Chapitre X. La « territorialisation » de l’action familiale
p. 223-238
Texte intégral
1La dimension territoriale est essentielle dans la mise en place des nouvelles formes de l’action familiale sous l’Occupation. Cela tient au rôle donné par les pouvoirs publics d’une part aux structurations des organisations et actions familiales, d’autre part aux initiatives locales qu’elles soient publiques ou privées. Cette inscription territoriale prend d’abord la forme d’une rationalisation du territoire de l’action sociale. Initiée avant la guerre, celle-ci est fortement impulsée par l’État français. Combinée à la familialisation de l’action sociale, elle consacre la nouvelle place conférée par Vichy aux organisations privées dans ce domaine. On retrouve également cette territorialisation dans la constitution des Maisons de la famille : matérialisation du processus d’unification des mouvements familiaux, elles doivent regrouper en leur sein les sièges sociaux des associations familiales privées et semi-publiques. Ce nouveau rapport au territoire passe enfin par le rôle que sont désormais amenées à jouer les communes. Ces dernières doivent être à la fois les initiatrices mais aussi le cadre des nouvelles actions familiales et natalistes.
La coordination départementale des services sociaux dans une logique familialiste
2Avec la place grandissante donnée au service social en France durant les années trente et la multiplication des services sociaux, les pouvoirs publics décident d’engager une politique promouvant la rationalisation de ces services au niveau départemental. Or les mesures prises par l’État républicain durant l’entre-deux-guerres1 ne sont guère suivies d’effets en raison d’abord de la lourdeur des dispositifs à mettre en place (une double structure, publique et privée était prévue), ensuite de la crainte des organismes privés de voir leurs services sociaux placés sous le contrôle étroit et la direction des pouvoirs publics2. La coordination est à nouveau promue à la veille de la guerre par l’intermédiaire de deux circulaires (31 août et 2 septembre 1939) – prévoyant l’institution de comités départementaux de service social dans lesquels doivent être représentés les services publics et les institutions privées. Ces coordinations, placées sous la direction des préfets et des inspecteurs départementaux de la santé, ne sont pas conçues par le biais du familial mais exclusivement par celui de l’assistance et de l’action sanitaire et sociale. Encore une fois, peu de réalisations voient le jour à l’exception notable du département de la Seine où un comité départemental de ce genre est constitué, qui devient début 1941 le Groupement d’action des services sociaux de la Seine (GASSS).
3Les premières mesures prises par Vichy en ce domaine ne changent rien sur le fond. Elles consistent surtout à réaffirmer l’importance accordée par les pouvoirs publics à la question du service social en confiant au secrétaire général à la Santé publique et à la Famille le soin « d’établir les programmes d’assistance sociale et de coordonner l’action du personnel de l’assistance3 ». L’État français complexifie même la question d’une coordination générale en confiant au Secours national, par la loi du 4 octobre 1940, le soin d’assurer lui-même un rôle de représentant et de coordinateur des multiples œuvres privées de bienfaisance et de secours d’urgence. En outre, la loi du 13 octobre qui place les directeurs régionaux à la famille à la tête des services d’assistance sociale de la région – et les chargent à ce titre de l’organisation des services sociaux au sein de leur territoire – ravive la méfiance de nombreux organismes privés qui redoutent une tentative de publicisation du service social – ou du moins une affectation autoritaire de leurs assistantes sociales privées par les agents de l’État. Pire encore, l’approche trop peu familiale de la coordination voulue par Vichy, attribuée à la nouvelle organisation ministérielle4, est dénoncée par les milieux familialistes et les représentants des caisses de compensations patronales :
« La centralisation des services sociaux sous la coupe des inspecteurs départementaux de l’hygiène se défend mal et laisse apparaître comme principale l’activité proprement médicale de ces services, activité qui ne constitue qu’une partie de ses attributions. M. Bonvoisin condense cette opinion dans cette boutade : “La famille n’est pas une maladie”5. »
Une nouvelle place donnée aux organisations familiales : les circulaires des 9 et 12 mai 1941
4L’année 1941 apparaît comme un véritable tournant pour la coordination des services sociaux. Ce sont les circulaires des 9 et 12 mai 19416 du secrétaire d’État à la Famille et à la Santé7, le catholique Jacques Chevalier, qui lui donnent une nouvelle impulsion. Elles reconnaissent d’abord l’importance de la sphère privée et veulent garantir les organismes privés contre toute menace d’étatisation : si la coordination est promue, elle doit respecter le caractère privé des services sociaux et conserver la liberté d’initiative des divers organismes locaux. Pour mettre en place une coordination entre ces derniers, Jacques Chevalier insiste sur la nécessité d’une entente « réglant en général la répartition des tâches et les modalités de leur collaboration ». Pour cela, il faut organiser dans chaque département un comité de liaison des organismes qui emploient des assistantes sociales. Ces circulaires innovent également en invitant à procéder avec pragmatisme : en fonction des réalités locales, il s’agit de créer un service central – soit directement organisé et géré par le comité de liaison soit confié « à une œuvre constituée spécialement à cette fin ». Enfin, les circulaires de Jacques Chevalier donnent pour la première fois un rôle central à la dimension familiale du service social et à sa coordination. Une place doit ainsi être réservée dans le comité de liaison départemental aux acteurs du champ familial local, délégué régional à la famille et représentant des associations familiales (désigné en accord avec le centre de coordination et le délégué à la famille)8. Le délégué régional à la famille doit en outre jouer un rôle essentiel dans la mise en place et le fonctionnement du nouveau système. Il est appelé à tenir régulièrement au courant son administration de « l’aspect familial de l’organisation réalisée » et doit être consulté par le directeur régional à la famille et à la santé pour toutes les questions touchant à l’organisation du service central9. Les familialistes prennent note de ces avancées mais veulent un rôle plus important encore dans les comités de liaison :
