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Les financiers et la construction de l'État

 | 
Anne Dubet
, 
Jean-Philippe Luis

Première partie. Ministres et administrateurs

Le contrôleur général des finances : les faux-semblants d’un pouvoir

El Veedor General de la Hacienda. Apariencia y realidad de un poder

Thierry Claeys

Résumé

Jusqu’en 2004, la thèse générale tendait à démontrer le caractère omnipotent et omniprésent de la charge de contrôleur général des Finances et ceci pour deux raisons : la place prépondérante qu’aurait occupée Colbert auprès de Louis XIV – une vision à nuancer – et la place du ministre des finances en France depuis le Second Empire et la IIIe République. Cette thèse n’a jamais vraiment été remise en cause jusqu’à l’aube du XXIe siècle.
Travaillant depuis de nombreuses années sur la période 1689-1789 – je dépasse ce cadre chronologique –, j’ai pu constater la distorsion entre les théories héritées depuis plus d’un siècle et la réalité. Depuis le décès de Colbert, les pouvoirs du contrôleur général des finances étaient grandement restreints. Son champ d’action se bornait à faire entrer les recettes fiscales et à consolider le crédit de l’État. Il n’avait pas les compétences pour contrôler les dépenses. Tout juste pouvait-il émettre des conseils. Il devait composer avec les secrétaires d’État et les financiers, avec des fortunes diverses.

Texte intégral

  • 1 Voir à ce sujet, Bailly, 1830 ; Clément, 1846 ; Tocqueville, 1856 ; Bouchard, 1891 ; Jouvencel, 19 (...)
  • 2 François Monnier écrivit : « La création du contrôle général des finances en 1661 (sic) avait sans (...)
  • 3 Claeys, 2004. Mercier : 2007. Stoll, 2008. Le volume III de la thèse de M. Stoll concerne le contr (...)

1Depuis le XIXe siècle, l’idée de l’existence d’un Contrôle général des finances tentaculaire, omniprésent et omnipotent, s’est lentement imposée parmi les historiens1. La figure de proue, mise en exergue pour étayer cette thèse, fut tout naturellement Jean-Baptiste Colbert. Cette vision reste encore bien ancrée auprès d’un certain nombre d’historiens contemporains, de Françoise Mosser à François Monnier2. Plus récemment, plusieurs thèses ont contesté ce point de vue3.

  • 4 L’origine du terme de budget est bien connue ; ce mot venant d’Angleterre, apparu en France en 176 (...)
  • 5 Marion, 1914-1931, t. 1, p. 448; John-F. Bosher écrit: “After all, the financial history of the an (...)
  • 6 Compte rendu au Roi, de mars 1788, 183 p., in-4° (BnF 4o Lf76 24 bis) ; F. Braesch, Les Recettes et (...)
  • 7 Guéry, 1978; Morineau, 1980; Riley, 1987; Bonney & Bonney, 1993. La plupart des comptes répertorié (...)
  • 8 Mathon de la Cour, 1788.

2Si la plupart des historiens s’accordèrent sur l’omniprésence des contrôleurs généraux des finances dans le « dispositif gouvernemental », pour reprendre le propos de Charles Engrand, le débat se porta sur l’existence ou non de budgets royaux. Ses principaux détracteurs, Marcel Marion, en 1914, puis plus récemment John-F. Bosher, niaient l’existence de « budgets4 » au XVIIIe siècle5. François Braesch, qui publia le compte de mars 1788, qu’il qualifia de dernier de l’Ancien Régime6, Michel Morineau, Alain Guéry, James C. Riley, et Richard Bonney prétendirent le contraire7. Ils s’intéressèrent aux comptes royaux, les plaçant dans des cadres budgétaires, utilisant les chiffres de Jean Roland Malet concernant le règne de Louis XIV, des rapports ou comptes des frères Paris, en 1726, ceux laissés par divers contrôleurs généraux ou ministres des finances dont certains avaient été publiés par Mathon de la Cour en 17888, et les différents comptes dispersés dans de nombreux dépôts d’archives et bibliothèques européens, jadis fournis par divers services de renseignements aux chancelleries européennes. Bien sûr, il faut prendre avec précaution ces documents dont les chiffres ne s’avèrent pas forcément. Hormis le fait que l’utilisation du terme « budget » pour désigner les comptes d’Ancien Régime est anachronique, l’existence de la pratique des dépenses somptuaires décidées par les secrétaires d’État avec l’aval du Roi, à l’insu du contrôle général, ou des acquits de comptant, permet à certains historiens d’affirmer qu’intrinsèquement, il ne s’agit pas de vrais budgets d’État suivant les critères d’orthodoxie budgétaire actuels du terme. Le contrôleur général avait constamment une perception tronquée de la situation et à fortiori de l’évolution financière, même s’il n’agissait pas totalement à l’aveuglette comme nous le feraient supposer Marion et Bosher.

Bref rappel quant aux origines et à l’évolution des offices de contrôleurs généraux des finances jusqu’en 1663

3En 1527, deux auditeurs de la Chambre des comptes de Paris furent nommés pour faire le contrôle de l’Épargne, des deniers extraordinaires et des parties casuelles. Ils étaient chargés de viser toutes les pièces de finances et de les reporter sur des registres, des « contre-rôles ». En 1547, deux offices de contrôleurs auprès du trésorier de l’Épargne furent créés. Ils furent remplacés en octobre 1554 par un unique office de contrôleur général des finances. En 1559, cet office fut à son tour supprimé. Le contrôle général fut confié par quartier aux quatre intendants des finances. À partir de 1594, jusqu’en 1663, cette fonction fut tantôt confiée à un titulaire unique, tantôt au surintendant des finances, de 1624 à 1626, tantôt derechef répartie entre les quatre intendants des finances, de 1629 à 1649. Ces derniers ne pouvant point assurer un contrôle quotidien des pièces comptables, des gardes des registres du Contrôle général des finances furent créés. Au cours des années 1650, la charge de contrôleur général des finances fut tenue par deux co-titulaires, Barthélemy Hervard et Louis Le Tonnelier de Breteuil.

La naissance du Contrôle général des finances sous Colbert

  • 9 Dessert, 1984 ; p. p. 336-337 ; Dessert, 1989, p. 89-91.

4Sous le règne de Louis XIV, l’administration centrale des finances connut de profonds bouleversements. Tout commença en septembre 1661, peu après le décès de Mazarin. Depuis le début du XVIe siècle, la gestion des finances était confiée à des surintendants des finances, épaulés par des intendants des finances. Au cours des dernières années du ministère de Mazarin, la charge de surintendant des finances fut tenue par Nicolas Fouquet9.

  • 10 En 1640, Jean-Baptiste Colbert était pourvu d’une charge de commissaire ordinaire des guerres acqu (...)
  • 11 Depuis le début du XVIIe siècle, les intendants des finances étaient au nombre de quatre. Le 4 jui (...)

5Nous n’allons pas nous attarder sur la querelle qui opposa Jean-Baptiste Colbert10 à Fouquet, ni sur le débat quant au bien-fondé de la politique et du procès de ce dernier. Toujours est-il que Louis XIV fut convaincu des prévarications de Fouquet et de la nécessité de prendre l’entier contrôle du pouvoir qui passait par la maîtrise de ses finances. Le concepteur et l’artisan de l’ensemble des réformes effectuées au sein de l’administration des finances fut le tout récent intendant des finances, Jean-Baptiste Colbert11.

