Chapitre VIII. Les caisses de compensation dans leurs territoires (1940-1944) : un rôle renforcé à l’échelon local
p. 177-198
Texte intégral
1L’extension du bénéfice des allocations à l’ensemble de la sphère professionnelle donne aux organismes chargés de les distribuer une place centrale dans les espaces locaux. Pour assurer sa mission publique mais aussi pour croître et assurer son autonomie, chaque caisse doit en effet développer une stratégie propre d’adaptation aux circonstances et assurer une emprise sur son territoire notamment par sa participation à des réseaux sociaux et organisationnels dont elle peut être l’animatrice. La réussite de ce processus apparaît particulièrement fondamentale pour les caisses des travailleurs indépendants, dont la mise en œuvre se fait dans un contexte très difficile, et celles de l’agriculture qui gèrent désormais l’ensemble du monde agricole tout en connaissant d’importantes mutations structurelles dans le cadre d’une rationalisation voulue par l’État. Enfin, pour l’ensemble des organismes de compensation, le succès du processus détermine en grande partie leur capacité d’intervention dans le champ familial local.
S’adapter aux contraintes de la guerre et de l’Occupation
2Les combats – de juin 1940 comme ceux de l’été 1944 –, les nombreuses fermetures d’entreprises mais aussi la fragmentation du territoire par la ligne de démarcation vont très nettement dégrader la vie des organismes de compensation durant la Seconde Guerre mondiale et peser lourdement sur l’équilibre financier de ces caisses.
La mobilisation et l’invasion allemande (septembre 1939-juin 1940)
3La mobilisation à partir du 1er septembre 1939 perturbe beaucoup le fonctionnement des caisses de compensation qui perdent une partie de leur personnel. Plusieurs directeurs de caisse sont mobilisés. La mobilisation touche aussi de nombreux employés, mécanographes, contrôleurs et comptables dont l’absence gêne la bonne marche des différents services tandis que la réquisition des assistantes sociales suspend parfois l’action des services sociaux. Pour pallier ces départs et assumer le surcroît de travail lié aux nouvelles charges consécutives à l’application du Code de la famille et de la natalité françaises, les caisses engagent du personnel – en majorité des jeunes gens de 17 à 20 ans et des femmes – entre fin 1939 et début 1940. À Nevers, après avoir remplacé les employés titulaires par des auxiliaires, le directeur – lui-même intérimaire – recrute ainsi progressivement de nouveaux agents et le secrétaire général rationalise les services procédant notamment à des réaffectations en fonction des différents besoins. À Besançon, l’ensemble du personnel masculin de la caisse mutuelle agricole des allocations familiales du Doubs – y compris son directeur, son agent comptable et son aide-comptable – mobilisé à partir du mois d’août 1939, est remplacé par un personnel féminin jusqu’à la fin de l’année 1940.
4La mobilisation entraîne également un retard important dans la perception des cotisations et une baisse du nombre des cotisants. Les petites entreprises et les petits commerces sont particulièrement touchés par la guerre. Outre les établissements fermés, beaucoup n’ont pas remplacé le personnel mobilisé et ont même parfois dû se séparer, par économie, de leurs employés. Les administrateurs mâconnais espèrent que « le petit patronat pourra voir reprendre ses affaires et songer par la suite à reprendre le personnel dont il se passe actuellement1 ». Même s’il s’agit de petits cotisants, leur grand nombre a en effet une influence sur les rentrées financières. En outre, toutes les caisses de compensation peinent durant cette période à percevoir leurs cotisations.
5À partir du 15 juin 1940, l’invasion des troupes allemandes contraint les caisses de compensation à suspendre leurs activités parfois dans la précipitation. Les caisses ferment successivement devant l’avancée des troupes ennemies et lorsqu’elles rouvrent, elles tardent à verser les allocations. Ainsi la caisse de compensation côte-d’orienne, lors de sa remise en route le 3 juillet 1940, doit faire face au règlement de la majorité des allocations du mois de mai sans aucune disponibilité financière tandis que son fonds de roulement est bloqué. C’est grâce à une avance des pouvoirs publics – 100 000 francs mis à disposition par le préfet sur intervention de l’inspecteur du travail – que les allocations peuvent enfin être versées aux habitants de Dijon et des environs immédiats. Il faut attendre la remise en service des chèques postaux et la possibilité des règlements par mandats dans le courant du mois de juillet pour que les autres allocataires du département puissent percevoir leurs prestations. Le retour à la normale s’effectue progressivement au sein des caisses durant les mois de juillet et d’août 1940.
L’Occupation et la ligne de démarcation
6L’instauration de la ligne de démarcation durant l’été 1940 fractionne le territoire français. La situation est dramatique dans les départements traversés par cette nouvelle frontière. Ce sont les cas de la Saône-et-Loire et du Jura, ce dernier étant même morcelé en trois zones (non-occupée, occupée, réservée). Les caisses de compensation situées dans ces départements se voient ainsi privées de toutes relations régulières avec une partie de leur circonscription. Situé en zone non-occupée, le siège de la caisse mâconnaise des institutions familiales ouvrières est séparé de la partie nord-ouest de l’arrondissement de Charolles, placée en zone occupée. Or les 43 communes qui la composent regroupent de très nombreux employeurs-adhérents – ils sont 565 au deuxième trimestre 19402 – parmi lesquels les plus grandes entreprises tels les Forges de Gueugnon, les Faïenceries de Digoin et les Établissements Puzenat. Leur situation en zone occupée pose de cruciaux problèmes financiers à la caisse mâconnaise tant pour les cotisations – le montant de salaires qu’ils déclarent est le plus élevé de la caisse (20 millions de salaires sur un total de 37 millions au deuxième trimestre 1940) – que pour le versement des allocations – les salariés de ces établissements reçoivent quasiment la moitié des allocations (1 270 000 F sur un total de 2 600 000 F pour le deuxième trimestre 1940). Durant l’été 1940, des solutions d’urgence sont utilisées par les principaux employeurs-adhérents. Ils réussissent à assurer le paiement des allocations grâce à l’intervention de « commissionnaires bénévoles » qui assurent les échanges de documents entre la caisse et les grands établissements de zone Nord. Mais la mise en place d’un système pragmatique et permanent apparaît particulièrement nécessaire pour assurer le fonctionnement sur le long terme. C’est un adhérent – les Établissements Cerabati – qui parvient à trouver une solution : disposant de « facilités de correspondance » avec la zone libre, il établit un bureau à Paray-le-Monial en zone occupée pour le compte de la caisse mâconnaise, ce qui permet ainsi, sous le regard allemand, l’échange de documentation avec les entreprises. Le transfert de fonds entre les deux zones étant interdit, un procédé est trouvé pour que les opérations financières se cantonnent à la zone occupée : les cotisations des employeurs-adhérents sont ainsi placées sur un compte ouvert à la Banque régionale du Centre (Paray-le-Monial) tandis que les allocations familiales sont payées grâce à deux comptes chèques postaux (Dijon). Certaines grandes entreprises versent également directement les prestations à leurs salariés. La permanence de Paray-le-Monial sera maintenue jusqu’à la fin de la guerre, les opérations financières pour la zone Nord continuant à s’effectuer par son intermédiaire.
7Dans le Jura, la caisse de compensation de Saint-Claude, dont le siège est situé à Lons-le-Saunier, se trouve séparée à l’été 1940 de la partie industrielle du département en zone réservée. Pour rétablir les relations avec les employeurs-adhérents de zone Nord, le contrôleur de la caisse, résidant à Arbois, est désigné en qualité de « mandataire3 ». Afin d’effectuer les différents mouvements de fonds et opérations bancaires, le contrôleur reçoit procuration de la caisse de Saint-Claude pour le compte chèques postaux de Dijon et le compte spécial de la Banque populaire du Jura. De son côté, la caisse reçoit les états des adhérents, les vérifie et établit les bordereaux de compensation. Ce système permet, ici encore, le fonctionnement de la caisse patronale. Une permanence est établie par la suite à Arbois. Elle existera jusqu’au 31 décembre 1943.
8Jusqu’au mois de mars 1943, le franchissement de la ligne de démarcation reste très difficile et contrôlé par les autorités allemandes. Ces dernières refusent ainsi que les employeurs-adhérents de la zone Nord passent en zone occupée pour participer aux assemblées générales de leur caisse. Cela empêche la tenue d’assemblées plénières et statutaires dans les caisses coupées d’une partie de leurs adhérents, bloquant ainsi certaines décisions. Dans la caisse mâconnaise de compensation, on doit se contenter d’assemblées d’information, ce qui empêche l’adoption d’une nouvelle base de compensation. Ce n’est qu’après l’invasion de la zone Sud par l’armée allemande, le 11 novembre 1942 et « l’assouplissement de la ligne de démarcation » en mars 1943, que la venue des adhérents de zone Nord est permise, rendant à nouveau possible l’organisation d’assemblées générales ordinaires ; toutefois les participants sont peu nombreux en raison de la pénurie de véhicules à pouvoir se rendre au siège de leur caisse.
