démonstration de Le Peletier des Forts, Fleury lui renouvela sa confiance dans une lettre publique qui entendait soutenir le contrôleur général des finances face aux critiques dont sa politique faisait l’objet14.

21Le mémoire de Le Peletier des Forts rend bien compte de la logique des décisions prises par le ministre immédiatement après son entrée au gouvernement, en particulier le rétablissement du système de l’affermage des impôts indirects, au lieu des régies des droits du roi mises en place par les frères Paris, et la suppression de l’impôt du cinquantième. S’il fut très facile à Le Peletier de réunir quarante financiers pour prendre le bail des droits du roi et de lui garantir, en échange, un versement annuel fixe de quatre-vingts millions ainsi que des avances proportionnées aux besoins du gouvernement, l’application des autres principes du ministre n’eut point toujours la même netteté. Quoiqu’hostile en principe au cinquantième, Le Peletier se flatta d’avoir réussi l’impossible : tirer des revenus d’une taxe qu’il abolissait. Pour sembler paradoxale, si ce n’est diabolique, l’idée était astucieuse car elle apportait une solution temporaire à un nouvel épisode dans la crise de la trésorerie de l’État, crise que l’introduction du cinquantième avait en réalité prolongée. Les difficultés inhérentes au recouvrement de cette taxe « équitable », qui devait se percevoir en nature sur les produits de l’agriculture, avaient en effet considérablement retardé sa perception. De sorte qu’en 1726, c’est-à-dire dans sa seconde année d’existence, le cinquantième n’avait toujours rien produit. Substituer une autre taxe au cinquantième n’était pas une proposition viable. Lever un impôt en temps de paix, dans le contexte d’une économie moribonde, était une mesure foncièrement impolitique qui ferait crier plus encore les officiers et les créanciers dont les gages et les rentes étaient arriérés de deux à trois années. Difficile politiquement, l’introduction d’une autre taxe ne réglerait pas non plus le problème immédiat de la trésorerie puisqu’il faudrait au moins six mois, au bas mot, pour la mettre en place et sans doute un an pour commencer à recevoir les premiers versements. Le Peletier des Forts trouva la parade à cet apparent casse-tête : il modifia les modalités de perception du cinquantième qui, devant être désormais levé en argent, pourrait être perçu a posteriori pour la durée légale de son existence. Inscrite dans le respect de la loi, cette décision augurait favorablement des intentions du nouveau gouvernement en lui assurant quelques revenus supplémentaires. Tout cela n’était cependant que des arrangements sur le papier qui n’apportaient pas de solution au problème immédiat du manque de fonds. Le Peletier des Forts comptait remédier à cette question en faisant appel aux financiers, soit aux fermiers généraux qui, à la signature de leur bail, accordèrent immédiatement une avance au gouvernement, mais aussi aux receveurs généraux des finances.

Maximes financières et pratiques de gouvernement : Le Peletier des Forts et les receveurs généraux des finances

22Les receveurs généraux des finances font partie de ces officiers de l’Ancien Régime que l’historien rencontre au hasard des lectures sans nécessairement discerner, au-delà de la description formelle et souvent aride de leurs attributions, la pratique de leurs fonctions et la place que leur conférait leur statut dans l’appareil monarchique. Établis sous le règne d’Henri II, les offices de receveur général des finances étaient parmi les plus anciens et, partant, des plus respectables. Ils se transmettaient habituellement dans la même famille et, lorsqu’ils changeaient de mains, ils récompensaient souvent de longues et brillantes années de service passées dans l’administration des finances. En 1726, il y avait 46 receveurs généraux qui exerçaient leurs fonctions alternativement. Chacun de ces officiers – ils résidaient habituellement à Paris – était chargé de superviser la perception des impôts directs dans la circonscription financière dont il avait la charge, la généralité, et à ce titre d’y faire appliquer la politique économique et fiscale du ministre des finances. Le recouvrement de l’impôt direct donnait lieu, chaque année, à des opérations qui, pour être répétitives dans leur principe, n’en étaient pas moins extrêmement variées et complexes. Ces opérations passaient par d’innombrables formalités administratives et occupaient plusieurs dizaines de milliers de personnes en France, depuis le simple collecteur des tailles, établi dans chaque paroisse fiscale, jusqu’aux correcteurs des chambres des comptes qui vérifiaient, en fin d’exercice, le bon usage des deniers du roi. Bon an mal an, les receveurs généraux des finances percevaient, ensemble, environ 40 % des recettes annuelles de la monarchie. Pour toutes ces raisons, il était impératif que le ministre des finances entretienne de bonnes relations avec les receveurs généraux ou, tout du moins, qu’il parvienne à imposer ses vues à des hommes dont la psychologie était complexe en leur qualité d’agents administratifs agissant pour le compte du gouvernement et d’officiers indépendants responsables sur leur fortune personnelle des opérations dont le roi leur avait confié la charge.

  • 15 La seule réflexion originale, outre l’article de Bruguière, 1991, est la thèse de Yoon, 2004, qui (...)
  • 16 Claeys, 2008, t. I, p. 630.

23Un dossier de la sous-série G7 des Archives nationales, qui conserve une partie des papiers du contrôle général des finances, apporte des renseignements précieux pour éclairer les fonctions, assez mal connues dans le détail, des receveurs généraux des finances, notamment au début du règne de Louis XV15. Formé de plusieurs mémoires financiers adressés à Le Peletier des Forts ainsi que d’une partie de sa correspondance touchant les impositions directes entre 1726 et 1729, ce petit fonds d’archives permet de suivre les intentions du ministre, en particulier de comprendre la place que les receveurs généraux occupaient dans sa stratégie financière. Plusieurs indications montrent que ces papiers proviennent d’un certain Delacroix. Les seuls éléments biographiques connus à ce jour indiquent qu’il s’agit de Claude-François Delacroix (1655-1729), qui fut pourvu dans l’office de receveur général des finances de Moulins en 1676, donc sous le ministère de Colbert et sans doute avec son agrément16. Le dossier des Archives nationales apporte de plus amples informations sur l’influence de ce personnage à peine connu dans la formation de la politique financière de la France sous Louis XIV et au début du règne de Louis XV. Il indique, en premier lieu, que Delacroix exerçait toujours cet office en 1726. Cette extraordinaire ancienneté faisait de lui le doyen des receveurs généraux des finances, un titre qui lui conférait une véritable autorité administrative sur ses collègues. Il montre, surtout, que Delacroix entama une correspondance secrète avec Le Peletier des Forts dès son entrée aux finances et qui se poursuivit jusqu’au décès du doyen des receveurs généraux, survenu durant l’été 1729, moment où les pièces du dossier s’arrêtent.

  • 17 G1117, Le Peletier des Forts à Delacroix, 5 juillet 1726.

24Une lecture cursive des premières lettres échangées entre Delacroix et Le Peletier pourrait donner à croire que l’intention du doyen était d’offrir ses services au ministre pour l’assurer que ses confrères, les receveurs généraux, continueraient d’honorer, pour les six derniers mois de l’année 1726, l’engagement verbal qu’ils avaient pris envers Dodun, son prédécesseur au gouvernement (avril 1722-juin 1726), de verser au Trésor royal soixante millions sur le produit des recettes des impositions directes. Conformément à ses principes, Le Peletier des Forts accueillit avec bienveillance l’offre des receveurs généraux des finances et obtint d’eux qu’ils engagent leur responsabilité collective en signant cette fois une soumission écrite de verser les soixante millions prévus. Satisfait de cet arrangement, Le Peletier remercia le doyen : « c’est une grande consolation pour moi, dans la place où je suis, de retrouver dans mes anciens amis plus de bonne volonté que je n’aurais osé attendre17. » En réalité, l’objectif de Delacroix était autrement plus complexe et l’esprit de la négociation originelle entamée entre les receveurs généraux et le ministre ne s’éclaire qu’en rapprochant les pièces du dossier des Archives nationales et divers documents manuscrits et imprimés produits sous le ministère Le Peletier.