  • 12 AN, E*1713 (minutes d’arrêts se rapportant au département du secrétariat de la Maison du Roi), fo (...)
  • 13 La « première commission de l’Espargne » avait été précédemment attribuée à Hervard, et renouvelée (...)
  • 14 Clément, 1861-1873, t. I, lettre du 30 mars 1662.
  • 15 Guyot et Merlin, 1812-1825, t. IV, p. 698. Lorsqu’une affaire qui paraissait intéresser les financ (...)

6Afin d’assister le Roi dans la fonction de la surintendance des finances – donc d’ordonnateur des recettes et des dépenses –, un Conseil royal des finances fut créé par le règlement de Fontainebleau du 15 septembre 1661, soit dix jours seulement après l’arrestation de Fouquet12. Le chef du Conseil royal des finances, nommé sous la forme d’une commission, était un duc et pair sous Louis XIV et au début du règne de Louis XV, et n’avait qu’un rôle honorifique. Le premier fut Villeroy. Les autres membres étaient le chancelier Séguier, dont le rôle fut rabaissé – dépouillé de l’administration des eaux et forêts et de la faculté de nommer les intendants des provinces –, ainsi que trois conseillers : Colbert, ministre d’État et seul intendant des finances – car muni de la première commission de l’Épargne13 – à avoir le droit d’y siéger, Étienne d’Aligre, ancien directeur des finances, et l’ancien prévôt des marchands de Paris, Alexandre de Sève. Prudent, Colbert se montra faussement modeste en s’attribuant la dernière place à ce Conseil, où il était pourtant l’unique rapporteur14. Il était le premier à opiner après les commissaires dans les assemblées de la grande et la petite direction des finances qui ne pouvaient se tenir sans lui15.

7Bien que propriétaire d’une charge d’intendant des finances – jusqu’en 1662 –, Le Tillier fut définitivement écarté des affaires. Seul Denis Marin épaula Jean-Baptiste Colbert, en sa qualité d’intendant des finances, sans avoir toutefois entrée au Conseil royal des finances.

  • 16 Le remboursement de l’office – réparti entre les deux titulaires – de contrôleur général des finan (...)
  • 17 Colbert fut le seul à avoir exercé la charge de contrôleur général des finances à titre de « commi (...)
  • 18 BnF Mélanges Colbert, 76 ; Clément, 1861-1873, t. 7, p. 402 ; AN, P2690 fo 170vo-171 ro, séance du (...)
  • 19 Dispositions contenues dans le règlement du 7 mars 1669 (Boislile, 1874-1897, t. 2, p. 465).
  • 20 Antoine, 1970, p. 48-49.
  • 21 Antoine, 1970, p. 50, citant Devèze, 1962, p. 75.
  • 22 AN, K 118 (microfilm B/2), no 132 : « Département des sieurs Controlleur general et intendans des (...)

8Une nouvelle phase de réformes eut lieu dans la foulée du remboursement de la charge de contrôleur général des finances – dont Le Tonnelier de Breteuil et Hervard étaient conjointement les propriétaires –, qui débuta en avril 166316. Ce ne fut qu’au 12 décembre 1665, après le parfait remboursement de ces charges, que Colbert parvint à se faire nommer à la charge de contrôleur général des finances sous la forme d’une commission, par un arrêt en commandement, et qu’il prêta serment auprès du chancelier17. La Chambre des Comptes enregistra ses lettres de commission un an et demi plus tard18. Aux fonctions et prérogatives des anciens contrôleurs généraux des finances, Colbert ajouta une grande partie des attributions des surintendants des finances qu’il détenait depuis 1661. Colbert avait le souci d’accroître encore son emprise sur les affaires publiques en assurant le service du secrétariat Étatd’État de la Marine dès 1662, puis en se faisant officiellement nommer à ce titre en mars 1669 ; de fait, il hérita des départements du commerce du dedans et du dehors, et des compagnies de commerce19. Colbert devint par ailleurs surintendant des bâtiments, jardins, arts et manufactures, en janvier 1664, grand-maître et surintendant des mines et minières de France, et enfin secrétaire d’État de la Maison du Roi en février 166920 ; Il avait retiré le département des eaux et forêts au chancelier dès octobre 166121 et s’arrogea ensuite la monnaie, les administrations des Haras et des ponts et chaussées. Dès le début, il siégea non seulement au Conseil royal des finances, mais également au Conseil des dépêches et à celui de la grande et petite direction des finances. Colbert se fit seconder de deux intendants des finances, qui purent siéger au Conseil au moyen du règlement du 3 janvier 1673 : Denis Marin et Vincent Hotman, ancien procureur général de la Chambre de Justice, tous deux devenus ses parents par alliance22.

  • 23 Smedley-Weill, 1995, p. 62-64. Colbert bénéficia de l’accumulation des places par sa parentèle sou (...)

9C’est à cette époque aussi que Colbert prit en main la désignation des intendants de justice, police et finances, placés dans les généralités23.

  • 24 Les trésoriers de l’Épargne défendirent leur gestion avec l’acharnement du désespoir. Un mémoire d (...)

10Colbert entama également une refonte de l’administration du Trésor royal et de la trésorerie des revenus casuels. Dès 1661, les trois trésoriers de l’Épargne en place furent suspendus24. L’arrêt du Conseil du 28 décembre 1661 nomma Étienne Jehannot de Bartillat à la commission de trésorier de l’Épargne pour l’année 1662. Il fut confirmé dans ce rôle jusqu’en 1665 par des arrêts du Conseil successifs. Le détenteur de l’office de trésorier général des parties casuelles fut à son tour relevé de ses fonctions et remplacé par un commis temporaire. Les anciens financiers furent entre-temps envoyés devant la chambre de justice. Les plus en vue – tels que les trésoriers de l’Épargne –, furent si lourdement taxés qu’ils ne purent se relever.

  • 25 Renseignement donné par l’édit de février 1689, portant la création de deux gardes des registres d (...)
  • 26 Séraphin Testu fut nommé trésorier des parties casuelles en 1674 (AN, O1 18 fo 179 de 1674), et ga (...)

11Colbert paracheva ce train de réformes, d’une part, au moyen de l’édit d’avril 1664, qui contint la suppression pure et simple des offices de trésoriers de l’Épargne et des trésoriers généraux des parties casuelles, et, d’autre part, par le remboursement des offices de commis et gardes des registres du Contrôle général des finances, laissés vacants par le décès du dernier et unique titulaire, le sieur de Cestre, qui avait apparemment réuni l’ensemble de ces charges en un seul corps, en vertu de l’arrêt du Conseil du 4 mars 167525. Par l’édit d’avril 1664, Colbert donna naissance au « garde du Trésor royal » qui exerça cette fonction en vertu d’une commission renouvelée d’abord annuellement puis tous les deux ans à compter de 1665 jusqu’en 1674. Le premier titulaire de cette place fut Étienne Jehannot de Bartillat. Il fut remplacé de 1675 à 1677 par Gédéon Berbier du Metz ; enfin, ils effectuèrent alternativement ces fonctions jusqu’en 1689. Le nouveau receveur général des parties casuelles exerça ses fonctions dans les mêmes conditions. Il s’agissait tout d’abord de Jacques Berbier du Metz, de 1665 ou 1666 à 1670, puis de son fils Gédéon, qui accéda rapidement au Trésor royal, et enfin de Séraphin Testu, de 1674 à 168726. Ces financiers pouvaient être révoqués à volonté.