9La Relève en 1942 puis le STO en 1943 constituent également des contraintes pour les caisses de compensation. La perte de salariés pèse financièrement sur leurs budgets mais aussi, comme nous l’avons vu, perturbent indirectement le fonctionnement de ces caisses, en particulier dans les départements compris dans la région administrative de Dijon où les réquisitions ont été massives4. Avec le départ principalement de célibataires ou d’hommes mariés sans enfant, la part des familles allocataires prises en charge par les caisses s’en trouve renforcée.
La Libération
10Dès le mois de juin 1944, les difficultés de déplacement ne permettent qu’à un faible nombre d’administrateurs de participer aux conseils d’administration. À Mâcon, ils décident de soumettre par écrit les principales questions à trancher avant chaque réunion. Aux mois d’août et de septembre 1944, ce sont les combats de la Libération qui paralysent en grande partie les moyens de communication. La raréfaction des moyens de transport et des possibilités de gîte durant l’été 1944 obligent également les contrôleurs à suspendre leurs activités de prospection auprès des entreprises5.
11Si les événements militaires liés à la Libération n’ont pas entraîné la fermeture des caisses de compensation de Bourgogne et de Franche-Comté, ils ont pu avoir en revanche des conséquences financières très importantes. C’est le cas notamment pour la puissante caisse de compensation nivernaise, victime d’une conjonction de facteurs défavorables. Un bombardement sur Nevers le 16 juillet 1944 cause des dégâts considérables à l’immeuble de la caisse, en particulier à l’étage qu’elle venait d’aménager pour réinstaller ses services. Or les réparations ne peuvent être effectuées en raison d’un manque de liquidités. La caisse est en effet victime d’un prélèvement « sauvage » le 29 août 1944 de 350 000 F par des résistants FFI. En outre, une cotisation élevée d’un important adhérent ne peut être perçue, celui-ci ayant réglé avec un chèque tiré sur l’Aerobank de Paris, banque allemande désormais repliée avec les autres organismes des autorités occupantes à Nancy. Enfin, les fonds versés à la CARCO dans le cadre du paiement du doublement des allocations du mois de décembre 1943 – 500 000 F – tardent à être remboursés à la caisse.
12Indirectement, les trésoreries des caisses de compensation souffrent aussi des fermetures d’usines et surtout des mises au chômage technique du personnel de ces dernières, à la suite des bombardements et des combats de la Libération. La loi du 20 mai 1944 pose en effet le principe du maintien du bénéfice des allocations pour les chefs de famille indemnisés des pertes de salaires « consécutives à l’état de guerre ». Elle est modifiée et précisée par la loi du 15 juillet 1944. Selon celle-ci, tous les salariés réduits à un chômage total ou partiel par suite des circonstances « consécutives à l’état de guerre » continuent de percevoir l’intégralité des prestations auxquelles leur situation de famille leur donne droit. La charge de ces prestations entre dans la compensation des caisses patronales, mais les entreprises qui ont dû réduire ou suspendre leur activité ne sont pas tenues au paiement des cotisations afférentes aux heures chômées. La charge financière est par conséquent supportée par les entreprises en activité. Il est toutefois prévu pour les caisses de compensation dont cette mesure grèverait trop lourdement le budget, la possibilité de solliciter auprès de l’État des avances de trésorerie, en attendant la reprise économique. Les caisses des départements éprouvés par les batailles et surtout par le ralentissement économique sont les plus affectées par cette mesure. Des sommes considérables sont ainsi versées aux chômeurs dans la région parisienne – les archives évoquent plusieurs centaines de millions de francs payées par la caisse de la rue Viala – ou dans l’Est de la France – la caisse de Nancy donne neuf millions. Les caisses de Bourgogne et de Franche-Comté ont été plus ou moins concernées. Si la caisse nivernaise estime que cette mesure n’a pas eu de « grosses répercussions sur la trésorerie » en revanche les caisses dont les territoires ont constitué le cadre de longs combats doivent faire face à des charges particulièrement élevées. C’est le cas pour l’importante caisse de Valentigney-Montbéliard. Le président, Jules Peugeot fait le récit de ces difficultés :
« L’année 1944 a été caractérisée en automne, par la libération de notre région, et bien entendu cette libération ne s’est pas réalisée sans a coups pour notre caisse. Le travail dans les industries de notre arrondissement s’est trouvé neutralisé pendant une période de deux mois et demi au cours de laquelle les opérations s’étaient stabilisées près de Pont-de-Roide et de l’Isle-sur-le-Doubs. Conformément à la loi du 20 mai 1944, le personnel ainsi privé de travail a été maintenu au bénéfice des allocations familiales. Étant donné que nous ne pouvions plus percevoir de fonds de nos adhérents, nous avons dû, pour faire face à nos obligations, faire appel à l’État qui nous a consenti une avance de 17 600 000 F. À cette somme s’ajoute un montant de 440 000 F prélevé sur notre fonds de réserve légale6. »
13De très nombreux organismes de compensation se trouvent ainsi en situation délicate avec d’importants remboursements à effectuer. Ces difficultés sont telles que le ministère du Travail et de la Sécurité sociale organise de toute urgence à l’automne 1944 une enquête dans les départements pour connaître « les conditions actuelles de fonctionnement des caisses de compensation d’allocations familiales » et faire le point sur la situation7. Mais aucune décision n’est prise pour améliorer le sort de ces caisses. Ces dernières manifestent leur mécontentement lors de la première réunion plénière du Comité central des allocations familiales après la Libération, le 14 décembre 1944 à Paris. Elles émettent en effet le vœu, transmis au ministère des Finances, que les chômeurs soient pris totalement en charge par les services de main d’ouvre qui leur versent déjà une indemnité compensatrice de pertes de salaires. Selon le représentant de la caisse nivernaise, Louis Jardin « l’incompétence des caisses de compensation en cette matière est en effet évidente8 » et elles ne devraient pas, par conséquent, s’occuper des chômeurs.
S’adapter aux contraintes imposées par le régime de Vichy
14Outre les obstacles de la guerre et de l’Occupation à surmonter, les caisses de compensation doivent faire face aux mesures engagées par l’État français en application des principes antisémites, étatistes et corporatistes du nouveau régime.
Les conséquences des mesures antisémites de l’État français
15Les premières mesures antisémites prises par l’État français et par les autorités allemandes concernent le recensement, l’exclusion et la spoliation des Juifs ; elles ont des conséquences à la fois sur les bénéficiaires des allocations familiales et sur les organismes de compensation chargés de les distribuer.
16Dès le décret-loi du 22 juillet 1940, toutes les acquisitions de nationalité française intervenues depuis la promulgation de la loi du 10 août 1927 sur la nationalité sont révisées. La perte de la nationalité française pour les 7 000 Juifs concernés les prive de fait de l’accès aux prestations familiales prévues par le Code de la famille et de la natalité françaises. Les lois de Vichy portant sur le statut des Juifs du 3 octobre 1940 et du 2 juin 1941 proclament la notion de « race juive » et excluent les Juifs de tous les emplois9 – celle du 3 octobre concerne tout poste dans la presse, la fonction publique et le cinéma et prévoit leur exclusion des professions libérales ; celle du 2 juin achève de les chasser de toute la fonction publique, des professions libérales, commerciales, industrielles et artisanales ainsi que de la presse et du secteur tertiaire. Durant cette période, l’aryanisation économique est organisée par la loi du 29 mars 1941, complétée par celle du 19 mai 1941. Le mode d’application de l’aryanisation économique est fixé par la loi du 2 juillet 1941 relative aux entreprises, biens et valeurs appartenant aux Juifs.
17Dans le même temps, en zone occupée, l’ordonnance allemande du 27 septembre 1940 prescrit le recensement des Juifs de cette zone. Des instructions allemandes sont données dès le 1er octobre pour la fermeture immédiate des entreprises et commerces israélites10. Le 26 avril 1941, une autre ordonnance allemande – dans laquelle on parle désormais de « race juive » – interdit toute activité économique aux Juifs, en particulier aux « employés supérieurs » des entreprises.
