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Les recteurs

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Jean-François Condette

Première partie. L’affirmation progressive d’une fonction administrative (1808-1940) : une création napoléonienne conservée

Napoléon et la création des recteurs ou la double légitimité de la fonction rectorale

Christian Nique

Texte intégral

1La fonction de recteur d’académie est une spécificité française. Quand et pourquoi a-elle été créée ? Y avait-il des raisons pour imaginer et vouloir une fonction si particulière ? Pourquoi, alors qu’il existait une administration, qui aurait pu prendre la direction de l’enseignement, a-t-on conçu et mis en place une administration nouvelle dirigée par des personnages nouveaux que l’on a appelés recteurs ? Quelles étaient donc, à l’origine, les missions si particulières des recteurs ? Était-il justifié de créer cette fonction ? Et les raisons invoquées à l’époque valent-elles encore aujourd’hui ? Les recteurs d’académie n’existent qu’en France. Ils ont la responsabilité de diriger l’enseignement sur un territoire, qui comprend plusieurs départements, au nom de l’État et sous l’autorité directe d’un ministre. Ailleurs, le terme de « recteur » est en général utilisé pour nommer les dirigeants des universités : on dit alors « recteur de l’Université X ». Pourquoi, en France, a-t-on utilisé ce mot pour nommer le représentant du gouvernement en charge de l’éducation sur un territoire ? C’est Napoléon lui-même qui, de 1804 à 1808, a voulu et conçu une réorganisation complète du dispositif d’enseignement. C’est lui qui a décidé comment le nouveau dispositif devait être dirigé. Et c’est en application de ses directives qu’ont été créés les académies et les recteurs d’académie. On a alors utilisé un terme ancien (avant la Révolution, le recteur était le représentant d’une université, c’est-à-dire de plusieurs facultés) pour évoquer une fonction nouvelle (le recteur de Napoléon est un représentant de l’État qui dirige l’éducation sur un territoire). Pour comprendre la raison de l’utilisation nouvelle de cet ancien mot « recteur », et pour comprendre la spécificité de la fonction qu’il dénomme, il est indispensable de se référer aux intentions personnelles de Napoléon.

Avant Napoléon, la volonté de réorganiser l’éducation ne débouche sur rien

  • 1 Caradeuc de la chalotais Louis René de, Essai d’éducation nationale ou plan d’études pour la jeune (...)

2À partir du XVIIe siècle, les universités, qui s’étaient constituées et fortement développées au Moyen Âge, ont peu à peu perdu de leur influence dans la diffusion du savoir au profit d’institutions scolaires nouvelles, les collèges, souvent tenus par les congrégations des Jésuites et des Oratoriens. Mais le renvoi des Jésuites hors de France, en 1762, crée un problème : qui va pouvoir les remplacer pour assurer l’enseignement qu’ils dispensaient ? Il n’y a alors en France pas assez d’intellectuels pour assurer la relève et plusieurs présidents de parlements provinciaux se demandent s’il ne sera pas nécessaire que l’État crée un nouveau dispositif d’enseignement. La Chalotais, par exemple, procureur général au Parlement de Rennes, publie en 1763 un ouvrage au titre évocateur : Essai d’éducation nationale. C’est la première fois que l’expression « Éducation nationale » est utilisée. Il propose que l’éducation ne soit désormais plus confiée à la tutelle de l’Église, mais qu’elle soit dirigée par le pouvoir civil et dans l’objectif de préparer les jeunes aux professions qu’ils auront à exercer1. Mais ces appels à la création d’un nouveau dispositif d’enseignement s’enliseront et ne déboucheront sur aucune réalisation concrète.

  • 2 Voir Baczko Bronislaw, Une éducation pour la démocratie : Textes et projets de l’époque révolution (...)

3La Révolution, à partir de 1789, s’empare du problème. De nombreux mémoires, rapports, projets et plans sont élaborés et discutés par les Assemblées constituante et législative, par le Comité d’Instruction publique, par la Convention et par le Directoire2. Certains proposent de s’en remettre, pour développer l’instruction, à l’initiative privée (Daunou, Sieyès). D’autres prônent un système totalement dirigé par l’État (Robespierre, Le Peletier). D’autres encore suggèrent un dispositif indépendant, garanti par l’État, mais qui se gérerait lui-même au nom de la raison et de la science (Condorcet, Romme). Au fur et à mesure des épisodes révolutionnaires successifs et de la prise du pouvoir par telle ou telle faction, des décisions sont prises, des lois sont votées, des décrets sont promulgués, par lesquels on tente, en s’inspirant de l’une ou l’autre des directions proposées, d’instituer une organisation de l’enseignement. Le sujet est d’autant plus au cœur des préoccupations des révolutionnaires que l’École leur semble être le moyen de régénérer la société, de faire naître un homme nouveau, qui ne soit plus soumis à la religion, mais qui soit libre, dont l’esprit soit ouvert grâce aux lumières de la science, et qui soit en conséquence maître de son destin. Les Girondins et les Montagnards s’opposent fortement sur le rôle que doit jouer l’État dans la direction de l’Instruction publique. Leurs divisions ont pour effet une impossibilité de réaliser quoi que ce soit de durable, de solide et d’efficace. La Convention thermidorienne et le Directoire ne réussiront pas mieux que la Constituante et la Législative. À part la création de quelques écoles supérieures professionnelles (écoles de médecine, Polytechnique, etc.), la Révolution, qui a supprimé les corporations universitaires (1791), les universités (1793) et les congrégations enseignantes (1792), ne débouche sur rien pour les remplacer. À la fin du XVIIIe siècle, tout reste à réinventer en matière d’enseignement.