25L’intervention de Delacroix tendait à réformer les structures de l’administration des impôts de telle manière qu’elles puissent soutenir la mise en place d’un nouveau système d’avances au trésor. Sur le premier point, l’administration de l’impôt direct, Delacroix avait écrit à Le Peletier pour s’assurer que l’une de ses premières décisions, l’édit du mois de juin 1726 supprimant la caisse des recettes générales des finances des frères Paris, ne conduirait pas à l’abolition pure et simple de cette institution. Cette mesure, essentiellement politique, entendait essentiellement gagner les faveurs des receveurs généraux en supprimant les lourdes formalités comptables imposées par le système des registres journaux. Dans les faits, il n’avait sans doute jamais été question de supprimer la caisse des recettes générales mais simplement de la réorganiser. Comme d’habitude, les relations internationales, en l’occurrence les tensions nées des prétentions dynastiques et territoriales de l’Espagne, pesaient de tout leur poids sur la politique financière de la France. Pour négocier en position de force, le gouvernement de Louis XV avait ordonné une augmentation du nombre des troupes et des manœuvres militaires sur la frontière des Pyrénées qui s’ajoutaient aux charges habituelles du Trésor. Dans ce contexte, Delacroix chercha les moyens de faire rendre aux recettes de l’impôt direct des 23 généralités des pays d’élections et des pays conquis plus que les 60 millions annuels produits au temps de l’administration des frères Paris. Sur ses conseils, Le Peletier des Forts exigea que les receveurs généraux, qui avaient accepté, au mois d’octobre 1726, de renouveler leur soumission collective de 60 millions pour l’année 1727, signent une soumission complémentaire de 20 millions, portant ainsi les recettes de l’État à la somme de 80 millions. Comme les conditions du recouvrement des impôts variaient considérablement d’une généralité à une autre, en raison de différences dans leur superficie, population, activités économiques, etc., la réussite de la soumission collective parut dépendre de la capacité des receveurs généraux de coordonner leurs activités.

  • 18 AN, G1117, Ordre de travail des receveurs généraux pour la suite des recouvrements pendant le co (...)

26Au mois de février 1727, les activités de la caisse des recettes générales furent réorganisées pour soutenir la soumission de 80 millions. Un nouvel ordre de travail fut agréé entre les receveurs généraux. Au terme de cet arrangement, les receveurs généraux furent répartis en cinq comités, qui se distribuaient les généralités, présidés par un chef de comité. À certains de ces comités était également confiée la supervision d’aspects particuliers de l’administration des impôts directs, telle la perception du joyeux avènement, la reddition des comptes, etc. Les cinq chefs de comité (Delacroix, Chenisot, Loubert, De La Live, De Romilly) devaient s’assembler tous les mardis après-midi chez le doyen, réunions auxquelles les receveurs généraux pouvaient être invités à titre individuel, en fonction de l’ordre du jour. Les cinq chefs de comité se réunissaient par ailleurs le mercredi chez d’Ormesson, l’intendant des finances en charge des impositions des vingt-trois généralités des pays d’élections et des pays conquis, et le lendemain ils se rendaient chez Le Peletier des Forts. Enfin, le vendredi, chaque chef de comité tenait une séance plénière en présence de tous les receveurs généraux composant son comité pour leur faire part des décisions prises en haut lieu et s’assurer qu’elles seraient mises en application18. La caisse des recettes générales des finances devait donc relayer la politique fiscale du ministre en coordonnant, dans les généralités des pays d’élections et des pays conquis, l’ensemble des opérations relatives au recouvrement de l’impôt. Elle devait notamment centraliser les informations provenant des provinces pour permettre au contrôleur général de donner les ordres nécessaires aux intendants et autres agents du gouvernement dans les provinces.

  • 19 AN, KK1005C, Traitté..., chapitre 21, « Quoi ! – s’exclamaient les frères Paris – simuler aux yeux (...)

27Cette importante réorganisation permet de mieux comprendre les critiques des frères Paris qui ne manquèrent pas de souligner les inconséquences de la politique d’un ministre qui se faisait une gloire personnelle de supprimer la caisse commune des recettes générales mais qui, dans les faits, renforçait l’autorité de cette importante structure administrative et financière. Véritable épine dorsale du système fiscal, cette caisse continua en effet, en toute illégalité, de superviser les activités des receveurs généraux des finances, cela jusqu’à la Révolution19. La politique de Le Peletier ne consistait donc pas, comme on pourrait l’imaginer, à donner un blanc seing aux financiers, mais au contraire à rétablir les structures fiscales que la crise financière de la fin du règne de Louis XIV et les réformes de la Régence avaient dénaturées. Au mois de décembre 1728, au moment où l’action de Le Peletier faisait l’objet de nouvelles attaques, Delacroix prit la plume pour exposer au cardinal de Fleury les intentions du ministre et concluait :

  • 20 AN, G1117, Copie de la lettre en forme de mémoire écrite à S. E. le cardinal de Fleury par MM. D (...)

« Voilà l’arrangement de M Desforts pour les recettes générales par lequel il est parvenu à mettre tous les receveurs généraux, les commis aux recettes générales, et les receveurs des tailles en état de connaître parfaitement le détail de leurs généralités, et de leurs élections afin que par ces connaissances, ils puissent se rendre utiles au service du Roy et de réunir par le moyen d’une correspondance journalière plus de quatre cents hommes désunis, effarouchés, et discrédités avant son Ministère20. »

28Établi dès le mois de juillet 1726, le partenariat secret entre Delacroix et Le Peletier des Forts occupa une place fondamentale dans la formation de la politique fiscale du gouvernement. Le plus étonnant est que Delacroix n’eut peut être jamais l’occasion de parler de vive voix au ministre, ses infirmités l’empêchant de se rendre à Versailles avec les chefs de comité. L’historien ne saurait s’en plaindre car leurs échanges épistolaires, qu’un heureux hasard a permis de conserver, nous renseignent sur les relations entre les deux hommes et leur évolution. Le 12 juillet 1726, Delacroix s’abandonnait entièrement au ministre :

  • 21 AN, G1117, Delacroix à Le Peletier des Forts, 6 juillet 1726.

« Je m’offre à vous sans aucune vue d’intérêt en qualité de vieux commis de finance secret et en chambre, et si en cette qualité vous me permettez de vous envoyer des idées fondées sur une ancienne expérience, pour ne vous point faire perdre du temps qui vous est précieux dans les circonstances présentes, je les ferai les plus succinctes qu’il me sera possible, et vous n’aurez qu’à me les renvoyer comme faisait Mr Desmaretz avec des apostilles à la marge de bon, à examiner ou néant21. »

  • 22 AN, G1117, Le Peletier des Forts à Delacroix, 12 juillet 1726.

29À quoi Le Peletier répondit : « Penser pour moi est le plus grand service que vous puissiez me rendre22. »

  • 23 Mollien, 1845, t. I, p. 10.