12Dès 1675, les registres du Contrôle général des finances furent tenus par l’un des principaux commis du contrôleur général des finances, Antoine Hercule Picon, maître ordinaire à la Chambre des comptes. Sous le successeur de Colbert, Claude Le Peletier, il s’agissait de Guillaume de Bie, le premier commis alors le plus proche du contrôleur général des finances, et qui fut peut-être, par l’importance de ses fonctions, le premier commis des finances ou du moins à l’origine de cette place.

  • 27 D’après Daniel Dessert, Jean-Baptiste Colbert fit preuve de rigidité intellectuelle et de peu d’im (...)
  • 28 Antoine, 1970, p. 53.

13En agissant de cette manière Colbert se coupa des réseaux traditionnels du financement du Trésor (l’Épargne), allant jusqu’à prendre le risque d’annihiler le crédit royal pour un certain temps. Il fut contraint de faire appel à son propre entourage de financiers, aux conditions de ces derniers, en fermant les yeux sur leurs pratiques et en recourant aux expédients tant décriés des affaires extraordinaires. Si un certain manque de confiance dans le crédit royal sembla donc bien régner, Colbert acquit en revanche une certaine liberté d’action en ayant écarté définitivement le danger que pouvaient représenter pour lui les trésoriers de l’Épargne. Ces derniers auraient pu inlassablement contrôler tous les rouages du crédit, exercer des pressions, voire toutes sortes de chantages. Dans le même sens, Colbert avait institué deux intendants des finances exerçant leurs fonctions à titre de commission – réduits à n’être que de simples auxiliaires aisément remplaçables –, lesquelles places étaient occupées par des proches dont il pouvait s’assurer la fidélité. Ainsi rabaissées, ces commissions ne revêtaient pas le prestige des charges de même nature, antérieures ou postérieures. Reconnaissons que, dans ce domaine, Colbert faisait preuve de clairvoyance, sinon d’un certain génie politique. Les financiers dont il dépendait ne disposaient que d’un crédit tout relatif. Ils étaient en fait tout aussi interchangeables et lui étaient de toute évidence pleinement dévoués. Le contrôleur général des finances n’était alors en aucun cas le jouet de ses comptables et n’était point dupe de leurs affaires. En bref, il ne s’agissait nullement d’un génie du crédit et des pratiques financières, secteurs où il n’appliqua que de vieilles recettes, mais bien d’un grand organisateur en matière administrative27 : jamais auparavant le département des finances n’avait réussi à atteindre ce degré de cohésion, de puissance et d’influence, pour reprendre les termes de Michel Antoine28. Cependant, dans l’état actuel des connaissances, les bureaux et le personnel du seul Contrôle général des finances sous Colbert sont largement méconnus et mériteraient d’être étudiés de manière approfondie.

Les transformations du Contrôle général des finances après la mort de Colbert

  • 29 Voir les trois excellentes études récentes concernant Claude Le Peletier, Malingre, 1996 ; Stoll, (...)
  • 30 Deux offices de Garde du Trésor royal (800 000 lt. par office), deux de Receveur des revenus casue (...)

14À la mort de Colbert, survenue le 6 septembre 1683, l’ensemble des départements fut démembré. Claude Le Peletier, ancien prévôt des marchands de Paris, réputé pour sa probité, reçut aussitôt la commission de contrôleur général des finances et fut nommé ministre d’État – fait assez rare pour être mentionné – dans la même foulée29. Néophyte dans ce domaine, il suivit dans les grandes lignes la politique de son prédécesseur. Pourtant, dans l’esprit du Roi et des principaux secrétaires d’État, son rôle se bornait uniquement à la bonne marche de l’entrée de l’ensemble des recettes. Ses recommandations en matière d’économies à réaliser furent tout simplement ignorées. Bien au contraire, il était chargé de trouver les ressources pour financer les guerres : celle du 26 octobre 1683, opposant l’Espagne à la France, terminée par la trêve de Ratisbonne, conclue en août 1684, et celle, bien plus grave, de la ligue d’Augsbourg qui débuta le 24 septembre 1688. Pour y parvenir, il recourut à la création d’offices de gardes du Trésor royal, de receveur général des parties casuelles, ainsi que de gardes des registres du Contrôle général des finances en février 168930. Nous verrons à quel point il entama l’avenir de ses successeurs, par l’effet pervers de cette décision, les mettant aux prises avec des groupes de pression parfois particulièrement redoutables.

15Afin d’asseoir son autorité sur son département, Claude Le Peletier écarta Picon d’Andrezel, le fidèle teneur des registres du Contrôle général des finances de son prédécesseur, qui était trop attaché au marquis de Seignelay. Il le remplaça par Guillaume de Bie, l’ancêtre de la lignée des « premiers commis des finances ». Pour soulager ce dernier, il recréa deux offices de gardes des registres du Contrôle général des finances, également en février 1689. En outre, il avait pu renouveler les deux intendants des finances attachés au clan Colbert peu après son entrée en fonctions : Vincent Hotman mourut en mars 1683 et Nicolas Desmarets tomba en disgrâce en 1684 pour avoir fermé les yeux sur des fraudes commises par les fermiers des monnaies. Le contrôleur général les remplaça par François Le Tonnelier de Breteuil et son propre frère, Michel Le Peletier de Souzy. En 1687, il dut faire appel à un troisième intendant des finances, Louis Phélypeaux de Pontchartrain, qui exerça en surnombre – comme le fit jadis Colbert, en 1661 – jusqu’en 1689.

  • 31 Une troisième commission d’intendant des finances avait vu le jour en 1687. Elle disparut à la nom (...)
  • 32 BnF F 23614 (733), p. 4.

16Le 20 septembre 1689, Claude Le Peletier démissionna de ses fonctions de contrôleur général des finances au profit de Louis Phélypeaux de Pontchartrain31. Immédiatement, celui-ci œuvra dans le même sens que la voie qui avait été tracée. Son seul souci était de trouver toujours de nouvelles ressources pour mener à bien la guerre en cours. Toutefois, le 7 novembre 1690, il fut placé à la tête des secrétariats d’État de la Maison du Roi et de la Marine, et fut appelé au Conseil d’en haut. Ces fonctions lui donnaient davantage de marge de manœuvre. Par l’édit de février 169032, Phélypeaux de Pontchartrain bouleversa le département des finances, en créant quatre nouveaux offices d’intendants des finances tout en conservant les deux commissions existantes. Parmi les nouveaux titulaires figurait Michel Chamillart. Cette création d’offices traduisait la croissance inexorable des tâches au département des finances, la volonté d’établir une administration stable et rationnelle – un mouvement général qui avait été inauguré tant par Louvois que par Seignelay, au sein des départements de la Guerre et de la Marine, dans la décennie de 1680 – et évidemment l’acuité du besoin d’argent en période de guerre. En effet, chaque intendant des finances avait un département aux fonctions bien déterminées. En outre, peu à peu des commissions extraordinaires furent créées. Certains maîtres des requêtes se spécialisèrent dans des domaines bien particuliers. Ces experts soumettaient leurs conclusions aux conseillers d’État et à leurs pairs qui y siégeaient à l’instar de ce qui se faisait au Conseil d’État. Phélypeaux de Pontchartrain renoua pleinement avec la tradition de la collégialité élargie de la prise de décision qui avait été grandement écartée sous la période de Colbert.

17Le nombre de commis augmentait inexorablement. En effet, peu à peu, entre 1689 et 1715, de nouveaux bureaux furent créés au gré des besoins au sein du Contrôle général. Ainsi, les affaires extraordinaires connurent une véritable inflation au cours des deux derniers conflits du règne de Louis XIV. À la tête de chaque bureau se trouva un commis principal qui pouvait être secondé d’un, voire plusieurs commis.