18Ces mesures entraînent pour un nombre important de Juifs, parmi lesquels une très grande majorité d’Israélites français, l’exclusion de la société et du monde du travail. Ceux qui perdent leur emploi sont placés parmi la population non active et se voient privés de fait de toute possibilité de perception des prestations familiales. Mais les Israélites peuvent conserver une activité professionnelle s’ils sont salariés d’entreprises qui ne correspondent pas à « l’exercice d’une profession interdite aux Juifs ». Le paradoxe de cette situation apparaît clairement avec le cas des commerçants et des patrons israélites dont le commerce ou l’entreprise doit être placé sous la tutelle d’un administrateur provisoire, dans le cadre de la politique d’aryanisation économique. Pour le Commissariat général aux questions juives deux cas se présentent alors11 :
- si l’entreprise a pour objet « l’exercice d’une profession interdite aux Juifs » alors le commerçant ou le chef d’entreprise israélite doit avoir cessé toute activité – qu’un administrateur provisoire ait été nommé ou non – et ne peut être employé dans l’entreprise qu’il dirigeait ;
- si l’entreprise n’a pas pour objet « l’exercice d’une profession interdite aux juifs », le commerçant ou le chef d’entreprise israélite perd également la direction de l’entreprise – confiée à l’administrateur provisoire – mais peut être employé comme salarié par l’administrateur provisoire au sein de l’entreprise qu’il dirigeait.
19Se fondant sur ces conclusions, le secrétariat d’État au Travail estime ainsi que les commerçants ou chefs d’entreprise israélites se trouvant dans le premier cas – considérés comme « ayant cessé toute activité » – ne peuvent bénéficier, à aucun titre que ce soit, des allocations familiales ; par contre, dans le second, ils peuvent recevoir les allocations s’ils sont employés comme salariés par l’entreprise12. Il répond de cette façon aux interrogations de caisses de compensation qui doivent statuer sur le sort des commerçants israélites placés sous tutelle d’un administrateur provisoire. Ces rares traces dans les archives permettent de cerner précisément l’objet de l’exclusion : la propriété économique et l’exercice de certaines professions. Elle a donc lieu en amont de l’accès aux prestations familiales13. Il n’y a pas, par conséquent, de discrimination raciale légale à l’accès aux allocations. Les Israélites français sont écartés de fait et non de droit du bénéfice de ces prestations.
20À partir de l’été 1942 s’ouvre une nouvelle phase : celle de la répression et de la déportation. Les Juifs étrangers sont les premiers touchés par les rafles de juillet 1942 en zone occupée – c’est le 12 juillet 1942 qu’a lieu celle de la région préfectorale de Dijon – et du mois d’août en zone non-occupée. Les premières rafles d’Israélites français ont lieu dans les deux zones aux mois de janvier et de février 1943. À partir du mois de juin 1943, les arrestations concernent toutes les catégories de Juifs dans les deux zones et les convois de déportation partent de manière régulière vers les camps de la mort. Les salariés juifs qui exercent encore une activité quittent leur emploi pour entrer dans la clandestinité. Les rares Israélites à garder une fonction en entreprise utilisent leur activité professionnelle, pratiquée sous une fausse identité, comme couverture pour échapper aux arrestations. Il est donc hors de question de se déclarer chargé de famille et de percevoir des allocations. C’est le cas de M. Horchitz, marié et père de deux enfants, employé aux Chantiers et Ateliers de Bourgogne depuis le mois de janvier 1944. Recherché par la Gestapo, il est inscrit sur les contrôles de l’établissement sous le nom de Philippe Barret, célibataire et ne perçoit donc aucune aide financière. Après la Libération, grâce à l’intervention de son employeur, ce salarié recevra de sa caisse de compensation à titre exceptionnel, le rappel des prestations familiales qu’il aurait dû percevoir14. En cas d’arrestation d’un Israélite, tout versement de prestations familiales à sa famille est suspendu15. Au drame de la séparation s’ajoute ainsi celui d’un quotidien sans aide financière légale.
21La législation antisémite de Vichy et les ordonnances allemandes ont également des répercussions sur les conseils d’administration des caisses de compensation. L’aryanisation économique et l’interdiction faite aux Juifs d’occuper des postes de direction ou « d’employés supérieurs » obligent de fait les administrateurs israélites à quitter les postes qu’ils occupaient au sein des conseils d’administration des caisses de compensation des allocations familiales. On peut relever le cas de la caisse de compensation de la région côte-d’orienne, où l’administrateur Lévy est indiqué régulièrement absent des conseils d’administration à partir de l’été 1940 puis disparaît purement et simplement de la liste des administrateurs. Ce n’est que le 27 octobre 1944 que son cas est enfin évoqué par le conseil d’administration de la caisse. Il s’agit de le réintégrer dans le CA à l’occasion de la prochaine assemblée générale ; il est en attendant invité à assister à toutes les délibérations du conseil.
Les tentatives vichystes de mise en ordre des caisses de compensation et des services particuliers
22Le Comité central des allocations familiales, les caisses de compensation et les services particuliers se trouvent à partir de 1940 à la fois confrontés aux importantes transformations économiques et sociales nationales imposées par le régime – l’organisation industrielle et, dans le domaine social, le corporatisme – mais aussi à une volonté de la part de l’État français de centralisation et de rationalisation de l’organisation des caisses de compensation en France.
Les premiers projets de réforme repoussés
23Les réformes économiques de Vichy sont mises en place dès le 16 août 1940 avec la loi sur les comités d’organisation. Ces comités sont complétés en septembre 1940 par un Office central de répartition des produits industriels (OCRPI). Plusieurs travaux ont montré comment ces organismes paraétatiques avaient renforcé le rôle du grand patronat en France, dont les entreprises étaient les plus concentrées et les plus puissantes au détriment des patrons de petites et moyennes entreprises, et l’avaient associé au processus décisionnel gouvernemental en matière économique16. En revanche, les patrons et leurs délégués des caisses de compensation des allocations familiales – qui représentent un milieu patronal hétérogène – s’inquiètent des conséquences de ces réformes économiques sur leurs organismes et le directeur général du Comité central s’interroge sur la place qui sera attribuée aux caisses dans l’organisation générale de la production française.
24L’argumentaire utilisé pour repousser l’idée de toute réforme – même de toute discussion – et qui fait consensus au sein des caisses, tient à la fois du conservatisme et du pragmatisme : il faut respecter le système qui existait avant l’avènement du régime de Vichy et qui a fait la preuve de son utilité et de son efficacité. Il s’ajoute également à cela de la part de patrons jaloux de l’autonomie de leur caisse un sentiment, largement partagé, anti-étatique et anti-bureaucratique17. Cela s’accompagne enfin chez de nombreux administrateurs du souci de maintenir la visibilité – auprès des salariés en particulier – du rôle patronal dans la gestion des allocations. Dans certaines caisses particulièrement paternalistes, on va même jusqu’à refuser de verser directement les allocations familiales – système dont la généralisation est demandée par le ministère au début de l’année 1941 – « estimant que la Patronat, qui supporte seul les charges des allocations familiales, perdrait tout le bénéfice moral qu’il peut en retirer, le salarié se figurant alors que les allocations lui sont données par l’État18 ».
25Au sein du ministère de la Production industrielle, des projets de modifications de l’organisation des caisses de compensation sont effectivement élaborés dès la fin de l’année 1940. Le plus extrême vise à centraliser et à étatiser le système : un organisme d’État dans chaque département serait alors chargé à la fois des allocations familiales, des assurances sociales, des assurances accidents du travail et des congés payés tout en ne nécessitant de la part des assujettis qu’une seule déclaration au lieu de quatre. Si cela ne voit pas le jour en 1940, malgré le soutien des autorités occupantes, la mise en œuvre de ce projet reste une menace pour le Comité central. Il est à nouveau repoussé par ce dernier et les milieux patronaux en 1942.
Les conséquences de la Charte du Travail
26Avec la Charte du travail, c’est le pan social du projet corporatiste de Vichy qui est mis en place dans l’industrie le 4 octobre 1941. Fondé sur la négation de la lutte des classes, ce corporatisme doit organiser chaque « famille professionnelle » de manière verticale par le biais de syndicats uniques et obligatoires. Il doit reposer sur des comités sociaux, professionnels ou d’entreprise.
27Le corporatisme est diversement apprécié par les délégués des caisses de compensation. À l’occasion de la réunion du Comité central des allocations familiales le 8 mai 1942, plusieurs délégués critiquent un système fondé sur une organisation professionnelle verticale inadaptée aux besoins locaux des familles. L’organisation territoriale – la « région » – doit selon eux rester déterminante et les caisses de compensation demeurer à la charnière entre région et profession.
