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Républiques sœurs

 | 
Pierre Serna

Première partie. Déconstruire le mythe de la Grande Nation, comprendre une République européenne

La question du bicamérisme en l’an III

Michel Troper
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Texte intégral

  • 1 L’étude la plus approfondie est celle de M. Lahmer, La Constitution américaine dans le débat franç (...)
  • 2 Aujourd’hui, sur les 50 États, un seul, le Nebraska, a un Parlement monocaméral.

1Les deux premières Constitutions françaises, celle de 1791 et celle de 1793, ont institué un corps législatif composé d’une seule assemblée. La Constitution de l’an III est donc la première en France à créer deux Conseils et toutes celles qui ont suivi ont adopté la même solution, à l’exception toutefois de celle de 1848. Si l’on s’interroge sur les raisons de ce ralliement français au bicamérisme, il est tentant de l’attribuer à des influences anglo-saxonnes et tout particulièrement américaines1. On sait que les Conventionnels entendaient terminer la Révolution en établissant une Constitution stable, conservatrice, mais modérée et propre à préserver l’acquis de 1789. Or la Constitution anglaise, tant vantée par Montesquieu et qui pouvait servir de modèle, comportait un Parlement composé de deux Chambres. Sans doute, cet exemple avait-il été repoussé dès 1789 à cause du caractère aristocratique de la deuxième Chambre, mais le modèle américain aurait pu paraître très attirant, car, pour la première fois, on avait institué le bicaméralisme dans un cadre républicain. La Constitution fédérale de 1787 et la plupart des Constitutions antérieures des États membres avaient organisé des législatures bicamérales. D’ailleurs, ceux des États qui ne l’avaient pas fait dès l’origine – notamment la Pennsylvanie – se sont ralliés rapidement à cette solution2.

2Ces exemples et les justifications qu’on donnait du bicamérisme dans le Nouveau Monde étaient bien connus en France au moment où la Convention commençait à préparer la nouvelle Constitution. Plusieurs ouvrages anglais et surtout américains avaient été traduits en français, certains avant la Révolution, mais d’autres précisément en 1794 ou 1795, peu avant le début des travaux sur la nouvelle Constitution. Il faut ajouter que ceux des Conventionnels qui ont joué le rôle le plus important en l’an III, notamment à la Commission des Onze, avaient eu des liens avec la Gironde. Condorcet lui-même avait beaucoup étudié les Constitutions américaines et envisagé un moment une solution analogue à celle qui serait adoptée en l’an III. D’ailleurs les Américains furent assez fréquemment cités au cours des débats à la Convention.

3Cependant, avant qu’on soit autorisé à parler d’influence, plusieurs conditions devraient être remplies. Il faudrait que les solutions adoptées soient identiques ou au moins semblables et il faudrait qu’elles l’aient été avec la volonté de suivre l’exemple américain. Il n’est sans doute pas nécessaire que cette volonté ait été proclamée haut et fort, mais il faut qu’elle soit clairement discernable. Il n’est même pas nécessaire d’établir une influence au sens strict, que l’on constaterait si les Français ne s’étaient ralliés au bicamérisme que parce que les Américains l’avaient adopté avant eux, par simple volonté d’imitation. Nous pourrions nous contenter d’une influence au sens large, si nous pouvions établir par exemple que la majorité de la Convention a adopté le bicamérisme, seulement en raison des avantages qu’il présente et non pour imiter les Américains, mais qu’elle a trouvé aux États-Unis un exemple réussi de cette institution.

4Or, même en prenant le mot dans son acception la plus large, une analyse juridique simple révèle que le bicamérisme de l’an III n’est pas dû à une quelconque influence, mais que l’on peut tout au plus l’imputer à une problématique commune. En effet, si les Français et les Américains adhèrent bien à la même conception de la séparation des pouvoirs, qui les conduit à vouloir diviser le corps législatif en deux Chambres, la solution française est radicalement différente, en raison des principes sur lesquels elle est fondée et des techniques qu’elle met en œuvre.

Une même conception de la séparation des pouvoirs

  • 3 La démonstration a été faite à propos de Montesquieu par Charles Eisenmann, « L’Esprit des lois et (...)

5Ce qu’on appelle aujourd’hui « séparation des pouvoirs » correspondait au XVIIIe siècle à deux principes différents3. Le premier était purement négatif et avait pour seul contenu d’interdire de confier tous les pouvoirs à une seule et même autorité. Il ne prescrit aucun mode particulier de répartition et il suffit que les pouvoirs soient distribués d’une façon ou d’une autre. Mais il appelait évidemment un second principe pour déterminer la répartition des compétences.