  • 33 Dangeau, 2009, t. 8, p. 135-136, vendredi 24 juin 1701 : « Le roi crée deux charges de directeurs (...)
  • 34 Dangeau, op. cit., t. 10, samedi, 16 août 1704 : « Le roi a créé deux nouvelles charges d’intendan (...)

18Au début de la guerre de Succession d’Espagne, Michel Chamillart, qui exerçait conjointement les fonctions de secrétaire d’État de la guerre et contrôleur général des finances, créa deux offices de directeurs généraux des finances en juin 1701 tout en supprimant les commissions d’intendant des finances33. Le nombre d’offices d’intendant des finances passa de quatre à six en août 170434.

  • 35 AN, M. C., CXIII, 204, traité d’office en date du 20 octobre 1703 ; Dangeau, 2009, t. 9, mardi 23 (...)
  • 36 Exagérer son emprise serait toutefois hasardeux. Une étude approfondie des documents de la soussér (...)
  • 37 Dangeau, 2009, t. 12, p. 79-81.
  • 38 AN, G1903.

19Le 22 octobre 1703, Rouillé du Coudray céda sa charge de directeur des finances à Nicolas Desmarets, alors rentré en grâce35. Le neveu de Colbert profita de la surcharge de travail de Chamillart au secrétariat d’État de la Guerre pour prendre peu à peu l’ascendant sur une partie du département des finances, faisant jouer à fond les anciens réseaux de financiers liés à son clan36. L’accession de Nicolas Desmarets au contrôle général des finances, le 20 février 1708, à la place de Chamillart37, apporta de nouveaux changements au sein de l’administration centrale des finances. Les charges de directeurs des finances furent supprimées, cependant qu’un septième office d’intendant des finances fut créé en vertu d’un édit de mars 170838, au profit de Jacques Poulletier, qui abandonna sa charge de garde triennal du Trésor royal. La même année, Desmarets créa également six intendants du commerce. Désormais, cette situation resta stable jusqu’à la mort de Louis XIV.

Les pouvoirs limités des contrôleurs généraux des finances à la fin du règne de Louis XIV

20En réalité, en dehors de Jean-Baptiste Colbert, Louis Phélypeaux de Pontchartrain et Michel Chamillart, les pouvoirs du contrôleur général des finances se limitaient à l’élaboration de l’ensemble des recettes, ordinaires et extraordinaires. En collaboration avec l’intendant des finances ayant le département des impositions, il établissait les deux brevets annuels de la taille. Avec l’intendant des finances ayant le département des fermes générales, dont les services contrôlaient les produits de cette compagnie financière, il négociait ou imposait les conditions des renouvellements des baux. Il procédait de façon identique avec les fermes générales des Postes, des poudres et salpêtres, et toutes les autres fermes ou régies subalternes.

  • 39 Après la Fronde, par la volonté du Roi, les secrétaires d’État ont supplanté la majorité des « gra (...)
  • 40 Claude Le Peletier, un modèle d’intégrité en sa qualité de contrôleur général, se plaignait de Lou (...)
  • 41 Les traités d’offices en sont la preuve. Seul l’agrément du Roi et du secrétaire d’État était cité (...)

21Il en alla tout autrement en ce qui concerne les dépenses. Quoique le contrôleur général ait eu théoriquement le contrôle des ordonnances de paiements des secrétaires d’État, ces derniers décidaient généralement en toute indépendance des dépenses à effectuer au sein de leurs départements lors de leur travail avec le Roi, surtout en période de guerre39. Les décisions émanant du Roi, les contrôleurs généraux des finances ne pouvaient que s’exécuter. De nombreux témoignages allaient dans ce sens40. En outre, les secrétaires d’État désignaient seuls leurs officiers comptables – des trésoriers – attachés à leurs départements respectifs. Certains, tels que les trésoriers généraux de l’extraordinaire des Guerres ou de la Marine, étaient des financiers de tout premier plan41. Colbert en avait bien compris les dangers. Seul le poste financier de la Guerre lui échappa. En cumulant systématiquement les autres secrétariats d’État ainsi que la surintendance des bâtiments, il s’était assuré le contrôle des dépenses et la signature des expéditions de finances. Bien que moins puissants que Colbert, Phélypeaux de Pontchartrain et Chamillart dirigeaient également des secrétariats d’État dispendieux et de tout premier plan en période de conflit, respectivement la Marine et la Maison du Roi quant au premier, la Guerre quant au second. Les contrôleurs généraux des finances, stricto sensu, dès Claude Le Peletier, étaient bien désarmés. Seules les dépenses des ponts et chaussées étaient du strict ressort du Contrôle général des finances.

22En période de guerre, la charge incombait au contrôleur général des finances de trouver les moyens de financer les efforts militaires. Il devait recourir à tous les artifices afin de trouver de nouvelles ressources : les ventes massives d’offices de toute nature, et les aliénations de droits au moyen traités dits « extraordinaires » – le moyen le plus rapide d’enrichissement des traitants –, le recours aux emprunts ainsi qu’aux rescriptions et assignations – des anticipations sur recettes, les réévaluations et dévaluations monétaires, etc. Il n’avait aucune maîtrise sur l’émission de billets des trésoriers, voire de sociétés de munitionnaires, faite sur ordre des secrétaires d’État. Sa tâche principale, bien ingrate, consistait à soutenir à tout prix le crédit des finances du Roi.

  • 42 AN, K 899 no 41 : « Pièce historique de la naissance, des changements et du travail de la place de (...)

23De surcroît, seuls les secrétaires d’État pouvaient signer les actes en commandement et donc les expéditions de finances. Certes, les secrétaires d’État ne pouvaient pas faire autrement que de les signer et se bornaient à un rôle passif. Toutefois, cette démarche contraignit les contrôleurs généraux à ménager leurs puissants collègues et à accepter les retards dus à cette situation contraignante42.

24À partir du jour de sa nomination à la tête du Contrôle général des finances, le rôle de Nicolas Desmarets se borna dans un premier temps à maintenir au mieux le crédit royal en période de guerre, à trouver de nouvelles ressources financières, et donc à de simples expédients. Il n’eut aucune latitude pour lancer des réformes.

Les contrôleurs généraux des finances sous les règnes de Louis XV et Louis XVI : les faux-semblants d’un pouvoir43

  • 43 Claeys, 2004, 3e partie, chapitres 3 à 6.

25Tout au long du XVIIe siècle, jusqu’à la mort de Louis XIV, les responsables des finances bénéficiaient d’un pouvoir considérable sur les milieux financiers : la possibilité d’établir une Chambre de Justice à la fin d’un règne ou d’un conflit. Outre le moyen de leur faire rendre gorge et d’en ruiner assurément un certain nombre, une Chambre de Justice offrait l’avantage aux Finances royales d’éteindre une partie des billets à ordre de tout genre qui s’accumulaient au cours d’une guerre. D’autre part, Louis XIV avait ôté aux cours souveraines parisiennes et supérieures provinciales le droit de remontrances. Ces avantages disparurent sous la Régence.

26Dès lors, les contrôleurs généraux des finances furent contraints de négocier l’enregistrement d’impositions nouvelles – notamment les vingtièmes –, des créations des chambres d’amortissements (1749, décembre 1764 et 1784), qui servirent à absorber l’inflation de billets à la fin d’une guerre, voire des émissions d’emprunts.