28À terme, des liens sont envisagés par les concepteurs de la Charte du Travail entre les caisses de compensation des allocations familiales et les comités sociaux par le biais de comités consultatifs. Émanation de ces comités sociaux, ces derniers doivent être composés d’ouvriers, d’employés, de cadres, d’ingénieurs. Des initiatives sont prises en ce sens par certaines caisses de compensation, notamment à Angers, Cholet et Saumur, encouragées par le Comité central des allocations familiales et destinées à préparer l’application de la Charte du Travail19. Dans la Nièvre, le projet de règlement d’un comité consultatif est rédigé par la caisse patronale à la demande du président20. Ce comité devrait pouvoir donner des avis, des conseils et des vœux concernant les allocations familiales (leur versement et leur emploi) et les services sociaux de la caisse. Il serait composé de « quelques-unes des personnalités qui, dans le département de la Nièvre sont aptes, par état ou par fonction, à formuler l’opinion raisonnée et manifester l’intérêt bien entendu de l’ensemble des familles allocataires21 ». Le champ de recrutement ne se limiterait donc pas aux seuls membres de comités sociaux. Il serait beaucoup plus vaste et diversifié comprenant les familles bénéficiaires, les acteurs de la sphère d’action familiale et ceux de la sphère d’action sociale : pères et mères de famille, militants et animateurs d’associations familiales, membres de comités sociaux, professionnels de la santé (médecins, infirmières-visiteuses) et de l’action sociale (assistantes-sociales), administrateurs de caisse d’Épargne, de caisses d’assurances sociales et de secours mutuels, membres du corps enseignant. Parmi ceux-ci, le conseil d’administration devrait nommer les douze premiers membres qui auraient ensuite pour charge de coopter les autres. Si ce comité n’entre pas en fonction – très peu de ces comités mis en place par les caisses ont le temps d’avoir une activité effective –, ce projet révèle en revanche comment l’idée d’une ouverture de la gestion des caisses à d’autres groupes sociaux – notamment des salariés et des familles allocataires – avance et sera progressivement acceptée par certains conseils d’administration patronaux. Cela ne va pas de soi. Des employeurs-administrateurs sont clairement réticents à la venue de salariés. Au sein de la caisse nivernaise, l’administrateur chargé de ces questions fait ainsi observer « que les ouvriers qui participent actuellement aux travaux des comités sociaux ne manifestent pas beaucoup d’esprit social et qu’il n’y a pour le moment peu à espérer de leur concours » mais le président insiste sur l’apport d’un comité consultatif. Selon lui en effet « l’existence d’un tel organisme serait l’occasion de contacts nécessaires et féconds22 ». Nous retrouverons la diversité de ces positions en 1945 face à l’intégration des salariés dans les conseils d’administrations dans le cadre du plan de création de la Sécurité sociale.
Vers une structure corporatiste semi-officielle
29À partir de 1942, les projets de rationalisation élaborés par les technocrates du ministère du Travail font évoluer les positions du Comité central des allocations familiales. S’il apparaît toujours évident pour Gustave Bonvoisin de refuser toute réforme qui serait une « construction rigide élaborée dans l’abstrait, qui ne tiendrait compte, ni de l’histoire déjà longue de l’institution, ni de la diversité des situations régionales et locales23 », il comprend qu’il ne peut s’opposer à des transformations inéluctables. Il constate en effet qu’il « ne serait pas moins illusoire de s’en tenir à un conservatisme intransigeant, comme s’il était possible, en faisant état de particularités techniques incontestables et de bons résultats obtenus dans le passé, d’isoler les allocations familiales de l’évolution générale des institutions24 » ! Il va dès lors tenter de trouver des solutions médianes à une éventuelle rationalisation étatique. Cela passe selon lui par l’engagement des caisses – en contrepartie d’une autonomie conservée – à contribuer sans réserve à la politique familiale du régime25.
30Parmi les principaux griefs que le ministère du Travail adresse au Comité central des allocations familiales se trouvent la complexité et l’hétérogénéité de l’organisation territoriale des caisses de compensation et surtout les divergences d’interprétation des textes officiels, des règlements et des circulaires entraînant incompréhension et mécontentement chez les allocataires. Pour faire taire ces critiques et éviter l’intrusion de l’État, Gustave Bonvoisin propose aux caisses de s’auto-discipliner en renforçant, pour ce qui concerne l’interprétation des textes, le rôle directeur du Comité central : une question serait étudiée en première lecture par la commission technique du Comité central qui ferait connaître ses vues à la commission permanente. Les caisses seraient par ce biais consultées. Leurs avis et leurs remarques seraient ensuite pris en compte par la commission technique lors d’une deuxième lecture afin d’aboutir à une décision finale et à une interprétation unique qu’il s’agirait d’appliquer de manière identique dans toutes les caisses de compensation et services particuliers. Au cours de la réunion de la commission technique du Comité central du 17 décembre 1942, Gustave Bonvoisin pose ainsi une question claire aux représentants des caisses :
« Les conseils d’administration de toutes les Caisses doivent être saisis le plus tôt possible de la question de savoir si elles admettront de se soumettre à des décisions pratiques prises par la Commission permanente et cela, dans le seul dessein de montrer une unité et une homogénéité destinées à écarter le Ministère d’une prise de possession dictatoriale à notre égard. »
31Les administrateurs, attachés à l’autonomie de leur caisse, rechignent à accepter un procédé centralisateur qui ferait perdre aux conseils d’administration une part importante de leurs prérogatives. Ces tentatives d’adaptation du Comité central évitent toutefois l’étatisation du système mais elles n’empêchent pas la création d’une structure corporatiste semi-officielle. La loi du 14 août 1943 institue en effet une Chambre syndicale des caisses d’allocations familiales – regroupant des caisses du commerce et de l’industrie et des caisses des travailleurs indépendants – au sein de laquelle les pouvoirs publics doivent être notamment représentés par un commissaire du gouvernement nommé par le ministère du Travail. Les attributs de cette Chambre syndicale sont importants. Elle assure en effet un rôle directeur capable d’empiéter sur la souveraineté des caisses de compensation. Elle doit également assurer le contrôle technique, financier et administratif des caisses de compensation, en particulier par une vérification sur place, au moins annuellement de leur comptabilité et de leur fonctionnement. Quant au Comité central, toujours chargé de la coordination de l’action des caisses et de la liaison avec les pouvoirs publics, il n’aurait plus le monopole dans ces deux domaines. Conscientes de l’enjeu que représente la constitution du nouvel organisme, trente-cinq caisses patronales postulent à l’une des vingt places du conseil d’administration – tandis que cinq places sont réservées aux caisses des travailleurs indépendants. C’est en présence du représentant du ministère des Finances, du commissaire général à la famille, Philippe Renaudin et du directeur du travail, M. Perrin qu’a lieu l’Assemblée générale constitutive le 17 décembre 1943. Si l’État n’intervient pas directement dans les élections, un soutien explicite est toutefois apporté par le ministère des Finances à la caisse de compensation des banques. Malgré la pression officielle, celle-ci n’obtient toutefois pas assez de suffrages pour entrer dans le conseil d’administration de la Chambre syndicale. Cette dernière n’aura cependant aucune activité effective en l’absence de la nomination d’un commissaire du gouvernement. À l’été 1944, le Comité central des allocations familiales et les caisses patronales de compensation sortent finalement en grande partie indemnes du vent de réformes structurelles – à tendances étatique et centralisatrice – qui a soufflé sur le monde économique et social durant la période26.
Adapter aux circonstances le processus décisionnel des caisses de compensation
32De 1940 à 1944, les caisses de compensation doivent faire face à une hausse des charges sans précédent, à une multiplicité de circulaires et de textes officiels ou officieux, à une diversité des actions légales ou bénévoles et à la complexité des situations locales. Souvent en l’absence de nombreux adhérents et/ou administrateurs – mobilisés puis prisonniers de guerre –, il est décidé de remplacer provisoirement le conseil d’administration par un comité de gestion, ce qui permet d’assurer le fonctionnement de la caisse au quotidien, et de suspendre la tenue des assemblées générales. Des solutions originales sont également expérimentées par certaines caisses pour adapter leur processus décisionnel aux circonstances exceptionnelles de la période.