  • 4 L’Esprit des lois, livre XI, chap. VI.

6Le principe négatif était commun à tous ceux qui refusaient le despotisme et s’il n’avait pas été découvert ou inventé par Montesquieu, il avait été énoncé par lui dans une formule célèbre : « Tout serait perdu, si le même homme, ou le même corps des principaux, ou des nobles, ou du peuple, exerçaient ces trois pouvoirs : celui de faire des lois, celui d’exécuter les résolutions publiques, et celui de juger les crimes ou les différends des particuliers4. » C’est ce principe seul qu’on désignait par l’expression « séparation des pouvoirs » et celui-là seul qui est encore au fondement des systèmes politiques qui se présentent comme des États de droit et non pas la doctrine – beaucoup plus tardive – qui préconise que les organes de l’État soient spécialisés et indépendants. Le principe original de la séparation des pouvoirs implique seulement que celui qui exécute la loi, qu’il soit ministre, administrateur ou juge, ne puisse pas faire ou refaire la loi, mais seulement l’exécuter.

7La justification en est simple. Il s’agit d’assurer ce que Montesquieu appelle « la liberté politique » et qu’on nommerait aujourd’hui « sécurité juridique ». Il la définit comme la soumission exclusive aux lois. En effet, l’homme est libre s’il est en mesure de prévoir les conséquences de ses actions et de choisir en conséquence. Or, sa capacité de prédiction dépend de deux conditions : d’une part, il doit exister une loi claire, qu’il peut connaître ; il doit savoir par exemple que telle conduite qu’il envisage est interdite par la loi sous peine de sanction ; d’autre part, il doit être assuré que le juge ou le pouvoir exécutif ne pourra refaire cette loi au moment de la lui appliquer.

  • 5 Cf. M. Troper, « L’interprétation de la Déclaration des Droits ; l’exemple de l’article 16 », Droi (...)

8C’est parce que ce principe est accepté par tous – on le trouve chez Rousseau aussi bien que chez Montesquieu – et qu’il n’implique aucun mode de répartition qu’il a pu être adopté en 1789, sans débat et à l’unanimité, pour être inscrit à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen : « Toute Société dans laquelle la garantie des Droits n’est pas assurée, ni la séparation des Pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution. » Il faut souligner la force de la formule « n’a point de Constitution », qui doit être prise à la lettre. Elle ne signifie pas, comme on le croit parfois, qu’une telle société n’aurait pas de Constitution « digne de ce nom », mais qu’elle n’a pas de Constitution du tout. Une Constitution en effet n’est pas autre chose qu’une répartition des compétences entre plusieurs autorités. L’article 16 ne fait ainsi que donner une définition de « Constitution ». On peut s’étonner de voir une définition dans la Déclaration, mais sa présence se justifie par l’idée que si la Constitution garantit la liberté politique, qui est l’un des droits naturels de l’homme, ce droit implique celui de vivre dans une société qui a une Constitution5.

9Cependant cette unanimité cesse lorsqu’il s’agit non seulement de refuser le cumul des pouvoirs entre les mains d’un seul, c’est-à-dire de refuser le despotisme, mais de décider d’un mode de répartition. Deux procédés s’opposent. Ils sont profondément différents non seulement dans leur technique, mais dans leur signification politique.

10Le premier, le plus simple, qui a la faveur des démocrates, est celui de la spécialisation : deux organes ou deux groupes d’autorités exercent chacun l’une des deux grandes fonctions, la fonction législative et la fonction exécutive, et aucun des deux ne participe à la fonction de l’autre. À l’époque de la Révolution française, on nomme en général ce modèle « séparation absolue des pouvoirs » ; Sieyès l’appellera « système de l’unité » et l’on considère que c’est celui qui est exposé par Rousseau.

11Si le principe est simple, il se heurte immédiatement à une objection considérable : ces fonctions ne resteront jamais séparées, parce qu’elles ne sont pas sur le même plan. Elles sont au contraire hiérarchisées. La fonction législative consiste à faire des règles et la fonction exécutive à les appliquer. Celui qui exerce la fonction législative va donc nécessairement dominer l’autorité exécutive. Il va même finir par s’emparer de la fonction exécutive. Le système est donc autodestructeur.