« Pour tous ces problèmes, la première réalisation nécessaire est une représentation nettement élargie des familiaux dans les comités s’occupant des services sociaux et notamment les comités de liaison, par la participation simultanée des associations de familles nombreuses et des mouvements familiaux ouvriers ou ruraux, médicaux et éducatifs10. »
5Dans les faits, les délégués régionaux à la famille jouent encore rarement le premier rôle dans la mise sur pied de ces coordinations de services sociaux. Dans le Doubs, un service médico-social coordonné est ainsi mis en place à la fin de l’année 1941 sans impliquer le délégué à la famille récemment nommé (il a pris ses fonctions au mois d’octobre) ; c’est l’inspecteur départemental de la santé qui est chargé du bon fonctionnement de ce service. Quant au délégué régional à la famille, il est placé devant le fait accompli :
« […] Je regrette que les services de la santé m’aient tenu à l’écart de la coordination du service social et qu’ils ne m’aient, ni informé de leur action à cet égard, ni demandé à y participer en ce qui me concerne. Ainsi a été réalisée une coordination où le côté social a été considéré uniquement sous l’aspect médical11. »
Un rôle croissant accordé aux institutions privées : l’application de la circulaire ministérielle du 30 janvier 1942
6En janvier 1942, une circulaire du secrétaire d’État à la Famille et à la Santé, Serge Huard, pousse plus loin le pragmatisme et confirme le rôle des organismes privés dans les nouvelles coordinations en les incitant à contribuer directement à leur création12. Trois modèles d’organisation de services sociaux sont désormais proposés en fonction des situations préexistantes. Les deux premiers ont déjà été abordés par les circulaires précédentes. Il s’agit des départements où les assistantes sociales relèvent uniquement de services publics (cas le plus rare). Un arrêté doit alors placer les travailleuses sociales sous l’autorité du préfet qui coordonnera leur action. Ce sont aussi les territoires où coexistent les services sociaux publics et privés (cas le plus fréquent). Un comité de liaison est alors à constituer, groupant les principaux organismes en vue d’assurer par une entente amiable « une répartition judicieuse des assistantes et donner des directives techniques ». Mais c’est le troisième modèle d’organisation – adapté aux territoires dont les services sociaux dépendent exclusivement d’organismes privés – qui introduit pour la sphère privée une innovation de taille : la possibilité de constituer une association de type loi 1901, regroupant tous les organismes privés ou parapublics employeurs d’assistantes sociales13, avec la faculté d’organiser et surtout de gérer l’ensemble du service social au plan départemental.
7Son conseil d’administration doit disposer de très importantes prérogatives : recrutement, contrôle et répartition rationalisée du personnel mais aussi mise à disposition de travailleuses sociales aux services publics ou privés qui en seraient dépourvus. Cette association doit en outre bénéficier d’une autonomie financière assurée par des ressources de différentes natures : dons, legs, subventions des collectivités locales et surtout participations financières des organismes adhérents. Cette mise en forme institutionnelle peut à la fois permettre d’alléger le système à constituer ou, dans une logique empirique, entériner ce qui existe déjà dans la pratique au sein de certains départements. Dans tous les cas, on insiste sur la nécessaire présence des nouveaux experts publics de la santé et du familial au sein des diverses organisations (médecin-inspecteur de la santé, inspecteur de l’assistance, délégué à la famille).
8La circulaire de janvier 1942 entend aussi préciser le schéma organisationnel des services sociaux à l’échelle départementale. La rationalisation passe par un système à la fois hiérarchisé et territorialisé sur le modèle de celui déjà mis en place par le Secours national ou certaines caisses de compensation. Un rôle nodal est donné à l’assistante chef – placée à l’articulation du conseil d’administration de l’association ou du comité de liaison et des assistantes de terrain – qui doit conjuguer des qualités à la fois techniques, morales et managériales pour avoir la « confiance des collaboratrices et guider leurs actions vers un rendement maximum ». Le territoire est découpé en secteurs – placés chacun sous la responsabilité d’une assistantes sociale, secondée ou remplacée parfois par une auxiliaire14 – dont la dimension se veut à taille humaine, regroupant 10 000 habitants au maximum dans les agglomérations urbaines ou s’étendant sur un canton en zone rurale. La construction d’un service social organisé passe également par une plus grande cohésion entre les travailleuses sociales qui doivent acquérir le sentiment de participer à un système commun.
9Enfin, la circulaire ministérielle de janvier 1942 promeut la constitution d’un comité régional de liaison sous le contrôle des pouvoirs publics. Il revient au délégué régional à la famille de piloter ce nouvel organe de coordination avec une triple tâche à mener : la formation des assistantes sociales par la création ou le soutien d’écoles, « le recrutement des assistantes devant autant que possible être régional » ; l’homogénéisation des salaires, un tarif unique devant être imposé pour tous les services sociaux ; la constitution d’une documentation sur l’activité des services sociaux de la région.
10Durant l’année 1942, plusieurs associations sont mises en place par les organismes privés. L’exemple de la Haute-Saône illustre particulièrement ce type de création. Dans ce département, ce sont les caisses de compensation et d’assurances sociales qui en sont les initiatrices. Une première étape, durant l’année 1941, procède d’une mise en commun spontanée par les caisses de compensation des allocations familiales et par la caisse patronale des assurances sociales, de leurs services sociaux afin d’en améliorer l’efficacité. Le département est alors divisé en cinq puis en sept secteurs début 1942. Chaque assistante est chargée de visiter sans distinction toutes les familles de son secteur. Après la circulaire du mois de janvier 1942, une seconde étape est franchie avec la formalisation du système – par la création d’une Association des services sociaux de type loi 1901 – et son élargissement à tous les organismes employeurs de travailleuses sociales dans le département. Cette formule présente plusieurs avantages pour ses adhérents, permettant à la fois de répondre aux attentes des pouvoirs publics en matière de coordination départementale, de rationaliser le système « pour un meilleur rendement du travail par une meilleure organisation » tout en garantissant le contrôle aux organismes sociaux privés et parapublics. Cette association devient aussi un instrument de surveillance de l’ensemble des familles du département15.