L’Empereur en personne décide de créer un « corps enseignant »

4Le 18 brumaire an VIII (9 novembre 1799), le Général Bonaparte, revenu vainqueur d’Égypte, participe au coup d’État qui met fin au régime du Directoire et installe un nouveau pouvoir : le Consulat. Nommé Premier Consul, il devient le chef de l’exécutif. Il entreprend de réformer l’État de façon à pouvoir le diriger efficacement et ainsi de mettre un terme à l’instabilité politique de la période révolutionnaire et à l’inaction que celle-ci produisait. Il fait adopter une nouvelle constitution (24 frimaire an VIII ; 15 décembre 1799) qui lui donne des pouvoirs considérables. Il a besoin de relais dans le pays pour faire mettre en œuvre ses décisions : le 28 pluviôse an VIII (17 février 1800), il crée les préfets, qu’il charge de faire appliquer sa politique dans les départements. Sa volonté d’organiser des institutions solides et dirigées par l’État, c’est-à-dire par lui-même, va le conduire à s’intéresser à l’enseignement, qui est alors profondément désorganisé.

5En brumaire an IX (novembre 1800), son ministre de l’Intérieur Chaptal présente un projet de loi qui ne le satisfait pas. Il charge le conseiller d’État Fourcroy d’en préparer un autre, qui débouchera sur la loi du 11 floréal an X (1er mai 1802). Cette loi amorce une organisation étatique de l’enseignement : elle crée un lycée par département, fixe avec précision l’organisation de ces nouveaux établissements ainsi que le costume des proviseurs, des professeurs et des élèves, et met en place des inspecteurs généraux pour surveiller l’enseignement dans toute la France. Mais il faudra très vite constater que les nouveaux lycées sont souvent un échec, les notables préférant continuer à envoyer leurs enfants dans les écoles secondaires ecclésiastiques.

  • 3 Voir Rendu Eugène, Marc-Ambroise Rendu et l’Université en France, Paris, Fouraut et Dentu, 1861, 1 (...)
  • 4 Cité par Grimaud Louis, Histoire de la liberté d’enseignement en France, tome 4, Paris, Rousseau e (...)

6Début 1804, le Premier Consul demande à Chaptal, son ministre de l’Intérieur, de lui faire des propositions pour améliorer la situation. Celui-ci suggère de faire appel à la congrégation de l’Oratoire pour reprendre en main les lycées mais Bonaparte ne retient pas sa proposition. Fourcroy, directeur de l’Instruction publique au ministère de l’Intérieur, est chargé d’élaborer un nouveau projet et propose d’utiliser pour l’enseignement trois congrégations (celles des Oratoriens, des Frères de la Doctrine chrétienne, et des Bénédictins de Saint-Maur) qui seraient regroupées en une seule institution « absolument soumise au gouvernement » et qui travailleraient sous la surveillance du ministre. Bonaparte, qui n’aime pas les congrégations, qu’il juge trop indépendantes, ou, plus exactement, trop soumises à Rome et trop peu au gouvernement français, ne donne pas suite. Mais il reste préoccupé et cherche la solution, consulte, lit, demande des notes et réfléchit3. La difficulté, selon lui, tient au fait que seules les congrégations religieuses enseignantes sont alors organisées pour dispenser un enseignement efficace, mais qu’il ne veut pas leur confier l’enseignement. Une idée qui transcende cette difficulté est avancée dans un rapport par le ministre des Cultes Portalis le 7 vendémiaire an XIII (19 septembre 1804) : « Tôt ou tard, on sera forcé de confier l’instruction publique des lycées à une congrégation nationale ; ce sera le seul moyen de rétablir la discipline, de diminuer les frais de cette institution et de la rendre moins onéreuse pour l’État4. » Puisque les congrégations religieuses actuelles sont soumises au pouvoir religieux, la solution proposée consisterait à fonder une congrégation nationale, c’est-à-dire soumise au pouvoir national.

7Quatre mois plus tard, la pensée de l’Empereur (Napoléon est sacré Empereur le 2 décembre 1804) se précise dans cette direction. Puisqu’il semble qu’une congrégation soit le meilleur dispositif pour dispenser un enseignement de qualité, pourquoi ne pas créer une nouvelle institution, qui serait organisée comme une congrégation, mais qui n’aurait aucun caractère religieux et qui serait chargée de l’enseignement dans tout l’Empire. Le 16 février 1805, Napoléon dicte une longue note où il évoque cette hypothèse :

« Peut-être le temps arrivera-t-il bientôt de s’occuper de la question de savoir s’il faut former un corps enseignant. Ce corps, ou cet ordre, doit-il être une association religieuse, faire vœu de chasteté, renoncer au monde, etc. Il ne me paraît pas qu’il y ait aucune connexité entre ces idées. L’enseignement se compose, dans l’état actuel, de proviseurs, de censeurs, de professeurs. Il y aurait un corps enseignant si tous les proviseurs, censeurs, professeurs de l’empire avaient un ou plusieurs chefs comme les Jésuites avaient un général, des provinciaux, etc. »

8Le germe de la fonction de recteur d’académie est là, implicite encore. Si l’on crée un « corps enseignant » sur le modèle de la Compagnie de Jésus, ce corps sera dirigé par des primus inter pares, de la même façon que le sont les Jésuites. Ce sont ces membres du corps dirigeant le corps que l’on appellera recteurs lorsque, deux ans plus tard, l’intuition de Napoléon sera devenue plus précise et que se mettra en œuvre sa décision. À ce stade, le mot « recteur » n’est encore ni utilisé ni même imaginé.