12Les plus ardents partisans de la démocratie y sont néanmoins favorables si le pouvoir législatif est entre les mains du peuple ou de ses représentants. Encore faut-il qu’il y ait quelques règles de procédure propres à éviter que les représentants ne deviennent despotes. Robespierre lui-même craignait une Assemblée de six cents despotes. Ce point est important, parce que la Constitution de l’an III, malgré les apparences, se rattache encore en partie à ce système de la spécialisation.

13Le second procédé est celui de la balance des pouvoirs : si le pouvoir législatif domine nécessairement et si l’on ne peut lui mettre aucun obstacle, la seule possibilité d’éviter le despotisme est de diviser ce pouvoir. Il faut, selon la formule de Montesquieu « que le pouvoir arrête le pouvoir ». Ce n’est évidemment pas l’organe du pouvoir exécutif qui pourrait arrêter le pouvoir législatif (sa fonction consiste à exécuter). Seul un pouvoir législatif peut en arrêter un autre. La solution consiste à confier ce pouvoir à deux ou trois autorités différentes, qui se feront équilibre, de telle manière qu’une loi ne puisse être édictée ou réformée que par l’accord de toutes. C’est pourquoi l’expression « balance des pouvoirs » ne doit pas être comprise comme « balance des pouvoirs législatif et exécutif », mais seulement comme « balance des pouvoirs législatifs ». Même si l’organe du pouvoir exécutif est en même temps, grâce à son droit de veto, l’un des organes législatifs, il ne pourra pas à lui seul refaire la loi au moment de l’exécution. On obtient d’ailleurs en passant un autre avantage : si les différentes autorités ont des intérêts différents, une loi ne pourra être adoptée que grâce à des compromis, de sorte que la législation sera modérée. Cela dit, on peut envisager plusieurs façons de réaliser la balance des pouvoirs

14Celle qui avait été préconisée par Montesquieu et ses successeurs en Angleterre, en France ou aux États-Unis, Blackstone, De Lolme ou John Adams, était le gouvernement mixte, que l’on trouvait réalisé dans la Constitution anglaise. Les trois autorités législatives – ou pouvoirs – étaient la Chambre des communes, la Chambre des lords et le roi (qui participe par son veto à la formation des lois). Ces trois autorités ensemble formaient le Parlement (dont le roi était ainsi une partie constitutive). Elles correspondaient aux trois formes simples de gouvernement, puisque l’un des éléments était monarchique, un autre aristocratique, tandis que le troisième, la Chambre des communes, était, au moins en principe un élément démocratique. C’était donc bien un gouvernement mixte, dont on espère, depuis l’Antiquité, qu’il présentera tous les avantages de chacun des gouvernements simples sans aucun de ses inconvénients. Ce système, décrit par Montesquieu dans le fameux chapitre VI du livre XI de L’Esprit des lois, justement intitulé « De la Constitution d’Angleterre » n’était transposable et adaptable dans un pays comme les États-Unis ou la France, où il n’y avait ni roi ni aristocratie, que moyennant de profondes transformations.

15Aux États-Unis, les Founding Fathers devaient cependant innover considérablement par rapport au modèle anglais et aussi à la théorie politique des Lumières. Il était en vérité assez simple de conserver l’élément monarchique, même en l’absence d’un roi, car il suffisait de confier au président un droit de veto. Pour que le dernier mot puisse revenir aux représentants du peuple, ce veto ne serait que partiel et pourrait être surmonté à une majorité qualifiée.

16Le problème était plus délicat pour la seconde Chambre : si elle était élue comme la première, ses membres n’auraient pas comme en Angleterre des intérêts différents et il n’y aurait pas réellement de balance des pouvoirs. La solution adoptée par plusieurs des États américains fut d’en faire une assemblée composée de représentants des propriétaires fonciers qui pouvaient être considérés comme formant une espèce d’aristocratie. Au niveau fédéral, on pouvait fonder la solution sur la structure fédérale du gouvernement et créer une seconde Chambre composée des représentants des États.

  • 6 M. Troper, La séparation des pouvoirs et l’Histoire constitutionnelle française, Paris, LGDJ, 1973

17Le cas français était très différent. Comme on l’a vu, le principe négatif de la séparation des pouvoirs avait été consacré d’emblée comme l’un des droits naturels de l’homme, mais les révolutionnaires s’étaient très rapidement divisés sur la question du mode de répartition des compétences. On sait que les partisans de la balance des pouvoirs l’ont d’abord emporté à la Constituante, puis les partisans de la spécialisation dès le début de la Convention6.