33Deux grands types d’adaptation ont ainsi été privilégiés en fonction des objectifs envisagés. Le premier est la délégation des pouvoirs entre les mains d’une personne qualifiée (employé ou administrateur) pour accélérer les prises de décision et favoriser la représentativité de la caisse dans les différentes instances. C’est le choix de la caisse de compensation de l’industrie et du commerce de la Nièvre au début de l’année 1940. Elle crée à cette fin une fonction spécifique – celle de secrétaire-général – qui permet d’accélérer les prises de décision et d’assurer le suivi politique des actions menées par la caisse mais doit aussi rendre possible l’élaboration de projets novateurs – comme le nouveau mode de calcul des allocations familiales dit « système nivernais ». Intégré dans différents réseaux et en lien avec les autorités publiques locales, le secrétaire-général permet en outre à la caisse de se situer à l’articulation des sphères patronale, d’action sociale professionnalisée et d’action familiale. Il est ainsi l’un des principaux animateurs du centre départemental de coordination et d’action des mouvements familiaux de la Nièvre dont il assure le secrétariat. Les rapports qu’il rédige à la suite des réunions de ces différents cercles visent également à éclairer les choix stratégiques à effectuer en tenant en permanence le conseil informé des grandes questions débattues et des principales orientations. Le secrétaire général a ainsi pu suivre sur le long terme des questions d’ordre général et d’ampleur départementale ou nationale tout en assurant une forte représentation de la caisse dans les différents milieux, sans alourdir le travail technique du directeur chargé d’assurer le fonctionnement au quotidien.
34Le second type d’adaptation est la collégialité décisionnelle entre caisses de compensation d’un même espace pour favoriser, sur certaines questions communes, la réflexion et surtout harmoniser l’interprétation, la décision et l’éventuelle mise en œuvre au sein d’un territoire défini. Au mois de juin 1942, c’est à l’initiative de la caisse de Valentigney qu’un « Comité d’entente des caisses de compensation de Franche-Comté » est créé. Il a plusieurs objectifs. Il doit tout d’abord permettre d’adopter une position commune face aux questions d’actualité, en particulier celles dont les interprétations prêtes à discussion et dont les applications peuvent diverger. On revendique en effet le souci, au sein de la caisse montbéliarde, de traiter les familles d’une même région de manière identique et « sur un pied d’égalité ce qui ne peut qu’avoir d’excellents résultats27 ». La question des nécessaires hausses d’allocations est ainsi discutée de manière collégiale et les réalisations envisagées seulement de manière conjointe avec les caisses voisines. En ce qui concerne spécifiquement les caisses patronales, l’unification de leurs modes de compensation est également recherchée et des expériences sont pratiquées par l’établissement notamment des compensations d’après salaires. Enfin est souhaité un renforcement des liens avec le Comité central des allocations familiales – considéré comme le principal agent de liaison auprès des pouvoirs publics. Il est ainsi régulièrement représenté au sein des réunions du Comité d’entente. Le champ de mobilisation de ce dernier s’amplifie au cours de la période. Composé à l’origine des caisses de trois départements – de Haute-Saône, du Doubs et du Territoire de Belfort – il s’ouvre à partir de 1943 aux caisses du Jura puis de Côte-d’Or. Des réunions sont organisées de manière tournante et régulière chaque trimestre. Conséquence de la multiplication des acteurs devant répondre à des problèmes de plus en plus complexes, le spectre des questions discutées s’élargit et se diversifie. Ce système semble avoir rallié de nombreux suffrages. Le Comité central des allocations familiales estime en effet que la souplesse de fonctionnement de ce réseau formalisé est particulièrement adaptée aux difficultés de l’heure. Il propose ainsi au début l’année 1944, dans une circulaire adressée aux caisses de compensation, la diffusion de ce procédé, promouvant le groupement de caisses voisines en une sorte de conférence régionale. Les caisses formant le Comité d’entente apparaissent, quant à elles, particulièrement satisfaites de son efficacité et décident de perpétuer son action, selon le même mode, après la Libération28.
Un rôle étendu aux organismes de compensation du régime particulier : l’assujettissement et la prise en charge de nouvelles catégories de travailleurs
35Avec le Code de la famille et de la natalité françaises, la distribution des allocations familiales est désormais étendue à l’ensemble du monde du travail. Cette innovation entraîne un extraordinaire essor des organismes locaux de compensation chargés d’assurer ce rôle auprès des nouvelles catégories de travailleurs prises en charge, avec un défi essentiel à relever : recruter de nouveaux adhérents à même d’assurer le financement d’une partie au moins des prestations familiales.
Les caisses des travailleurs indépendants : des créations dans un contexte particulièrement difficile
36Le patronat et/ou la chambre des métiers sont souvent à l’origine de la mise en place de l’organisme de distribution des prestations familiales aux travailleurs indépendants. Ainsi dans l’Yonne, une section spéciale est créée à l’automne 1940 sous l’égide de la caisse interprofessionnelle d’Auxerre pour couvrir l’ensemble du département. Bénéficiant d’une importante subvention publique, elle doit en principe – une fois la phase de démarrage dépassée et le fonctionnement assuré – passer sous le contrôle de la chambre des métiers d’Auxerre29. Cette section est gérée par une commission mixte composée des trois organismes intéressés : les deux caisses de compensation interprofessionnelles du département et la chambre des métiers. À l’inverse, dans le Mâconnais, les administrateurs refusent de créer une section spéciale pour travailleurs indépendants au sein de leur caisse patronale, estimant son financement beaucoup trop risqué30. Ils préfèrent n’avoir aucun lien juridique avec la nouvelle structure. C’est donc à l’initiative des travailleurs indépendants eux-mêmes qu’une caisse est constituée le 1er mai 1940 pour la Saône-et-Loire. Les liens demeurent étroits toutefois entre les deux organismes dont les bureaux se situent dans le même immeuble : la caisse patronale apporte aide et conseils à celle des travailleurs indépendants. Le président de la caisse interprofessionnelle insiste également sur la nécessité pour les deux organismes de coopérer dans leur entreprise de contrôle, afin « qu’une surveillance constante s’impose pour que les assujettis sans enfants ne puissent échapper à leurs obligations31 ». En Franche-Comté, c’est une véritable mise sous coupe patronale qui est organisée à l’échelle régionale avec la création d’une caisse interdépartementale des travailleurs indépendants en avril 1940. Cet organisme est en effet financé par les caisses patronales de compensation du Doubs, du Jura, de la Haute-Saône et du Territoire de Belfort. Si ce système permet à la nouvelle structure d’être financièrement très bien dotée32 en revanche il la place sous l’étroite surveillance des caisses patronales. Ces dernières en contrôlent en effet à la fois les pans politique et technique avec des postes clefs pour leurs délégués. Ainsi l’industriel et président de la caisse patronale Paul Balland devient-il le président de cette singulière caisse des travailleurs indépendants ! Il est assisté du vice-président de la caisse de compensation interprofessionnelle d’allocations familiales de Belfort. Quant à la direction, elle est assurée par le directeur de la caisse interprofessionnelle de la Haute-Saône.
37Les caisses de compensation des travailleurs indépendants doivent dès leur création faire face à deux impératifs : financer les charges de fonctionnement et les prestations familiales à distribuer – subventionnées en partie par l’État33 – mais aussi recruter un nombre minimum d’adhérents. En effet, l’agrément ministériel que les caisses de compensation des travailleurs indépendants obtiennent à la suite de leur constitution n’est pas définitif. Elles doivent regrouper au moins 3 000 adhérents ou 50 % de l’effectif des travailleurs indépendants de leur circonscription, dans un délai d’environ un an, pour que cet agrément devienne permanent. Le recrutement d’adhérents apparaît donc comme l’un des premiers impératifs des nouvelles caisses. La rationalisation de la prospection et la mobilisation de l’administration préfectorale sont les procédés les plus efficaces.