Le modèle de l’Université de Turin sera étendu à tout l’Empire

9Pour l’instant, en ce début 1805, l’Empereur ne fait encore qu’entrevoir ce que pourrait être le « corps enseignant » qu’il imagine de créer : une institution homogène composée de membres (les professeurs) qui agiraient tous de la même manière parce qu’ils obéiraient à un seul chef, qu’ils respecteraient du fait qu’il serait issu de leurs rangs. Ce serait un « corps » parce que les individus qui le composeraient contribueraient tous et de la même manière à sa mise en mouvement. Et, comme il l’écrit, « ce corps aurait un esprit », c’est-à-dire une pensée qui guiderait chacun de ses membres. C’est une sorte de congrégation laïque qu’il entrevoit. Pour lui, le corps enseignant ne pourra être efficace que s’il est respecté. « L’Empereur pourrait en protéger les membres les plus distingués, écrit-il dans sa note, et les élever par ses faveurs plus haut dans l’opinion que ne l’étaient les prêtres lorsqu’on considérait en eux le sacerdoce comme une sorte de noblesse. » À la fin de la note, la pensée de Napoléon se fait plus sûre et plus volontaire.

  • 5 Napoléon, Correspondance générale de Napoléon, An XIII (1805), tome 10, p. 180-181.

« De toutes les questions politiques [ajoute-t-il pour terminer], celle-ci est peut-être de premier ordre. Il n’y aura pas d’État politique fixe s’il n’y a pas un corps enseignant avec des principes fixes. Tant qu’on n’apprendra pas dès l’enfance s’il faut être républicain ou monarchique, catholique ou irréligieux, etc., l’État ne formera point une nation ; il reposera sur des bases incertaines et vagues ; il sera constamment opposé aux désordres et aux changements5. »

  • 6 Rendu Eugène, Marc-Ambroise Rendu et l’Université en France, op. cit., p. 19-20 ; Voir aussi Cuvie (...)

10En floréal an XIII (fin avril 1805), Napoléon est à Turin. C’est dans cette ville qu’il découvre une institution qui va lui servir de modèle pour organiser son « corps enseignant » : l’université. Contrairement aux universités créées au Moyen Âge, qui regroupaient dans des locaux proches, au sein d’une ville, quatre facultés, celle de Turin, créée en 1771, avait autorité sur toutes les institutions d’enseignement du royaume de Piémont, sous la direction d’un responsable unique appelé Magistrat de la Réforme. Cette institution avait le monopole de l’enseignement. Seul le Magistrat pouvait autoriser à enseigner dans une école du royaume et tous les enseignants (tous civils, aucuns religieux) devaient lui obéir. Ainsi, l’enseignement, dirigé par un centre unique, sans aucun concours de congrégation religieuse, sous l’autorité de l’État, était uniformément offert dans tout le royaume. Voilà qui séduit l’Empereur : « Il se fit présenter les statuts qui régissaient cette institution. Il y vit quelque chose de grand et de fort qui le frappa6. » A-t-il déjà décidé de transposer ce modèle en France ? En tout cas, il s’interroge et, de Turin, il écrit à Fourcroy (le 13 floréal an XIII, 24 avril 1805) et lui demande de faire réaliser une inspection de tous les lycées. Il veut notamment savoir si l’enseignement y est de qualité. L’inspection est réalisée de mai à juillet 1805. Quand il rentre à Paris, après les victoires militaires d’Austerlitz et de Presbourg, fin décembre 1805, il peut prendre connaissance des résultats de cette vaste inspection. L’état des lycées est souvent désastreux, tant du point de vue de l’enseignement que de la discipline, et l’opinion ne les apprécie pas. Ayant en mémoire le modèle de Turin, l’Empereur va sans attendre engager une profonde réorganisation de l’enseignement.

1806-1808 : l’Empereur crée l’Université impériale, les académies et les recteurs

  • 7 La date n’est pas connue avec précision. Voir Aulard Alphonse, Napoléon et le monopole universitai (...)
  • 8 Rendu Eugène, Marc-Ambroise Rendu et l’Université en France, op. cit., p. 27 et suivantes.
  • 9 Fourcroy Antoine François, « Rapport à l’Empereur », dans Aulard Alphonse, Napoléon Ier et le mono (...)

11Quelques semaines après son retour, au tout début de l’année 18067, Napoléon fait venir Fontanes (le président du Corps législatif) et Fourcroy (le directeur de l’Instruction publique) à Saint-Cloud où il réside. Pendant deux heures, il improvise devant eux un discours fleuve, passant en revue tous les sujets qui le préoccupent concernant l’enseignement : les principes philosophiques qui doivent le guider, les questions concernant les programmes, les corporations religieuses, ou encore le rôle des maîtres d’études. Selon les témoins, l’Empereur semblait passionné, « tantôt calme » et « tantôt marchant à grands pas devant nous, l’œil enflammé, et comme s’enivrant de sa propre parole8 ». La nécessité de créer un dispositif d’enseignement solide est devenue pour lui une obsession. Il charge Fourcroy de préparer un projet de loi établissant et organisant le corps enseignant qu’il a décidé de créer9.

  • 10 Dans son projet, il écrit qu’il prend pour modèle l’ancienne université de Paris, et ne parle pas (...)
  • 11 Ces débats sont connus par les notes qu’a prises le Comte Molé. Voir Comte de Noailles, Le Comte M (...)

12Fourcroy rédige un projet par lequel il propose de créer une « grande université impériale » sur le modèle de Turin10, composée de sept universités (Paris, Bruxelles, Rennes, Dijon, Toulouse, Montpellier, Turin) et dont les établissements scolaires seraient tous sous l’autorité d’un directeur général de l’Instruction publique. Ce projet ne satisfait pas Napoléon. Il le fait refaire, puis refaire encore et il y aura neuf versions successives. Les discussions au sein du Conseil d’État sont vives. L’Empereur y participe personnellement. Les points de vue sont si divers qu’il est impossible d’aboutir à un accord11. En avril 1806, Napoléon, conscient que le débat s’enlise, mobilisé lui-même par d’autres préoccupations, décide d’arrêter les discussions et de faire adopter une loi brève (promulguée le 10 mai 1806), qui se limite à affirmer qu’il sera formé, « sous le nom d’Université impériale, un corps chargé exclusivement de l’enseignement et de l’éducation publics dans tout l’Empire », et que « l’organisation de ce corps sera présentée, en forme de loi, au Corps législatif, à la session de 1810 ». Ainsi le problème de fond est réglé : il y aura un « corps enseignant » et il sera organisé dans un dispositif unique, disposant du monopole de l’enseignement, et qui s’appellera « Université ». Mais tous les détails concrets de la mise en œuvre de cette décision de principe restent à préciser.