18Cependant, le modèle de balance des pouvoirs adopté à la Constituante, devait nécessairement être différent des modèles anglais ou américain. On ne pouvait adopter la solution anglaise du gouvernement mixte, qui était incompatible avec l’idée de souveraineté populaire, parce que si le peuple est souverain, il ne peut évidemment partager cette souveraineté. Il fallait donc que le gouvernement fût représentatif et que le roi, comme le corps législatif fût représentant du souverain. Mais, le roi ne pouvait naturellement être le représentant du peuple et partager la souveraineté avec lui. Il fallait donc que l’être auquel on imputerait la souveraineté ne fût pas le peuple, mais un être différent, la nation.

19On ne pouvait pas non plus créer une seconde Chambre parce que, contrairement aux États-Unis, il existait encore une aristocratie et qu’une seconde Chambre, composée de nobles ou de propriétaires fonciers, ce qui serait d’ailleurs revenu au même, aurait bloqué toute réforme.

20La solution à la française a donc consisté dans la création d’un corps législatif unique, mais dans le maintien du principe de la balance des pouvoirs, avec un droit de veto suspensif, c’est-à-dire avec deux autorités seulement.

21C’est ce mécanisme, censé garantir le maintien de la séparation des pouvoirs, qui s’est révélé désastreux, car il permettait au roi de s’opposer durablement à des mesures considérées comme indispensables et urgentes. L’impossibilité d’un compromis politique entre le roi et le corps législatif, qui se traduisait sur le plan constitutionnel par l’échec de la balance des pouvoirs, a été rendu manifeste le 10 août et a naturellement entraîné la fin de la monarchie.

22La Convention a donc adopté le système de la spécialisation, qui consistait notamment dans l’interdiction faite au pouvoir exécutif de participer de quelque manière que ce soit à la législation. Il lui était donc interdit de proposer des lois nouvelles ou de s’opposer aux lois déjà votées. Cependant, chacun avait conscience du danger de domination excessive du corps législatif et du risque de concentration des pouvoirs entre ses mains, ce qui, il est à peine besoin de le rappeler, était au XVIIIe siècle la définition même du despotisme. C’est pourquoi aussi bien le projet girondin que la Constitution montagnarde contiennent plusieurs dispositifs techniques, qui paraissaient aux Conventionnels propres à éviter le danger : courte durée du mandat, désignation des membres du Conseil exécutif en fin de mandat, veto populaire, lectures multiples des projets de loi…

  • 7 Cette institution était bien connue en France et Thibaudeau y fera allusion dans son discours du 2 (...)

23Il est intéressant de noter que, parmi les Conventionnels, certains estimaient que de telles garanties, qu’on commençait à appeler « internes » n’étaient pas suffisantes et recherchaient des solutions « externes » grâce à des institutions du type « Conseils de censeurs ». Leur source d’inspiration principale se trouvait dans la Constitution de Pennsylvanie de 1776, qui instituait un Conseil de censeurs. Justement, cette Constitution était le modèle de ceux qui souhaitaient un gouvernement démocratique. Contrairement à la Constitution du Massachusetts, inspirée par John Adams, qui organisait un système de balance des pouvoirs avec deux assemblées et un gouverneur muni d’un droit de veto, la Constitution de Pennsylvanie comportait une Chambre unique et le pouvoir exécutif était dépourvu de veto. Les rédacteurs avaient donc cherché à éviter les risques de débordement de la part du pouvoir législatif. Le Conseil de censeurs devait se réunir une fois tous les sept ans pour examiner si la Constitution avait été respectée par les pouvoirs législatif et exécutif7. Si une loi lui paraissait inconstitutionnelle, il pouvait demander à la législature d’abroger la loi. Surtout, il pouvait convoquer une convention chargée de réviser la Constitution et lui indiquer les points sur lesquels elle devait l’être. Il s’agissait donc, non comme on le croit quelquefois, de cours constitutionnelles, mais d’organes composés d’élus, chargés d’examiner, mais en dehors de tout litige, la conformité à la Constitution des actes des autorités politiques et de proposer des modifications de la Constitution.

24Ces idées n’eurent pas de suite immédiate, mais ce sont elles qui seront deux ans plus tard au fondement du jury constitutionnaire de Sieyès. Ce sera même la seule véritable influence américaine sur la Convention nationale.

  • 8 F. Morelli et A. Trampus (dir.), Progetto di costituzione della Repubblica napoletana presentato a (...)