11Des comités de liaison au sein desquels s’articulent structures publiques et privées se multiplient également mais leur concrétisation semble plus ardue. Cette situation résulte surtout de la tension persistante entre des organismes employeurs – soucieux de l’indépendance de leurs services – et des fonctionnaires départementaux de la santé qui réclament de l’État central un renforcement de leur rôle. Les organismes privés ou parapublics employeurs d’assistantes sociales refusent en effet des comités de liaison qui prendraient la forme d’une tutelle administrative sur leurs services sociaux. Durant l’année 1941, la mise en œuvre des comités de liaison – dont les membres étaient choisis de façon unilatérale par l’inspecteur départemental à la santé16 – a ainsi été perçue par ces organismes comme une tentative de contrôle des administrations territoriales de la santé et de l’assistante. Chez les fonctionnaires de la santé, on dénonce au contraire la trop grande latitude d’action laissée selon eux aux organismes employeurs de travailleuses sociales. Les critiques du médecin-inspecteur à la santé de Saône-et-Loire sont ainsi particulièrement significatives :
« La réalisation effective d’une coordination entre les différentes assistantes sociales était rendue difficile par le fait que cette coordination est laissée au bon vouloir des différents organismes employant des assistantes et que ceux-ci craignent de voir limiter si peu que ce soit leur indépendance et liberté d’action dans le domaine social17. »
12Afin de rendre efficace un système qui serait complètement rationalisé, c’est logiquement un étatisme renforcé qui est préconisé par le fonctionnaire de la santé. Mais c’est une orientation inverse qui est choisie par le secrétariat d’État à la Famille et à la Santé en accentuant le rôle des organismes privés par le biais de la loi sur la protection maternelle et infantile.
La loi du 16 décembre 1942 sur la protection maternelle et infantile
13La lourdeur de fonctionnement des comités départementaux de liaison et les réticences des organismes employeurs de travailleuses sociales incitent les pouvoirs publics à prendre une nouvelle mesure qui doit constituer un tournant dans la conception et la réalisation de la coordination. La Loi du 16 décembre 1942 sur la protection maternelle et de la première enfance, marque en effet une étape fondamentale dans la familialisation de l’action sociale et de sa coordination mais aussi dans la place laissée à la sphère privée dans la réalisation de cette nouvelle organisation à l’échelle départementale. Cette loi affirme d’abord la conception familiale de l’action social : elle distingue pour la première fois explicitement la protection sanitaire stricto-sensu – service sanitaire ou médico-social sous la responsabilité du médecin-inspecteur départemental de la santé – de « la protection sociale de la famille [qui] est assurée dans chaque région, sous l’impulsion et le contrôle du délégué régional à la famille, par les organismes de mutualité, d’assurances sociales, d’allocations familiales, dépendant des organisations professionnelles, ainsi que par les associations familiales et les institutions ou œuvres privées » (article 3). Les services sociaux et leur coordination ne relèvent plus ainsi de l’inspecteur de la santé mais passent sous la responsabilité du délégué à la famille. Les organismes privés18 quant à eux doivent désormais jouer un rôle de premier plan en étant chargés de prendre toutes les initiatives en matière de coordination et de couverture de toutes les catégories professionnelles par les services sociaux, tout en évitant les doubles emplois. Les pouvoirs publics ne doivent intervenir qu’en cas de carence des structures privées.
14Mais la mise en œuvre de cette loi se heurte à plusieurs obstacles. Le premier tient l’absence de précisions issues de l’administration centrale – malgré une circulaire d’application du 7 mai 1943 relative notamment à la rationalisation territoriale – concernant d’une part les modalités concrètes d’organisation et d’intervention des délégués régionaux à la famille dans la coordination des services sociaux – laissant ces derniers dans le flou quant à leur possibilité d’action –, d’autre part les prérogatives respectives des inspecteurs de la santé et des délégués régionaux à la famille sur le service social, entraînant parfois des heurts entre ces deux administrations territoriales19. Il faut attendre 1945 pour qu’un accord soit conclu entre le Secrétariat général à la famille et à la population et celui de la santé20. La seconde difficulté tient au principe même d’un système reposant sur la capacité d’auto-organisation des organismes locaux employeurs de travailleuses sociales. Les résultats montrent d’importantes disparités départementales, avec des réalisations souvent tardives.
15Les caisses de compensation, qui ont déjà poussé loin le développement et la rationalisation de leurs services sociaux, occupent dans les nouveaux systèmes une place essentielle. La loi sur la protection maternelle et infantile est en effet perçue par le Comité central des allocations familiales comme une occasion exceptionnelle d’accentuer encore le rôle des caisses de compensation dans les nouveaux réseaux. Une circulaire est envoyée en ce sens à toutes les caisses en mars 1944 les incitant à fonder dans leur département un groupement de services sociaux privés – sous la forme d’une association type loi 1901 – « susceptibles de devenir l’organe coordinateur » de la protection maternelle et infantile. Ce procédé est adopté par de nombreux organismes de compensation. Malgré des constitutions dans l’ensemble assez tardives – durant l’année 1944 le plus souvent –, ces comités créés par les caisses de compensation témoignent du dynamisme de ces dernières et de leur capacité, dans un contexte particulièrement difficile, à prendre les initiatives et à organiser ces nouveaux réseaux. Ces caisses veulent ainsi apparaître comme l’organe directeur du champ familial et social à l’échelon de leur circonscription territoriale – départementale ou infra-départementale. En l’absence de nouveaux textes, ces efforts seront poursuivis à la Libération selon des modalités quasi-identiques. Mais les délégués régionaux à la famille, qui garderont parmi leurs attributions la coordination des services sociaux, tendront alors à donner une place stratégique dans le système à de nouvelles organisations : les associations familiales issues de l’ordonnance du 3 mars 1945.
