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Vichy et la famille

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Christophe Capuano

Troisième partie. Organisations et territoires économiques du familial

Chapitre VII. L’enjeu des prestations familiales : les caisses de compensation face à la politique économique de l’État français

Texte intégral

  • 1 Les recherches ont jusqu’alors surtout insisté sur la « technicité administrative » de ces CA et s (...)
  • 2 Ces archives publiques, « gardées » souvent par les Caisses d’allocations familiales (CAF), sont l (...)

1Les acteurs locaux qui animent et président les caisses de compensation chargées de distribuer les prestations familiales ne restent pas neutres face aux mesures prises par l’État en matière de prestations et à leurs conditions d’application1. L’analyse et la confrontation des archives de ces organismes2 permettent la reconstitution du processus qui mène de l’adhésion à la contestation par ces caisses de la politique publique en matière d’allocations familiales.

La mise en œuvre du Code de la famille et de la natalité françaises : le temps des premières déceptions

2Le Code de la famille et de la natalité françaises (décret-loi du 29 juillet 1939) procède à une importante transformation de l’organisation des prestations familiales, regroupée dans la partie intitulée « Aide à la famille ». Une prime à la première naissance doit remplacer l’allocation au premier enfant (chapitre I). Elle doit être attribuée pour toute première naissance née d’un ménage légitime et de nationalité française dans les deux ans suivant le mariage. Les allocations familiales sont quant à elles profondément modifiées (chapitre II). Elles sont étendues à l’ensemble de la population exerçant une activité professionnelle. Désormais, aux côtés des salariés de l’industrie, du commerce et de l’agriculture, les employeurs, chefs exploitants agricoles, les domestiques et les travailleurs indépendants peuvent bénéficier des allocations familiales. Les allocations sont calculées selon un taux uniformisé, basé sur un salaire moyen départemental – depuis le mois d’avril 1939 – révisable chaque année au mois d’octobre mais différent selon le lieu de résidence. Supprimées pour l’enfant unique ou le benjamin d’une famille, seul enfant à charge, ces allocations sont fixées à 10 % du salaire moyen départemental pour le deuxième enfant. Quant aux familles de trois enfants et au-delà, elles sont privilégiées par un taux d’allocations fixé à 20 % du salaire moyen départemental. Conçu comme une majoration de l’allocation principale par le décret-loi du 12 novembre 1938, le complément pour l’épouse au foyer – dite « prime de la mère au foyer » – devient une allocation à part entière, intitulée désormais « allocation de la mère au foyer ». Son montant relevé de 5 à 10 % du salaire moyen départemental doit renforcer son caractère incitatif. À la différence de la majoration pour la mère au foyer dont la distribution ne prenait pas en compte le lieu de résidence, cette allocation est exclusivement réservée aux allocataires des communes urbaines. Les communes doivent donc être classées – en prenant comme critère théorique le coût de la vie – en deux puis trois catégories. Enfin des réformes structurelles sont prévues comme la création de caisses de compensation pour les travailleurs indépendants ou le développement de caisses agricoles.

  • 3 Notes du commandant Sautriau (septembre 1940-mai 1941), Cabinet du maréchal Pétain. AN, 2AG605.
  • 4 Des noms sont donnés. Sautriau indique avoir transmis au ministère de la Famille chaque lettre ave (...)

3Le régime de Vichy hérite des difficultés d’application du Code de la famille et de la natalité françaises ainsi que de ses lacunes. Les notes hebdomadaires rédigées avec l’abondant courrier reçu à partir de septembre 1940 sur ces problèmes par le commandant Sautriau en charge des questions administratives au sein du Cabinet du maréchal Pétain, reflètent le mécontentement de l’opinion3. Plusieurs types de récriminations reviennent régulièrement. Il s’agit tout d’abord de réclamations relatives à la mise en œuvre effective du décret-loi du 29 juillet 1939. Sautriau remarque en effet qu’un « nombre de plus en plus grand de lettres parviennent demandant l’application et la mise en vigueur du Code de la Famille ». On réclame la distribution des allocations familiales au nouveau taux – difficile à appliquer en fonction du nouveau classement des communes – ainsi que le versement des allocations aux travailleurs indépendants et aux agriculteurs retardé en raison du mauvais fonctionnement des caisses de compensation : « Les caisses des travailleurs indépendants ne fonctionnent pas faute de crédit. Les caisses agricoles fonctionnent au ralenti. » Dès lors, beaucoup se plaignent que rien n’a changé, « des promesses sont faites – c’est tout » et le Commandant Sautriau avertit le chef de l’État dès octobre 1940 sur un « état d’esprit qui devient mauvais : le nouveau gouvernement ne fait rien – des promesses… ». L’injuste répartition des allocations est également un des thèmes les plus fréquents : « Des personnes aisées de notoriété les touchent alors que des nécessiteux ont été évincés4. » La question du sort des familles nombreuses est aussi très souvent évoquée. Alors que le Code de la famille et de la natalité françaises, puis les discours officiels de Pétain ont clamé hautement l’importance de l’aide aux familles nombreuses, ces dernières constatent peu d’évolution durant l’année 1940, à l’exception de la carte de priorité aux mères de familles nombreuses (1er octobre 1940). Un important courrier révèle l’inquiétude des familles, en particulier à l’approche de l’hiver. « Pour ces dernières [note le commandant Sautriau] des lettres très intéressantes démontrent que le Code de la famille est un leurre et une véritable duperie, en effet, tel qu’il est compris, le Code de la famille ne porte aucun avantage et aucune aide aux familles ayant plus de 3 enfants. » Dès les premiers mois de son exercice, le régime de Vichy se trouve ainsi confronté à toute une série de réclamations et de contestations : les familles françaises, dont la situation matérielle s’est en quelques mois particulièrement dégradée, réclament le soutien économique que le Code de la famille puis le Maréchal leur a promis ! Une « Note sur la politique de la famille » rédigée par le Cabinet du maréchal Pétain et consacrée en partie au Code de la famille fait la synthèse de ces problèmes, proposant de nouvelles mesures aux ministères concernés. Elle insiste en introduction sur l’ampleur des désillusions :

  • 5 Souligné dans le texte.
  • 6 « Note sur la politique de la famille », 13 janvier 1941. AN, 2AG605.