25Il importe de souligner ici qu’une telle institution est étroitement liée au système de la spécialisation et à l’absence de balance des pouvoirs, afin de comprendre les raisons pour lesquelles elle a été rejetée en l’an III. C’est seulement faute de balance au sein du pouvoir législatif, faute de garanties internes, qu’on est conduit à envisager une garantie externe avec un organe du type « Conseil de censeurs », jury constitutionnaire, ou encore, comme dans la Constitution de la République de Naples d’un Conseil des éphores8. En revanche, si l’on estime que les garanties internes sont suffisantes, il n’est nul besoin d’un Conseil des censeurs, ce qui est le cas en l’an III, où l’on conçoit le système comme organisant une balance des pouvoirs, bien qu’elle soit très différente de la balance américaine.

Des techniques différentes

  • 9 M. Troper, « La Constitution de 1795 », Terminer la Révolution, Paris, Fayard, 2006.

26En l’an III, compte tenu des contraintes de l’époque, la balance doit nécessairement être conciliée avec la spécialisation. Les Conventionnels sont les mêmes qui ont adopté la Constitution de 93. S’ils ne veulent pas l’appliquer telle qu’elle, ils ne peuvent, ni ne veulent rompre entièrement avec leurs propres principes, mais seulement en modérer la portée. Il y a peu de changements, et ceux qui interviennent sont présentés sous une forme qui les fait apparaître comme situés dans la continuité9. C’est ainsi qu’on trouve un artifice pour préserver l’apparence du suffrage universel, malgré la restriction du droit de suffrage à ceux qui paient un minimum d’impôt. Il en va de même de la spécialisation et de la balance. La spécialisation sera maintenue et la balance des pouvoirs ne sera introduite que sous la forme de ce que l’on appellerait aujourd’hui un faux bicamérisme.

Le maintien de la spécialisation

27La spécialisation est maintenue, puisque le veto n’est pas sérieusement envisagé. Aucun des projets de la Commission des Onze n’accorde un pareil pouvoir à l’Exécutif. Il est donc clair que le pouvoir exécutif sera dominé. Sans doute, certains proposent-ils d’accorder le veto au Directoire – et ceux-là se réfèrent à l’exemple américain – mais ils sont peu nombreux et sont très rapidement disqualifiés comme « monarchistes ». Le mot est évidemment ambigu, parce que, s’il désigne dans le langage ordinaire ceux qui souhaitent confier le trône à un monarque héréditaire ou ceux qui veulent que ce monarque héréditaire ait des pouvoirs absolus, il peut désigner dans la langue savante ceux qui sont seulement partisans de confier le pouvoir exécutif à une autorité formée d’un seul individu, quelle que soit la manière dont il est désigné et l’étendue de ses pouvoirs ou, d’une manière plus générale encore, ceux qui sont partisans de donner à ce pouvoir exécutif des pouvoirs importants, notamment un droit de veto. Mais leurs adversaires jouent précisément de cette ambiguïté pour faire croire que les seconds sont assimilables aux premiers et que préconiser le veto, c’est militer en faveur de la monarchie héréditaire.

28Ehrman est l’un de ceux qui proposent un veto suspensif au profit du Directoire, appuyé par Lanjuinais et Hardy, mais ses arguments ne sont pas sérieusement discutés. C’est que le veto, même suspensif, est très difficilement conciliable avec la représentation que l’on se fait du pouvoir exécutif, comme un pouvoir subordonné, limité à l’exécution des lois. Rien ne pourrait justifier, si le gouvernement n’est pas mixte, c’est-à-dire si la souveraineté appartient au peuple, qu’un pouvoir subordonné s’oppose, même temporairement, à la volonté exprimée par des représentants élus. On peut d’ailleurs craindre qu’un Directoire, disposant d’un droit de veto, prenne des décisions qui n’auraient pas pour objet d’exécuter une loi, qui consisteraient même dans des règles nouvelles et constitueraient ainsi une usurpation du pouvoir législatif. Il serait alors en mesure de se servir de son veto pour empêcher toute remise en cause de ses pouvoirs par les représentants de la nation. Le veto apparaît ainsi comme dangereux, parce qu’il peut conduire à la fois à la confusion des pouvoirs entre les mains du pouvoir exécutif, c’est-à-dire au despotisme, et au mépris de la souveraineté nationale.

29Notons, en passant, que les Américains ne percevaient pas et ne pouvaient pas percevoir ce deuxième risque. La Constitution américaine en effet ne se présente pas comme une Constitution démocratique, mais comme une Constitution républicaine. La loi n’y est pas l’expression de la volonté générale et la principale menace est celle qui provient du pouvoir législatif, parce que la majorité du Congrès pourrait opprimer la minorité, usurper les compétences des États ou empiéter sur le pouvoir exécutif. Le veto paraissait donc nécessaire.