30Delacroix ne disait pas tout. Ses papiers, peut-être saisis à la demande de Le Peletier des Forts après son décès afin d’éviter que ses collègues ne découvrent le rôle secret et alors controversé qu’il avait joué en coulisse, montrent qu’il avait aussi conseillé D’Argenson lorsque ce dernier avait exercé les fonctions de contrôleur général des finances (janvier 1718-janvier 1720, 27 mai-7 juin 1720). À tout le moins, Le Peletier des Forts ne mentait pas lorsqu’il disait vouloir fonder son action sur l’expérience du passé et non point sur des projets de réformes qui, dans le contexte des difficultés que traversait la Régence, et pour reprendre la formule de Mollien au sujet des projets de Calonne remis aux Notables, semblaient moins une solution praticable qu’un programme d’épreuves à faire23. Le ministre de Louis XV comptait s’appuyer sur l’expérience concrète d’un petit groupe d’hommes qu’il nommait « l’ancienne phalange » et qui comprenait, outre Delacroix, les plus anciens receveurs généraux qui avaient, comme lui, débuté sous Colbert ou fait leurs armes durant les années terribles de la guerre de Succession d’Espagne.

31Le dossier des Archives nationales est beaucoup trop dense et varié pour en analyser tout le contenu. Il ne concerne d’ailleurs pas exclusivement les relations entre le ministre et les receveurs généraux des finances. Il s’y trouve plusieurs intéressants mémoires ayant trait aux techniques imaginées par Le Peletier et ses conseillers pour soutenir, comme l’a bien montré Guy Antonetti, le cours des actions de la Compagnie des Indes. Quelques mémoires illustrent, par exemple, les modalités concrètes de plusieurs décisions prises par Le Peletier pour relancer les activités économiques, en particulier la facilité accordée aux propriétaires d’actions de la Compagnie des Indes d’emprunter par nantissement, c’est-à-dire sur la garantie de leurs titres qu’ils devaient déposer pour la durée du prêt consenti. Relever le cours de ces actions était fondamental pour le gouvernement car c’était alors le seul effet financier qui se négociait à la Bourse. Achetées au temps de Law pour des sommes qui avaient coté jusqu’à 10 000 livres et au-delà, les actions avaient ensuite vu leur cours s’effondrer. Après la banqueroute, les décisions successives du gouvernement de renflouer la Compagnie des Indes en lui cédant le produit de recettes fiscales, dont le tabac, avaient permis de redresser le prix des actions sans pour autant rétablir une confiance totale dans les titres, cela malgré le versement d’un dividende de 150 lt. Le rapport entre le dividende et le cours de l’action constituait alors un assez bon indicateur du prix de l’argent. Le graphique suivant, qui représente la rentabilité moyenne annuelle, exprimée en pourcentage, de l’action de la Compagnie des Indes montre que l’arrivée de Le Peletier au ministère eut un effet très positif sur les taux d’intérêt. Le léger discrédit des années 1729-1730 ne rompt pas l’allure d’une courbe générale qui, entre 1725 et 1731, vit le prix de l’argent passer de 22,1 à 8,4 %, avec un décrochage très net dès la seconde année du ministère Le Peletier.

  • 24 Morellet, 1769. Dans la mesure où le dividende de l’action de la Compagnie des Indes était fixe, l (...)

Graphique I. – Rentabilité (%) du cours des actions de la Compagnie des Indes, 1725-174524.

  • 25 AMAE, MD, France, 1263, Mémoire sur les finances, 31 décembre 1728, ff. 232-233.

32Dans un mémoire qu’il adressa à Fleury en 1728 pour condamner l’administration de son confrère Le Peletier, Chauvelin concéda du bout des lèvres que « l’argent, dit-on, est à meilleur prix ». Pour le nouveau garde des sceaux, cette opinion n’était cependant qu’une illusion, le taux de la place, selon lui, étant dicté par l’escompte des lettres de change. D’où son rejet des propos de Le Peletier qui disait pouvoir réduire le prix de l’argent à 5 et même jusqu’à 4 %. Chauvelin croyait que la possibilité de négocier à ce taux plusieurs centaines de milliers de livres, ou même plusieurs millions, de billets émis par les fermiers généraux ne constituerait pas une preuve tangible du redressement du crédit puisque, disait-il, « il ne leur sera pas difficile de trouver cet argent à ce prix puisqu’eux-mêmes [les fermiers généraux] retireront leurs billets soit de leurs propres fonds, soit des fonds qu’ils ont toujours dans les caisses des provinces »25.

33Ces divergences sur des matières complexes ne mériteraient pas d’autres commentaires si Chauvelin n’avait pas très précisément décrit l’ambition première de la politique de Le Peletier des Forts lorsqu’il chercha à s’appuyer sur les financiers en général et les receveurs généraux en particulier. Il entendait en effet rétablir l’ancien crédit des receveurs généraux qui, sous le ministère Desmaretz, avaient coordonné leurs activités pour alimenter la caisse Legendre et avaient, presque seuls, soutenu le financement des dernières années de la guerre de Succession d’Espagne. À l’image de ce qui s’était passé à la fin du règne de Louis XIV, Le Peletier cherchait à obtenir un volant de trésorerie, sous la forme de billets des receveurs généraux émis à des taux avantageux pour réduire l’écart entre les recettes fiscales et le recouvrement des taxes, rapprocher de la sorte les paiements. Une augmentation de revenus permettrait de répandre plus d’argent dans les provinces, ce qui soutiendrait les activités en réduisant le taux d’intérêt. Pour le ministre, c’étaient là les seuls vrais moyens de réduire le déficit, de lutter contre l’inégalité dans la répartition des taxes et, in fine, de commencer à rembourser ou convertir les dettes de l’État.

34Cette stratégie n’avait donc rien à voir avec la politique de John Law qui était foncièrement hostile aux financiers et à une analyse fiscale des problèmes économiques. Elle s’inspirait, une fois de plus, d’un mémoire que Delacroix, en date du 4 juillet 1726, par lequel il indiquait les moyens de faire naître « un crédit de caisse au commencement de votre ministère ». Ce mémoire complétait les idées de Delacroix concernant l’utilité de conserver la caisse des recettes générales des finances. Il concernait les fonctions proprement financières de la caisse confiées à son caissier, Geoffroy, qui y centralisait les fonds des recettes générales et supervisait leur distribution, tant en espèces qu’en papier, au garde du Trésor royal et aux trésoriers des divers ministères. Il s’agissait d’utiliser cette structure financière pour garantir, par l’endossement du caissier, le paiement des avances qui seraient consenties au gouvernement par les receveurs généraux des finances sous la forme de billets au porteur, tirés sur eux-mêmes ou leurs caissiers, lesquels seraient admis dans les payements. À défaut de disposer de la place nécessaire pour analyser le mémoire de Delacroix concernant les diverses manières de rendre vie à cet ancien crédit jadis établi par Colbert, il faut au moins rapporter la réaction de Le Peletier :

  • 26 AN, G1117, Le Peletier des Forts à Delacroix, 5 juillet 1726.