« D’innombrables lettres adressées au maréchal de France, chef de l’État, et des visites reçues par le Secrétaire général du chef de l’État, ont apporté et apportent chaque jour des doléances et des critiques acerbes sur les diverses mesures prises à l’égard de la Famille ; elles manifestent d’une façon impressionnante la déception provoquée dans tous les milieux5 par l’application des dispositions jusqu’ici adoptées6. »

4À l’échelon local, les délégués régionaux à la famille reçoivent eux aussi de très nombreuses lettres de réclamations des familles, dénonçant l’absence de mise en œuvre du Code de la famille et l’injustice de ses mesures, qui selon les délégués reflètent « la déficience » du décret-loi du 29 juillet 1939. L’écart entre les promesses familiales du gouvernement et la réalité renforce là encore le sentiment de désillusion au sein de la population. En janvier 1941, dans son rapport à l’administration centrale, le délégué régional à la famille de Lyon alerte ainsi le pouvoir :

  • 7 Rapport du délégué régional à la famille de Lyon pour le mois de janvier 1941, p. 26. AD Rhône, 38 (...)

« Il faut que le gouvernement sache bien tout l’espoir qu’avait suscité dans l’opinion la création du Ministère de la Famille. Il faut aussi qu’il sache toute la tristesse et la déception croissante de voir que, loin d’être améliorée, la situation des familles s’aggrave et que même le Code de la famille voté en 1939 n’a pas eu son application complète ou que cette application est trop souvent anti-familiale7

5C’est donc très tôt que l’opinion publique se détache d’une action étatique bien timorée, malgré les discours officiels en matière de prestations familiales. Qu’en est-il des caisses de compensation chargées de distribuer ces allocations ?

  • 8 Seules les communes de première catégorie donnent accès aux AF calculées selon le taux urbain. Des (...)
  • 9 Rapport des délégués régionaux à la famille de la XVe sur leur activité pendant le mois de décembr (...)

6La difficulté d’application du décret-loi du 29 juillet 1939 apparaît clairement avec la question du classement des communes urbaines ou rurales. Repoussé en raison de la guerre, ce classement est fixé par le décret du 18 novembre 1940. Or le nombre de communes considérées comme urbaines est très réduit pour limiter le nombre d’allocations familiales basées sur un salaire moyen départemental urbain8. Cette situation est dénoncée par les administrateurs des caisses patronales de compensation lors de la réunion plénière du Comité central des caisses des allocations familiales, le 19 décembre 1940. Le Comité central lui-même encourage les caisses à ne pas tenir compte des prescriptions du décret ministériel. Tous s’émeuvent du sort réservé aux habitants des communes rurales qui ne perçoivent plus l’allocation de la mère au foyer. De nombreuses plaintes issues des caisses mais aussi des particuliers sont alors envoyées aux administrations centrales de la Famille, de la Jeunesse, du Travail et à leurs services extérieurs. Le délégué régional à la famille de Lyon dans son rapport du mois de décembre s’inquiète ainsi des conséquences que ces montants d’allocations différenciés pourraient avoir sur les campagnes et leurs risques d’incitation à l’exode rural, notant que « la disposition relative au lieu de résidence soulève des protestations générales et fait craindre, si elle est appliquée pendant longtemps un nouveau dépeuplement des campagnes en faveur des grandes villes9 ».

  • 10 C’est le cas de la puissante caisse de compensation de Valentigney tenue par la famille Peugeot ma (...)
  • 11 Circulaire de la Direction de la famille aux délégués régionaux à la famille, le 21 avril 1941.
  • 12 Il s’agit de communes comptant plus de 2 000 habitants où résident de nombreux travailleurs urbain (...)

7Face à ces contestations, l’attitude de Vichy est double : le ministère du Travail répond d’abord par la fermeté aux caisses qui refuseraient d’appliquer deux barèmes dans leur circonscription, distribuant les allocations basées sur le seul salaire moyen départemental urbain. La circulaire du 29 mai 1941 interdit cette pratique et menace de suspension d’agrément les caisses réfractaires. Cependant certaines caisses n’acceptent pas cette décision unilatérale des pouvoirs publics10. Dans le même temps, le ministère du Travail manifeste une volonté d’apaisement en envisageant la révision des listes des communes. Annoncée par la loi du 15 février 1941, elle doit en principe avoir lieu dans les trois mois qui suivent sa publication au Journal officiel (9 avril 1941). En outre, il accepte qu’à la notion de commune soit substituée celle de zone industrielle (ou de centre industriel). Ce sont les délégués régionaux à la famille qui ont la charge de s’informer des réalités du terrain et de faire remonter à l’administration centrale les indications nécessaires à ces révisions11. Mais la décision du ministère du Travail de réviser le classement des communes est loin de faire l’unanimité à la commission interministérielle chargée de ce classement, en particulier pour les représentants du ministère des Finances. Ainsi la révision tarde à venir. Il faut ainsi attendre l’arrêté interministériel du 31 décembre 1941 pour qu’enfin soit établi le nouveau classement des communes. Si la première catégorie englobe désormais un nombre de localités12 plus conséquent (par rapport au premier classement la hausse est de 50 % à 100 %), elle ne rassemble pas encore toutes celles dont l’industrie marque le profil socio-économique. Dans le Doubs, par exemple, les communes de première catégorie passent de onze à dix-huit, avec l’entrée des communes de l’agglomération montbéliarde, mais certaines lacunes subsistent et sont dénoncées avec le maintien de plusieurs communes industrielles, comme Pont-de-Roide, dans la catégorie rurale.

  • 13 Une nouvelle révision aura lieu par l’arrêté du 15 novembre 1942 – avec effet rétroactif au 1er ju (...)

8Le 20 décembre 1941, un arrêté fixe les nouveaux salaires moyens départementaux. Appliqués aux récents classements, ils sont partout mis en œuvre, avec obligation formelle du ministère de les respecter à partir du 1er janvier 1942. C’est donc très tardivement que l’ensemble des caisses de compensation met effectivement en pratique le calcul des allocations selon des salaires départementaux différenciés. Chez les salariés ruraux qui avaient jusqu’alors bénéficié des allocations basées sur le salaire moyen urbain, c’est la colère puis la consternation. Malgré la hausse des salaires moyens départementaux – inférieure à celle du coût de la vie et rapidement bloquée par les autorités occupantes – les familles de salariés habitant dans des communes rurales restent ainsi parmi les moins bien loties durant l’Occupation13.

Du familialisme au pragmatisme économique de Vichy. Le temps des dissensions

  • 14 Cf. Michel Chauvière et Virginie Bussat, Famille et codification : le périmètre du familial dans l (...)