  • 12 La loi de 1806 prévoyait que cette organisation serait décidée par une loi qui devait être votée a (...)

13Dès la loi votée, Napoléon s’emploie à préparer la mise en œuvre. Il rédige un projet qu’il soumet au Conseil d’État fin mai 1806, mais le déclenchement de la guerre avec la Prusse le mobilise tout entier et l’empêche de poursuivre ce travail. Début 1808, il remet le projet en chantier, et signe le 17 mars 1808 un important décret qui porte organisation de l’Université impériale12. Ce décret stipule que « l’enseignement public, dans tout l’Empire, sera confié exclusivement à l’Université », que celle-ci sera dirigée par un « Grand-Maître » et composée d’académies (chacune étant formée de l’ensemble des écoles, pensions, institutions, lycées et facultés se trouvant sur leur territoire). « Chaque académie sera gouvernée par un recteur sous les ordres immédiats du Grand-Maître », qui sera nommé pour cinq ans mais qui pourra être prolongé si le Grand-Maître le juge utile, et qui résidera au chef-lieu de son académie. Le décret du 17 mars 1808, qui définit dans les moindres détails l’organisation et le fonctionnement de l’Université, stipule également que le recteur devra assister aux examens des facultés, viser et délivrer les diplômes, se faire rendre compte de l’état de l’enseignement et de la discipline par toutes les écoles et établissements, diriger l’administration scolaire, faire inspecter et inspecter lui-même les écoles, collèges, institutions et pensions. Il sera assisté d’un conseil académique.

  • 13 Décrets du 17 mars 1808 et du 17 septembre 1808, dans Recueil des Lois et Règlements.

14Le 17 septembre 1808, Napoléon signe un nouveau décret qui précise notamment que les recteurs devront être nommés avant le 1er janvier 180913. Le dispositif voulu, conçu et décidé par Napoléon lui-même est donc prêt à fonctionner. Le « corps enseignant », que l’on appellera « Université », sera dirigé par un Grand-Maître, qui sera relayé dans chacune des académies constituant cette Université par un recteur. Les recteurs, parce qu’ils ont pour mission de mettre en œuvre les décisions du Grand-Maître, et parce qu’ils ont une autorité totale sur toute leur académie, constitueront des éléments essentiels de la direction du « corps enseignant », c’est-à-dire de cette « congrégation laïque » que Napoléon souhaite, que l’on appelle à partir de ce moment « Université » et qui perdure jusqu’à la loi Falloux de 1850 dans sa forme monopolistique, et que l’on appellera au XXe siècle, le « système éducatif ».

L’Empereur hésite sur ce que sera la mission des recteurs

  • 14 Cette réutilisation, au XIXe siècle, d’un mot ancien (recteur) pour une fonction nouvelle (chef d’ (...)

15L’utilisation du mot « recteur », emprunté au vocabulaire universitaire du Moyen Âge, ne doit pas laisser penser que les recteurs de Napoléon étaient chargés des mêmes responsabilités que ceux des anciennes universités. C’est seulement par analogie, parce que le recteur était auparavant le premier personnage de chaque université et qu’il est en 1808 le premier personnage de chaque académie composant l’Université impériale, que le décret du 17 mars réutilise cet ancien terme. L’analogie n’est d’ailleurs pas sans fondement. Les universités anciennes comportaient quatre facultés (théologie, droit, médecine et arts), or les académies napoléoniennes sont toujours formées de trois d’entre elles (théologie, droit et médecine), et si la faculté des arts (qui préparait à l’entrée dans les trois autres) a disparu, elle a été remplacée par l’enseignement secondaire (collèges, lycées). En réalité, si l’on utilise le vocabulaire contemporain, on peut dire que le recteur de Napoléon, comme celui des anciennes universités, a en charge l’enseignement supérieur et l’enseignement secondaire, ce qui justifie l’emploi du même terme pour les désigner. Mais la similitude s’arrête là : d’une part, le recteur de Napoléon a en responsabilité l’enseignement sur un territoire, et, d’autre part, il tire son autorité non pas de la corporation universitaire qui l’a élu (comme au Moyen Âge) mais du Grand-Maître, donc de l’Empereur qui le nomme. Les universités étaient des corporations qui s’autogéraient et l’Université est une administration centralisée et gérée par l’État et ses représentants. Le recteur d’université était le représentant de la corporation et le recteur d’académie est le représentant de l’État. La réutilisation des mots « université » et « recteur » par Napoléon permet de marquer une filiation avec ce qui existait avant la Révolution. Mais, à part cet aspect symbolique du vocabulaire, le dispositif de 1808 est profondément nouveau14.

  • 15 Rendu Eugène, Marc-Ambroise Rendu et l’Université en France, op. cit., p. 56-57.
  • 16 Ibid., p. 57.