30Mais en France, la loi est et reste expression de la volonté générale ; le système se présente comme une démocratie et l’exécutif a si peu de pouvoirs que le législateur n’aurait ni intérêt à les lui ôter, ni, s’il en avait la volonté, le moyen de le faire par des lois. Une loi ne permettrait pas par exemple de s’approprier le pouvoir du Directoire dans les relations internationales. Les principales fonctions de la balance des pouvoirs, garantir que le pouvoir législatif ne s’immiscera pas dans l’exécution et que le pouvoir exécutif n’empiétera pas sur le pouvoir législatif, peuvent donc être assurées sans atteinte à la spécialisation, c’est-à-dire sans introduire un droit de veto et en maintenant la subordination du pouvoir exécutif, en particulier grâce à l’institution d’une double responsabilité pesant à la fois sur les membres du Directoire et sur les ministres.

Le bicaméralisme

  • 10 P. Avril, « Le « bicamérisme » de l’an III », in J. Bart, J.-J. Clere, C. Courvoisier et Verpeaux (...)

31La balance des pouvoirs peut en effet être réalisée par la seule division du corps législatif en deux Chambres ou, comme on préfère dire, en deux Conseils. Cette dénomination est parfois jugée hypocrite, mais elle ne l’est pas totalement10.

  • 11 Anonyme, Le balancier politique, ou projet d’additions et de corrections à faire à la Constitution (...)

32La nécessité de la division était claire et les dangers d’un corps législatif unique et trop puissant étaient perçus de tous. Comme l’écrit un pamphlétaire de l’époque, Robespierre lui-même reconnaissait « qu’il fallait donner un frein aux législatures11 ». Tous les démocrates de ce temps refusaient naturellement la solution classique des deux Chambres et du veto, la Constitution à l’anglaise, et recherchaient des garanties procédurales. Les solutions sont alors variées et certaines avaient été suggérées et même adoptées en 1793 : mandat de courte durée, lenteur de la procédure et exigence de plusieurs délibérations, examen préalable des projets en commission. L’une d’elles était de diviser le corps législatif en deux sections.

  • 12 F. Alengry, Condorcet, guide de la Révolution française, Paris, 1904, rééd. Genève, Slatkine Repri (...)
  • 13 Ibid.

33Elle était dans les esprits depuis longtemps. Le cas de Condorcet est particulièrement significatif. Il avait été l’un des plus influents parmi ceux qui préconisaient l’unité du pouvoir législatif et combattaient la dualité des Chambres. Le projet girondin ne prévoyait qu’un corps législatif unique et il sera imité en cela par la Constitution montagnarde12. Néanmoins, dans le rapport préliminaire, Condorcet examinait plusieurs procédures permettant de garantir une législation de qualité. L’une d’elles consistait à « partager une assemblée unique en deux Sections permanentes qui délibéreraient séparément13 ». Cette idée n’aboutit pas et ne fut même pas incorporée au projet girondin, ni évidemment adoptée par les Montagnards, mais le simple fait qu’elle ait pu être défendue par Condorcet montre que l’on pouvait raisonnablement soutenir en 1795 que la division du corps législatif en deux Sections n’était pas un renoncement à la critique des deux Chambres. Elle a évidemment inspiré la Commission des Onze.

34En effet, les Sections se différencient des Chambres qui forment un système bicaméral par trois caractères essentiels et ces différences montrent bien à quel point on était éloigné en France des exemples anglais ou américain.

35En premier lieu, dans un système réellement bicaméral, les Chambres ont des pouvoirs différents. Ainsi, aux États-Unis, le Sénat participe à la nomination des fonctionnaires, des juges fédéraux et à la ratification des traités, pas la Chambre des représentants. Pour la mise en jeu de la responsabilité du président, la Chambre des représentants accuse, le Sénat juge. Au contraire, les Conseils de l’an III ont des pouvoirs identiques : conjointement, ils font la loi, contrôlent la politique internationale, exercent l’accusation contre leurs membres ou contre les Directeurs, etc.