9Le gouvernement de Vichy s’appuie sur le Code de la famille et de la natalité françaises – il le réédite en août 1941 simplement sous le titre de « Code de la famille14 » –, pour mettre en place les mesures économiques de sa politique familiale. En 1941, c’est surtout cette continuité que retiennent les conseils d’administration des caisses patronales de compensation même si la grande majorité manifeste aussi son approbation au projet politique du régime. Lors de l’assemblée générale de la caisse de compensation côte-d’orienne de 1941, le président Neveu, qui réunit pour la première fois ses adhérents depuis 1938, salue ainsi avant tout l’œuvre de coordination législative que représente le décret-loi du 29 juillet 1939 et sa dimension nataliste. L’action de Vichy est perçue comme une accentuation de cette tendance qui aurait permis un nouvel ordre familial :

  • 15 AG de la caisse de compensation de la région côte-d’orienne, le 28 novembre 1941.

« Il est certain que le relèvement de notre natalité relève autant de facteurs moraux que des compensations matérielles mais il est nécessaire de faire disparaître un obstacle à l’épanouissement de la famille, par l’attribution d’allocations permettant au père de famille d’avoir un standard de vie qui ne soit pas nettement inférieur à celui du célibataire. Le Code de la Famille de 1939 reflétant déjà ces préoccupations et depuis, une législation abondante renforçait ces dispositions de telle sorte qu’à l’heure actuelle la famille a repris la place naturelle comme un des piliers de l’État nouveau15. »

  • 16 Extension du bénéfice des allocations familiales aux chômeurs partiels (loi du 18/11/1940), aux ma (...)

10Toutes les caisses adhèrent et restent fidèles à l’idée d’une hausse de la natalité dans le cadre familial. Le gouvernement de Vichy tout en héritant du Code de la famille et de la natalité françaises va toutefois apporter des modifications dans la création de nouvelles allocations, le montant et les conditions de leur distribution. Deux tendances présentes dans le décret-loi du 29 juillet 1939 se renforcent : d’une part l’extension de la sphère des allocations, d’autre part l’accentuation d’une discrimination morale16. Pour mettre en œuvre ses mesures, le nouveau régime doit pouvoir d’emblée compter sur le travail et le soutien, affirmés par Gustave Bonvoisin, des caisses patronales de compensation :

  • 17 Gustave Bonvoisin, Rapport moral de l’Assemblée générale du Comité central des allocations familia (...)

« Pour coopérer à cette œuvre de rénovation nationale qui unit à nouveau aujourd’hui tous les Français, nous n’aurons qu’à “continuer”, sûrs d’appliquer, en ce qui nous concerne, le mot d’ordre donné par le Maréchal, en reconstruisant la Patrie, par le Travail, sur la Famille17

11Pourtant cette adhésion fait long feu. Si les caisses de compensation se retrouvent en effet dans le familialisme du régime, elles sont en revanche prises à contre-pied par son pragmatisme, source de divergences de vues. Elles font en outre les frais du renforcement du contrôle et de la mainmise étatiques sur le système.

L’allocation de salaire unique : des critères moraux de distribution, sources de désaccords

12L’allocation de salaire unique – non inscrite dans le Code de la famille rééditée – est particulièrement révélatrice de la complexité des mesures d’application de la loi sous le régime de Vichy et de sa difficulté d’interprétation par les organismes compensateurs qui peinent à trouver une cohérence.

  • 18 Son montant et ses conditions d’attribution diffèrent de l’allocation de la mère au foyer. Elle es (...)

13Instituée par la loi du 29 mars 1941, l’allocation de salaire unique est une prestation pour les familles ne bénéficiant que d’un seul revenu professionnel issu d’un travail effectif. Cette allocation n’est pas cumulable avec l’allocation de la mère au foyer car elle vise comme elle à aider les femmes qui ont un ou plusieurs enfants à charge18.

  • 19 Le rapport de la séance de la commission technique consacrée à son examen, lors du congrès des cai (...)
  • 20 Rapport du congrès de Lille du 15 mai 1941. Arch. de la caisse nivernaise de compensation des AF.
  • 21 Rapport du congrès de Montluçon du 26 juin 1941. Arch. de la caisse nivernaise de compensation des (...)
  • 22 Ibid.
  • 23 C’est le choix du conseil d’administration de la caisse de compensation interprofessionnelle de la (...)
  • 24 Michel Chauvière a bien montré en effet que l’allocation de salaire unique tendait à compenser l’e (...)

14Les divergences de vues ministérielles ne facilitent pas l’application de cette loi par les caisses de compensation19. La principale question porte sur la définition des bénéficiaires : l’allocation doit-elle être réservée aux femmes mariées et, plus généralement, aux couples légitimes ? C’est une définition morale par défaut qui prévaut au sein des caisses ; il faudrait écarter à tout prix les familles considérées comme irrégulières : « Il ne peut être question de lui allouer [à une femme] l’allocation si elle vit en concubinage avec un homme assurant, même en partie, ses besoins20. » La légitimité des enfants ouvrant droit au versement de cette allocation est également exigée. Avec le directeur de la caisse de Chambéry, les représentants des caisses, lors du congrès de Montluçon, estiment en effet que la loi a « pour principal dessein de favoriser la famille régulière en écartant tout autre famille de ce bénéfice et qu’il faut dans l’ensemble, exclure tous les enfants illégitimes de l’allocation de salaire unique21 ». Même s’ils reconnaissent qu’il est difficile d’appliquer une règle stricte tant les cas particuliers sont nombreux, les représentants des caisses donnent une explication particulièrement moraliste de la loi. Dans le même esprit, la condamnation du divorce doit se traduire pour les caisses par un mode d’application de la loi qui permettrait de sanctionner les ménages divorcés alors que le ministre des Finances préconise au contraire, si les enfants sont partagés entre des ex-époux qui ont chacun un travail effectif, de payer deux allocations de salaire unique. Les caisses considèrent ces interprétations comme « fantaisistes », estimant que cette solution « finit par favoriser le divorce au lieu de le pénaliser22 ». De nombreuses caisses refusent ainsi purement et simplement le versement de l’allocation de salaire unique aux divorcés23. Si cette allocation paraît moins familiale que salariale24, en revanche la position des caisses semble toujours aller dans le sens de l’ordre moral. L’importance accordée à la légitimité des couples est encore renforcée lors de l’extension par la loi du 17 novembre 1941 du bénéfice de l’allocation de salaire unique au taux de 10 %, aux jeunes ménages sans enfant, disposant d’un seul revenu professionnel, durant les deux ans qui suivent leur mariage. Il s’agit de privilégier les couples légitimes – notamment les femmes de prisonniers de guerre, la mesure étant étendue à la durée de la mobilisation – par rapport aux célibataires et aux concubins et inciter une nouvelle fois aux « régularisations » par le mariage. Cette mesure est largement soutenue par Gustave Bonvoisin.