« Je reçus, hier, Monsieur, avant notre assemblée, la lettre que vous m’avez écrite et vois avec plaisir les nouvelles assurances que vous me donnez de la continuation du zèle des receveurs généraux, mais j’avoue que je suis encore plus sensible à votre amitié dont vous me donnez une nouvelle marque par la proposition que vous faites d’essayer le crédit de votre compagnie. Je ne pus en parler hier qu’à M. de Chenisot, de la sécurité duquel je fus charmé. Il ne doute pas que les receveurs généraux ne trouvent du crédit et qu’ils ne le se portent volontiers à en faire usage aussitôt que je leur demanderai, mais qu’ils doivent faire face dans ses commencements sans paraître d’avoir besoin de la bourse de leurs amis et il en a usé ainsi avec un banquier qui lui a fait l’offre de ses services moyennant un demi pour cent du premier mot qu’il aurait même réduit à un pour cent, ce qui nous prouve que l’argent commence à se remuer, qui est ce que je désire le plus26. »

35En ces premiers temps, il n’était donc pas question d’emprunter directement au public sur des billets au porteur signés des receveurs généraux mais d’inviter ces derniers à faire eux-mêmes des avances au roi sur leurs propres fonds. Ces avances étaient proportionnées à leurs recettes et le remboursement était assuré par les opérations de la caisse des recettes générales. L’administration de celle-ci leur était confiée, mais avec l’assentiment du ministre et dans les conditions qu’il entendait leur imposer par l’intermédiaire de Delacroix et des chefs de comité qui étaient tous, sinon de ses amis, du moins des connaissances de longue date qui partageaient ses idées sur les moyens les plus efficaces de remettre le système fiscal en marche. Par ce crédit, les receveurs généraux pourraient gagner l’intérêt attaché aux billets pour peu qu’ils aient les moyens personnels d’en avancer la contrevaleur sur leurs économies. Ce système de crédit, en effet, fut amené à prendre une ampleur considérable et parvint, comme le prédisait Le Peletier, à réduire le coût des avances des financiers jusqu’à 4 % et moins sous le ministère de Machault d’Arnouville (décembre 1745-juillet 1754).

36Pour ce qui concerne le ministère Le Peletier, il est difficile d’affirmer positivement si les états de distribution des billets au porteur à signer par les receveurs généraux qui sont conservés dans le dossier des Archives nationales sont au complet. Ces états indiquent que les receveurs généraux eurent ordre de tirer 500 000 livres en 1726, 1,6 million entre mars et décembre 1727, 1,7 million en 1728 et 1,3 million au cours des seuls six premiers mois de 1729. Ces billets furent émis par tranches de 300 000 à 600 000 livres. Il semble que les billets tirés en 1726 ne furent point négociés. En revanche, en 1727, le gouvernement fit escompter la quasi-totalité des billets par la caisse des recettes générales. Un mémoire de Delacroix, en date du 6 septembre 1727, indique que le ministre, considérant que les arrangements concernant le payement de 80 millions « ne seraient pas suffisants si les produits n’étaient pas soutenus de crédit, et de confiance, il a pensé à les rappeler [les receveurs généraux] dans cette partie de finance, et pour cet effet il a fait faire des avances aux Receveurs généraux, et signer des billets pour treize cent mille livres payables à différentes échéances qui ont été négociés, trois cent mille livres à dix pour cent, et un million à huit pour cent ». Comme Le Peletier donna ordre de tirer 400 000 livres le 23 octobre suivant et 366 320 en décembre de la même année, le montant total des billets tirés par les receveurs généraux en 1727 fut au moins de 2 millions. Un autre document indique que Le Peletier voulait porter le volume des billets au porteur jusqu’à 3 millions.

  • 27 AN, G1117, Annotations autographes de Le Peletier en marge d’un mémoire, sans titre, de Delacroi (...)
  • 28 Félix, 1995, p. 517-536.

37Il est important de noter que sur les 4,5 millions de billets émis de mars 1727 à juin 1729, et pour lesquels on connaît la date d’émission et l’échéance, seuls 600 000 livres furent remboursés durant les mois d’été, et cela seulement durant l’exercice fiscal 1728. Et pour cause, puisque l’objectif premier des billets au porteur était de suppléer le manque de fonds, certes, mais aussi d’en régulariser les versements au Trésor. Traditionnellement, les propriétaires cessaient de payer leurs impôts à l’époque des moissons. Les espèces disponibles étaient réservées à rémunérer les salaires des journaliers. Le respect du cycle agraire était si important que les lois fiscales interdisaient de délivrer des contraintes contre les contribuables indélicats, espérant que les bienfaits de la nature aideraient ces derniers à s’acquitter de leurs charges avant la fin de l’année ou au début de la suivante. Dans leur mémoire justificatif, les frères Paris ont reconnu que le système des registres journaux, en dépit de ses avantages manifestes pour assurer un meilleur contrôle du mouvement des fonds, n’avait pas permis d’apporter de solution au problème des mois secs. Quand les caisses étaient vides, le gouvernement devait emprunter aux banquiers, au taux du marché, pour acquitter ses dépenses ou, à défaut, différer les paiements. Pour Le Peletier, cette situation entretenait le discrédit, c’est-à-dire le haut prix de l’argent à cause des demandes de l’État. Elle freinait la reprise économique puisque le volume des activités dépendait de la masse monétaire qui circulait dans les provinces et que la circulation de la monnaie dépendait de la capacité du gouvernement de payer ses dépenses. Le Peletier le dit à plusieurs reprises en marge des mémoires de Delacroix : « Le seul moyen de rétablir le crédit est de rapprocher et d’accélérer le payement des charges employées dans les États du Roy... Le Roy est la source de toute circulation dans le royaume, quand il paye, il est bien payé27. » D’autres ministres à sa suite, comme Bertin en 1759, après la suspension des paiements, tiendraient le même discours sur la nécessité de rapprocher les dépenses des paiements28.

  • 29 AN, G1117, État des restes à recouvrer au premier janvier 1728 sur les impositions de la Général (...)

38Pour Le Peletier des Forts et Delacroix, le cœur du problème financier n’était donc pas tant de réduire l’intérêt de l’argent que de réamorcer la pompe fiscale : « Il n’y a pas d’arrangement plus grand dans les finances que de faire payer 80 millions en douze mois sur ces impositions, il est sans exemple dans tous les Ministères précédents. Il impose aux étrangers, il fait des négociations faciles avec eux, et il assure toutes les dépenses à tous les trésoriers ». Augmenter de 20 millions, soit un tiers, les revenus annuels de la monarchie ne pouvait s’accomplir sans la collaboration des receveurs généraux car ils occupaient une place fondamentale dans le mouvement de la machine. Aux observations de Delacroix concernant les remarques des « critiques » et des « ignorants » qui blâmaient les opérations du gouvernement, Le Peletier répondit dans la marge : « Ce ne sont ni les critiques ni les ignorants mais les gens de mauvaise volonté. Il faut surmonter cette mauvaise volonté par le succès de notre travail et je l’attends du zèle des anciens receveurs généraux et de la fermeté avec laquelle sera suivie la conduite et le travail des nouveaux29. »