Les Maisons de la famille : une centralisation à l’échelon local des services familiaux
16L’unification du mouvement familial doit avoir sa traduction matérielle au sein des territoires. Cette idée, initiée par la sphère privée des centres de coordination des mouvements familiaux, est reprise et promue par le Commissariat général à la famille. L’objectif est encore une fois la préparation de la constitution à tous les échelons d’un corps familial unique par la mise en place des associations de familles semi-publiques. Cela passe en premier lieu par la centralisation, à l’échelon départemental ou infra-départemental, des sièges des associations locales dans des Maisons de la famille. Celles-ci visent à concrétiser l’institutionnalisation des territoires du familial. Un fichier des familles (françaises et légitimes) est également à élaborer afin de connaître la « géographie familiale » du pays et les potentiels d’adhérents aux associations Gounot. Ce processus a aussi un objectif idéologique : la création d’un secrétariat familial au sein de chacune de ces Maisons doit en faire un centre de documentation, de renseignements et d’informations pour les familles tout en diffusant par ce biais une importante propagande familialiste21. Ces établissements pourraient aussi devenir de véritables centres de formation pour les nouveaux cadres et militants familiaux.
17Selon Paul Leclercq, délégué général du Centre national de coordination et d’action des mouvements familiaux (section de la zone occupée), ces Maisons, mises en réseau, doivent illustrer les nouvelles relations entre la sphère privée et l’État. Elles formeraient d’abord un centre local d’impulsion dont les propositions seraient prises en compte par les pouvoirs publics. Chaque structure serait une « Maison des Associations où s’élabore, sur le plan local, la politique de la Famille française ». Derrière leur neutralité apparente, elles constitueraient aussi de nouvelles courroies de transmission entre l’État français et les familles : « […] les familles, si souvent tenues à l’écart, surtout à la campagne, seraient sans cesse mises au courant de ce qui est fait pour elles et de ce à quoi elles ont droit. Ainsi serait enfin établi, par l’intermédiaire des associations familiales, et en dehors de toute politique, un circuit vivant entre les pouvoirs publics et le pays22 ».
18La première Maison de la famille est créée par le centre de coordination et d’action des mouvements familiaux dans le département du Nord à Tourcoing en 1941 avec le soutien du délégué régional à la famille. L’idée de cette formule est accueillie avec enthousiasme par le Centre national de coordination et d’action des mouvements familiaux (zone occupée) qui décide de donner une large publicité à l’expérience et de la diffuser sur l’ensemble du territoire national. À Paris, au mois de mai 1942, une Maison de la famille, ou « Hôtel des mouvements familiaux », est fondée, 28, place Saint-Georges, pour recevoir les sièges nationaux des grands mouvements familiaux. L’installation en son sein du Centre national d’action et de coordination des mouvements familiaux (zone occupée) et des grandes associations familiales et natalistes (Alliance nationale contre la dépopulation, Fédération des familles nombreuses, Confédération générale des familles) est présentée comme la concrétisation de la centralisation et du rapprochement des composantes du mouvement familial français et le premier pas vers l’unification, cette structure devant accueillir la prochaine Fédération nationale des familles françaises23.
19Si dans le Nord les Maisons de la famille se multiplient24, dans les autres départements en revanche, elles tardent à se constituer faute de financements. La multiplicité des composantes rend également difficile la situation25. « […] Les ressources financières locales font trop souvent défaut pour permettre une constitution rapide et permanente de ces organismes qui doivent coordonner, à l’échelon local, tous les services intéressant la famille26. » Le cas de la Saône-et-Loire illustre ces difficultés. En 1942, deux Maisons de la famille sont créées dans le département, à Chauffailles et à Charolles, mais les animateurs du centre départemental de coordination sont inquiets du financement de leur budget de fonctionnement. Si Georges de la Grandière, délégué régional à la famille de Lyon, leur promet une subvention importante du Commissariat général à la famille, on compte également beaucoup sur les subventions privées ainsi que sur les cotisations et les paiements de consultations payantes. Devant ces problèmes, le délégué de Lyon trouve une solution pour sa circonscription : faire éditer « à l’occasion de la journée des mères, un timbre vignette dont le bénéfice servira à la création ou au développement de ces centres familiaux27 ». Mais il faut attendre le mois de mai 1945 pour que ce projet se concrétise ! Quand il n’y a pas d’obstacles financiers particuliers, des considérations morales viennent encore compliquer les choses. En décembre 1942, le centre de coordination de Saône-et-Loire (zone Sud) doit ainsi renoncer à l’achat d’un immeuble mâconnais sur l’insistance du délégué régional à la famille. En effet ce dernier « n’a pas fait d’objection quant au prix demandé, mais a fait remarquer que la présence d’un café qu’il n’y a pas possibilité de supprimer avant 1945 ne peut guère être admise dans une Maison de Famille28 ». Malgré toutes ces difficultés, des Maisons de la famille sont fondées dans les différents départements mais à un rythme plus lent que prévu, ces créations se poursuivant après la Libération. À la fin de l’année 1943, le président du Centre national de coordination et d’action des mouvements familiaux, Georges Hourdin, en compte une cinquantaine effective sur l’ensemble du territoire national et une dizaine en projet29. Sur le territoire de la délégation régionale à la famille de Lyon, Georges de la Grandière en relève dix-neuf en 1945.