  • 25 Cabinet militaire du maréchal Pétain, Vichy, le 25 janvier 1943. AN, 2AG 605.

15La loi sur les enfants naturels du 6 juillet 1943 brouille pourtant les repères du Comité central des allocations familiales et des administrateurs des caisses de compensation. En effet, avec cette loi, les enfants naturels peuvent désormais donner droit à l’allocation de salaire unique s’ils sont reconnus par leur mère et si celle-ci en assume seule la charge effective. Cette mesure semble aller à l’encontre des principes de l’ordre moral édictés par Vichy. Les motivations qui ont mené à l’adoption de cette loi montrent bien les ambiguïtés et paradoxes du régime mais aussi les enjeux natalistes et financiers qui la sous-tendent. Elles apparaissent dans une note du Cabinet du maréchal Pétain consacrée à cette question25 : ces enfants doivent ouvrir aux mêmes droits que les enfants légitimes afin d’éviter les abandons à l’Assistance publique et soulager ainsi financièrement cet organisme. Il s’agit aussi de constituer un pan incitatif à la politique de répression de l’avortement en poussant les futures filles-mères à garder leur enfant. Or la loi qui résulte de ces propositions semble, selon les caisses patronales de compensation, éloigner Vichy de ses objectifs moralisateurs. Désormais en effet, pour la commission technique du Comité central des allocations familiales et des caisses de compensation réunie le 16 décembre 1943, « la tendance moralisatrice des dispositions relatives au salaire unique est elle-même complètement annihilée ». Cette interprétation est accentuée par la circulaire de 1943 du ministère des Finances sur le cas des divorcés dans laquelle il est prescrit le maintien du paiement de deux allocations de salaire unique même si les ex-époux ont chacun un travail effectif. Ce qui avait provoqué un débat en 1941 soulève une protestation unanime lors des commissions du Comité central des allocations familiales même si les caisses se voient contraintes, face à la multiplicité des cas, d’appliquer la règle prescrite par le ministère, comme le rapporte le délégué de la caisse nivernaise :

  • 26 Compte-rendu des réunions plénières des 16 et 14 décembre 1943 du Comité central des AF. Arch. cai (...)

« Il est certain qu’on ne peut pas voir sans frémir les époux divorcés recevoir, en matière de salaire unique, davantage que dans le moment où leur ménage était uni. Cette énormité n’a échappé ni à la commission technique ni à la commission permanente [des réunions du Comité central], mais on ne peut pas dire qu’il y a une question des divorcés : il se présente probablement autant de problèmes que de couples divorcés et comme il faut tout de même bien avoir une règle, on adopte celle des Finances, faute d’avoir pu en dégager une meilleure ou moins mauvaise26. »

16Fidèles jusqu’au bout à une ligne moralisatrice, le Comité central des allocations familiales et les caisses de compensation semblent ainsi piégés par les contradictions de Vichy, elles-mêmes fruits des concurrences interministérielles – les principes familialistes du Commissariat général à la famille devant s’effacer devant les logiques pragmatiques du ministère des Finances.

Une importante cause de mécontentement : la prime de retour à la terre

  • 27 Depuis l’automne 1940, une importante propagande officielle prépare le terrain. On sensibilise éga (...)
  • 28 Les candidats doivent être français, âgés de moins de 45 ans et avoir vécu au moins cinq ans dans (...)
  • 29 Le montant de la prime est égal à la moitié des allocations familiales – et de l’allocation de sal (...)
  • 30 Extrait du PV de la réunion du CA de la caisse de compensation de Haute-Saône, le 18 juillet 1942.
  • 31 Dans la Nièvre 196 418 F sont versés pour ces primes en 1942 et 465 185 F en 1943. Dans le Doubs, (...)

17Autre conséquence des tiraillements interministériels, l’instauration d’un pécule de retour à la terre (loi du 30 mai 1941) à l’initiative du ministère de l’Agriculture, sans que le secrétariat d’État au Travail n’ait été consulté. Cette mesure doit constituer l’un des principaux instruments financiers de la politique ruraliste de la Révolution nationale27 en incitant les familles qui ont quitté les campagnes à y retourner pour exercer une activité rurale. Une somme est ainsi attribuée, dans un délai de cinq ans à compter du 30 mai 1941, aux chefs de famille ayant au moins un enfant qui s’engagent à exercer pendant dix ans une profession agricole ou un métier de l’artisanat rural28. Mais ces primes sont à la charge des caisses de compensation de l’industrie et du commerce29, ce qui provoque le tollé de ces organismes patronaux. Dans la caisse de Haute-Saône, les administrateurs dénoncent ainsi le « paradoxe de faire payer par les industriels des primes à des ouvriers qui quittent l’industrie pour retourner à l’agriculture ». Plusieurs protestations sont adressées, en vain, au Comité central des allocations familiales, réclamant notamment que « la charge résultant de l’application de la loi sur le pécule retombe sur les organismes agricoles qui sont bénéficiaires du repeuplement des campagnes30 ». Même si dans les faits, peu de primes sont accordées annuellement – marquant l’échec de cette entreprise officielle – les coûts de cette politique restent relativement élevés pour les caisses31.

La modification du régime des allocations familiales en question : les projets avortés d’un (sur) salaire familial

  • 32 La hausse des allocations doit surtout bénéficier aux familles nombreuses. Jusqu’alors le taux s’é (...)
  • 33 « Note sur la politique de la famille », 13 janvier 1941. AN, 2AG605.
  • 34 Elle était établie de la façon suivante : 15 % pour le deuxième enfant, 25 % pour le troisième et (...)

18Le gouvernement de Vichy décide, par la loi du 15 février 1941, avec effet au 1er avril, d’augmenter le pouvoir d’achat des familles par le biais d’une hausse du barème mensuel des allocations familiales32. Les salaires moyens départementaux sont quant à eux relevés par l’arrêté du 20 décembre 1941, avec effet au 1er janvier 1942. L’État entend ainsi répondre aux demandes des familles, nombreuses en particulier. Dans « la Note sur la politique de la famille » rédigée par le Cabinet du maréchal Pétain le 13 janvier 1941, on insiste ainsi sur le souhait des familles nombreuses, d’une politique salariale qui passerait par les allocations familiales pour ne « plus être désavantagés par rapport aux célibataires ou aux ménages sans enfants ». Celles-ci demandent ainsi « par une loi, le principe que toute augmentation collective sous quelque forme que ce soit d’un traitement, salaire ou d’une rémunération quelconque supérieure au salaire moyen départemental, ne pourra être réalisée que par une majoration du montant des allocations familiales33 ». Une première grille de revalorisation34 est proposée par Vichy aux autorités allemandes le 27 janvier 1941 mais elle ne reçoit pas l’accord des occupants. L’État doit alors revoir ses ambitions à la baisse.