38L’appui des caisses patronales de l’industrie et du commerce détermine en partie la capacité des caisses des travailleurs indépendants à surmonter leurs difficultés. À Mâcon, le directeur et le contrôleur général de la caisse des institutions familiales ouvrières proposent ainsi leurs services gratuitement à la caisse des travailleurs indépendants de Saône-et-Loire dès sa création jusqu’à ce que celle-ci puisse financer ses propres charges fin mai 1941. La caisse patronale de compensation met également à la disposition de cette dernière une partie de son personnel de bureau. Cette aide ne s’accompagne pas ici d’une immixtion du patronat dans la gestion de la caisse dont tous les membres du conseil d’administration sont des travailleurs indépendants. Ces derniers tiennent ainsi les rênes de leur caisse et pilotent directement les opérations de prospection de nouveaux adhérents au sein de leur territoire34. Les employeurs sont au contraire très présents dans celui de la caisse interdépartementale de Franche-Comté35. Si le soutien financier des caisses patronales au nouvel organisme n’est pas négligeable, celui-ci profite surtout de leur réseau, de leur personnel expérimenté (directeur, sous-directeur et contrôleurs) et de leur encadrement technique. En outre la création d’un organisme au rayon d’action étendu rend possible le recrutement rapide d’effectifs importants pour assurer une compensation normale tout en permettant des économies d’échelle C’est ce qui explique les bons résultats en matière de recrutement et un nombre d’adhérents très élevé (10 460 en 1942). Grâce à l’augmentation du nombre d’adhérents, la caisse peut non seulement financer des prestations à de nouvelles familles allocataires (en hausse de 23 %) mais aussi payer des allocations bénévoles. Il s’agit donc d’une exceptionnelle réussite financière. Cette situation se confirme en 1943. Au mois de décembre, le nombre d’adhérents s’élève encore et permet en retour une baisse régulière du montant des cotisations exigées. Il passe ainsi entre le troisième et le quatrième trimestre 1943, de 125 F à 120 F dans les localités rurales et dans les localités urbaines de 165 F à 155 F dans le Territoire de Belfort et le Doubs et de 155 F à 145 F en Haute-Saône et dans le Jura. Durant les neufs premiers mois de l’année, 7 921 227 F d’allocations sont données et 4 065 627 F de cotisations sont reçues alors que les subventions publiques régressent. À partir de 1942 en effet, avec la multiplication des adhérents dont les cotisations doivent être subventionnées, l’État ne peut plus faire face à l’ensemble de ces obligations financières et ne verse plus qu’une partie des sommes dues – 39 % en Franche-Comté.
Les caisses de compensation agricoles au cœur de la politique corporatiste
39Édictée par le décret-loi du 29 juillet 193936, la distribution des allocations familiales à tous les exploitants agricoles et à tous les travailleurs exerçant une activité agricole ou liée à l’agriculture37 constitue une étape fondamentale dans l’extension du bénéfice des prestations familiales – réservées jusqu’alors aux seuls salariés agricoles. Cette modification a des conséquences notables : elle multiplie le nombre d’allocataires et d’assujettis ; elle complexifie les modes de cotisation – avec plusieurs types de travailleurs et d’activités agricoles ; elle augmente considérablement le montant et le nombre de prestations à verser.
40La première tâche des caisses agricoles et des comités départementaux des allocations familiales est particulièrement ardue : recenser et enregistrer les très nombreux assujettis à la loi. La majorité des agriculteurs rechigne en effet à s’affilier aux organismes de compensation et à déclarer leurs revenus cadastraux. En Côte-d’Or, il faut plus d’un an pour obtenir ces informations et même le recours à l’autorité préfectorale pour faire céder en 1941 les dernières communes récalcitrantes38. Une fois les informations recueillies, il est nécessaire d’en vérifier la véracité. Les caisses doivent alors engager des agents, contrôleurs des lois sociales en agriculture, pour parcourir toutes les communes de leur département. Là où cette opération de vérification est négligée, les résultats sont désastreux comme le constatent avec amertume les administrateurs de la caisse de Saône-et-Loire. La fraude est en effet de taille : 90 % des agriculteurs ont fait une fausse déclaration et dix millions de francs de revenus cadastraux ne sont pas déclarés ! Or pour la caisse agricole, « il y a là une des principales causes de malaise en matière d’allocations familiales agricoles dans le département […] la pierre de base pour le bon fonctionnement de notre organisme dans tous les domaines était donc l’assujettissement de tous les exploitants agricoles sur des bases exactes39 ». Les administrateurs de la caisse sont donc contraints de repenser les méthodes de recensement et de contrôle pour obtenir, à partir de 1945, des résultats plus fiables. La situation est très différente dans le Doubs. Si, comme dans la majorité des campagnes françaises, le secrétaire-général de la caisse agricole souligne les sentiments contrastés des agriculteurs, notant que « l’application du Code de la famille fut accueilli avec enthousiasme par les jeunes ménages ruraux, mais elle provoqua aussi parfois des réactions contraires dans certains milieux peu compréhensifs40 », en revanche la mise en place du système est un succès. Déjà avant 1940, la caisse avait réussi à affilier quasiment tous les assujettis du département – 2 500 employeurs qui occupaient 3 500 salariés dont 400 allocataires. Avec le Code de la famille et de la natalité françaises, elle rassemble près de 15 000 adhérents – et presque 6 000 bénéficiaires – au 1er janvier 194241 et a surtout obtenu rapidement des déclarations de revenus cadastraux nécessaires à l’établissement des bases de cotisation. Cette réussite tient à une pluralité de facteurs. Son histoire et son implantation dans les réseaux sociaux et économiques du monde agricole sont tout d’abord déterminantes. La caisse d’allocations familiales fait en effet partie du groupe des caisses mutuelles agricoles du Doubs – disposant d’un unique président et de conseils d’administration à la composition quasi identique – qui comprend la caisse mutuelle agricole des assurances sociales (fondée en 1930 dans un esprit mutualiste)42, la caisse mutuelle agricole des allocations familiales (créée en 193643) et la caisse mutuelle agricole d’assurance chirurgicale (née en 1938 dans le cadre de la mutualité)44. Elle se situe en outre au centre des réseaux du monde rural et elle est présidée par une personnalité particulièrement respectée, Léonel de Moustier, qui occupe jusqu’en 1940 des fonctions économiques et politiques de premier plan (président de la chambre d’agriculture du Doubs, président du conseil général du Doubs et député45). L’enracinement local est également renforcé par les relations entretenues depuis plusieurs années avec les municipalités – comme avec les pouvoirs publics – et développées par ses 60 correspondants locaux. Les modes d’action des caisses mutuelles agricoles du Doubs sont aussi singuliers, jouant à la fois sur la proximité professionnelle et sociale, la tradition mutualiste et le souci d’adaptation aux spécificités du monde rural. Ils permettent de faciliter le passage d’une solidarité mutualiste volontaire à une solidarité nationale obligatoire46 – déjà à l’œuvre avec les assurances sociales. Enfin, pour compléter son action, la caisse recrute un contrôleur chargé de vérifier sur place le bien-fondé des déclarations fournies.
41La deuxième étape va consister à faire rentrer les cotisations pour financer les allocations familiales47. Une fois encore, le recours à des correspondants locaux est nécessaire, comme l’emploi d’un contrôleur pour déceler les mauvais payeurs48. En l’absence de ce personnel, la caisse de compensation agricole de Saône-et-Loire constate en effet, au cours de l’année 1944, qu’un « trop grand nombre » d’agriculteurs ne cotisent pas encore ce qui, ajouté aux fausses déclarations, entraîne « une véritable anarchie en matière d’imposition ». Plus grave encore, cette situation a des conséquences, à terme, sur l’état d’esprit de l’ensemble du monde agricole qui, écœuré par des injustices flagrantes, se détache du système et refuse de cotiser. Cette évolution est décrite par la caisse de Saône-et-Loire : « Nous avons constaté au 1er semestre 1945, une diminution des paiements. Les bons payeurs découragés de voir qu’aucune sanction n’était prise contre les réfractaires cessaient tous règlements à la Caisse49. »
42Dans le cadre de la Corporation paysanne – instituée par la loi du 2 décembre 1940 – un processus d’autonomisation de la politique sociale agricole est engagé – qui répond à une volonté du monde paysan d’être géré par ses instances propres. Il aboutit à la loi du 5 avril 1941 qui retire au ministère du Travail sa compétence en matière de tutelle sur les allocations familiales agricoles et l’attribue au seul ministère de l’Agriculture et du Ravitaillement50. Le corporatisme passe en outre par une rationalisation et une unicité du système. Au niveau national, conformément à l’article 9 de la loi du 2 décembre, les deux caisses centrales existantes – la Caisse nationale agricole d’allocations familiales (78 caisses affiliées) et la Caisse centrale d’allocations familiales agricoles (37 caisses affiliées) – doivent fusionner. Dans les faits, la première se dissout et est absorbée par la seconde – avec l’arrêté du 23 juin 1941 – qui hérite de son patrimoine mobilier et immobilier. Elle prend au mois d’août le nom de Caisse centrale d’allocations familiales mutuelles agricoles. Ce même arrêté modifie la Fédération centrale de la mutualité agricole. Elle devient la Fédération corporative de la mutualité agricole et doit assurer la restructuration technique des différentes branches de la protection sociale agricole. La loi du 5 avril 1941 institue en effet pour la gestion des lois sociales et familiales en agriculture des organismes uniques par circonscription déterminée51. Au niveau local, les caisses d’allocations familiales, organisées sur une base départementale, sont donc appelées à fusionner en un organisme unique. Les caisses d’assurances sociales doivent, de leur côté, connaître la même concentration52.