27Après une période mouvementée allant de la mort de Louis XIV jusqu’à 1730, en passant par la liquidation du Système de Law, les expériences administratives des frères Paris, et les spéculations sous le contrôleur général des finances Le Peletier des Forts, le système financier connut une stabilité de 14 ans, sous la direction de Philibert Orry. Ce dernier bénéficia du soutien inconditionnel du cardinal Fleury, le mentor de Louis XV.

28À la mort de ce dernier, au cours de la guerre de Succession d’Autriche, la querelle qui opposa Orry à Joseph Paris Duverney, qui supervisait les sociétés de munitionnaires aux armées, tourna au désavantage du premier. Le sort de la guerre dépendait des capacités des compagnies des munitionnaires à assurer la logistique des armées. Paris Duverney était devenu indispensable au bon déroulement du conflit. En outre, c’était sur son frère, Jean Paris de Montmartel, garde du Trésor royal, banquier de la Cour et fidèle protecteur de sa filleule, la marquise de Pompadour, que reposait tout le crédit du Roi. Cet événement est la traduction de l’erreur de Claude Le Peletier, qui avait érigé la fonction de garde du Trésor royal en office.

29Le successeur d’Orry, Machault d’Arnouville, – qui fut maintenu à cette charge du 6 décembre 1745 au 30 juillet 1754 –, se garda bien de heurter de front la fratrie des Paris. Fin politicien, il les contourna au moyen de ses relations privilégiées avec la marquise de la Pompadour et grâce à ses puissants réseaux. Il réussit brillamment à mettre en place une chambre d’amortissement et reçut les Sceaux le 10 décembre 1750.

30Peu après la démission de Machault d’Arnouville de sa charge de contrôleur général des finances, Paris de Montmartel fit installer les bureaux du Contrôle général des finances à Paris, en l’hôtel de Pontchatrain, dans la rue Neuve-des-Petits-Champs, à côté de sa propre demeure, et pesa sur le choix des successeurs : Jean Moreau de Beaumont et François Marie Peyrenc de Moras, et Jean de Boullongne. Étienne de Silhouette et Henry Léonard Jean-Baptiste Bertin auraient également fait partie de son entourage d’après Voltaire. Enfin, il céda son office de garde du Trésor royal à son petit-neveu, Joseph Micault d’Harvelay. Celui-ci devint, en décembre 1761, le beau-frère de Jean Joseph de Laborde, le nouveau banquier de la Cour depuis 1759, et l’interlocuteur privilégié du duc de Choiseul-Stainville. C’est Laborde qui appela à la création d’une nouvelle Caisse d’amortissement à condition qu’elle fût dirigée par l’un de ses protégés ; il obtint gain de cause puisque Darjuzon fut nommé à la tête de cette nouvelle institution financière. Il fut également l’âme de la fondation de la première Caisse d’Escompte, en 1767. Celle-ci devait servir à escompter les rescriptions et à absorber une partie de l’inflation des billets provenant de la guerre de Sept ans. En réalité, il pesa lourdement sur les décisions du duc de Choiseul en matière de crédit royal.

31À la faiblesse des contrôleurs généraux des finances, de nombreux historiens opposent le dynamisme de Jacques Necker, directeur du Trésor royal d’octobre 1776 au 29 juin 1777, puis directeur général des Finances, jusqu’à sa disgrâce survenue le 19 mai 1781, et comparé, dès cette époque, à son célèbre prédécesseur, Jean-Baptiste Colbert. Sans rien lui retirer quant à son génie en matière financière, il faut tempérer le poids personnel qu’il aurait exercé dans l’élaboration des réformes administratives. Dans les faits, le premier commis des finances, Bertrand Dufresne fut, très probablement, le véritable artisan des réformes. À part John-F. Bosher et Michel Bruguière, aucun historien ne s’est vraiment épanché tant sur ses origines que sur ses protecteurs. Celui-ci fut tour à tour l’un des commis de Jean Joseph de Laborde, l’un des deux caissiers de la Caisse d’Escompte de 1767, puis le premier commis du banquier de la Cour Nicolas Beaujon. Il est parfaitement envisageable que Bertrand Dufresne connût les plans de réformes concernant la Ferme Générale émanant du clan des frères Paris relayés par Micault d’Harvelay et Jacques Marquet de Bourgade, véritable fils spirituel de Joseph Paris Duverney. Ils n’étaient pas très éloignés de celui proposé par Dufort de Lagrault au cours des années 1750. Il s’agissait de former deux nouvelles administrations financières distinctes – l’une pour les Domaines, l’autre pour les Aides et droits réunis – en démantelant partiellement la Ferme Générale. La Ferme Générale, fortement affaiblie par les réformes des années 1756-1759, n’était pas en mesure de s’opposer à cette transformation. De même, en s’attaquant aux trésoriers généraux attachés aux divers secrétariats d’État, Necker ne fit qu’atteindre des financiers vieillissants et au crédit affaibli. Il faut surtout limiter la portée de cette réforme. Aucune trésorerie, ni caisses particulières ne furent supprimées. Bien au contraire, les officiers comptables maintenus en fonctions se retrouvèrent à la tête de départements beaucoup plus complexes.

32En limitant les prérogatives et le champ d’action du banquier de la Cour au financement des dépenses du secrétariat d’État des Affaires étrangères, et en utilisant le concours de la toute nouvelle Caisse d’Escompte – fondée par Isaac Panchaud en 1776 – pour placer des rentes et servir comme principale source de crédit au profit de l’État, Necker le soulagea d’une surcharge devenue intolérable. L’opposition devint très nette lorsqu’il porta atteinte à la compagnie des receveurs généraux des finances. C’est la seule institution financière qui fut restaurée, non sans avoir connu une réduction sensible de ses revenus, par Jacques Marquet de Bourgade, lorsque celui-ci fut nommé intendant du Trésor royal, aux côtés de Joly de Fleury, administrateur général des finances. De même, Calonne – appelé à la tête du contrôle général des finances sur la proposition faite par Micault d’Harvelay à Vergennes –, ne revint pas sur l’essentiel des réformes de Necker ; il se borna à dédoubler les offices de trésoriers généraux de la Marine et de la Guerre et à créer des offices de receveurs généraux des finances de Paris-Ville.

33Mais là ne réside pas l’essentiel. Les contrôleurs généraux des finances ne sont jamais parvenus à imposer de véritables réformes de fond : repousser les frontières fiscales à celles du royaume, réformer la gabelle, le timbre et les impositions. Certaines de ces réformes, proposées notamment lors de la convocation de l’Assemblée des Notables, n’étaient que des réécritures de la Dîme de Vauban et du cinquantième de 1725. D’autres avaient été proposées par des experts issus du monde de la finance, Guillaume François Mahy de Cormeré ou Jacques Paulze, beau-père de Lavoisier. Celles-ci ne pouvaient être consenties ou imposées que par une représentation du peuple, incompatible avec une monarchie absolue de droit divin. En outre, leur mise en place aurait nécessité le sacrifice d’une année de revenus ; une mesure irréalisable dans un État surendetté.