36En second lieu – c’est le plus important – les Chambres américaines représentent des intérêts opposés. Comme l’avait préconisé Madison, il fallait que l’équilibre général soit garanti par cette opposition d’intérêts de telle sorte que le risque de collusion soit évité. L’opposition viendra de modes d’élection différents. Au contraire, les Conseils français sont élus de la même manière et en même temps. Les Conseils ne se différencient que par le nombre de leurs membres (500 et 250), l’âge minimum, le droit d’être célibataire ou la condition d’être marié, c’est-à-dire par des caractères dont la valeur est avant tout symbolique et l’importance nulle.

  • 14 « But that such orders may be established as may, nay must, give the upper hand in all cases to co (...)

37Le troisième caractère qui différencie les Conseils des Chambres à l’américaine ou à l’anglaise est aux yeux des Conventionnels essentiel et tient à la procédure. Pour l’adoption des lois, les Chambres américaines ont les mêmes pouvoirs. Les membres de l’une et de l’autre en effet peuvent proposer des lois, le texte est discuté dans la Chambre où il a été proposé et, après avoir été voté, il est transmis à l’autre, qui le discute et peut l’amender, puis le renvoyer à la première. Selon la Constitution de l’an III au contraire, l’un des Conseils aura l’initiative et l’autre la décision. On estime que cette procédure est de nature à garantir une législation de qualité et en tout cas une législation de compromis, puisque le Conseil des Anciens ne peut qu’approuver ou rejeter la loi en bloc. Les Cinq-Cents seront donc incités à proposer des textes acceptables par les Anciens, sous peine de voir leurs propositions repoussées. De leur côté, les Anciens, qui ne peuvent ni proposer ni amender les textes, doivent s’accommoder au moins de certains de ceux qui leur sont présentés. Le système est donc conçu pour provoquer de la part des acteurs des choix rationnels, conformément à une parabole découverte chez Harrington et plusieurs fois citée à la Convention. On donne à deux petites filles un gâteau, l’une devra le partager en deux, mais c’est l’autre qui choisira la part qu’elle désire ; on peut être sûr que la première fera deux parts rigoureusement égales14. On espérait de la même manière que les Cinq-Cents, pour éviter de voir rejetés purement et simplement des textes trop radicaux, anticiperaient la réaction des Anciens, et n’adopteraient que des projets modérés.

38Nul ne peut prétendre que ce système était efficace et qu’il permettait de réaliser un équilibre. Mais son efficacité ou son inefficacité sont indifférentes pour la question qui nous occupe aujourd’hui et qui visait simplement à déterminer les conceptions dont s’inspiraient les Constituants de l’an III. Or, c’est bien ce modèle de balance des pouvoirs qu’ils ont en effet adopté et qui les a conduits à écarter le jury constitutionnaire de Sieyès, parce que cette institution ne leur paraissait pas nécessaire dès lors que la division d’un corps législatif unique en deux Conseils ayant des rôles différents dans la procédure semblait offrir une garantie interne de stabilité.

39À la question de savoir si le bicamérisme de la Constitution de l’an III résulte d’une influence américaine, la réponse est donc clairement négative. La Constitution est bien fondée sur la double idée qu’il faut une séparation des pouvoirs et une balance des pouvoirs, mais cette idée n’est pas spécifiquement américaine. C’est celle que la plupart des politiques du XVIIIe siècle voyaient réalisée dans une Angleterre interprétée à lumière de Montesquieu, De Lolme ou Blackstone. C’est d’ailleurs à travers ces mêmes auteurs que les Américains avaient eux aussi conçu la balance des pouvoirs. Mais l’interprétation qu’en donnaient les Français était très différente, car ils ne pouvaient réaliser cette balance toute seule, mais devaient tenter de la combiner avec le principe de spécialisation : il n’y a donc pas de veto et les deux Chambres ne ressemblent en rien aux Chambres américaines. Leur seul trait commun est d’être deux. Encore, les deux Conseils ne sont-ils pas de véritables Chambres ?

40En réalité, on peut même aller plus loin et dire que les caractères de la balance des pouvoirs à la française peuvent contribuer à expliquer l’évolution ultérieure. En France, le bicaméralisme s’inscrit dans une tradition, qui ne sera jamais interrompue – et qui subsiste même sous la Ve République – d’une domination formelle de l’organe législatif, de sorte que le pouvoir exécutif, pour survivre ou tenter de dominer à son tour, doit s’efforcer d’obtenir une majorité qui lui donnera le pouvoir de gouverner. L’un de ces moyens est de susciter la création de partis politiques homogènes et disciplinés. Aux États-Unis, l’élection du président en dehors du Congrès, le mandat d’une durée fixe et le veto, lui donnent les moyens de se protéger, sans qu’il soit indispensable de dominer le Congrès pour gouverner.

