Version classiqueVersion mobile

Vichy et la famille

 | 
Christophe Capuano

Conclusion

Texte intégral

1Vichy a construit et imposé l’image de la famille comme pilier du régime. Dans les faits cependant, la famille est loin d’avoir la place qu’on lui prête. L’affichage familialiste officiel dissimule une réalité plus complexe. Les réformes familiales sont en effet moins promues par le gouvernement que par une administration familiale politisée, mise en place progressivement : le Commissariat général à la famille et ses délégations régionales. Or sans possibilité de peser directement sur les décisions du Conseil des ministres, le commissaire général à la famille se révèle incapable d’imposer ses vues. Plusieurs de ses projets dont une partie a été initiée par les familiaux, sont ainsi refusés par tel ou tel ministère de Vichy. À l’inverse, l’intervention d’autres ministères dans la sphère familiale explique le manque de cohérence voire les contradictions des mesures familialistes de l’État français. À ces dissensions au sein même de l’appareil d’État s’ajoutent d’autres limites dues aux faibles dotations budgétaires des structures publiques en charge de mettre en œuvre les réformes familiales. Les administrations se trouvent ainsi dans l’incapacité d’appliquer, sans l’aide d’organisations extra-étatiques, la politique publique. Les faiblesses résultent enfin des importantes contraintes imposées par l’Occupation : la partition du territoire, les exigences des occupants en biens et en hommes mais aussi le fait que l’application de toute mesure de l’État français soit soumise à leur autorisation, en particulier en zone Nord.

  • 1 Pour éviter de provoquer un conflit d’intérêt avec les établissements contrôlés par l’armée allema (...)

2Par rapport aux objectifs affichés et aux moyens effectivement engagés, l’évaluation de cette politique publique montre des résultats très contrastés. Les projets ayant reçu les soutiens du maréchal Pétain et du gouvernement sont ceux qui servent directement les intérêts du régime, comme l’institutionnalisation de la famille avec les associations semi-publiques, la propagande familiale et l’imposition d’une identité féminine spécifique. La familialisation du service social, réclamée par les militants familiaux, répond quant à elle à une volonté des secrétaires d’État à la Famille et à la Santé successifs de rationaliser et séparer ce qui concerne le familial de ce qui relève de l’hygiène et de la santé. En revanche, en matière économique, l’extension des prestations familiales à de nouvelles catégories d’allocataires et leur distribution détachée d’un travail effectif doivent peu à la politique de Vichy et s’inscrivent davantage dans un processus long de construction de l’État-Providence. Les mesures d’aide aux familles initiées par l’État tiennent pour leur part davantage des circonstances nées des conditions de l’armistice signé avec l’Allemagne puis de la collaboration avec l’occupant que d’un programme préétabli. Le gouvernement se trouve en effet face à la nécessité d’aider les familles sinistrées, réfugiées, séparées par les circonstances du conflit mais aussi, en période de pénurie, d’apporter un soutien matériel et alimentaire aux familles. Malgré les discours officiels, les conditions de vie de ces dernières connaissent une réelle dégradation durant la période, ce que ne compensent pas – loin de là – les avantages instaurés par quelques mesures gouvernementales. La déferlante de lois familialistes annoncée en 1940 n’aura finalement pas lieu, en raison notamment de l’opposition du ministère des Finances (abandon du prêt aux jeunes ménages, du salaire familial, etc.). Quant à la législation répressive en matière d’ordre moral, elle est plutôt le résultat du lobbying des familiaux que le fruit d’une réelle volonté politique du gouvernement, ce que montrent les revers du Commissariat général à la famille dans ce domaine. En effet, alors qu’il a réussi à faire adopter des dispositions législatives contre l’avortement (loi du 15 février 1942) ou l’abandon de famille (loi du 23 juillet 1942), Philippe Renaudin échoue dans sa tentative de faire supprimer les maisons closes1 alors que les partisans d’une prostitution réglementée et encadrée restent largement majoritaires au sein du gouvernement. Les actions familiales (Maisons de la famille, formation d’assistantes sociales, cours d’enseignement ménager, services familiaux, etc.) qui reposent en grande partie sur l’engagement et les financements de la mouvance familialiste sont, elles inachevées à la Libération. Il en est de même pour les associations Gounot dont le tardif décret d’application ne permet qu’un début de mise en œuvre. Restent enfin les campagnes de propagande qui ont très largement mobilisé tant les agents de l’État que les militants associatifs. Si elles ont eu un impact assez superficiel sur une opinion qui constatait sur le terrain les faux-semblants et les contradictions d’une politique de la famille en partie inopérante, elles ont en revanche renforcé le climat familial et répandu dans la société française l’idée qu’il existait une question familiale spécifique. Elles ont aussi réussi à donner l’illusion d’une magnifique victoire du volontarisme vichyste dans ce champ d’action publique. Illusion qui a longtemps marqué les historiens.