Notes

1 Voir à ce sujet, Bailly, 1830 ; Clément, 1846 ; Tocqueville, 1856 ; Bouchard, 1891 ; Jouvencel, 1901.

2 François Monnier écrivit : « La création du contrôle général des finances en 1661 (sic) avait sans doute constitué l’acte de fondation, le véritable acte de naissance de la monarchie administrative moderne. Il n’a cessé dès lors de se développer et de se renforcer jusqu’à absorber l’administration intérieure toute entière, sans parler de certaines de ses prétentions sur la Maison du Roi [...], mais aussi sur les Affaires étrangères, la Marine ou la Guerre, dont il contrôlait les dépenses. C’est dire que le Contrôle général ne s’est pas cantonné à sa fonction apparente, qui est de procurer de l’argent à l’État par la fiscalité, par l’emprunt, la gestion du domaine et la mise en valeur des richesses nationales. » Voir Monnier, 2004.

3 Claeys, 2004. Mercier : 2007. Stoll, 2008. Le volume III de la thèse de M. Stoll concerne le contrôle général des finances, p. 613-1051 ; il s’agit d’une étude particulièrement brillante.

4 L’origine du terme de budget est bien connue ; ce mot venant d’Angleterre, apparu en France en 1768 dans un ouvrage intitulé Mémoire sur l’administration des finances de l’Angleterre, et utilisé pour la première fois, dans son sens juridique, au sein d’un arrêté des consuls du 4 thermidor an X (23 juillet 1802), pour désigner l’ensemble des recettes et des dépenses de l’État, découlait d’un mot de l’ancien français, « bougette » : petit sac qui pouvait indiquer une bourse (Mousnier, 1974-1980, t. 2, p. 202 ; Morineau : 1997, p. 45 ; Barbiche : 1999, p. 261).

5 Marion, 1914-1931, t. 1, p. 448; John-F. Bosher écrit: “After all, the financial history of the ancien régime as we have come to know it consists mainly of a series of budgetary difficulties, expenditures outrunning revenues and revenues falling short of expenditures. When and where did the King and his councillors do their budgetary work? The answer is that there never was a budget at all.” Il précise plus loin: “Hundreds of other caisses received and spent royal funds beyond either the knowledge or the control of the Keepers. As for the Controller General of Finance, his bureaux managed no themselves but endeavoured to meet all the Crown’s committments by assigning payments to the various caisses of the accountants, tax farms and other agencies. He could exercise no budgetary control over the whole revenue and expenditure because there was no central consolidated revenue fund. The Minister never knew on any particular day, or even in any particular year, exactly how much revenue there was to spend [...]” (Bosher, 1970, resp. p. 40-41 et p. 304). Les assertions de Marcel Marion et de John-F. Bosher étaient d’ordre idéologique. Le premier tentait de faire correspondre les finances d’Ancien régime avec sa vision purement libérale et républicaine, alors qu’il avait lui-même utilisé des comptes, Marion, 1891. Si l’on suit les réflexions de John F. Bosher, seul le système parlementaire anglais avait un budget au XVIIIe siècle ; de surcroît l’accumulation des caisses ne permettait pas d’avoir une vue d’ensemble des fonds dont disposait le Roi. Les antagonistes peuvent rétorquer que par l’essence même du pouvoir monarchique absolutiste, le Roi pouvait légitimement établir un budget ; cela ne répond pas à la question de la dispersion des fonds.

6 Compte rendu au Roi, de mars 1788, 183 p., in-4° (BnF 4o Lf76 24 bis) ; F. Braesch, Les Recettes et dépenses du Trésor pendant l’année 1789. Le compte rendu au Roi de mars 1788. Le dernier budget de l’Ancien Régime, Paris, 1936, in-8°, p. 72-108 (recettes), p. 132-166 (dépenses). Le compte de Loménie de Brienne fut réinterprété avec les mêmes données par Jean-Baptiste Bremond, in Observations au peuple français. Compte rendu à la Nation, de la somme de sa contribution, du produit net de sa recette et de sa dépense [...], p. 121-149 (AN, ADIX 576, no 2).

7 Guéry, 1978; Morineau, 1980; Riley, 1987; Bonney & Bonney, 1993. La plupart des comptes répertoriés et utilisés par les historiens ne sont que des états de prévoyance, établis dans certains cas pour plusieurs années consécutives. Cette dernière pratique – de comptes de prévoyance pluriannuels – se généralisa avant la guerre de Sept ans. La latitude d’erreurs est en conséquence d’autant plus grande que ces comptes étaient résolument optimistes quant aux recettes et sous-estimaient les dépenses. D’ailleurs, ces états de prévoyance ne prenaient souvent en compte que des recettes et dépenses ordinaires laissant dans l’ombre les recettes et dépenses extraordinaires, exorbitantes en temps de guerre.

8 Mathon de la Cour, 1788.

9 Dessert, 1984 ; p. p. 336-337 ; Dessert, 1989, p. 89-91.

10 En 1640, Jean-Baptiste Colbert était pourvu d’une charge de commissaire ordinaire des guerres acquise par son père. Il était alors l’un des commis du financier François Sabathier, receveur général des Parties casuelles qui fit faillite en 1641 (Clément, 1846, p. 80-81). Il entra en tant que commis auprès de Michel Le Tellier, secrétaire d’État de la Guerre, grâce à la protection de son cousin Colbert de Saint-Pouange. Il devint ensuite l’intendant des affaires de Mazarin.

11 Depuis le début du XVIIe siècle, les intendants des finances étaient au nombre de quatre. Le 4 juillet 1649, Mazarin fit porter leur nombre à huit pour compenser la suppression des intendants de province. L’un des quatre nouveaux offices fut vendu à Jacques Le Tillier. L’un d’eux mourut la même année et fut remplacé par le financier protestant d’origine allemande, Hervard. Ce dernier, par son crédit, fut tout comme Jabach, l’un des principaux bailleurs d’argent de Mazarin. En 1650, Tubeuf et Mallier démissionnèrent de leurs offices au profit de Pierre Gargan et Denis Marin. Quoique la Fronde ait été réglée, Mazarin avait fait porter le nombre des intendants des finances à douze en 1654. Cette situation dura jusqu’en 1658, nonobstant le Règlement du 3 mai 1657, les réduisant à six, qui resta sans effets (BnF ms. fr. 18155 fo 103 vo). En conséquence de la Déclaration royale du 5 octobre 1658, les douze offices d’intendants des finances furent réduits à quatre (AN, K118b, dossier 88, no 10). Un arrêt du Conseil du 12 octobre 1660 – mettant à exécution l’édit de février 1660, qui était resté lettre morte –, supprima les quatre offices d’intendants des finances et créa deux commissions d’intendants des finances réservées à Jacques Le Tillier et Denis Marin (AN, K899 no 41). Cherchant à protéger sa succession, ainsi que l’intendant général de ses affaires, nommé l’un de ses exécuteurs testamentaires, Mazarin tenta de faire nommer Colbert au détriment de Le Tillier. Le Trésor royal se trouvant dans l’incapacité de rembourser les 600 000 lt. dues à ce dernier, Colbert fut nommé en la qualité de surnuméraire, et à titre gratuit – ce qui constituait une première pour l’époque, les commissions portant alors finance – avec l’accord de principe du surintendant des finances Fouquet, le 8 mars 1661, et entra au Conseil huit jours plus tard (Mousnier, 1974-1980, t. II, « chapitreIV, Le surintendant des finances, le contrôleur général des finances, et leurs services », p. 187 ; Choisy, 1868, p. 210, 215 et sq.).

12 AN, E*1713 (minutes d’arrêts se rapportant au département du secrétariat de la Maison du Roi), fo 173-175 ; BnF F 23612 (609) ; Isambert, op. cit., t. XVIII, p. 9-11, no 382 ; Clément, 1861-1873, t. II, p. 749-750. Pierre Clément se trompe dans la date, en donnant celle du 25 septembre 1661).