  • 35 « Principe d’une refonte du système des allocations familiales », s. d., AN, 2AG605.
  • 36 Le montant serait fixé à 20 % du salaire moyen départemental. Cette allocation pourrait se cumuler (...)
  • 37 Garcin prévoit un taux d’allocations familiales de 20 % dès le deuxième enfant.
  • 38 Il cite les rapports d’Alfred Sauvy qui insistent sur le rôle du loyer comme facteur de différenci (...)
  • 39 Les autorités économiques allemandes, dont l’agrément est nécessaire, s’opposeront à toute tentati (...)

19Différentes institutions publiques, parapubliques et privées tentent d’aller plus loin en édifiant des projets de « salaire familial » et de nouveaux types de calcul des allocations. Ainsi William Garcin chef du bureau Législation de la Direction de la famille établit un projet en 1941 en insistant sur la nécessité d’avantager les salariés pères de famille35. Il préconise l’utilisation des prestations familiales comme sursalaires, en particulier l’allocation de salaire unique. Quel est le public visé en priorité ? Les salariés urbains du commerce et de l’industrie pour lesquels « la question ravitaillement […] est la plus grave » et les jeunes ménages – dans une configuration familiale « normale » – dont la femme ne travaille pas car du « point de vue familial [note William Garcin], il est incontestable que ce sont les foyers les plus féconds ». Il souhaite par conséquent la création d’une allocation dite de « l’épouse au foyer » pour les jeunes couples mariés sans enfant36. Il suggère également une hausse significative des allocations familiales estimant en effet que 90 % du salaire moyen départemental (total cumulé des différentes prestations proposées37) constitue le taux minimum nécessaire à la survie d’une famille de trois enfants : si cela couvre ses dépenses de nourriture, cela ne permet pas le renouvellement de l’habillement. Comment financer ces augmentations ? William Garcin recommande la hausse des cotisations dans les caisses du commerce et de l’industrie. Il insiste en outre sur le nécessaire besoin de simplification du mécanisme des allocations familiales (création de salaires régionaux unifiés) et l’intérêt de faciliter la tâche des caisses de compensation. Son système serait enfin complété par une allocation logement, calculée sur le salaire moyen départemental, distribuée en priorité aux familles urbaines et proportionnée au nombre d’enfants (20 % pour les familles de moins de trois enfants, 30 % pour les autres)38. De toutes ces propositions, seule l’idée d’une allocation pour les jeunes couples mariés sans enfant se réalise à court terme avec la loi du 17 novembre 1941 et son taux est bien plus bas – 10 % au lieu de 20 % – que celui préconisé39.

  • 40 Le projet propose une allocation de « l’épouse au foyer » à 30 % du salaire moyen départemental, u (...)
  • 41 Le grand patronat se scandalise de la baisse de l’écart relatif des rémunérations depuis 1936 : al (...)
  • 42 La caisse nivernaise de compensation des AF propose ainsi un système – dit méthode de Nevers – qui (...)
  • 43 Vis-à-vis de ses fonctionnaires, l’option choisie par l’État français est tout autre : elle se tra (...)

20Hors de la sphère étatique, d’autres propositions sont faites en faveur d’un sursalaire familial. C’est le cas du Centre national de coordination et d’action des mouvements familiaux qui entend donner une part plus importante aux allocations dans le revenu des familles tout en promouvant le mariage et en favorisant les naissances40. Avec ce système, le montant des prestations s’élèverait à 155 % du salaire moyen départemental pour une famille de cinq enfants où l’épouse reste au foyer. Quant au Comité central des allocations familiales, il est favorable à une solution qui proportionnerait le montant des allocations aux salaires réels ou aux catégories d’emplois. Cette proposition a la faveur du monde patronal, en particulier l’Union des industries métallurgiques et minières (UIMM), désireux de voir maintenues les inégalités de la hiérarchie socioprofessionnelle : le niveau de vie de chaque famille – et par conséquent le montant des prestations familiales – doit correspondre à la position sociale de son chef41. D’autres projets, issus directement des caisses patronales de compensation vont dans le même sens42. Mais cette voie qui lie allocations et salaires réels n’est pas celle suivie par Vichy pour les salariés du secteur privé : au contraire l’attribution des allocations familiales est dissociée du travail effectif avec l’extension des prestations à la population non active (loi du 9 septembre 1942 par exemple pour les veuves d’allocataires). Aucun des systèmes proposés pour un net relèvement des allocations familiales des travailleurs du secteur privé ne devient légal et officiel43. L’échec de ces projets tient au refus des autorités allemandes de mesures qui renforceraient une inflation déjà importante mais il s’explique aussi par le faible poids des choix promus par le Comité central des allocations familiales auprès du secrétariat d’État au Travail.

  • 44 Si la hausse des prix est élevée durant la période, son rythme reste contenu : + 20 % en 1942, + 2 (...)

21Les prestations familiales dont le montant est basé sur les salaires moyens départementaux augmentent à partir du 1er janvier 1942 en raison du relèvement de ces derniers (arrêté du 20 décembre 1941). Puis c’est le blocage par les autorités allemandes jusqu’en février 1944 tandis que les salaires directs sont gelés depuis septembre 1939 afin de limiter la hausse de prix déjà élevés en raison de la pénurie44.

Le doublement des allocations de décembre 1943 : une rupture entre les caisses de compensation et le ministère du Travail

  • 45 Yves Helleu est partisan de mesures favorisant un relèvement de l’indice de fécondité – fixé à tro (...)
  • 46 Yves Helleu, « Rôle des allocations familiales dans notre politique démographique et familiale », (...)