16Fontanes, nommé Grand-Maître de l’Université impériale, prend ses fonctions le 1er janvier 1809 et s’emploie immédiatement à organiser l’Université. Comme la mise en place des académies et des recteurs entraînera des dépenses, il s’attache d’abord à organiser un dispositif qui doit permettre de faire rentrer des recettes et le décret du 17 mars 1808 avait en effet prévu que chaque établissement scolaire restitue à l’Université une partie des droits que paient les élèves à l’établissement. Le 22 février 1809, il fait parvenir une note à l’Empereur par laquelle il lui communique une liste de personnes qu’il propose de nommer recteurs, ajoutant qu’il a besoin d’eux, parce que ces recteurs « destinés à former dans les diverses académies de la France, autant de centres particuliers aboutissant tous à un centre unique, rendront plus nécessaire, plus prompte et plus sûre, l’action du Grand-Maître15 ». Napoléon lui répond qu’il ne croit pas nécessaire de donner un traitement aux recteurs : Les recteurs sont had honores, lui écrit-il. « Ils ne doivent avoir que le traitement de la place qu’ils occupent au moment où ils sont nommés, et n’ont droit à aucun payement comme recteur ». Pour lui, la fonction de recteur « donne peu d’occupation » et celui-ci doit conserver sa fonction antérieure dans l’Université (doyen, proviseur, etc.)16. L’Empereur ne donne pas son accord à la liste de noms que Fontanes lui a proposée.

17Aussitôt, Fontanes, qui ne partage pas l’avis de Napoléon sur la fonction de recteur, lui fait parvenir une nouvelle note (le 28 février) pour tenter de le persuader. Cette note définit la mission qu’il compte donner aux recteurs. « Chaque recteur est l’âme et le centre de son arrondissement académique. Par lui seul, tous les mouvements que le Grand-Maître imprime peuvent être communiqués à tous les membres. C’est lui qui veille à l’exécution des décrets et des statuts ; c’est par lui que tous les besoins et toutes les ressources peuvent être sûrement connus et régulièrement manifestés à l’autorité chargée du gouvernement général. »

18La note explique pourquoi ils ne peuvent exercer d’autres fonctions, et pourquoi ils doivent recevoir une rémunération : « Puisque le recteur est gouvernant, il ne saurait être gouverné ; puisqu’il est surveillant, il ne saurait être surveillé ; puisqu’il doit rendre compte comme recteur, il ne doit point le rendre comme proviseur ou comme doyen. » Certes, rémunérer le recteur sera une charge, dit encore la note, mais elle permettra de mieux faire rentrer la rétribution universitaire et générera donc des revenus :

  • 17 Ibid., p. 58.

« À la vérité, la nomination des recteurs entraînera de nouveaux frais pour l’Université. Mais, d’abord, le premier aperçu de ses ressources me donne la juste confiance qu’elle peut, dès à présent, suffire à cette dépense ; ensuite, chaque recteur spécialement chargé de la surveillance de son académie, en même temps qu’il maintient partout l’ordre et la discipline, y exerce sous les rapports économiques, pour les recettes comme pour les dépenses, un contrôle perpétuel et nécessaire. Créer cette nouvelle charge est, au fond, ouvrir une nouvelle source de revenus17. »

19Ces arguments, et quelques autres, font céder l’Empereur qui décide que les recteurs recevront un traitement fixé à 6 000 francs. La même note du 28 février évoque un autre sujet. L’Empereur souhaitait que les recteurs soient toujours choisis parmi les membres de l’Université, ce qui était conforme à sa volonté de créer un « corps enseignant » conçu comme une congrégation laïque dont les chefs sont des primus inter pares. Fontanes souhaite qu’il soit possible de déroger à cette règle en nommant recteurs des hommes de confiance, même s’ils ne sont pas issus de l’enseignement. Finalement, et comme pour concilier les deux points de vue, on nommera parfois recteurs des personnalités non-universitaires mais on leur conférera alors le titre de professeurs d’université, ce qui fera d’eux, en conséquence, des enseignants. Le principe du corps enseignant dirigé par lui-même, sur le modèle congrégationniste, est ainsi maintenu.

  • 18 Ibid., p. 59.

20Fontanes, toujours dans la note du 28 février, proposait à l’Empereur que le recteur de l’Académie de Paris, académie particulière, soit le Grand-Maître lui-même. Sa suggestion est acceptée. La liste des premiers recteurs d’académie est arrêtée le 10 mars 1809, mais publiée seulement (dans Le Moniteur) le 23 novembre suivant18. Les premiers recteurs ne prennent leur fonction qu’à la fin de 1809. Il leur faut alors trouver et louer des bureaux, recruter des employés d’écriture, installer le secrétaire d’académie et les deux inspecteurs que leur envoie, dans les mois qui suivent, le Grand-Maître. Leur première action consistera à recenser les écoles, pensions, institutions, collèges et lycées de leur territoire et de les contraindre, par courrier et avec l’aide des préfets, à payer à l’Université la rétribution de 20 % sur les droits de scolarité prévue par décret du 17 mars 1808 et nécessaire au fonctionnement de l’administration. Ils devront organiser le paiement des salaires des membres de l’Université, créer et installer des facultés de sciences, de lettres et de médecine, faire inspecter les établissements, ordonner l’interdiction d’enseigner aux personnes non-munies des diplômes nécessaires. C’est un travail harassant, dans des conditions difficiles, avec peu de moyens financiers et peu de collaborateurs. Mais, petit à petit, de 1809 à 1815, les recteurs mettent en marche les académies, s’affirment comme des responsables indispensables, et contribuent à construire un dispositif d’enseignement solidement organisé et conforme aux vœux de l’Empereur.

Après la chute de l’Empire, les académies et les recteurs sont définitivement pérennisés par la Seconde Restauration

21Au début de leur existence, les recteurs sont dans une position fragile. Ils n’ont pas de bureaux suffisamment prestigieux pour que leur fonction soit bien identifiée et certains ouvrent un bureau dans une ou deux pièces à leur domicile. Les autorités municipales ne comprennent pas bien quelle est leur mission. Les écoles et collèges rechignent à payer la rétribution. Les préfets, qui jusqu’à présent avaient autorité sur l’enseignement, ne voient pas toujours d’un bon œil l’arrivée de ces nouveaux fonctionnaires qui, en vertu du principe fondateur du « corps enseignant », ne dépendent pas d’eux. Les recteurs vont devoir s’imposer et démontrer leur utilité et leur nécessité.