20Ces Maisons de la famille, dont les créations sont encouragées à la fois par le Centre national et les centres départementaux de coordination des mouvements familiaux mais aussi par les délégations régionales à la famille, restent des initiatives privées. Elles ne disposent pas de statuts spécifiques et uniformes, et elles n’appartiennent pas à un réseau formalisé qui serait chapeauté par la Maison parisienne de la famille du 28, place Saint-Georges. Avec la multiplication de ces Maisons, cette structuration est réclamée par le secrétaire général Georges Hourdin en novembre 1943. Il estime en effet que le temps est venu de passer à une nouvelle phase : celle de la mise en ordre, en fédérant les établissements sous l’égide du Centre national de coordination et d’action des mouvements familiaux. Cette intégration est censée permettre aux Maisons de la famille de bénéficier, selon Georges Hourdin, d’une représentation semi-officielle devant les pouvoirs publics, d’une documentation importante et d’une aide matérielle aux futures fondations mais elle les placerait surtout sous la tutelle directe du Centre national de coordination. Ce projet reste toutefois à l’état de vœu pieux et les Maisons de la famille renforcent au contraire, face aux organisations centrales, l’autonomie d’action locale des institutions familiales périphériques – constituant ainsi un important facteur de territorialisation du familial.
Faire de la commune rurale un acteur majeur du « renouveau » familial
21Les communes, présentées comme des « Fédérations de familles » dans la rhétorique pétainiste, sont au cœur de la propagande du régime de Vichy. Elles doivent incarner l’idéal maurassien de la « petite patrie » des familles, à la gestion patriarcale. La commune est aussi présentée par le discours officiel comme un « rempart » contre le désordre politique et social, en fait les ennemis politiques de la Révolution nationale, symbolisés par le Front populaire30 – alors que dans les faits, depuis la loi du 16 novembre 1940, le nouveau pouvoir mène surtout une épuration politique à l’encontre des municipalités de gauche, dans les communes urbaines en particulier31. L’État français veut faire de cet échelon communal, un nouveau laboratoire d’actions familiales et inciter à la généralisation « facultative » de nouvelles mesures. Celles-ci sont déjà initiées dans certaines communes, en matière d’aide aux familles et d’incitation nataliste, d’ordre moral et de mise à l’honneur du modèle familial pétainiste. Les communes françaises, dans les territoires urbains en particulier, ont été particulièrement actives au XIXe siècle et au début du XXe siècle en matière d’aide/action sociale publique ou privée32. Mais dans le système autoritaire instauré par l’État français, la logique est toute autre : les libertés municipales sont considérablement restreintes et soumises au contrôle de l’autorité préfectorale. Le programme national lancé par Vichy en matière d’action familiale peut ainsi être lu comme une tentative de faire des communes des relais à la politique familiale et nataliste de l’État central, dans le cadre idéologique de la Révolution nationale, sans que cela s’accompagne d’un transfert de compétence et de crédits vers l’échelon communal. La propagande officielle est surtout dirigée vers les communes rurales33.
22La brochure La commune rurale au secours de la famille34 du Commissariat général à la famille est particulièrement révélatrice des objectifs poursuivis par l’État français et de l’argumentaire utilisé. Celui-ci repose sur deux principes selon lesquels le maire doit toujours jouer un rôle essentiel. Le premier est construit sur le schème traditionnel crise/renouveau, développé en insistant à la fois sur les liens qui unissent le familial et le monde des campagnes et leur articulation assurée par les maires des communes rurales. Il revient à ces derniers de revitaliser les espaces ruraux par des actions familiales et des mesures visant, par le familial, à la croissance démographique. Le second assimile la commune rurale à « une réunion de familles, une famille de familles, dont le maire est le chef ». C’est une logique d’entraide familiale qui doit alors prévaloir dans le cadre de la commune. Les maires doivent d’abord assurer l’application des mesures publiques d’assistance à l’égard des familles dans la commune – l’assistance aux femmes en couches (loi du 17 juin 1913), les primes d’allaitement à la mère (loi du 24 octobre 1919) et l’assistance à la famille (article 80 du Code de la famille) – et conseiller celles-ci sur leurs droits aux diverses allocations. Mais ils doivent aussi être les initiateurs et les promoteurs d’actions familiales spécifiquement adaptées à la taille de leur commune et aux besoins des familles résidentes. En ce qui concerne les mesures financières, il s’agit surtout de compléter les prestations légales par des primes à la natalité – selon un taux fixe ou progressif – réservées aux familles nécessiteuses. La brochure incite également – dans le cadre d’un suivi médical et d’un soutien social aux femmes enceintes et aux jeunes mères de famille – à organiser des consultations prénatales et à recruter une assistante sociale rurale.
23Quels sont les effets de cette propagande ? En octobre 1942, à la demande du maréchal Pétain, une vaste enquête est organisée par le Commissariat général à la famille. Il s’agit officiellement de mesurer l’impact de la propagande familiale de l’État français sur les municipalités, en relevant les actions engagées en faveur des familles, en particulier celles visant la croissance démographique par le familial35. Plus implicitement, cette enquête a pour vocation d’impulser de nouvelles actions à la charge financière des communes36 : le ressort repose notamment sur le zèle de ces dernières à participer à l’un des grands chantiers de la Révolution nationale. Cela s’inscrit aussi dans les nouveaux rapports directs mis en place entre le pouvoir autoritaire, personnalisé autour de la figure du Maréchal, et les communes : l’objectif serait de créer une émulation entre elles pour répondre aux vœux de Pétain, ce dernier distribuant les bons points aux plus « méritantes ».