22Le 20 mai 1943 a lieu à Paris la première Assemblée générale du Comité central des allocations familiales réunissant à nouveau – après l’invasion de la zone Sud par les armées allemandes – toutes les caisses de compensation, à l’exception de celles d’Alsace-Lorraine. Il s’agit d’un tournant dans la position des caisses patronales et du Comité central des allocations familiales vis-à-vis du gouvernement de Vichy. C’est en effet l’occasion de dresser un état des lieux et d’engager un débat entre représentants patronaux sur la politique de l’État français en matière d’allocations familiales. Ils considèrent celle-ci comme un patchwork de mesures natalistes et familialistes décidées au coup par coup, dont aucune ligne claire ne se dégage. Dans une conférence consacrée au « rôle des allocations familiales dans [la] politique démographique et familiale », Yves Helleu, délégué général de la caisse de compensation pour la Seine et la Seine-et-Oise, appelle à lutter contre la limitation volontaire des naissances « non par des mesures trop souvent fragmentaires comme celles qui ont été adoptées jusqu’à présent, mais par une politique générale comportant dans tous les domaines des réformes coordonnées qui concourent au but commun, c’est-à-dire au développement quantitatif et qualitatif de la population45. Il faut que le Gouvernement démontre “qu’il y a quelques chose de changé”, qu’il manifeste sa volonté de “centrer” le redressement matériel et moral sur une grande politique démographique et familiale. Que ses réformes suscitent la foi voire l’enthousiasme, qu’elles tendent d’abord à modifier les institutions et les mœurs individualistes, ensuite à établir l’égalité au profit des familles46 ».

23La multiplication des centres de pouvoir intervenant dans le processus décisionnel, avec des logiques parfois divergentes – mais aussi le pragmatisme et la volonté de répondre aux objectifs et contraintes spécifiques vis-à-vis de l’Allemagne – explique le manque de cohérence de la politique menée par Vichy en matière d’allocations familiales. Désormais, plusieurs instances ministérielles participent à l’élaboration de cette politique et à sa mise en œuvre. Aux ministères du Travail et des Finances s’ajoutent en effet le ministère de la Famille et de la Santé – en particulier la Direction de la famille et surtout à partir de septembre 1941, le Commissariat général à la famille – et, après le 5 avril 1941, le ministère de l’Agriculture et du Ravitaillement.

  • 47 Rapport de la caisse de compensation nivernaise sur l’Assemblée générale du Comité central du 20 m (...)

24Beaucoup de caisses converties à une politique nataliste par le familial sont désappointées par les réalisations de Vichy. C’est un constat d’échec qu’elles dressent alors, à l’image des propos tenus lors des séances plénières par le secrétaire général de la caisse nivernaise. Selon lui en effet « les allocations familiales, telles qu’elles sont actuellement distribuées, ne correspondent plus à une doctrine bien arrêtée sur un plan défini. Elle ne sont guère qu’un expédient destiné en partie à parer à l’insuffisance des ressources dans les familles nombreuses, en partie à encourager les naissances dans les jeunes ménages et en partie aussi à favoriser la natalité sous toutes ses formes47 ». En se référant explicitement aux travaux du nataliste Fernand Boverat, il demande par conséquent des mesures plus adaptées aux besoins des familles comme le retour de l’allocation au premier enfant.

  • 48 Cette demande a lieu officiellement lors de l’AG du 20 mai devant les représentants des trois mini (...)

25Tous les administrateurs des caisses de zone Nord et de zone Sud sont de même unanimes pour réclamer un relèvement des allocations familiales48 par le biais d’une hausse des salaires moyens départementaux de 20 %. Mais rien ne bouge. Une grande partie du financement des allocations distribuée tant par les caisses de travailleurs indépendants que par les caisses agricoles étant assurée par l’État, le ministère des Finances refuse toute nouvelle hausse des dépenses publiques. L’Assemblée générale du Comité central des allocations familiales des 16 et 17 décembre 1943 adresse alors un vœu officiel au gouvernement. Dans le cas où celui-ci n’aboutirait pas, il est prévu une augmentation officieuse et « bénévole » des allocations de 30 %.

  • 49 PV du CA de la caisse de compensation nivernaise, le 8 mars 1944. Au total, 10 % seulement de la s (...)

26C’est une voie plus prudente qui est finalement privilégiée par le ministère du Travail. Elle prend la forme d’une mesure ponctuelle : le doublement obligatoire des allocations familiales et des allocations de salaire unique du mois de décembre 1943 pour les travailleurs de l’industrie et du commerce. Les modes de financement choisis par l’État, en accord avec les autorités allemandes mais sans consultation du Comité central, donnent clairement à cette mesure une dimension de secours exceptionnels aux familles (1 800 000 familles sont concernées) : elle sera effectuée au moyen d’une « contribution volontaire » des entreprises industrielles et commerciales dont le montant est calculé en fonction de leurs chiffres d’affaires de l’année écoulée (0,20 % du total de leurs chiffres d’affaires pour l’année 1943 au minimum). Chaque contribution patronale doit être versée à la caisse autonome de recouvrement des comités d’organisation (CARCO) qui se charge ensuite de faire parvenir les sommes au Comité central des AF à qui revient enfin le soin de rembourser les caisses de compensation. Très vite, le Comité central des AF et le ministère du Travail se rendent compte de l’échec de ce mode de financement. Lors de la réunion du 8 mars 1944 du conseil d’administration de la caisse de compensation nivernaise, le président fait part « d’une confidence faite par téléphone […] venant du Comité central des allocations familiales, il résulte que cette intention du ministère n’a pas été suivie : un véritable fiasco s’est produit, la CARCO n’ayant pratiquement pas même reçu 2 % de ce qu’on espérait lui voir obtenir49 ».

27Finalement ce sont les caisses patronales de compensation qui assurent le paiement de cette mesure. Une circulaire ministérielle datée du 16 mars 1944 modifie en effet les modalités de financement, provoquant un vaste mouvement de mécontentement au sein des caisses : ces dernières sont désormais incitées par les pouvoirs publics à réclamer directement à leurs adhérents une contribution égale à un mois de cotisation. Quant aux adhérents qui justifient d’avoir payé directement à la CARCO une cotisation volontaire, ils doivent être remboursés par leur caisse de compensation du montant intégral de leur contribution. Or le doublement des allocations du mois de décembre 1943 représente des sommes importantes pour les caisses de compensation. La caisse nivernaise verse ainsi la somme de 2 651 691 F, celle de Haute-Saône 1 768 000 F et la caisse de la région côte-d’orienne 3 412 768 F. Ces charges apparaissent d’autant plus lourdes que les caisses patronales doivent aussi participer indirectement au financement du doublement des allocations pour les travailleurs indépendants, qui en bénéficient comme les salariés en février 1944. Une partie, en effet, des frais engagés par les caisses de compensations des travailleurs indépendants pour financer cette mesure est supportée par le Comité central des allocations familiales.