  • 19 Sur ces décrets portant costume des recteurs, voir Allard Michel, Essai sur la fonction rectorale,(...)

22Le fait de porter un costume particulier les aide à affirmer la fonction qu’ils incarnent : un décret du 31 juillet 1809 précise que les recteurs porteront une simarre et une robe de soie noire dépourvues d’hermine (contrairement au Grand-Maître), avec une ceinture violette (ce qui est un vestige du costume du recteur de l’ancienne université de Paris) avec des glands de soie, une chausse violette et herminée de huit centimètres, une toque avec un galon d’argent, une cravate de baptiste, et des palmes brodées en argent sur la poitrine. Comme les professeurs dans les anciennes universités, comme les membres des congrégations, comme les militaires, comme les préfets et sous-préfets, tous les membres de l’Université ont un costume. Celui des recteurs manifeste l’importance de leur place dans l’Empire, mais il n’est pas facile à porter (à supporter…), et n’est utilisé que pour des circonstances solennelles. Un arrêté du Conseil de l’Université du 25 novembre 1809 définit un costume plus simple à porter « dans l’exercice de leurs fonctions et dans les cérémonies où ils ne seront point tenus de prendre le grand costume » : habit noir brodé de soie noire, palmes en argent, cravate de baptiste, manteau de soie noire et « chapeau français19 ». Le recteur ne doit pas se vêtir comme n’importe quel civil : même au quotidien, il doit montrer par ses habits qu’il est un chef dans une sorte de congrégation, un corps enseignant.

23Sous l’Empire, les libéraux, comme Benjamin Constant et Madame de Staël, critiquent l’institution universitaire. Ils lui reprochent d’avoir le monopole de l’enseignement. À demi-mot, parce que la police interdit de critiquer l’Empereur, et de l’étranger, ils réclament la suppression de l’Université, la fin du monopole et la liberté de l’enseignement. Pour d’autres raisons, notamment parce qu’il a perdu beaucoup de son influence sur la jeunesse depuis que les congrégations religieuses n’enseignent plus, le clergé souhaite aussi la fin du monopole. Quant aux partisans du parti ultraroyaliste, ils ne supportent rien de ce qu’a créé Napoléon. En 1814, les critiques contre l’Université sont vives.

  • 20 Voir Condette Jean-François, Les recteurs d’académie en France, de 1808 à 1940, L’évolution d’une (...)

24Après la chute de l’Empire et l’abdication de Napoléon le 31 mars 1814, Louis XVIII s’installe sur le trône : c’est la Première Restauration. Le nouveau ministre de l’Intérieur et son secrétaire général François Guizot (futur ministre de l’Instruction publique de la monarchie de Juillet) préparent une ordonnance qui supprime l’Université. L’exposé des motifs, rédigé par Guizot, affirme que le régime de l’autorité unique, entre les mains d’un seul homme, n’est plus acceptable. L’ordonnance, qui est promulguée le 17 février 1815, remplace l’Université unique par dix-sept universités locales et indépendantes, administrées par un recteur et un conseil, et coordonnées par un Conseil royal. Cette ordonnance, en éclatant l’Université, amorce une décentralisation. Dans le nouveau dispositif, les recteurs subsisteront, mais ne seront plus sous l’autorité d’un Grand-Maître20. En fait, la réforme ne sera jamais mise en place. Elle est certes promulguée le 17 février 1815, mais Napoléon débarque le 10 mars à Golfe Juan, rejoint Paris et reprend le pouvoir : c’est le début des Cent Jours. L’Ordonnance du 17 février est caduque avant d’avoir été mise en application et l’Université est rétablie. Cependant Napoléon abdique à nouveau le 22 juin. Louis XVIII rentre et retrouve son trône. Le régime de la Seconde Restauration commence et la question de la suppression de l’Université se pose à nouveau.

  • 21 Guizot François, Essai sur l’histoire et l’état actuel de l’instruction publique en France, Paris, (...)
  • 22 Nique Christian, François Guizot : l’École au service du gouvernement des esprits, Paris, Hachette (...)
  • 23 Beaucoup de recteurs, cependant, seront renvoyés ou mis à la retraite, et remplacés par des hommes (...)

25On aurait pu s’attendre à ce que l’Ordonnance du 17 février soit remise en vigueur, que l’Université soit supprimée, et que soient créées dix-sept universités à sa place. Il n’en sera rien, malgré de nombreuses voix de députés qui réclament à la Chambre la mort de l’Université créée par Napoléon, et malgré le souhait des libéraux, des ultras et de l’Église, qui soutiennent le nouveau régime et attendent de lui cette mesure. C’est que Royer-Collard et Guizot, qui avaient rédigé l’Ordonnance du 17 février, ont changé d’avis et pensent maintenant que l’Université, dans la forme que lui a donnée Napoléon, est nécessaire. Dans un ouvrage qu’il publie en 1816, Guizot développe l’idée que cette organisation centralisée de l’enseignement est la meilleure pour que l’État puisse « donner l’éducation dans des doctrines conformes aux besoins de la société », et assurer ainsi « sa propre stabilité, l’ordre public, et le repos de l’avenir21 ». Guizot défend également l’idée (qui était celle de Napoléon) que l’on ne doit pas confier l’Université à l’administration ordinaire (c’est-à-dire au ministre de l’Intérieur et aux préfets) parce qu’il s’agit ici du domaine particulier des idées et de la morale, et que seuls des hommes « spéciaux », formés aux problèmes de l’instruction publique, donc issus de l’Instruction publique, peuvent en être chargés22. Avec quelques aménagements dans son organisation, l’Université est conservée, les académies et les recteurs aussi23. La seconde Restauration, contrairement à la première, pérennise les recteurs dans la conception de leurs missions qu’avait voulue Napoléon. Par la suite, il y aura bien encore de temps en temps, des mises en cause de cette conception. Mais elle finira toujours par les surmonter. Elle dure depuis deux siècles.