41De même, a survécu jusqu’à une date récente, l’idée, qui découle du bicamérisme à la française inauguré en l’an II, que le contrôle de la constitutionnalité des lois est rendu inutile par les garanties internes fournies par la balance des pouvoirs. Cette idée se combine parfaitement avec la conception d’un pouvoir législatif qui représente le souverain et exprime la volonté générale et avec un pouvoir judiciaire réduit à la stricte application de la loi et qui ne doit participer en rien à sa formation et encore moins à son contrôle. C’est elle, qui s’était maintenue intacte jusqu’à la Ve République et n’a finalement cédé qu’après 1971, avec le développement du contrôle de la constitutionnalité des lois et l’idéologie de l’État de droit.

Notes

1 L’étude la plus approfondie est celle de M. Lahmer, La Constitution américaine dans le débat français : 1795-1848, Paris, L’Harmattan, 2001.

2 Aujourd’hui, sur les 50 États, un seul, le Nebraska, a un Parlement monocaméral.

3 La démonstration a été faite à propos de Montesquieu par Charles Eisenmann, « L’Esprit des lois et la séparation des pouvoirs », Mélanges Carré de Malberg, 1933, p. 190 sqq. ; « La pensée constitutionnelle de Montesquieu », Recueil Sirey du bicentenaire de L’Esprit des lois, Paris, 1952. Réédités dans : C. Eisenmann, Écrits de théorie du droit, de droit constitutionnel et d’idées politiques, Éditions Panthéon-Assas, 2002.

4 L’Esprit des lois, livre XI, chap. VI.

5 Cf. M. Troper, « L’interprétation de la Déclaration des Droits ; l’exemple de l’article 16 », Droits, no 8, 1988, p. 111 sq. ; réédité dans M. Troper, Pour une théorie juridique de l’État, Paris, PUF, 1994.

6 M. Troper, La séparation des pouvoirs et l’Histoire constitutionnelle française, Paris, LGDJ, 1973.

7 Cette institution était bien connue en France et Thibaudeau y fera allusion dans son discours du 24 thermidor (séance du 24 thermidor an III [11 août 1795], Monit., 1795, p. 1332).

8 F. Morelli et A. Trampus (dir.), Progetto di costituzione della Repubblica napoletana presentato al governo provvisorio dal comitato di legislazione, à paraître.

9 M. Troper, « La Constitution de 1795 », Terminer la Révolution, Paris, Fayard, 2006.

10 P. Avril, « Le « bicamérisme » de l’an III », in J. Bart, J.-J. Clere, C. Courvoisier et Verpeaux (éd.), La Constitution de l’an III ou l’ordre républicain, Dijon, EUD, 1998, p. 183 sqq.

11 Anonyme, Le balancier politique, ou projet d’additions et de corrections à faire à la Constitution de 1793, avant de l’organiser ; précédé de deux fables, Paris, an III, p. 11.

12 F. Alengry, Condorcet, guide de la Révolution française, Paris, 1904, rééd. Genève, Slatkine Reprints, 1971, p. 504 sqq.

13 Ibid.

14 « But that such orders may be established as may, nay must, give the upper hand in all cases to common right or interest, notwithstanding the nearness of that which sticks to every man in private, and this in a way of equal certainty and facility, is known even to girls, being no other than those that are of common practice with them in divers cases. For example, two of them have a cake yet undivided, which was given between them : that each of them therefore might have that which is due, “Divide,” says one to the other, “and I will choose ; or let me divide, and you shall choose.” If this be but once agreed upon, it is enough ; for the divident, dividing unequally, loses, in regard that the other takes the better half. Wherefore she divides equally, and so both have right. “Oh, the depth of the wisdom of God” » (Harrington, The Commonwealth of Oceana, 1656). L’œuvre de Harrington est citée au fameux chapitre VI du livre XI de L’Esprit des lois et a exercé une influence certaine sur John Adams, mais aussi sur Sieyès (cf. D. Trevor, « Some Sources of the Constitutional Theory of the Abbé Sieyès : Harrington and Spinoza », Politica, 1, 1935, p. 325-342 et 443-469).

Auteur

Ancien membre de l’IUF, professeur émérite à l’université de Paris X-Nanterre. Ses travaux portent sur la théorie générale du droit, le droit constitutionnel et l’histoire constitutionnelle. Il a publié dernièrement Terminer la Révolution : la constitution de 1795, Paris, Fayard, 2006.

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