28L’échec du système prévu par le ministère du Travail résulte de son erreur d’analyse. Pour qu’un financement soit assuré par les entreprises industrielles et commerciales, il aurait fallu en effet que celles-ci soutiennent très massivement le projet gouvernemental afin de collecter les 850 millions de francs nécessaires. Or le choix, fait de manière unilatérale, d’une « contribution volontaire » apparaît bel et bien comme une contrainte pour les entreprises. Ce sentiment est accentué par l’absence d’une concertation préalable entre l’État, le Comité central des allocations familiales et les caisses patronales de compensation. Celle-ci aurait été pourtant nécessaire pour une mesure reposant sur la bonne volonté des employeurs. Finalement le recours et le retour à une cotisation supplémentaire comme mode de financement montrent combien la compensation reste le seul moyen efficace permettant, dans le contexte de l’Occupation, à la fois d’incorporer des charges supplémentaires et d’en assurer le financement.

29Cet épisode laisse un goût amer aux caisses de compensation et semble consommer la fracture entre les organismes payeurs et le secrétariat d’État au Travail de Vichy. Les conclusions qu’en tire le président de la caisse de compensation de Côte-d’Or sur le mode d’action gouvernemental expriment en effet un mécontentement largement partagé par les autres caisses :

  • 50 PV de l’AG de la caisse de compensation de la région côte-d’orienne, le 23 juin 1944.

« Je ne reviendrai pas sur les incidents qui ont accompagné le remboursement de ces allocations doublées mais je résumerai toutes ces difficultés en disant que les méthodes employées ont été le modèle de l’incohérence et de l’incompétence. Après six mois cette opération n’est pas terminée et nous craignons que quelques mois s’écoulent avant que nous puissions aboutir50

  • 51 Les syndicats régionaux déposent une demande en ce sens le 2 février 1944 au ministère de l’Agricu (...)

30Dans le cas des caisses d’allocations familiales mutuelles agricoles, les positionnements de l’État entraînent eux-aussi d’importantes difficultés. Si le ministère des Finances ne s’oppose pas au doublement des allocations familiales pour les agriculteurs – réclamé par ces derniers et les syndicats régionaux51 –, en revanche sa participation financière est tout à fait incertaine. Or sans aides publiques, les charges sont beaucoup trop lourdes pour les caisses (hausse de 85 % du taux de cotisation). Finalement le doublement des allocations familiales n’est pas appliqué, à l’exception de la caisse d’allocations familiales agricoles d’Ile-de-France.

  • 52 Arrêté ministériel du 16 février 1944, JO du 25/2/1944.

31Au mois de février 1944, pour pallier la baisse du pouvoir d’achat des familles, les autorités occupantes acceptent un relèvement des salaires moyens départementaux avec effet rétroactif applicable à partir du 1er janvier 194452. Cela entraîne finalement une hausse de 33 % environ des allocations familiales.

Allocations familiales et contrôle moral des familles : entre initiatives patronales et politique publique

  • 53 Cela apparaît officiellement avec le décret du 30 novembre 1938 puis surtout avec le décret-loi du (...)
  • 54 Cette conception s’insère dans la lutte contre les fléaux sociaux, au premier rang desquels se tro (...)

32Inscrit pour la première fois dans le décret-loi du 30 novembre 193853, le contrôle du bon emploi des allocations familiales – dans le souci théorique de « l’intérêt de l’enfant » – sert de prétexte au patronat pour lancer sous l’Occupation une offensive en matière de contrôle social et moral des familles salariées. Le contexte semble être favorable à cette nouvelle « police des familles » avec la promotion officielle de l’ordre moral par le régime. À la volonté de vérifier le bon emploi des allocation familiales, au nom d’arguments hygiénistes, économiques et « protecteurs » – les sommes doivent être consacrées exclusivement aux besoins des enfants et non « être bues » au cabaret par le père de famille54 –, succède rapidement sous Vichy le souci de contrôler le respect des critères d’attribution des prestations familiales, en examinant notamment la nationalité des bénéficiaires, la moralité des allocataires et la « normalité » de leur famille. Plusieurs modes de contrôle sont utilisés durant l’Occupation. Au sein de la caisse de compensation de Valentigney rassemblant les Établissements Peugeot, on choisit au mois de juillet 1941 d’utiliser des agents payeurs.

Les premières expériences de contrôle menées à l’échelle des caisses : le cas des agents payeurs des Établissements Peugeot (1941)

  • 55 Le Trait d’Union Peugeot, numéro de décembre 1941. Arch. de la caisse de compensation de Valentign (...)
  • 56 « Nous réaliserons aussi, par ce moyen, un contrôle officieux des familles qui viendra compléter u (...)
  • 57 Lettre de Pierre Sire, 7 mai 1942. Arch. de la caisse de compensation de Valentigney.

33Auparavant les prestations familiales étaient distribuées dans l’entreprise au chef de famille ; désormais elles doivent être versées directement à la mère de famille, au domicile de cette dernière, par des agents payeurs choisis parmi les retraités du personnel Peugeot – ainsi que des retraités des entreprises Japy et Alsthom ; trente-cinq agents payeurs sont ainsi recrutés. Dans Le Trait d’Union Peugeot, journal d’usine des sociétés Peugeot du Doubs, une large partie du numéro de décembre 1941 est consacrée à ces agents payeurs et à leur mission : on justifie le versement des allocations familiales directement à la mère de familles par le mauvais usage que font certains pères des sommes allouées – ce qui signifie implicitement que les allocations familiales appartiennent à l’ensemble de la famille et non seulement à son chef. On présente officiellement l’agent payeur comme une sorte de conseiller moral devant rapidement gagner la confiance du foyer pour devenir « l’ami de la famille55 ». Officieusement, les agents payeurs doivent aussi contrôler les conditions d’attribution des prestations familiales dénonçant les perceptions abusives. Ainsi le concubinage entraîne-t-il la suppression du bénéfice de l’allocation de salaire unique56. Il en est de même pour la nationalité étrangère des bénéficiaires. L’agent payeur signale également les cas de perception d’allocations familiales durant l’interruption d’études ou d’apprentissage des enfants et tous les cas où les allocations de salaire unique sont perçues de manière frauduleuse (double emploi, travail de l’épouse, travail en Allemagne). Ces signalements sont particulièrement nombreux durant le premier trimestre de l’année 1942 et donnent entière satisfaction aux administrateurs de la caisse qui récupère par ce biais, durant cette période, 36 000 F « indûment » versés57.

Graphique 2. – Histogramme des cas signalés par les agents payeurs Peugeot au premier trimestre 1942.