26Le rappel des conditions dans lesquelles la fonction de recteur d’académie a été envisagée et des raisons pour lesquelles elle a été créée permet d’éclairer la spécificité de cette fonction. Napoléon voulait réorganiser l’Instruction publique pour la rendre plus efficace. Pour cela il pensait qu’il fallait que l’État ait des moyens de la diriger lui-même. En même temps, il lui semblait que les enseignants n’accepteraient d’être dirigés que par l’un des leurs, de la même façon que les membres du clergé régulier, dans les congrégations religieuses, n’acceptent d’être dirigés que par l’un des leurs. Il y avait là, dans ce double souci de faire diriger l’enseignement par l’État et de faire diriger les enseignants par un enseignant issu de leurs rangs, comme une contradiction. C’est, si l’on y regarde bien, cette contradiction que Napoléon a cherché à résoudre et a concrètement résolue. Il a mis plusieurs années à trouver la réponse. À de nombreuses reprises, il a demandé des propositions à ses collaborateurs, et les a longuement discutées avec eux. Il les entendait quand ceux-ci lui disaient que les congrégations religieuses avaient jusqu’à présent constitué les dispositifs d’enseignement les plus efficaces. Il acceptait l’idée que c’est leur esprit de corps qui produisait l’uniformité et la discipline dans l’enseignement. Mais il ne voulait pas confier l’instruction publique à des congrégations, parce qu’il savait qu’elles ne lui étaient pas politiquement favorables, et qu’il craignait qu’elles n’entretiennent dans la population des idées qui mettraient le régime en péril. L’organisation des congrégations convenait, mais pas les congrégations. Finalement, après avoir beaucoup réfléchi, Napoléon se décida à mettre en place une sorte de congrégation non-religieuse qu’il dénomma lui-même « corps enseignant ». Il avait été séduit par l’organisation de l’université de Turin, une université différente des universités habituelles puisqu’elle s’étendait sur l’ensemble du royaume et ne se limitait pas à regrouper quelques facultés. L’université de Turin était une organisation de nature à créer un « corps enseignant ». Il décida donc, sur ce modèle, de créer en France une « Université impériale » regroupant tous les établissements d’enseignement, donc tous les enseignants.

  • 24 Pour accroître celle de leurs deux légitimités qui concerne l’enseignement et le savoir, ils sont (...)
  • 25 Le Décret 2004-374 du 29 avril 2004 stipule que les compétences des Préfets ne s’appliquent pas «  (...)
  • 26 Condette Jean-François, Les recteurs d’académie en France, de 1808 à 1940, op. cit., tome 1, p. 40 (...)

27Comment cette Université (on dirait aujourd’hui « ce système éducatif ») allait-elle pouvoir être à la fois dirigée par l’État (c’est-à-dire lui-même) et dirigée par ses membres (comme le sont les congrégations) ? La solution a été trouvée dans l’articulation entre le pouvoir central et le pouvoir local. Au centre, l’Empereur nomme un Grand-Maître, qui pilote l’ensemble ; au niveau local, c’est-à-dire à la tête des académies, il nomme un recteur, qui est un membre de la communauté enseignante, et qui est sous l’autorité du Grand-Maître. Le recteur, conçu par Napoléon, qui a une culture et une sensibilité universitaires, dirige son académie en référence à cette culture et à cette sensibilité particulières, mais en référence aussi aux directives qu’il reçoit du Grand-Maître. Là est la spécificité de la fonction de recteur telle qu’elle a été conçue à l’origine. Le recteur a une double légitimité : il est à la fois le représentant du monde enseignant et des règles que celui-ci se donne à lui-même (les règles qu’il faut se donner pour transmettre le savoir), et le représentant de l’État qui fixe des objectifs à atteindre au nom de la Nation qu’il représente. C’est cette double légitimité qui explique que les recteurs soient, depuis Napoléon, nommés par le pouvoir central mais choisis par les membres du corps enseignant24. Et c’est parce que l’on a pensé qu’il faut cette double légitimité (celle de l’État et celle du savoir) que l’on a pensé, dès l’origine, que l’administration de l’enseignement devait être une administration particulière, dirigée par un responsable particulier et doublement légitime : le recteur. Cette spécificité de la fonction de recteur, malgré des tentatives épisodiques d’y mettre fin, malgré, de temps à autre, quelques adaptations de ses missions, perdure depuis l’origine. Elle est encore affirmée par les textes réglementaires actuels, qui font de la gestion des affaires pédagogiques une exception administrative, ne relevant pas du représentant de l’État qui est le Préfet, mais confiée au recteur25. Comme l’écrit Jean-François Condette dans sa belle étude sur les recteurs de 1808 à 1940, ceux-ci sont à la fois des chargés de « missions politiques » et des « passeurs culturels26 ». En deux siècles, la double légitimité de la fonction rectorale, conçue par Napoléon lui-même, a pu confirmer son efficacité.

Notes

1 Caradeuc de la chalotais Louis René de, Essai d’éducation nationale ou plan d’études pour la jeunesse, Paris, (1762), réédition L’Harmattan, 1996, 132 p. Voir aussi Rolland d’Erceville Barthélemy, Plan d’éducation présenté au Parlement de Paris, 1768.

2 Voir Baczko Bronislaw, Une éducation pour la démocratie : Textes et projets de l’époque révolutionnaire, Genève, Droz, réédition 2000, 526 p. ; Nique Christian et Lelievre Claude, Bâtisseurs d’École, Paris, Nathan, 1994, 494 p.