13 La « première commission de l’Espargne » avait été précédemment attribuée à Hervard, et renouvelée chaque année depuis 1656 au moins, jusqu’à l’arrivée au pouvoir de Colbert. Hervard toucha 10 000 lt. par an d’appointements pour cette commission, tandis que le volume des appointements de ses commis s’élevait à 9 000 lt. (AN, K 899 no 31, pièces 9, 11 et suivantes). À partir de 1661, et jusqu’en 1665, Colbert perçut les mêmes appointements de 10 000 lt. pour cette première commission de l’Épargne, 9 000 lt. pour les appointements ordinaires, tandis que le volume des rétributions aux commis se limitait à 6 000 lt. par an (BnF, ms. fr. 7627).

14 Clément, 1861-1873, t. I, lettre du 30 mars 1662.

15 Guyot et Merlin, 1812-1825, t. IV, p. 698. Lorsqu’une affaire qui paraissait intéresser les finances royales y était rapportée, le contrôleur général des finances pouvait « après l’exposition des faits & des moyens, avant que les opinions soient ouvertes, demander que les pièces lui soient remises, ce que M. le chancelier ordonne, & ensuite le Contrôleur général rapporte l’affaire au conseil royal des finances ».

16 Le remboursement de l’office – réparti entre les deux titulaires – de contrôleur général des finances montant à 1 300 000 lt., nécessitait un échelonnement sur près de deux ans.

17 Colbert fut le seul à avoir exercé la charge de contrôleur général des finances à titre de « commission » ; tous ses successeurs ont reçu un pouvoir pour exercer cette charge (même John Law, voir les lettres conservées aux Archives nationales dans le carton G1903). Les lettres comportaient alors la formule : « Nous avons constitué ordonné et établi et par ces présentes signés de notre main constituons ordonnons et établissons en ladite charge de contrôleur général des finances. » L’erreur récurrente des historiens vient de l’ambiguïté entretenue par les titres donnés à ces lettres conservées dans les registres de la Maison du Roi (série O1).

18 BnF Mélanges Colbert, 76 ; Clément, 1861-1873, t. 7, p. 402 ; AN, P2690 fo 170vo-171 ro, séance du mercredi matin du 9-11-1667.

19 Dispositions contenues dans le règlement du 7 mars 1669 (Boislile, 1874-1897, t. 2, p. 465).

20 Antoine, 1970, p. 48-49.

21 Antoine, 1970, p. 50, citant Devèze, 1962, p. 75.

22 AN, K 118 (microfilm B/2), no 132 : « Département des sieurs Controlleur general et intendans des finances pour l’année 1666 seulement. Fait et arrêté en mon Conseil royal des finances, tenu à Saint-Germain-en-Laye, le 28 avril 1666 ». Le département de Colbert comprit le « commerce, gabelles de France, cinq grosses fermes, convoy de Bordeaux, patente de Languedoc, barrage et pavé de Paris, bois, Bourgogne, Bretagne, Languedoc, turcies et levées, bastimens et maisons royales, extraordinaires, artillerie, Marine de Levant et de Ponant, clergé, monnaies, prévosté de Nantes, Ponts et Chaussées, Domaine du Roi et de la Reine ». Marin avait la charge des « dix-huit généralités des pays d’élection par les tailles, rentes sur l’Hôtel de Ville, octrois des Villes, Chambre des comptes de Paris, Cour des Aides » ; et Hotman, les « aides, entrées, gabelles du Dauphiné et douane de Valence, gabelles du Languedoc, gabelles du Lyonnais, purteaux et 40e denier de Lyon, gabelles de Metz et Verdun, ferme de Brouage, 9 livres 18 sols de Picardie, ferme d’Ingrande, les droits sur les poissons, papiers et bières, marque de fer, Provence, Navarre, Artois et pays conquis, Metz, Toul, Verdun, parlement de Paris, Grand Conseil, Ligues suisses ». Ce document donne une idée de l’ampleur des tâches respectives ; il est à noter que les départements des finances ont été confondus avec ceux de la Marine et des bâtiments royaux.

23 Smedley-Weill, 1995, p. 62-64. Colbert bénéficia de l’accumulation des places par sa parentèle sous Mazarin. Son propre frère, Charles Colbert de Croissy était intendant d’Alsace et fut remplacé par un cousin, Charles Colbert de Vandières. Citons encore les cas de Jean-Baptiste Colbert de Saint-Pouange et de Charles Colbert de Terron. Le contrôleur général des finances n’intervenait pas sur la désignation des intendants aux armées ou de la Marine, sauf s’ils dirigeaient les secrétariats d’État correspondants.

24 Les trésoriers de l’Épargne défendirent leur gestion avec l’acharnement du désespoir. Un mémoire de 1663 nous est parvenu à ce sujet sous le titre de Mémoires des Trésoriers de l’espargne augmentez de plusieurs instructions des fonctions de leurs charges. Sur les raisons particulieres qu’ils ont d’estre exceptez de la reduction au denier quatorze des interest et frais de leurs aduances cy-devant faites pour l’entretenement des Maisons Royales. Et l’explication des registres, Éxpeditions et anciens usages des Espargnes, qu’ils ont toujours punctuellement suivis. Ce qui justifie suffisamment leur probité au faict et exercice de leur charges qui sont dans leurs familles de pere à fils, il y a près de quarante ans, sans la moindre plainte. M DC LXIII., 26 p. (AN, K 910 no 10).

25 Renseignement donné par l’édit de février 1689, portant la création de deux gardes des registres du Trésor royal (AN, ADIX 490).

26 Séraphin Testu fut nommé trésorier des parties casuelles en 1674 (AN, O1 18 fo 179 de 1674), et garda cette place jusqu’à son enfermement à la Bastille en 1686 pour prévarication (AN, O1 30 fo 246 vo, en 1686), puis son transfert de la Bastille à la Conciergerie (AN, O1 31 fo 128, en 1687). Quittance de Gruyn, garde du Trésor royal, à Testu, receveur des revenus casuels, du 30 mai 1706 (AN, O1 50 fo 188).

27 D’après Daniel Dessert, Jean-Baptiste Colbert fit preuve de rigidité intellectuelle et de peu d’imagination politique. La place qu’il accordait à la thésaurisation des métaux précieux – théorie érigée en véritable dogme – et ses attaques répétées contre les rentiers et les financiers ne faisant pas partie de son obédience entraînèrent une banqueroute larvée de l’État, de 1665 à 1669. L’équilibre relatif et éphémère obtenu au moyen d’extinctions de dettes sur l’État ainsi que par les paiements des taxes consécutifs aux condamnations de la Chambre de Justice fut remis en cause aux premiers échos de guerre. Sans ressources, il était contraint de recourir aux affaires extraordinaires qui firent la fortune des partisans de sa clientèle. Il alla à l’encontre de la politique de Fouquet, fondée sur la confiance des rentiers et des financiers d’une part, l’amnistie apparente pour les abus et la réduction des dépenses d’autre part. Même en matière de politique commerciale – selon Dessert –, Colbert ne fit point preuve d’originalité par rapport à Fouquet ; ce dernier avait formé des sociétés de commerce maritime et favorisé le développement du port de Belle-Isle à cet effet (Dessert, 1989, p. 89-91). Il est tentant d’opiner dans ce sens. Les compagnies de commerce n’eurent point le succès escompté. La caisse des Emprunts – créée le 11 octobre 1674, confirmée par l’arrêt du Conseil du 17 octobre 1676 et liquidée par plusieurs arrêts du Conseil publiés à partir de celui du 25 septembre 1683 à celui du 8 août 1684 – ne fut point une réussite non plus (Antonetti, 1985 ; AN, ADIX 81 no 47-50 ; AN, K 986 fo 474-476). Enfin, Colbert ne donna pas naissance à une grande institution de crédit (échec de la banque de Marseille par exemple).