39La volonté et la capacité des receveurs généraux à remplir leurs fonctions étaient des éléments fondamentaux pour le succès de la politique fiscale du gouvernement. Outre les fonctions qu’ils exerçaient de manière collégiale dans le cadre de la caisse des recettes générales des finances, ces officiers avaient individuellement la charge de s’assurer que leurs subordonnés, les receveurs des tailles, les seconderaient. Collecter l’impôt était surtout une affaire de terrain, de négociation permanente entre les agents du fisc et les contribuables pour obtenir de les faire payer aussi rapidement que possible sans indisposer les plus pauvres ni froisser l’honneur des coqs de village. Cette action de proximité, selon Le Peletier, était indispensable pour œuvrer à une répartition aussi équitable que possible de l’impôt entre les contribuables, c’est-à-dire qui serait fondée sur l’estimation juste des revenus plutôt que sur les réseaux de protection. Le ministre invita les receveurs généraux à faire des tournées dans leur généralité pour tenter d’apporter une solution aux problèmes de l’inégalité de la répartition de l’impôt et, par leur présence, encourager les officiers à remplir leurs fonctions de manière aussi efficace que possible. À cet exercice d’équilibriste, il était rare que les agents du fisc fussent plus royalistes que le roi ou ses ministres qui étaient les premiers dispensateurs de grâces et de privilèges. Le ministre était tellement convaincu de l’importance des receveurs des tailles qu’à son entrée au ministère il entra immédiatement en négociation avec eux, par l’intermédiaire des receveurs généraux, pour trouver des solutions à d’anciens contentieux concernant des droits et des offices qu’ils avaient acquis mais que le gouvernement avait supprimés, et d’anciennes avances qu’il n’avaient pu recouvrer. Les receveurs généraux avaient en effet annoncé au ministre qu’ils ne pourraient remplir leur soumission sans la bonne volonté des receveurs des tailles. Pour ces raisons, le ministre insista pour que ces derniers s’engagent, par des traités individuels et pour l’élection dont ils avaient la charge, à remplir les demandes des receveurs généraux. Afin de les aider à honorer leurs traités, Le Peletier leur accorda diverses compensations et avantages. Il comptait surtout que les receveurs des tailles, pour honorer leurs traités, empruntent sur leurs billets lorsqu’ils n’auraient pas les fonds en caisse pour verser leurs mensualités. À cet effet, il leur alloua une prime de 3 deniers pour livre, soit 1,5 %, qui semblait suffisante pour acquitter l’intérêt de l’argent qu’ils emprunteraient.

  • 30 L’arrangement des fonds pour 1725 prévoyait de recouvrer 64,5 millions. Les impositions directes p (...)

40Le tableau suivant, qui établit la situation des recouvrements de l’impôt direct en France, permet de mettre en contexte les négociations entamées entre le ministère et les financiers. Il révèle, en premier lieu, l’écart considérable qui existait entre le montant des impositions à payer au cours d’une année fiscale, qui, en 1727, 1728 et 1729, fut comprise entre 106 et 126 millions, et les sommes effectivement reçues en espèces puisque le montant de la soumission était de 80 millions, une somme dont il faudrait déduire le produit des emprunts. Avant l’arrivée de Le Peletier aux finances, le gouvernement n’était parvenu, année commune, qu’à percevoir 60 millions. Les frères Paris donnent des chiffres supérieurs, de l’ordre de 70 millions et même au-delà, mais cette somme comprenait une partie des restes des années antérieures. Le volume des restes n’était pas négligeable. Au 1er juillet 1726, il était équivalent au total des impositions directes de l’exercice fiscal 1725, une année marquée, dans les provinces septentrionales, par des pluies continuelles, de mai à septembre, qui, en pourrissant les moissons, avaient asséché les caisses royales et augmenté les dépenses pour acheter des grains à l’étranger et fournir des semences aux fermiers30. Mettre un terme au gonflement des restes était impératif, faute de quoi les contribuables feraient de la résistance fiscale dans l’espoir que le gouvernement passe l’éponge, comme il l’avait fait en 1719 pour les restes considérables accumulés sous Louis XIV. Faire fonds des restes qui étaient à nouveau très importants, représentant en moyenne la moitié des impositions de l’année fiscale en cours, était l’une des ambitions de Le Peletier qui était prêt à allouer une ristourne pour s’emparer de ces recettes et, conformément à ses vues sur le crédit, les destiner à acquitter les gages dont le payement avait été retardé.

Exercice fiscal

Au 1er juillet 1726

Au 1er janvier 1727

Au 1er janvier 1728

Au 1er janvier 1729

Restes 1725
Restes 1726
Restes 1727
Restes 1728

16 442 844
54 074 399

(2 845 683)
(8 442 823)
(36 565 418)

663733
1906188
7565237
34070507

Total des restes

70 527 243

45 327 336

46 040 620

44 205 865

Brevet de l’année fiscale

(70 000 000)

81 138 589

71 778 707

69 575 089

Impositions dues

(140 527 243)

126 465 925

117 819 327

113 780 754

Impositions reçues

(64 500 000)

80 789 839

82 159 805

(90 589 058)

Surplus**

(-6 027 243)

35 462 503

36 119 185

46 383 193

  • 1 Ce tableau est formé à partir de plusieurs mémoires et états financiers conservés dans le dossier (...)

Les impôts directs et leur recouvrement dans les 23 généralités des pays d’élections et des pays conquis1.
** La différence entre les impositions effectivement perçues au cours d’un exercice fiscal et le total des restes des impositions des années fiscales antérieures.

41Bien que les informations concernant les recouvrements des années 1726 et 1729 soient reconstituées en partie, donc à prendre avec précaution, le tableau indique que les recettes effectives des impositions entre 1726 et 1729 enregistrèrent un accroissement significatif, passant de 60 à 82 millions, et sans doute au-delà en 1729. Cette courbe ascendante peut paraître d’autant plus surprenante qu’au même moment le brevet des impositions avait diminué de 81 à 69 millions. Cette détente fiscale avait été voulue par Le Peletier, qui décida de diminuer le brevet de la taille. Elle provenait aussi, il est vrai, de la suppression du cinquantième. La contradiction entre des impôts qui diminuaient et des recettes qui augmentaient frappa les esprits. Les ennemis de Le Peletier expliquèrent que le surplus fiscal (exprimé dans le tableau par le total des restes diminué des impositions effectivement reçues) n’existait pas en réalité. Ils accusèrent les receveurs des tailles d’épuiser les campagnes en décernant des contraintes contre les mauvais payeurs. Ils dénoncèrent aussi le coût des emprunts contractés par les financiers qui diminuaient les recettes réelles.

42Le Peletier des Forts savait fort bien qu’il ne pourrait convaincre les opposants aux financiers qui trouvaient inconcevable que le gouvernement leur offre une prime pour faire fonds des impôts du roi, surtout si l’argent était déjà dans leur caisse. Le ministre voyait les choses autrement et pensait qu’octroyer un intéressement financier était le seul moyen d’inciter les receveurs des tailles à s’occuper sérieusement du recouvrement des restes. Leur crédit permettait d’employer immédiatement une plus grande partie des impositions dues dans les payements, cela sans écorcher le contribuable puisque les receveurs des tailles, en faisant l’avance des impôts sur leurs billets, leur donnaient en quelque sorte un délai de grâce. Delacroix acceptait, lui aussi, que la stratégie fiscale du gouvernement puisse déplaire. Il s’irritait cependant d’entendre dire que le projet du ministre avait réussi parce qu’il avait donné le denier dix pour des avances imaginaires : « Tout applaudit à de pareils discours, les seigneurs, les propriétaires de terres, leurs fermiers, et les contribuables qui doivent encore des restes depuis 1719 jusqu’en 1727, voudraient par ces discours, et leurs plaintes s’exempter de les payer, ce qui est de plus surprenant, c’est que les intendants des provinces prévenus par leurs subdélégués qui possèdent tous des terres acquiesceront à ces murmures. » Delacroix calculait que la somme d’un million, correspondant à la somme réservée par le ministre en 1727 pour payer la prime des 3 deniers pour livre, ne faisait pas dix pour cent sur une soumission de 80 millions.