3Pour renforcer son impact dans la société mais aussi par économie de moyens, l’État a tenté d’utiliser des forces extra-étatiques au premier rang desquelles se trouve la mouvance familialiste : c’est elle qui porte réellement la politique familiale du régime, tant en matière de propagande et de mobilisation sociale que de financement. Si cette mouvance regarde a priori dans le même sens que l’État, dans la pratique leurs relations sont pourtant loin d’être un long fleuve tranquille. Les logiques familialistes qui président aux modalités d’action des structures associatives se heurtent en effet aux conceptions étatistes du régime. Les mesures les plus emblématiques de Vichy pour organiser la société en sont très révélatrices. Avec la Charte du Travail d’abord, l’instauration d’un syndicat unique, le rôle prépondérant de l’État et l’absence d’une approche familiale de la question professionnelle entraînent la colère des familiaux. Avec la mise en œuvre de la Charte de la Famille ensuite, c’est la prééminence voulue par l’État des nouvelles structures semi-publiques sur les associations privées destinées à disparaître que ne peuvent admettre les militants des organisations familiales – en particulier ceux qui ont le plus à perdre de ce nouveau système comme les représentants de la Fédération nationale des associations de familles nombreuses. Réels fers de lance de Vichy en matière d’action familiale, les mouvements familiaux ne constituent donc pas pour autant des soutiens « naturels » et définitifs au régime. Or l’État français commet l’erreur de mener une politique qui menace leurs intérêts voire leur existence même, provoquant ainsi leur défiance. Quant aux autres organisations extra-étatiques, leur soutien à Vichy fait long feu lorsqu’elles n’en tirent plus bénéfice. Il en est ainsi des structures parapubliques pourtant initialement favorables à la Révolution nationale. Dans le cas du puissant Secours national, les adjoints à la famille, jaloux de leur autonomie, refusent toute intervention des agents étatiques dans leur champ d’action. De même pour les caisses patronales de compensation : alors qu’elles constituent de solides appuis du régime en 1940, elles se détachent de Vichy lorsque les projets étatistes menacent leur marge de manœuvre et que les décisions prises, de manière unilatérale par le pouvoir, sont jugées incohérentes ou trop coûteuses. Quant aux municipalités, elles semblent pour la plupart imperméables aux incitations de l’État à prendre des mesures bénévoles en matière d’action familiale. Or ces différents types d’institutions peuvent par leur force d’inertie, faire échouer ou retarder les projets de l’État français. Malgré les menaces de Vichy, très rares sont les moyens coercitifs employés finalement face aux organisations rénitentes.

4Cette question a une acuité particulière à l’échelon local où les organisations extra-étatiques (parapubliques et privées) occupent une place fondamentale. À cela plusieurs raisons. D’abord une administration centrale restreinte qui va largement reposer sur ses agents déconcentrés, les délégués régionaux à la famille, pour solliciter les institutions locales extra-étatiques et coordonner leurs efforts au service des projets de Vichy. Ensuite des moyens publics très limités – les organismes économiques et sociaux privés sont par conséquent très sollicités pour financer les projets à l’échelon local. Enfin l’inscription même des grands chantiers dans les territoires renforce cette tendance (coordination des services sociaux familialisés, propagande familiale, Maisons de la famille, formation des assistantes sociales). Les réalisations familiales dépendent beaucoup moins de l’État central que des dynamiques locales et de l’implication des structures extra-étatiques – en particulier les associations familiales. De ce défaut d’État découlent donc d’importantes inégalités territoriales en fonction des réseaux et systèmes locaux. L’existence ou non de liens avec des organisations socio-économiques puissantes (entreprises, caisses de compensation) détermine ainsi l’importance des ressources locales disponibles et nécessaires à la conduite d’actions familiales de grande envergure. Cette dimension territorialisée est encore renforcée dans une France compartimentée où se différencient en fonction des zones, les contraintes de l’occupant comme la latitude d’action des agents de l’État. Là où elles sont mises sur pied, les actions familiales, loin de correspondre à un modèle unique préalablement défini par l’État, sont dans les faits largement façonnées par les interactions locales. Inachevées à la Libération, ces dynamiques se poursuivent en 1945. Elles bénéficient pour cela du maintien des structures territoriales en place, y compris les délégations régionales à la famille – débarrassées en régime républicain de toute velléité de contrôle étatique sur le champ familial.