43La majorité de ces unions commence au cours de l’année 194353, avec d’importantes réorganisations territoriales. Or la plupart des nouvelles caisses mutuelles agricoles surmontent d’importantes épreuves liées à une restructuration administrative dans un contexte mouvementé. C’est le cas en Haute-Saône54 où la caisse doit trouver de nouveaux locaux et surtout se réorganiser :
« Au point de vue organisation, la caisse a dû, au cours de l’exercice 1944, mettre en application la nouveau plan technique et comptable préconisé par la Caisse centrale. Ceci a nécessité la refonte totale des fichiers et des journaux comptables. Ce travail a été entrepris au milieu des pires difficultés résultant, d’une part des restrictions de matières et de papier, et d’autre part des événements militaires, qui pendant quelques mois ont menacé la ville de Vesoul et particulièrement les bureaux de la caisse situés à proximité de la gare. Le personnel a fait preuve pour cette réorganisation d’un esprit de discipline et de dévouement pour lequel nous devons lui adresser nos félicitations55. »
44En outre, ces caisses font toujours face à la réticence des agriculteurs. Les événements de la Libération et le retour à la légalité républicaine sont ainsi l’occasion de nombreux agriculteurs de cesser le versement des cotisations :
« Nous devons malheureusement constaté que la rentrée des cotisations se fait très mal surtout depuis la Libération. Beaucoup d’adhérents ont pensé que la loi sur les allocations familiales n’existait que depuis l’Armistice et qu’elle serait abrogée. Il n’en est rien ; c’est par simple coïncidence que l’application de la législation sur les allocations familiales en agriculture a été étendue en 1940. Cette loi a été confirmée par l’ordonnance du 17 octobre 1944 du Gouvernement provisoire de la République56. »
45Rares sont les caisses mutuelles agricoles dont l’organisation n’est pas bouleversée par les mesures d’unification départementale. C’est pourtant le cas des caisses de la mutualité sociale agricole du Doubs, bénéficiant déjà d’une armature départementale unique, où « l’unification légale ne fait que consacrer officiellement une situation de fait, sous l’autorité morale de l’organisation corporative57 ». Cette situation s’explique une nouvelle fois par l’histoire de la mutualité agricole du département où le processus d’unification a été précoce. Les changements entraînés, comparativement aux autres caisses, sont alors très modestes : les allocataires et assurés de Côte d’Or et de Haute-Saône, très minoritaires, sont rétrocédés aux caisses de leur département respectif. La législation est même l’occasion de rationaliser le système et permet aussi à la caisse de récupérer certains sociétaires situés dans la région de Montbéliard, pris en charge jusque-là par les Mutuelles de Chaumont. Alors que la plupart des caisses agricoles sont empêtrées dans des soucis financiers et organisationnels, la caisse du Doubs profite au contraire de cette légère restructuration et de son développement pour diversifier ses activités et mettre en place un important service social.
46Au final, de 1940 à 1944, la capacité des caisses de compensation des allocations familiales – qu’elles soient patronales, des travailleurs indépendants ou agricoles – à adopter et appliquer des réformes de grande ampleur, à surmonter les importants soubresauts de la conjoncture, tout en assurant une continuité de fonctionnement, semble dépendre de trois paramètres essentiels. Le premier tient aux spécificités initiales de chaque caisse. La richesse de son histoire, la rationalisation de son organisation et de sa circonscription, son autonomie, sa puissance financière, son assise territoriale et son enracinement local, l’étendue et la qualité de ses réseaux sociaux, politiques et économiques, ses rapports avec les pouvoirs publics et le Centre national agricole ou la Comité central patronal, peuvent constituer des atouts ou des handicaps décisifs. Le deuxième facteur résulte de son environnement économique et social mais aussi, durant l’Occupation, de la situation administrative et militaire du territoire dans lequel elle s’inscrit – zone dite libre, occupée, réservée, interdite, annexée ou circonscription coupée par la ligne de démarcation –, pouvant largement entraver ou au contraire faciliter les actions de la caisse. Le dernier enfin constitue l’un des traits tout à fait caractéristiques de la période. Il est lié en effet à l’aptitude de chaque caisse à puiser dans ses ressources propres pour s’adapter aux évolutions de la législation et de la conjoncture et à trouver ainsi des solutions ajustées à ses spécificités de fonctionnement et d’organisation ainsi qu’aux particularités de l’espace dans lequel elle évolue. Certaines caisses réussissent ainsi non seulement à fonctionner mais aussi à se développer, à jouer un rôle départemental stratégique et à mener une politique de diversification d’activités ambitieuses. Elles se dotent à la fois d’une organisation interne spécifique – caractérisée par la concentration de la gouvernance – et d’une inscription poussée dans des réseaux – individuels ou institutionnels – à différentes échelles.
Notes de bas de page
1 PV du CA de la caisse mâconnaise des institutions familiales ouvrières, le 21 mars 1940. AD Saône-et-Loire, 1627W12.
2 Soit entre 40 et 45 % des cotisants de la caisse. La proportion des allocataires de la zone occupée est identique.
3 Ses attributions sont de trois types : recevoir et transmettre les états et les différentes pièces destinées à la caisse ; assurer la liaison avec les employeurs-adhérents ainsi que la transmission des pièces émanant de la caisse ; percevoir les cotisations des employeurs-adhérents et verser à ces derniers, pour le compte de la caisse, le montant des allocations familiales qui leur revient. PV du CA de la caisse de compensation de Saint-Claude, le 12 novembre 1940. AD Jura, 1188W1.
4 La région préfectorale de Dijon est imposée pour le premier trimestre 1943 à trois titres : manœuvres pour l’Allemagne (14 220 hommes), ouvriers pour le camp d’aviation de Tavaux (1 200 hommes) et Organisation Todt (3 268 hommes), soit au total 12 688 hommes. Rapport du préfet régional de Dijon pour le mois de janvier 1943. AD Côte-d’Or, W21473.
5 Ils sont chargés de vérifier si chaque entreprise est en régularité avec la loi et s’assurent du paiement régulier des cotisations.
6 PV de l’AG ordinaire de la caisse de Valentigney, le 23 juillet 1945. Pour rembourser ces sommes la caisse doit à partir de janvier 1945 demander un versement mensuel spécial à chaque adhérent dont le montant est égal à un dixième des avances obtenues. Dans le même temps, des démarches sont effectuées auprès du ministère des Finances et du Comité central des allocations familiales afin que la caisse soit dispensée de la quote-part de remboursement à l’État des sommes versées pour le temps de chômage lié aux faits de guerre.
7 Enquête sur les conditions actuelles de fonctionnement des caisses de compensation. AD Côte-d’Or, 33x2c2.
8 Rapport de M. Jardin sur la réunion plénière du Comité central des allocations familiales à Paris, les 14 et 15 décembre 1944.
9 Cf. Denis Peschanski, Vichy 1940-1944, Contrôle et exclusion. Paris, Complexe, Questions au XXe siècle, 1997, p. 143-163. Michaël R. Marrus et Robert O. Paxton, Vichy et les juifs, Paris, Calmann-Lévy, 1981, p. 217-229.
10 AD Territoire de Belfort, 23W120.
11 Lettre du commissaire général aux questions juives au secrétaire d’État au Travail, le 4 mai 1942. AN, F22 1516.
12 Lettre du Secrétaire d’État au Travail à la caisse de compensation des allocations familiales des Alpes maritimes, le 20 mai 1942. AN F22, 1516.
13 Comme dans le cas des communistes et des francs-maçons, aucun texte ne les exclut explicitement du bénéfice de ces prestations.
14 Il reçoit ainsi plus de 4 000 F en allocations familiales et de salaire unique. PV du CA de la caisse de compensation de la région d’Auxerre, le 4 novembre 1944.
15 La réponse du préfet de la Nièvre à la demande du maire de Corbigny est très claire : « Les instructions qui ont prescrit l’arrestation des juifs n’ont pas prévu d’allocations aux familles des intéressés. » Lettre du préfet au maire de Corbigny, le 16 février 1944. AD Nièvre, 115W114.
16 Danièle Fraboulet-Rousselier, « Le patronat de la métallurgie et l’État » (1901-1945), in Garrigues Jean (éd.), Les groupes de pression dans la vie politique en France et aux États-Unis de 1820 à nos jours, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2002, p. 193-206.