43Dans les faits, Le Peletier résolut de ne payer en 1728 que 500 000 livres aux receveurs des tailles pour leur prime, une punition qui rendait compte de l’échec des arrangements pris entre les receveurs généraux et les receveurs des tailles concernant le recouvrement des impositions de 1727. Les papiers Delacroix confirment que les receveurs des tailles avaient abusé des contraintes. Ils pensaient, ou avaient feint de croire, que la prime de 3 deniers récompenserait leur zèle à faire payer les contribuables alors que Le Peletier n’entendait la destiner qu’aux intérêts de leurs emprunts et non au recouvrement des restes obtenu par la multiplication des contraintes. Ce malentendu eut deux conséquences importantes sur la politique fiscale du gouvernement. Les receveurs des tailles furent invités par le ministre à établir à leur tour, à l’instar des receveurs généraux des finances, une correspondance entre eux pour mieux coordonner leur action et, de cette manière, remplir leurs traités. Le Peletier demanda ensuite aux receveurs généraux de donner leurs billets au porteur à la place des receveurs des tailles lorsque ces derniers ne seraient pas en mesure d’emprunter localement. À cet effet, le ministre décida d’allouer aux receveurs généraux la prime de trois deniers pour livre des fonds empruntés lorsqu’ils substitueraient leur crédit personnel à celui des receveurs des tailles pour remplir leurs engagements envers la caisse des recettes générales des finances et le Trésor royal.

  • 31 AN, G1117, Annotation autographe en marge d’un mémoire de Delacroix en date du 11 octobre 1727, (...)
  • 32 Gazette d’Amsterdam, Extrait d’une lettre de Paris du 6 décembre (1728).

44Cette solution élégante aux problèmes de la trésorerie rend compte des conflits qui divisaient les receveurs généraux et les receveurs des tailles. Le Peletier s’épuisait à souffler le chaud et le froid pour en tirer le maximum et les unir malgré eux. En marge d’un mémoire de Delacroix, le ministre avait noté : « Faites quelquefois entendre que je ne suis pas éloigné de me faire un nouveau crédit si celui des receveurs généraux m’est inutile31. » Ces pressions indiscrètes invitent à penser que Le Peletier des Forts, dont on sait bien les manières d’agir en dessous, fut peut-être l’auteur d’une nouvelle publiée dans la Gazette d’Amsterdam du mois de décembre 1728 : « On parle d’un projet pour rembourser les charges des Receveurs Généraux, & l’on dit qu’on offre pour cet effet des sommes considérables à 4 % M. le Contrôleur général des Finances32 ». Une chose est au moins certaine : en 1729 Delacroix informa ses collègues qu’ils « ne se sont point présentés jusqu’à présent avec l’union intime qu’ils doivent avoir pour répondre aux vues du ministre » et que, dans ces conditions, la stabilité de leurs fonctions serait menacée si le ministre parvenait à trouver « des sujets solvables qui lui assureront, non seulement les 80 millions par an, mais encore tous les fonds extraordinaires dont le Roi aura besoin moyennant un intérêt de 6 % ». Trente-six mois après sa nomination aux finances, Le Peletier cherchait toujours à « concilier quarante-six hommes, qui par l’inégalité du prix de leurs charges, et du produit, pensent différemment suivant leurs intérêts particuliers », une source « de jalousie entre eux, qui cause de la division et empêche qu’ils ne concourent tous également au bien du service ».

Du contrôleur général des finances, de ses amis et de ses critiques

45Il serait faux d’induire des lettres et mémoires de Delacroix que Le Peletier des Forts n’aurait été qu’un fantoche balloté entre les divers groupes de pression. L’influence réelle de Delacroix sur la politique fiscale du gouvernement sous Fleury ne saurait faire oublier que le ministre des finances avait de nombreux autres conseillers qui travaillaient sous lui. En diverses occasions, il refusa de suivre les avis du doyen, même lorsque ce dernier essayait de lui forcer la main en justifiant ses observations sur les pratiques du temps de Colbert ou de Desmaretz. Les conseils de Delacroix à Le Peletier pour qu’il augmente les impôts, voire introduise une nouvelle taxe, se heurtèrent toujours à un mur et le renouvellement de ses insistances semble avoir introduit quelque tension entre les deux hommes. D’autres avis concernant, par exemple, la possibilité de soutenir le prix du blé – et donc le produit des impôts en obtenant l’assistance des receveurs généraux pour financer des amas de grains – semblent avoir été arrêtés net. Cette fois, Le Peletier, qui avait pris la suggestion en bonne part, n’était point en cause mais plus probablement le cardinal de Fleury, qui savait trop bien les dangers qu’encourait tout gouvernement lorsqu’il s’engageait à manipuler les prix concernant une denrée de première nécessité. Le Peletier rejeta aussi la proposition de Delacroix d’offrir une ristourne aux contribuables qui avanceraient le paiement de leurs impôts et de préparer une stratégie en réponse aux critiques multipliées contre le bail des fermes générales.

46Face à son opposition, le ministre agit de manière souvent très habile. Sûr de ses idées, Le Peletier ne voulait pas affronter ses ennemis de face car, pour lui, la politique financière consistait à régler des problèmes concrets et non à débattre de la bonté de principes qui n’étaient pas discutables. Il était cependant à l’écoute de l’opposition et ajustait son action en conséquence. À diverses reprises, le ministre s’appropria les idées de ceux qui dénonçaient la place trop belle faite aux financiers pour mieux les soumettre à ses volontés. On sait, par exemple, que le ministre profita des discussions touchant le bail des fermes pour obtenir des avantages supplémentaires des fermiers généraux. À cet effet, et sans doute de concert avec Fleury, il permit à un groupe de pression qui offrait de prendre le bail des fermes pour un forfait plus avantageux au gouvernement de gagner des appuis à la cour en vue de faire casser le bail de 1726. La tentative était d’avance vouée à l’échec et les protagonistes s’aperçurent, un peu tard, qu’ils avaient renforcé la position du ministre et perdu beaucoup d’argent en pots de vin. Faire tomber Le Peletier ne fut pas aussi facile que ses ennemis le croyaient et plusieurs d’entre eux, comme Durand de Mezy, qui ne cessaient d’accabler Fleury de mémoires remplis de chiffres pour dénoncer le bail des fermes, furent exilés à distance de la cour.

  • 33 Les rescriptions étaient des billets également tirés par les receveurs généraux des finances sur l (...)

47Le Peletier eut plus à craindre de ses amis les financiers sur qui reposait le succès de sa politique. Dès son entrée au ministère, les receveurs généraux s’étaient divisés en deux groupes : les partisans d’une organisation centrale du recouvrement des taxes, qui s’exprimait par la signature d’une soumission collective, et ceux qui souhaitaient revenir aux formes anciennes des résultats particuliers. Ils demandaient à traiter individuellement avec le ministre et à n’engager leur responsabilité personnelle que dans le cadre de la généralité où ils exerçaient l’office de receveur général. Au lieu de s’estomper avec les années, les tensions s’accentuèrent entre le ministre et les receveurs généraux qui le disaient trop « présomptueux ». La politique de Le Peletier avait en effet progressivement réduit le volume des restes. De sorte que dans le contexte de la diminution du brevet des impositions, le rapport entre les recouvrements à faire dans l’année et les impositions dues s’était rétréci. Dans cette situation, nombre de receveurs généraux craignaient de ne pouvoir acquitter leurs billets au porteur ni, d’ailleurs, leurs rescriptions33. Les mémoires de Delacroix indiquent, d’ailleurs, que certaines rescriptions avaient déjà été protestées. Pour éviter que le système de crédit qui venait de reprendre vie sous Le Peletier ne s’effondre, Delacroix demandait que le Trésor royal s’engage à prendre une partie des billets des receveurs généraux, ce qu’il n’avait pas fait ou trop peu jusqu’alors, en bref, que la principale caisse du royaume agisse comme un prêteur en dernier ressort. Ce soutien au crédit des receveurs généraux était d’autant plus important qu’en 1729 le ministre, pour faire face à une nouvelle crise de trésorerie, donna ordre aux receveurs des tailles de tirer des billets au porteur à concurrence du montant total des restes des impositions.