  • 2 Dans le nouveau système de Sécurité sociale, l’action sociale de ces organismes est maintenue (art (...)
  • 3 Pour une évolution contemporaine se reporter à Monique Sassier, « UNAF, UDAF et décentralisation » (...)

5Nouvelles animatrices instituées à partir de 1945 de la sphère familiale locale, les UDAF vont largement s’appuyer sur la dynamique initiée sous Vichy en matière de créations associatives, de propagande et de recrutement d’adhérents. Ces nouvelles unions associatives familiales vont également hériter des modes d’action territorialisés, expérimentés par les associations familiales et les centres de coordination : le fonctionnement en réseaux et l’importance des liens avec les caisses d’allocations familiales2 ainsi qu’avec les autorités locales (représentants de l’État et élus locaux) mais aussi le développement d’une action autonome et déconcentrée3. Cependant toutes ces UDAF ne revendiqueront pas la même marge de manœuvre et ne joueront pas le même rôle initiateur à l’échelon départemental. Elles resteront pendant longtemps marquées par les dynamiques contrastées du champ familial local préexistant.

  • 4 Cf. Michel Chauvière, « Enjeux de la néo-familialisation de l’État social », colloque État et régu (...)
  • 5 En comparaison, la mobilisation anglaise pour la famille ne connaîtra jamais un développement égal (...)

6Qu’apporte finalement Vichy à la construction d’une politique publique de la famille ? En faisant pour la première fois du familial le référentiel d’une politique publique à finalités sociale et démographique, Vichy constitue une étape majeure dans le long processus de « familialisation » des politiques publiques commencé au lendemain de la Première Guerre mondiale (avec les premières mesures natalistes) et prolongé jusqu’à nos jours4. La politique de la famille devient ainsi une politique sociale spécifique, détachée notamment de l’action sociale5. Cependant apparaît sous Vichy la difficulté de définir un périmètre d’action familiale. Ce problème de délimitation dans le champ sanitaire et social est récurrent durant les décennies suivantes. Si les décideurs refusent ainsi l’idée d’une politique de secours et d’assistance, en revanche les objectifs de l’après-guerre apparaissent très proches d’autres politiques à finalités sociales (logements pour les familles, éducation familiale) ou sanitaires (protection sanitaire et contre les fléaux sociaux).

  • 6 Si de telles combinaisons ont déjà été expérimentées localement sous la Troisième République, elle (...)