24Les résultats dont nous disposons, fournis au début de l’année 1943, concernent les communes rurales des départements du Doubs, de la Haute-Saône, du Territoire de Belfort et de l’Ain. Ils montrent clairement la rareté des initiatives municipales en matière d’actions familiales proprement dites – entendues au sens de mesures facultatives visant l’amélioration des conditions de vie des seules familles et/ou la hausse de la natalité. Plusieurs explications sont à apporter. Ces petites communes manquent d’abord de ressources suffisantes et beaucoup éprouvent des difficultés à fonctionner dans le contexte de l’Occupation. Certaines municipalités et leurs administrés souhaitent également limiter la question familiale à la sphère privée et refusent de prendre des initiatives publiques. Enfin la compréhension même de l’expression fourre-tout d’« effort familial » sur laquelle sont interrogées les communes semble poser problème. Il en découle une certaine confusion dans les réponses apportées, entre les prestations facultatives ou obligatoires ainsi que sur la nature même des actions engagées. Dans les déclarations se mêlent ainsi les mesures prises dans une logique familialiste (favoriser la natalité par des compléments financiers aux prestations familiales légales, secours exceptionnels aux familles pour pallier les pénuries, action sociale familialisée…), les primes à la natalité, l’assistance aux familles nécessiteuses, les actions réservées aux familles nombreuses ou les aménagements en faveur de la jeunesse.
25Finalement, rares sont les municipalités à s’inscrire dans le modèle voulu par Vichy et à prendre des mesures facultatives spécifiquement familiales. Ces dernières apparaissent en général dans des communes où des initiatives ont déjà été engagées en ce sens avant la guerre. Elles s’inscrivent dans des communautés paysannes où la pratique religieuse est restée forte et qui sont attachées aux traditions familiales. On les trouve notamment dans les terres catholiques des zones montagneuses du Haut-Doubs. À cet égard, l’exemple le plus significatif est celui de la commune des Fourgs – la plus haute du Doubs à 1 150 mètres d’altitude. Pour favoriser les naissances (la commune compte alors 781 habitants avec un nombre de naissances élevé (181) entre 1927 et 1940), des primes communales à la natalité sont d’abord distribuées. Déjà en vigueur avant la guerre à la naissance du troisième enfant, elles sont ensuite attribuées dès le premier et leur montant a été relevé de 50 F à 250 F. En outre, la municipalité subventionne les services d’une sage-femme en résidence dans la commune – cet emploi a semblé nécessaire en raison de l’isolement du village et de ses difficultés d’accès. Des secours sont également attribués aux familles, en espèces à l’occasion de la fête des mères (50 F par foyer), en bons textiles pour les femmes enceintes. Enfin un service spécifique de renseignements a été créé au secrétariat de la mairie « pour guider les familles et les fiancés en vue d’obtenir tous les avantages annuels auxquels ils peuvent prétendre ». Dans certaines communes, le questionnaire a pu enfin avoir un rôle incitatif comme cela semble avoir été le cas de Gratteris près de Besançon (49 habitants avec 13 naissances entre 1927 et 1940). Coïncide en effet avec le début de l’enquête la décision du conseil municipal, dans sa séance du 27 janvier 1943, de verser des primes de natalité – de 100 francs à la naissance du premier enfant et la somme de 200 francs à partir du troisième – effort financier conséquent pour une toute petite commune. Mais ces cas restent exceptionnels
26Le faible impact de la propagande du régime sur ces communes montre a contrario combien l’engagement et le libre financement d’actions familiales sous l’Occupation répondent à des logiques spécifiques : d’ordre idéologique d’abord – familialiste, vichyste ou paternaliste – d’ordre stratégique ensuite, pour renforcer le rôle et l’influence de son institution, en particulier dans la sphère d’action locale. Des organisations publiques ou privées ont ainsi pu opérer sur le territoire des communes mais en relevant d’autres logiques ou d’autres systèmes. Or rares sont les municipalités rurales à voir un intérêt dans l’adoption de mesures facultatives de ce type et très peu, dans le contexte difficile de l’Occupation, manifestent un zèle vichyste suffisant pour les inciter à engager des fonds afin de s’inscrire dans la ligne voulue par le chef de l’État. Ces communes peinent déjà à équilibrer leur budget. Enfin peu de moyens de pression ont été utilisés à leur encontre, ces municipalités de communes petites ou rurales – largement maintenues par Vichy37 – ne présentant pas pour le pouvoir un enjeu comparable à celui des villes.
27La situation est différente pour les gros bourgs ruraux ou dans les villes placées dans la sphère d’influence de délégués régionaux à la famille particulièrement actifs. La délégation régionale à la famille de Lyon mène ainsi une propagande de proximité pour inciter ces municipalités à innover en matière d’actions familiales. Comme pour l’enquête nationale, les municipalités sont en effet invitées à faire part à la délégation, où un bureau spécial leur est ouvert, des mesures facultatives prises en faveur des familles – quelle que soit leur nature (assistance, ravitaillement, moralité publique etc.). Les initiatives jugées les plus intéressantes sont alors montrées en exemple dans « La page des maires » – présenté comme le véritable « tableau d’honneur » des communes – du Bulletin de liaison de la délégation. Mais l’expérience mise en place au début de l’année 1944 et poursuivie après la Libération, ne connaît que de maigres résultats38. Les politiques municipales sous l’Occupation constituent un champ encore peu exploré par les historiens mais il semble d’après les premiers travaux qu’elles se soient essentiellement concentrées sur les domaines de l’assistance – non seulement aux familles, mais aussi à l’ensemble de la population – pour répondre dans l’urgence aux besoins de l’heure39.