48Dans le sein de cette crise, Delacroix, qui n’était jamais à court d’idées, communiqua au ministre un projet dont le contenu est tout à fait extraordinaire. Ce mémoire non daté mais sans doute rédigé au début de l’année 1729, indique que Delacroix – et sans doute Le Peletier – cherchèrent à unifier en un seul corps de financiers, comme la Ferme générale, les receveurs généraux des finances. Pour le doyen, il était plus que frustrant de constater que 46 individus qui collectaient 80 millions par an ne fussent pas capables de lever les yeux au-delà de leur généralité et de surmonter les divisions nées de l’inégalité du rapport de leurs offices. Collectivement, les receveurs généraux avaient potentiellement entre les mains l’une des caisses les plus importantes de toute l’Europe. Sous Le Peletier, les receveurs généraux étaient collectivement solidaires du recouvrement des impôts pour une somme forfaitaire annuelle et, à cet effet, ils administraient, sous la direction du ministre, la caisse des recettes générales qui coordonnait le recouvrement des taxes et centralisait les payements à faire, en recettes et dépenses, par les receveurs généraux. Avec ce système, le caissier de la caisse générale était en mesure de garantir, par son endossement, sur le produit de l’ensemble des impôts directs, le paiement des rescriptions et billets au porteur que les receveurs généraux tiraient individuellement sur le produit des impôts de la généralité dont ils avaient la charge. Une partie des receveurs généraux était cependant très réticente à s’engager pour leurs autres collègues. Jusqu’à la fin de l’Ancien Régime, cette division fut source de tensions : les uns affirmaient que le crédit dont ils jouissaient (la possibilité de mettre des billets dans le public garantis par la recette des impôts) leur était personnel, lié exclusivement à leur statut et à la confiance gagnée dans l’exercice honorable de leur office ; les autres estimaient, au contraire, que les receveurs n’avaient individuellement aucun crédit et que seul l’endossement du caissier des recettes générales garantissait leur papier. Delacroix faisait partie de ceux-ci. À son sens, avec un peu d’imagination, les receveurs généraux pourraient gérer ces fonds de manière autrement plus avantageuse pour eux et pour l’État. Comme il le disait lui-même, Delacroix, en dépit de son grand âge, avait une tête qui fonctionnait fort bien. Dans le projet qu’il soumit au ministre, il proposait de transformer les receveurs généraux en une société dont tous les membres s’engageraient collectivement à prendre en charge le recouvrement des impôts directs pour le compte du roi et utiliseraient les revenus et les facilités de crédit de leur caisse pour établir une banque qui escompterait les lettres de change. De cette manière, l’inégalité des profits des recettes générales et le problème du divertissement des deniers seraient réglés puisque l’intérêt des financiers consisterait à faire valoir les fonds morts et que le gouvernement y trouverait d’importantes facilités de crédit à un coût modéré.

  • 34 Sur les réformes d’Orry, voir les dossiers préparés pour la formation financière du futur contrôle (...)

49Les papiers de Delacroix s’arrêtant au mois de juin 1729, il est impossible de suivre les arrangements du ministre pour l’exercice fiscal 1730 ni de déterminer si la crise de trésorerie, qui survint dans le contexte d’une brève mais intense crise économique, contribua à la démission de Le Peletier des Forts au mois de mars 1730. On ne sait qu’une seule chose : son successeur, Philibert Orry, abandonna le principe d’une soumission collective avec les receveurs généraux des finances et rétablit les résultats particuliers, comme au temps de Colbert, qui fixait les conditions et la durée des recouvrements des impositions, de 15 à 24 mois selon les caractéristiques des généralités. On sait aussi qu’un arrangement durable fut mis en place avec ces financiers pour assurer que le gouvernement obtiendrait chaque année le montant total des impôts à recevoir. La solution adoptée marquait l’aboutissement de la politique de Le Peletier concernant les restes. Désormais, les impôts d’une année fiscale se percevraient en deux années. Pour y parvenir, les receveurs généraux s’engageaient, au cours de l’année fiscale, à verser au gouvernement le tiers des restes de l’année fiscale révolue et les deux tiers de l’année fiscale en cours. Les charges sur les recettes étaient également réparties de cette manière. Cette méthode permettait de contenir le gonflement des restes et, en séparant les exercices financiers, de faciliter le suivi, dans les comptes, du recouvrement des impositions en retard. Avec la prime, ces mesures incitaient les receveurs à prêter une attention sérieuse aux restes plutôt que de s’en débarrasser en compensant par des écritures les manques de fonds d’une année par les recettes de l’année ultérieure34.

Conclusion

  • 35 Comparer par exemple les chiffres des frères Paris dans AN, KK1005c, Traitté..., et Carré, 1909, p (...)

50Cette étude sur Le Peletier des Forts montre que juger l’action de ce ministre à l’aune des bénéfices réalisés par les fermiers sur le prix de leur bail est aller un peu rapidement en besogne et surtout manquer l’essentiel. Il ne fait guère de doute que les bénéfices des fermiers furent considérables, surtout par rapport au système économique mis en place en 1716 avec les registres journaux. Les chiffres les moins suspects indiquent que les frères Paris ont considérablement exagéré ces profits35. Pour être exact, ce qui est impossible, il faudrait aussi prendre en compte le coût des avances de trésorerie. Il n’en demeure pas moins vrai que la politique financière de Le Peletier entendait favoriser les riches et que cette attitude offusquait nombre de personnes. Ainsi, le rapprochement des payements fut en partie obtenu aux termes d’un édit du mois de novembre 1726 qui supprima une partie des charges locales que payaient les receveurs des tailles sur les recettes des taxes. Cette politique ne présentait rien de bien de nouveau et les frères Paris, sous Le Pelletier de la Houssaye et Dodun, n’avaient pas hésité à trancher dans les dettes pour des sommes énormes. Les radiations de Le Peletier visèrent surtout les moins aisés qui virent le gouvernement rayer, d’un trait de plume, l’intérêt et le capital des sommes qu’ils avaient prêté au roi en se portant acquéreurs de rentes et offices. Les bénéfices de l’opération allèrent surtout directement dans les poches des officiers, dont le payement des gages était très en retard, et au bénéfice des établissements religieux. Fleury et Le Peletier entendaient donc s’appuyer sur ces autres colonnes de l’État que formaient les grands officiers et le clergé miné intérieurement par la querelle janséniste.

  • 36 Clément et Lemoine, 1872.