3 Voir Rendu Eugène, Marc-Ambroise Rendu et l’Université en France, Paris, Fouraut et Dentu, 1861, 168 p. ; Aulard Alphonse, Napoléon Ier et le monopole universitaire, Paris, Armand Colin, 1911, 385 p.

4 Cité par Grimaud Louis, Histoire de la liberté d’enseignement en France, tome 4, Paris, Rousseau et Arthaud, 1946, p. 35.

5 Napoléon, Correspondance générale de Napoléon, An XIII (1805), tome 10, p. 180-181.

6 Rendu Eugène, Marc-Ambroise Rendu et l’Université en France, op. cit., p. 19-20 ; Voir aussi Cuvier Georges, de Coiffier Henri et Balbo Prosper, « Rapport sur les établissements d’instruction publique des départements au-delà des Alpes », Recueil des Lois et Règlements, tome 4, p. 230-231 ; Grimaud Louis, Histoire de la liberté d’enseignement en France, op. cit., p. 33 et suiv.

7 La date n’est pas connue avec précision. Voir Aulard Alphonse, Napoléon et le monopole universitaire, op. cit., p. 151.

8 Rendu Eugène, Marc-Ambroise Rendu et l’Université en France, op. cit., p. 27 et suivantes.

9 Fourcroy Antoine François, « Rapport à l’Empereur », dans Aulard Alphonse, Napoléon Ier et le monopole universitaire, op. cit., p. 152.

10 Dans son projet, il écrit qu’il prend pour modèle l’ancienne université de Paris, et ne parle pas de Turin. Mais c’est pour créer une filiation artificielle, mais politiquement habile, entre la Sorbonne et l’Université impériale.

11 Ces débats sont connus par les notes qu’a prises le Comte Molé. Voir Comte de Noailles, Le Comte Molé, sa vie, ses mémoires, tome 1, Paris Champion, 1922.

12 La loi de 1806 prévoyait que cette organisation serait décidée par une loi qui devait être votée au plus tard en 1810. Napoléon n’a pas voulu attendre cette date, et a réglé lui-même le problème en signant le décret du 17 mars 1808. C’est dire à quel point il avait la volonté d’aboutir vite.

13 Décrets du 17 mars 1808 et du 17 septembre 1808, dans Recueil des Lois et Règlements.

14 Cette réutilisation, au XIXe siècle, d’un mot ancien (recteur) pour une fonction nouvelle (chef d’une académie) aboutit au XXe siècle à une situation étonnante. En effet, l’Université impériale ayant été dissoute par la loi Falloux de 1850, les facultés ont pu se regrouper en ensembles qui ont été ensuite, naturellement, avec raison, dénommés comme au Moyen Âge « universités ». Il y a donc à nouveau des universités en France. Jusqu’en 1968, elles étaient présidées par le recteur d’académie, qui, chef de l’académie et chef de l’université, était alors à la fois recteur au sens napoléonien et recteur au sens médiéval. Depuis 1969, le recteur d’académie ne préside plus les universités. Comme au Moyen Âge, elles élisent désormais un président en leur sein. Ce président est donc l’équivalent de ce qu’était le recteur médiéval. Mais il ne peut pas être appelé recteur puisque ce terme est déjà utilisé pour les chefs d’académie. On l’appelle donc président d’université alors que leurs homologues à l’étranger sont en général appelés « recteurs » ou « recteurs d’université ». Le mot « recteur », en France, est en conséquence utilisé pour une fonction différente de celle du recteur à l’étranger.

15 Rendu Eugène, Marc-Ambroise Rendu et l’Université en France, op. cit., p. 56-57.

16 Ibid., p. 57.

17 Ibid., p. 58.

18 Ibid., p. 59.

19 Sur ces décrets portant costume des recteurs, voir Allard Michel, Essai sur la fonction rectorale, thèse de doctorat, Université de Lille, 1971, p. 18 et 19.

20 Voir Condette Jean-François, Les recteurs d’académie en France, de 1808 à 1940, L’évolution d’une fonction administrative au service de l’Instruction publique, Lyon, INRP, tome 1, p. 63 et suiv.

21 Guizot François, Essai sur l’histoire et l’état actuel de l’instruction publique en France, Paris, Maradan, 1816, p. 78-79.

22 Nique Christian, François Guizot : l’École au service du gouvernement des esprits, Paris, Hachette, 2000, p. 35.

23 Beaucoup de recteurs, cependant, seront renvoyés ou mis à la retraite, et remplacés par des hommes favorables au nouveau régime. En 1816, sur les 26 recteurs de Napoléon, 9 seulement sont encore en place.

24 Pour accroître celle de leurs deux légitimités qui concerne l’enseignement et le savoir, ils sont désormais choisis parmi les titulaires du doctorat.

25 Le Décret 2004-374 du 29 avril 2004 stipule que les compétences des Préfets ne s’appliquent pas « au contenu et à l’organisation de l’action éducative ainsi qu’à la gestion des personnels et des établissements qui y concourent ». Cette disposition est en continuité absolue avec la conception napoléonienne de l’organisation de l’enseignement.

26 Condette Jean-François, Les recteurs d’académie en France, de 1808 à 1940, op. cit., tome 1, p. 403.

Auteur

Recteur de l’académie de Montpellier, ancien élève de l’école normale d’instituteurs de Laon, docteur d’État en sciences humaines, ancien professeur du secondaire puis d’école normale, chargé de cours dans diverses universités, inspecteur d’académie, adjoint au directeur général des Enseignements scolaires au Ministère de l’Éducation nationale, conseiller du président de la République François Mitterrand pour les questions d’éducation (1989-1995), inspecteur général (1995-1997), conseiller pour l’éducation et la formation auprès du Président de l’Assemblée nationale Laurent Fabius (1997-1998), directeur du Centre international d’études pédagogiques (1998-2000), recteur des académies d’Orléans-Tours (juillet 2000-juillet 2004) et de Montpellier (depuis juillet 2004).

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