28Vichy renforce donc un processus d’inscription territoriale de l’action familiale sous différentes formes. Ce sont les institutions extra-étatiques qui en sont les principales actrices. En matière de rationalisation territoriale et de coordination des services sociaux, les organisations privées et parapubliques disposent d’une marge de manœuvre importante pour initier et animer des associations de liaison (loi 1901) à l’échelon départemental. En ce qui concerne les Maisons de la famille et la centralisation des services familiaux, ce sont encore une fois des institutions privées (associations familiales, centres de coordination des mouvements familiaux) qui doivent jouer le premier rôle avant que ne leur soient substituées les associations semi-publiques. Enfin ce sont les collectivités publiques qui, dans le cadre de la commune, sont incitées à prendre de nouvelles mesures en matière d’action familiale. Ce mode d’action prôné par l’État tend à territorialiser l’action familiale en conditionnant l’avancée du processus et la réussite du projet aux initiatives et à l’implication des institutions locales, qu’elles soient publiques, parapubliques ou privées. Cela fonctionne lorsque ces organisations sont directement intéressées au succès de ces réalisations. C’est le cas pour les Maisons de la famille et la coordination des services sociaux – après que l’État a renoncé à publiciser le système – même si la rationalisation et la centralisation territoriales sont loin d’être terminées à la Libération. Ainsi les caisses de compensation veulent être le pivot central, à l’échelon départemental, de services sociaux territorialisés. En revanche, lorsque ces institutions ne participent pas au champ familial local et sont peu sensibles aux arguments vichystes et familialistes, comme les communes petites et/ou rurales, c’est l’échec. Les municipalités opposent leur force d’inertie au projet vichyste. Mais le territoire communal ne reste pas vierge de toute action familiale. D’autres organisations agissent dans ce cadre tout en s’inscrivant dans des logiques spécifiques. C’est l’organisation locale de la propagande familiale et événementielle, avec la fête des mères, qui fédérera ces différents acteurs.
Notes de bas de page
1 Ce sont les circulaires Sellier en 1936 qui posent les premiers jalons d’une définition de la coordination des services sociaux au niveau départemental entre tous les organismes publics et privés pour assurer la protection de la santé publique et la lutte contre les fléaux sociaux.
2 Ils craignent en effet que l’État tente d’unifier le service social dans une structure publique au plan départemental. Avant d’opter pour la coordination, Henri Sellier (ministre de la Santé de 1934 à 1937) avait en effet été tenté par la création d’un service social unique.
3 Loi du 10 septembre 1940.
4 Le 6 septembre 1940, le ministère de la Famille et de la Jeunesse disparaît. Il est remplacé le 10 septembre par un simple secrétariat général à la Famille et à la Santé confié au docteur Serge Huard. Ce rapprochement avec le pôle santé est dénoncé par les familialistes.
5 Rapport du congrès des allocations familiales du 11 mai 1941.
6 Circulaire du 9 mai aux préfets, circulaire du 12 mai aux directeurs régionaux à la famille et à la santé.
7 La loi du 12 avril 1941 a transféré au secrétariat d’État à la Famille et à la Santé les attributions du Secrétariat général à la Santé publique et à la Famille (loi du 10 septembre 1940) concernant le soin « d’établir les programmes d’assistance sociale et de coordonner l’action du personnel de l’assistance ».
8 Aux côtés de ces acteurs familiaux, le comité liaison – placé sous la direction du directeur régional à la famille et à la santé – doit comprendre une assistante sociale et des représentants des organismes employeurs des assistantes sociales.
9 « D’une façon générale, il est indispensable que, dans l’organisation de ce service qui a une grande importance familiale, vous fassiez appel constamment au concours du délégué régional à la Famille, et agissez en plein accord avec lui. » Circulaire du secrétaire d’État à la Famille et à la Santé aux directeurs régionaux à la famille et à la santé, le 12 mai 1941.
10 Rapport de la commission d’hygiène et de santé du Centre national de coordination et d’action des mouvements familiaux, le 6 juillet 1941, p. 11-12. AN, F10 5127.
11 Rapport du délégué régional à la famille de Besançon, le 10 février 1942. AD Haute-Saône 2W38.
12 Circulaire du secrétariat d’État à la Famille et à la Santé aux préfets, directeurs régionaux de la santé et de l’assistance, aux délégués à la famille, le 30 janvier 1942.
13 Secours national, Croix-Rouge, comité de lutte antituberculeuse, œuvres de protection maternelle et infantile, groupements familiaux, caisses d’allocations familiales, caisses d’assurances sociales, la Restauration paysanne, les entreprises.
14 En ce qui concerne le recours aux auxiliaires – recrutées pour pallier le manque d’assistantes sociales diplômées – la circulaire prévoit leur regroupement en un corps spécifique.
15 L’association haute-saônoise est notamment utilisée comme moyen de contrôle des femmes de prisonniers de guerre et de leur famille auxquelles sont versées les allocations familiales bénévoles. Chargée de distribuer ces prestations, cette association enquête ainsi en décembre 1943 sur la situation des 162 familles qui en bénéficient. Il s’agit de connaître la situation exacte des maris prisonniers en Allemagne et déceler ceux qui sont devenus travailleurs libres. Pour les épouses de ces derniers (on en compte 19), la caisse de compensation envisage de suspendre le versement des allocations bénévoles.
16 Dès le 19 mai 1941, le directeur régional à la santé et à l’assistance de Lyon demande au médecin-inspecteur à la santé du département de Saône-et-Loire de lui faire parvenir cette liste sans en informer les organismes employeurs. AD Saône-et-Loire, M1816.
17 Lettre du docteur Mathieu au directeur régional à l’assistance et à la santé, le 12 juin 1942. AD Saône-et-Loire, M1816.
18 Précisés par la circulaire du 7 mai 1943 il s’agit des organismes de mutualité, d’assurances sociales, d’allocations familiales, dépendant des organisations professionnelles ainsi les associations familiales et les institutions privées.
19 Le délégué régional à la famille de Lyon témoigne de la complexité de la coordination des services sociaux durant la période : « Cette tâche, une des plus délicates qui soit confiée au délégué régional à la famille, est rendue plus difficile encore par le fait, qu’à part le texte précité et une circulaire d’application remontant à la même époque, aucun document officiel n’est venu nous tracer le cadre de notre action. Il en résulte parfois des difficultés avec d’autres services publics. » Compte-rendu de l’activité de la délégation régionale à la famille de Lyon, le 1er juillet 1945. AD Rhône, 283W151.