51Si l’administration de Le Peletier connut un réel succès, il le devait en partie à l’action de ses prédécesseurs qui, avec plus ou moins de succès et d’autres principes, n’avaient pas cessé, depuis la mort de Louis XIV, d’œuvrer au rétablissement de l’économie et des finances de la France. Les hostilités individuelles n’empêchèrent point la machine administrative de s’adapter aux difficultés du moment. À cet égard, il est intéressant de noter que les frères Paris, sous le ministère de Machault d’Arnouville, se coulèrent sans difficulté dans les structures de trésorerie mises en place par Le Peletier et perfectionnées par Orry. Avec le retour de Paris de Montmartel dans les fonctions de garde du Trésor royal, ils en prirent progressivement le contrôle. Il est vrai que l’intervention de Bouret et de plusieurs autres financiers exclus du bail de 1726 permit de réduire les bénéfices des fermiers généraux au profit de l’État. La prime offerte aux receveurs des tailles fut aussi abaissée de 3 à 2 deniers pour livre36. Mais au total, un groupe d’intérêt en avait remplacé un autre. Épurée des excès du temps de Louis XIV, la finance, telle un phœnix, avait reparu plus puissante que jamais. Jacques Marquet de Bourgade, l’un des représentants les plus distingués de la galaxie des frères Paris, n’éprouverait donc aucun état d’âme, sous le règne de Louis XVI, à justifier et prendre la défense du rôle, pourtant à nouveau très controversé, des financiers dans la monarchie.

Notes

1 Bruguière, 1991, p. 476.

2 Bielfeld, 1760, t. 1, p. 227.

3 Éon, 1774, t. IV, p. 38-39.

4 AN, 144 AP 102, pièce 16, Mémoire, juin 1769 [commençant par les mots suivants : « La Negociation des rescriptions... »].

5 Sur cette période voir, outre Dessert, 1984 ainsi que les anciens travaux de Véron de Forbonnais, 1758, Clamageran, 1867-1876 et Boislisle, 1874-1897. Voir aussi Bayard, Félix et Hamon, 2000.

6 Lüthy, 1959-1970.

7 AN, G1117, Mémoire sans date ni auteur commençant par les mots suivants : « La Partye la plus importante du gouvernement d’un État est la finance. » Ce carton contient deux mémoires débutant par ces mots, dont l’un s’achève en 1683, avec la mort de Colbert, et l’autre poursuit sa description jusqu’en 1715.

8 Pour une vue synthétique voir Félix, 1994.

9 Sur ce contexte et les mesures du gouvernement voir Véron de Forbonnais, 1758, t. 2, p. 349-380.

10 Sur cette réforme voir le mémoire justificatif rédigé par les frères Paris dans AN, KK1005C, Traitté des administrations des recettes et dépenses du royaume, Paris, 1733, et Lemarchand, 1997 et 2010.

11 Marion, 1914-1931, t. 1.

12 Antonetti, 1984. Voir aussi la notice de J. Felix dans Bayard, Félix et Hamon, 2000, p. 135-137.

13 AMAE, MD, France 1258, Mémoire sur les Affaires du Dedans du Royaume, fol. 205-215 vo.

14 AN, G1117, Copie de la lettre de Fleury, rédigée à Fontainebleau le 24 septembre 1726. Elle fut naturellement publiée dans les journaux du temps.

15 La seule réflexion originale, outre l’article de Bruguière, 1991, est la thèse de Yoon, 2004, qui n’aborde pas, cependant, les problèmes au commencement du règne de Louis XV.

16 Claeys, 2008, t. I, p. 630.

17 G1117, Le Peletier des Forts à Delacroix, 5 juillet 1726.

18 AN, G1117, Ordre de travail des receveurs généraux pour la suite des recouvrements pendant le cours de l’année 1727, 7 février 1727.

19 AN, KK1005C, Traitté..., chapitre 21, « Quoi ! – s’exclamaient les frères Paris – simuler aux yeux du Public la destruction d’un établissement, pour s’en faire un mérite, et cependant la maintenir tacitement, pour en tirer le fruit, n’est-ce pas un trait de la plus profonde politique ? Non, c’est le témoignage le plus avantageux que l’on puisse rendre en faveur de la chose prescrite et conservée. Mais depuis quand est-il permis de faire un jeu des ordonnances du Roy et de les violer en faisant gloire d’en être l’auteur ? »

20 AN, G1117, Copie de la lettre en forme de mémoire écrite à S. E. le cardinal de Fleury par MM. Delacroix et de Chenisot, le 27 décembre 1728.

21 AN, G1117, Delacroix à Le Peletier des Forts, 6 juillet 1726.

22 AN, G1117, Le Peletier des Forts à Delacroix, 12 juillet 1726.

23 Mollien, 1845, t. I, p. 10.

24 Morellet, 1769. Dans la mesure où le dividende de l’action de la Compagnie des Indes était fixe, le cours de l’action qui évoluait en fonction de l’offre et de la demande est un bon indicateur du loyer de l’argent. Les opérations successives menées par le gouvernement pour solder la banqueroute de Law avaient en effet contribué à consolider l’action des Indes, notamment en garantissant des revenus adéquats à la Compagnie qui avait pu joindre à ses profits les recettes à provenir du tabac. Les fameuses manipulations (dont les techniques d’emprunts par nantissement décrites dans le carton des Archives Nationales) encouragées par Le Peletier des Forts pour soutenir le prix des actions des Indes mettent en évidence l’importance de ces titres au porteur qui étaient parmi les plus solides et les plus liquides du marché financier.

25 AMAE, MD, France, 1263, Mémoire sur les finances, 31 décembre 1728, ff. 232-233.

26 AN, G1117, Le Peletier des Forts à Delacroix, 5 juillet 1726.

27 AN, G1117, Annotations autographes de Le Peletier en marge d’un mémoire, sans titre, de Delacroix, daté du 2 juin 1728.

28 Félix, 1995, p. 517-536.

29 AN, G1117, État des restes à recouvrer au premier janvier 1728 sur les impositions de la Généralité des Pays d’Élections et des Pays conquis des années 1725, 1726 et 1727.

30 L’arrangement des fonds pour 1725 prévoyait de recouvrer 64,5 millions. Les impositions directes pour les 23 généralités considérées avaient été fixées à la somme totale de 70 734 138 livres.

31 AN, G1117, Annotation autographe en marge d’un mémoire de Delacroix en date du 11 octobre 1727, f. 242.

32 Gazette d’Amsterdam, Extrait d’une lettre de Paris du 6 décembre (1728).

33 Les rescriptions étaient des billets également tirés par les receveurs généraux des finances sur le produit des recettes de l’exercice fiscal en cours. Ils étaient transmis à la caisse générale qui les utilisait pour effectuer ses paiements. Les rescriptions pouvaient être négociées, notamment lorsqu’elles étaient tirées par anticipation sur le produit des recettes fiscales ultérieures.

34 Sur les réformes d’Orry, voir les dossiers préparés pour la formation financière du futur contrôleur général d’Ormesson dans AN, 144 AP 132.

35 Comparer par exemple les chiffres des frères Paris dans AN, KK1005c, Traitté..., et Carré, 1909, p. 95.

36 Clément et Lemoine, 1872.

Notes de fin

1 Ce tableau est formé à partir de plusieurs mémoires et états financiers conservés dans le dossier G7 1117 des Archives nationales pour établir le montant des restes, informations produites alors par l’administration de la caisse des recettes générales. Les chiffres entre parenthèses sont nos estimations minimales ou des données chiffrées qui furent légèrement corrigées plus tard.

Table des illustrations

Légende Graphique I. – Rentabilité (%) du cours des actions de la Compagnie des Indes, 1725-174524.
URL http://books.openedition.org/pur/docannexe/image/124362/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 86k

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