7L’analyse des configurations d’acteurs sous Vichy et de leurs interactions a une portée générale pour toute réflexion d’ensemble sur l’histoire des politiques publiques. L’étude du rôle du Commissariat général à la famille dans les processus qui conduisent à la décision, amène en premier lieu à réfléchir à la question du poids des acteurs administratifs – en particulier lorsqu’il s’agit d’administrations de mission – sur les politiques publiques. Nous avons vu que ce jeu pouvait se faire à tous les niveaux – y compris aux échelons déconcentrés, niveaux d’exécution – et sous différentes formes : élaboration de projets de lois, jeux pour les faire adopter auprès des acteurs gouvernementaux, mais aussi promotion et défense de sa propre structure administrative face aux autres administrations. Cependant ces logiques entraînent souvent d’importants conflits entre administrations – celles-ci poursuivant chacune leurs propres intérêts –, ce qui nuit à l’élaboration d’une politique publique cohérente. La représentation de la sphère associative auprès des pouvoirs publics (Centre national de coordination et d’action des mouvements familiaux et Comité consultatif de la famille) doit également nous interroger sur le rôle des acteurs extra-étatiques dans la légitimation d’une politique publique. Si ces acteurs sociaux jouent essentiellement le rôle d’experts privés et de forces de pression sous Vichy dans ce qui reste surtout une politique d’État, technocratique et d’expertise, en revanche leur institutionnalisation dans la République (avec l’ordonnance du 3 mars 1945) confère une nouvelle légitimité à une politique publique démocratique – l’UNAF assurant une nouvelle forme de représentation de la société civile aux côtés des syndicats professionnels. Les questionnements liés au passage de Vichy à la République nous incitent aussi à réfléchir aux modalités de changements d’une politique publique : si les acteurs restent en partie identiques, leurs configurations changent comme les structures avec lesquelles ils interagissent. Cependant c’est surtout, semble-t-il, au niveau du référentiel de la politique publique que les choses se jouent : d’une part le renforcement d’un référentiel concurrent à la Famille, celui de la Population dont la montée en puissance continue durant les années d’après-guerre ; d’autre part un référentiel familial dont les normes et les valeurs sont républicanisées. En matière d’action publique enfin, les réalisations issues des combinaisons entre institutions étatiques et extra-étatiques (associations, caisses de compensation, centres de coordination et d’action des mouvements familiaux, etc.) montrent l’efficacité d’un modèle partenarial qui privilégie le pragmatisme plutôt que l’idéologie : tout en poursuivant un objectif commun, il doit permettre à chacun des partenaires de défendre ses propres intérêts – attirant ainsi des organisations très diverses adhérant très inégalement tant à l’idéologie officielle qu’à la politique publique. Ce modèle auquel recourt largement Vichy pour mettre en œuvre sa politique6 sera repris dans la République, avec l’articulation d’institutions parapubliques, publiques et privées (où les UDAF et les CAF seront souvent partie prenante) stratégiquement intéressées à la réussite de l’opération.

Notes

1 Pour éviter de provoquer un conflit d’intérêt avec les établissements contrôlés par l’armée allemande, le commissaire à la famille prévoit de suspendre la fermeture de ces structures seulement dans quelques départements. Lettre du commissaire général à la famille au Garde des Sceaux le 17 novembre 1943. Cf. Marc Boninchi, Vichy et l’ordre moral, op. cit., p. 202-203.

2 Dans le nouveau système de Sécurité sociale, l’action sociale de ces organismes est maintenue (article 23 de l’ordonnance du 4 octobre 1945). Inscrit dans le champ de compétence des nouvelles CAF, le développement de cette action sociale, encouragé par l’État, devra se réaliser par le biais de l’intervention territoriale en connexion notamment avec les mouvements familiaux.

3 Pour une évolution contemporaine se reporter à Monique Sassier, « UNAF, UDAF et décentralisation », in Michel Chauvière (éd.), Les mouvements familiaux et leur institution en France. Anthologie historique et sociale, op. cit., p. 329-343.

4 Cf. Michel Chauvière, « Enjeux de la néo-familialisation de l’État social », colloque État et régulation sociale ; Comment penser la cohérence de l’intervention publique ? (11-13 septembre 2006). Michel Chauvière évoque ainsi l’existence aujourd’hui du Code de l’action sociale et des familles adopté en 2001.

5 En comparaison, la mobilisation anglaise pour la famille ne connaîtra jamais un développement égal au cas français, ce qui constituera une importante limite à l’influence de la mouvance familialiste sur les pouvoirs publics. En matière d’action publique, la poor law reste la référence principale, il n’y aura pas d’explicitation de la politique familiale. Virginie Bussat, Michel Chauvière, « Approches comparées du champ familial. Les réseaux des intérêts familiaux en France et en Angleterre », Recherches et Prévisions, CNAF, no 52, juin 1998 ; Susan Pedersen., Family, Dependance and the Origins of the Welfare State : Britain and France, 1914-1945, Cambridge, Cambridge university Press, 1993.

6 Si de telles combinaisons ont déjà été expérimentées localement sous la Troisième République, elles se généralisent sous Vichy dans les secteurs de l’action sociale et familiale.

Le texte et les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont sous Licence OpenEdition Books, sauf mention contraire.

Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search