20 L’accord confirme le rôle coordonnateur donné aux délégués régionaux à la famille chargés de superviser l’efficacité de services sociaux coordonnés auprès des familles. Quant aux inspecteurs départementaux de la santé, ils sont responsables de la formation et du statut des assistantes sociales.
21 Cette dimension propagandiste est fondamentale dans la constitution de nombreuses Maisons de la Famille par les centres départementaux de coordination et d’action des mouvements familiaux. L’exemple du centre de coordination de Belfort semble être de ce point de vue particulièrement significatif. « Enfin, estimant que le problème familial est d’abord un problème d’ordre éducatif et social, le Centre Départemental de Coordination et d’Action des mouvements familiaux dirige son action en vue de modifier par tous les moyens l’état d’esprit. Dans ce but, elle a envisagé de créer une Maison de Famille et un fichier familial. » Rapport du préfet du Territoire de Belfort, le 3 février 1943. Archives départementales de Côte-d’Or, W21364.
22 Paul Leclercq, « Une suggestion : Maison de la famille, Maison familiale ? », La Revue de la famille, février 1942, p. 2-5.
23 L’organisation de cette Maison parisienne de la famille inaugurée le 27 juin 1942 ne correspond pas exactement au modèle idéal prôné par Paul Leclercq et révèle que le projet rêvé d’une Famille française unique est encore inabouti. Elle donne en effet une place centrale au Centre national de coordination et d’action des mouvements familiaux en attendant la création de l’association semi-publique de la Fédération nationale des familles françaises. Quant aux grandes associations familiales généralistes (Fédération des associations de familles nombreuses et Confédération générale des familles), principales initiatrices du projet, elles ne sont pas reléguées au second plan mais bénéficient d’un étage entier pour leurs installations quand les associations spécialisées doivent se contenter chacune d’un modeste bureau. Quant au rez-de-chaussée, il est affecté aux services communs. « Sans doute est-ce là que plus tard les familles elles-mêmes seront accueillies, reçues, documentées et aiguillées sur l’organisme familial à leurs besoins ou à leurs goûts. » « L’inauguration de la Maison de la Famille », La Revue de la famille, juillet 1942.
24 En août 1942, une Maison de la famille est fondée à Lille. D’autres Maisons sont créées en 1943 à Halluin, Cambrai, Douai, Valenciennes et Saint-Amand.
25 Paul Leclercq compte sur des financements à la fois publics (Secours national, Commissariat général à la famille mais aussi collectivités locales, départements ou communes) et privés (subventions des associations familiales et participation des familles par le biais de consultations payantes).
26 Rapport du délégué régional à la famille au Commissaire de la République, le 1er juillet 1945, AD Rhône, 283W151.
27 Ibid.
28 PV de la réunion du centre départemental de coordination et d’action des mouvements familiaux de Saône-et-Loire (zone Sud), le 30 décembre 1942. AD Saône-et-Loire, 1196W.
29 Rapport sur l’activité des centres départementaux de coordination et d’action des mouvements familiaux, le 21 novembre 1943. Cité dans Documents et directives d’Action Familiale, Jeunesse des Alpes et du Jura, no 1, juin, 1944, p. 54.
30 La Commune rempart de la famille, brochure du Commissariat général à la famille, Paris, Office de publicité générale, s. d.
31 Cf. Gilles Le Béguec et Denis Peschanski (éd.), Les élites locales dans la tourmente. Du Front populaire aux années cinquante, CNRS éditions, Paris, 2000.
32 Cf. Vincent Viet, in Vincent Viet et Hans Palm (éd.), Les politiques sociales des communes en France et en Allemagne, Mire/Dress, Paris, La Documentation française, 2002, p. 6.
33 Les municipalités de ces petites communes de moins de 2 000 habitants ne sont pas nommées par le pouvoir.
34 La commune rurale au secours de la famille, brochure du Commissariat général à la famille, Office de publicité générale, s. d. Cette brochure est tirée à 50 000 exemplaires. Pour les maires des communes urbaines est publiée la brochure La commune au secours de la famille, diffusée à 40 000 exemplaires.
35 « Le commissaire général à la famille aux maires de France : depuis deux ans, le maréchal Pétain a inauguré une politique résolument familiale, il désire savoir si ses intentions ont été comprises et s’il a été suivi. Sur sa demande, une enquête est faite par le Commissariat Général à la Famille auprès de toutes les communes de France. Celles-ci sont invitées à signaler les mesures qu’elles ont prises pour favoriser cette politique en faveur de la Famille. » Circulaire du Commissariat général à la famille aux maires, le 12 octobre 1942. AD Doubs, 33W1.
36 « Le maréchal de France, chef de l’État, désire être informé personnellement de l’écho rencontré, dans les communes de France, par ses appels en faveur de la Famille. Il veut en même temps stimuler la bonne volonté des municipalités dans le sens de la politique familiale préconisées par le Gouvernement. » Circulaire du Commissariat général à la famille aux préfets, octobre 1942. AD Territoire de Belfort, 99W16.
37 Cf. Robert Mencherini souligne en effet combien à l’avènement de Vichy « l’épuration est moindre dans les communes petites ou rurales de couleur moins rouge ou épargnées par les dispositions législatives qui atteignent les communes de moins de 2 000 habitants ». Robert Mencherini, « Les changements des rapports de force politiques », in Gilles Le Beguec et Denis Peschanski (éd.), Les élites locales dans la tourmente. Du Front populaire aux années cinquante, Paris, Éditions du CNRS, 2000, p. 38 et p. 33-46.
38 Informations familiales, Bulletin de liaison de la délégation régionale de Lyon du Commissariat général à la famille, no 2, le 15 décembre 1944. Archives départementales du Rhône, 283W151.
39 Cf. Marie-Claude Albert, Les politiques municipales d’assistance en France des villes en guerre (1938-1946), thèse d’histoire contemporaine, Université Paris 1, 2008.
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