17 Ce sentiment est partagé par les milieux familiaux conservateurs. Cf. Philippe-Jean Hesse et Jean-Pierre Le Crom, La protection sociale sous le régime de Vichy, op. cit., p. 357.
18 PV de la réunion du CA de la caisse de compensation patronale de Haute-Saône, le 10 mai 1941.
19 Rapport moral de Gustave Bonvoisin, réunion plénière du Comité central des allocations familiales des 19 et 20 mai 1943.
20 PV du CA de la caisse nivernaise de compensation, le 3 janvier 1943.
21 « Projet de comité consultatif de la caisse nivernaise de compensation ».
22 PV du CA de la caisse nivernaise de compensation, le 3 janvier 1943.
23 Rapport moral de Gustave Bonvoisin, AG du Comité central des allocations familiales des 8 et 9 mai 1942, p. 132.
24 Ibid.
25 Rapport moral de Gustave Bonvoisin, AG du Comité central des allocations familiales des 8 et 9 mai 1942, p. 134.
26 Le contrôle de l’État sur les caisses de compensation avait été renforcé par la circulaire du secrétaire d’État au Travail Jean Bichelonne le 8 mars 1943 : toute décision émise par les caisses de compensation devait être cautionnée par le ministère du Travail.
27 PV de l’AG de la caisse de Valentigney, le 29 juin 1943. CAF de Montbéliard.
28 Les réunions continueront à se tenir de manière régulière et tournante en 1945 dans les différents départements.
29 L’État participe à hauteur du double des charges imposées par la création (frais de constitution et allocations à verser).
30 PV de la réunion extraordinaire du CA de la caisse de compensation des institutions familiales ouvrières du Mâconnais, le 8 février 1940. AD Saône-et-Loire, 1627W13.
31 PV de la réunion du Ca de la caisse des travailleurs indépendants de Saône-et-Loire, le 29 août 1940. AD Saône-et-Loire, 1627W14.
32 Alors que les groupements professionnels comme les chambres des métiers ne peuvent soutenir l’apparition d’une caisse de travailleurs indépendants par département, la solution interdépartementale permet de bénéficier d’appuis financiers importants de la part des caisses interprofessionnelles patronales, tout en réduisant les risques et en répartissant les coûts. Chacune des quatre caisses interprofessionnelles alloue ainsi 50 000 F à titre d’avance sur fonds de roulement.
33 Une partie des allocations versées par les caisses des travailleurs indépendants est prise en charge par l’État sur présentation des statistiques de la caisse. Pour l’année 1941, il verse 38 millions de subventions à 24 caisses (53 % du montant des prestations servies). Pour 1942, cette contribution s’élève à 163 millions pour 69 caisses (prise en charge de 45 %). Cf. Jean-François Montès, op. cit., p. 459.
34 En novembre 1941, la caisse compte alors 3 581 adhérents (dont 2 410 cotisants) – nombre suffisant pour l’agrément à titre définitif – malgré une partie des travailleurs indépendants située en zone occupée.
35 Ils comptent deux représentants sur neuf en 1940, quatre sur dix-huit en 1942.
36 Décret-loi du 29 juillet 1939 modifié par le décret-loi du 16 décembre 1939 et le décret-loi du 13 mars 1940.
37 Le bénéfice des allocations familiales est également étendu aux exploitants forestiers, maraîchers, horticulteurs, aux propriétaires fonciers non exploitants, aux associations agricoles et aux professionnels dont l’activité est liée à l’agriculture.
38 « Par dizaines, les mairies refusaient de fournir l’état communal de recensement, alléguant soit que les exploitants agricoles étaient hostiles aux allocations familiales agricoles, soit qu’il était impossible au comité communal d’établir la surface exploitée et le revenu cadastral correspondant pour chaque exploitant sur le territoire de la commune. Il a été répondu individuellement à chacune de ces communes qui toutes ont fini par donner satisfaction. La plus grande difficulté provenait des communes opposant la force d’inertie, celles qui ne répondent jamais à l’action pressante entreprise. » Cela concerne en fait la moitié des 717 communes du département. Compte rendu de la réunion du comité départemental des allocations familiales agricoles de Côte-d’Or, le 15 mai 1941. MSA de Côte-d’Or.
39 Compte rendu de la réunion du conseil d’administration de la caisse de compensation agricole des allocations familiales de Saône-et-Loire, le 22 mai 1946, qui étudie la situation de la caisse depuis 1943. MSA de Saône-et-Loire.
40 PV de l’AG de la caisse mutuelle agricole du Doubs des allocations familiales, le 26 février 1942. MSA du Doubs.
41 Ils passent encore durant l’année 1942 à 16 000 assujettis et 6 500 allocataires.
42 Elle comprend les assurances sociales obligatoires (12 400 adhérents en 1941), facultatives (321 adhérents en 1941) et mutualistes.
43 Ces caisses mutuelles agricoles résultent elles-mêmes d’un accord entre la Fédération des associations agricoles du Doubs, la caisse mutuelle agricole du Doubs des assurances sociales, l’Union des syndicats agricoles du Doubs et la caisse mutuelle départementale « Grêle » (régie par la loi du 4 juillet 1900).
44 Cette caisse compte en janvier 1942, 850 adhérents.
45 Il est député à partir de 1928 de la circonscription de Baume-les-Dames. Il appartient successivement aux groupes UNR, UDR, et « Républicains indépendants et action sociale ».
46 Cette solidarité nationale sera d’autant mieux acceptée dans les départements qui bénéficieront de la surcompensation nationale, comme le Doubs, en raison d’un taux de fécondité élevé.
47 Les caisses reçoivent des aides de l’État mais celles-ci sont insuffisantes : la subvention publique représente deux tiers des cotisations perçues par chaque caisse.
48 Les montants distribués sont très élevés – dans le Doubs par exemple les prestations servies s’élèvent à 35 millions de francs en 1942, 37,2 millions en 1943 et 46 millions de francs en 1944.
49 CA de la caisse de compensation agricole des allocations familiales de Saône-et-Loire, le 22 mai 1946, qui étudie la situation de la caisse depuis 1943. MSA de Saône-et-Loire.
50 Cf. Michel Dreyfus, Michèle Ruffat, Vincent Viet et Danièle Voldman (éd.), Se protéger, être protégé… op. cit., p. 247-248 ; Michèle Bordeaux, La victoire… op. cit., p. 90-93.
51 La loi du 5 avril 1941 est complétée par les arrêtés du 28 mai 1941 – portant sur la fusion des organismes de mutualité agricole au niveau national –, du 19 novembre 1941 – portant sur la fusion au niveau régional – et du 22 novembre 1941, pour le niveau local.
52 Philippe-Jean Hesse, « Les assurances sociales », in La protection sociale… op. cit., Rennes, PUR, 2001, p. 58.
53 Décret publié au JO du 31/1/1943. En 1944, les unions sont quasiment toutes terminées en France avec un nombre de caisses ramené de 114 à 80.
54 La caisse de compensation de Vesoul sert de base à la constitution de la caisse mutuelle agricole des allocations familiales de Haute-Saône et celle des assurances sociales prend pour base la caisse « La Fraternelle » située à Vesoul.
55 PV de l’AG de la caisse d’allocations familiales de la Haute-Saône, le 23 avril 1945. MSA de Haute-Saône.
56 Ibid.
57 Rapport moral du président. PV de l’AG des caisses mutuelles agricoles du Doubs, le 17 avril 1943.
Le texte seul est utilisable sous licence Licence OpenEdition Books. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.
Un constructeur de la France du xxe siècle
La Société Auxiliaire d'Entreprises (SAE) et la naissance de la grande entreprise française de bâtiment (1924-1974)
Pierre Jambard
2008
Ouvriers bretons
Conflits d'usines, conflits identitaires en Bretagne dans les années 1968
Vincent Porhel
2008
L'intrusion balnéaire
Les populations littorales bretonnes et vendéennes face au tourisme (1800-1945)
Johan Vincent
2008
L'individu dans la famille à Rome au ive siècle
D'après l'œuvre d'Ambroise de Milan
Dominique Lhuillier-Martinetti
2008
L'éveil politique de la Savoie
Conflits ordinaires et rivalités nouvelles (1848-1853)
Sylvain Milbach
2008
L'évangélisation des Indiens du Mexique
Impact et réalité de la conquête spirituelle (xvie siècle)
Éric Roulet
2008
Les miroirs du silence
L'éducation des jeunes sourds dans l'Ouest, 1800-1934
Patrick Bourgalais
2008