28 Antoine, 1970, p. 53.

29 Voir les trois excellentes études récentes concernant Claude Le Peletier, Malingre, 1996 ; Stoll, 1999 et 2008.

30 Deux offices de Garde du Trésor royal (800 000 lt. par office), deux de Receveur des revenus casuels (400 000 lt. par office) et deux de commis garde des registres du Contrôle général des Finances (66 000 lt. par office) furent créés par l’édit de février 1689, enregistrés au Parlement de Paris le 28 février, à la Chambre des Comptes le 2 mars et à la Cour des Aides le 5 mars (BnF F 23614 [537], in-4°, 8 p., un des 4 exemplaires ; BnF F 23612 [737], in-4°, 7 p. ; AN, ADIX 490 ; AN, P 2392 fo 49-54, 121-128 ; AN, O1 33 fo 39 vo ; Mémoire concernant le Trésor royal, par M. Philippe, premier commis du Trésor royal et ci-devant commis par le Roi à l’exercice de ladite charge, Bibliothèque Mazarine, mss. 2771). Le même mois, Le Peletier créa huit nouveaux offices de maître des requêtes ordinaires de l’Hôtel, rapportant 1 520 000 lt. (AN, KK 355 fo 315 vo). La même année, Le Peletier créa 600 000 lt. d’augmentations de gages, mesure qui échoua (édit de juillet 1689), et contraignit les communautés de métiers de Paris à effectuer des dons gratuits, etc. Il recourut enfin à toute une série de traités.

31 Une troisième commission d’intendant des finances avait vu le jour en 1687. Elle disparut à la nomination de Phélypeaux de Pontchartrain.

32 BnF F 23614 (733), p. 4.

33 Dangeau, 2009, t. 8, p. 135-136, vendredi 24 juin 1701 : « Le roi crée deux charges de directeurs des finances qui donneront chacune 800 000 francs, et dont les appointements iront à 80 000 livres. Les intendants des finances travailleront sous eux. Ils rendront compte de tout à M. Chamillart, et rapporteront au Conseil des finances, devant le roi, les affaires que M. Chamillart y rapportoit. On a choisi pour remplir ces deux places d’Armenonville, qui ne donnera que 400 000 francs et sa charge d’intendant des finances, qu’on supprime et qu’il avoit achetée 400 000 francs aussi ; l’autre place de directeur est donnée à M. Rouillé, procureur général de la Chambre des Comptes, qui payera 800 000 livres en entier. M. Pelletier cède sa charge à M. Desforts, son fils, qui en avoit la survivance depuis quelques mois, et le roi donne 10 000 francs de pension à M. Pelletier, qui continuera à travailler avec S. M. aux fortifications. On supprime la charge d’intendant qu’avoit M. de Breteuil, à qui l’on donne 50 000 écus ; la charge ne lui avoit rien coûté ; ainsi il ne demeura que quatre intendants des finances, et le roi aura 1 050 000 livres d’argent comptant. » Ibidem, p. 137, lundi, 27 juin 1701 : « Le Peletier des Forts a pris place au conseil du roi comme intendant des finances. »
Outre la surcharge de travail dont Chamillart souhaitait se délester, le Trésor royal avait grand besoin d’argent. Le 6 juin précédent, Renouard de la Touanne et Sauvion, trésoriers généraux de l’extraordinaire des guerres avaient déclaré s’être endettés pour un montant de dix millions alors que leurs actifs étaient évalués à six millions seulement ; Sauvion fut embastillé tandis que son collègue y échappa pour des raisons de santé. Le Roi décida de prendre en charge le montant de la dette afin de sauvegarder son crédit (ibid., p. 117-118).

34 Dangeau, op. cit., t. 10, samedi, 16 août 1704 : « Le roi a créé deux nouvelles charges d’intendants des finances, qui ont été données pour 400 000 livres chacune à MM. Guyet et Rebourg. M. Guyet est intendant à Lyon et beau-père du comte de Chamillart le brigadier. M. Rebourg est premier commis de M. Chamillart et gardera son emploi. » Il s’agissait de François Guyet marquis de Bantange et d’Alexandre Le Rebours.

35 AN, M. C., CXIII, 204, traité d’office en date du 20 octobre 1703 ; Dangeau, 2009, t. 9, mardi 23 octobre 1703 : « Le matin au conseil de finance M. Desmarets prit sa place de directeur ; mais il ne rapporte pas encore. »

36 Exagérer son emprise serait toutefois hasardeux. Une étude approfondie des documents de la soussérie G7 aux Archives nationales confrontés à la correspondance du secrétariat de la Guerre (soussérie A1 au SHD) serait sur ce point fort utile.

37 Dangeau, 2009, t. 12, p. 79-81.

38 AN, G1903.

39 Après la Fronde, par la volonté du Roi, les secrétaires d’État ont supplanté la majorité des « grands officiers de la Couronne » – voire, entraîné la suppression de certains d’entre eux –, ces derniers étant bien souvent relégués à des rôles secondaires ou honorifiques.

40 Claude Le Peletier, un modèle d’intégrité en sa qualité de contrôleur général, se plaignait de Louvois et de Colbert de Seignelay et écrivit dans son Mémoire général sur l’État des finances royales de 1683 à 1689 : « J’eus le déplaisir de voir les bastimens monter à plus de quinze millions de livres et M. de Seignelay s’accréditer auprès du Roi en luy faisant faire des dépenses et faisant consister son authorité et d’indépendance de son employ à se faire de gros fonds dont il estoit le seul trésorier, le seul ordonnateur, le seul qui arrêtoit les estats au préjudice de toutes les règles de finance, [...] de quelques exemples de M. de Louvois donnant arrêts et ordonnances que l’on avoit fait résoudre au Roy pour s’authoriser », extrait cité par Sébastien Malingre, op. cit., p. 137, qui utilisa les mémoires de Claude Le Peletier rassemblés sous la cote AN, 259 AP 77, dossier 1. Près de quatre-vingts ans plus tard, l’abbé Terray écrivit dans le même esprit dans son Mémoire adressé à Louis XVI en 1774 : « Toujours plus maître de la recette que de la dépense je n’ai pû appliquer sans contradiction les ressources de l’économie qu’à quelques objets particuliers de mon département, et en général bien plus dans la manière de faire valoir les revenus du Roi que dans celle de les (sic) dépenses sur laquelle je n’avois que le droit de representer dont j’ai fait usage en toute occasion ». (AN, F30 110 no 121).

41 Les traités d’offices en sont la preuve. Seul l’agrément du Roi et du secrétaire d’État était cité ; il n’était nullement question de celui du contrôleur général des finances.

42 AN, K 899 no 41 : « Pièce historique de la naissance, des changements et du travail de la place de Contrôleur des finances ». Ce document, datant apparemment du règne de Louis XVI, énonça la nécessité d’attribuer une place de secrétaire d’État au contrôleur général des finances.

43 Claeys, 2004, 3e partie, chapitres 3 à 6.

Auteur

Chercheur, Centre Roland Mousnier, Paris IV.

© Presses universitaires de Rennes, 2011

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