34De nombreux salariés Peugeot sont très hostiles à l’apparition de ces agents payeurs et ils considèrent le versement direct des prestations à leurs épouses à la fois comme une atteinte à leur droit de chefs de familles et comme un empiètement paternaliste de l’entreprise sur leur vie privée. Tels qu’ils sont présentés par le bulletin de liaison, ces agents payeurs apparaissent en effet davantage comme des représentants de leur employeur Peugeot que de la caisse de compensation de Valentigney ; or les salariés refusent que ces agents s’insinuent dans leur vie de couple. Une plainte est ainsi envoyée au procureur de la République au nom de « 800 pères de familles ». Estimant que l’article de décembre est « une atteinte au Code civil relatif au mariage, en diminuant la qualité de chef de famille », ils formulent les exigences suivantes :

– « Que nous entendons être les seuls maîtres dans nos foyers

– Que si nos épouses ont à réclamer, qu’elles s’adressent aux autorités compétentes, mais non aux Agents Peugeot.

  • 58 Lettre de Robert Meyer, délégué des 800 pères de familles, au procureur, s. d. Arch. de la caisse (...)

Nous vous serions très obligés de bien vouloir faire respecter l’article II du Code de la Famille (Allocations familiales) par la maison Peugeot, et qu’elle ne s’occupe, à l’avenir que de nous donner du travail58

  • 59 Rapport du CA présenté à l’AG de la caisse de compensation de Valentigney, le 1er juin 1942.
  • 60 PV de l’AG de la caisse de compensation de Valentigney, le 29 juin 1943. Souligné dans le texte.

35Si elles ne sont pas suivies d’effet, ces récriminations montrent toutefois l’ampleur de la contestation et la confusion perçue par les salariés – et entretenue par Peugeot – entre l’entreprise et la caisse de compensation de Valentigney. Après l’épisode, cette dernière s’attache d’ailleurs à faire un important effort de communication pour expliciter et promouvoir ses différentes mesures. Avec le recul du nombre de réclamations durant le premier trimestre 1942, le CA de la caisse estime que le nouveau système « est maintenant entré dans les mœurs et fonctionne normalement59 ». On se félicite lors de l’assemblée générale du 29 juin 1943 que ce mode de paiement peu pratiqué par les caisses « soit recommandé par le Comité central des allocations familiales60 ».

1942 : la question du contrôle devient prioritaire

36À partir du début de l’année 1942, la question du contrôle des allocataires devient prédominante dans les Assemblées générales du Comité central des allocations familiales. Elle résulte de l’initiative de la caisse d’allocations familiales de la région de l’Est à Nancy qui insiste sur l’urgence du problème : les prestations familiales représentant une part importante des revenus des ménages – 20 % en moyenne – il apparaîtrait de plus en plus nécessaire d’en contrôler le bon emploi. En outre, d’après une enquête menée par la caisse de Nancy, les recettes des débits de boisson augmenteraient dans de fortes proportions au moment de l’augmentation des allocations familiales. L’organisme entreprend au niveau national de sensibiliser l’ensemble des caisses à cette question. Il est ainsi élaboré, avec le soutien du Comité central, un « questionnaire sur la surveillance de l’emploi des allocations familiales » qui est envoyé à toutes les caisses patronales de compensation et aux services particuliers au mois d’avril 1942.

  • 61 « Contrôle du bon emploi des allocations familiales », M. Renard. Rapports présentés à l’Assemblée (...)

37Pour la caisse de Nancy, l’enjeu semble en effet de taille : les caisses de compensation doivent rapidement proposer des solutions au mauvais usage des allocations afin d’éviter l’incursion des pouvoirs publics. Le président de la caisse de Nancy explicite ses craintes dans une allocution à l’Assemblée générale du Comité central. Il insiste sur « le danger pour [les] caisses de voir intervenir les pouvoirs publics pour disposer de sommes versées par nous si nous ne sommes pas capables d’éviter nous-mêmes que les allocations familiales servent à alimenter les cabarets61 ».

  • 62 PV du CA de la caisse nivernaise de compensation du 22 mai 1942.
  • 63 Chez Schneider jusqu’alors ce sont les mères de famille elles-mêmes qui dénoncent le mauvais usage (...)
  • 64 Note de la direction générale pour l’usine du Creusot, Paris le 20 avril 1942. Académie François B (...)

38Les réponses à l’enquête montrent que les contrôles sont effectués le plus souvent par des assistantes sociales, des infirmières-visiteuses, des contrôleurs ou des agents payeurs qui versent les prestations familiales directement aux familles – pratique peu utilisée par les caisses mais encouragée par le Comité central. Certaines caisses, comme celle de la Nièvre, mettent toutefois en garde contre une pratique qui mêlerait aide aux familles et surveillance de l’emploi des prestations car « à aucun moment, sous aucun prétexte, [les familles] ne doivent être incitées à la méfiance envers les assistantes sociales62 ». Le service particulier des Établissements Schneider propose, quant à lui, d’utiliser le « comité d’assistance et de la famille » de l’entreprise, créé dans le cadre des comités sociaux d’établissement et de la Charte du travail, pour contrôler le bon usage des allocations63. Ce comité pourrait lui-même se servir des renseignements fournis par les instituteurs et institutrices sur les familles64. Ce mode de contrôle par un comité spécifique, est considéré comme bien adapté aux services particuliers, notamment dans les grandes entreprises paternalistes. Ce modèle pourrait se diffuser dès la régularisation des comités d’entreprises et fonctionner avec les caisses patronales de compensation. Dans l’immédiat, le président de la caisse de Nancy préconise le recours aux délégués locaux des associations familiales. Dans une perspective organiciste et corporatiste, le corps familial aurait selon lui tout intérêt à signaler le membre qui pourrait nuire à la réputation du groupe.

  • 65 L’avocat Abel Durand est délégué départemental du Secours National de la Loire Inférieure (nommé a (...)

39Pour les caisses de compensation, la question reste posée des moyens de rétorsion lorsque ceux habituels – convocations, avertissements… – n’ont eu aucun effet. Il s’agirait d’étendre aux allocations familiales les mesures prévues par l’article 6 du Code de la famille – la gestion provisoire par un bureau de bienfaisance – en cas de non affectation aux nouveaux nés de la prime à la première naissance. Le président de la caisse de Nancy souhaite toutefois remplacer le bureau de bienfaisance par une assistante sociale et se déclare séduit par les modalités spécifiques proposées par l’avocat nantais Abel Durand65 :

  • décision du juge de paix de verser temporairement les allocations à une assistante sociale chargée d’en assurer la gestion ;
  • décision rendue à la demande de la caisse de compensation, ou en lien avec elle, à la demande du délégué régional à la famille ou du maire de la commune ou des services publics ou privés concernés.

40L’Assemblée générale du Comité du central des allocations familiales adopte ces propositions de sanctions en cas de mauvais usage des allocations et leurs modalités ; elle décide de les soumettre au Commissariat général à la famille.

  • 66 Rapports présentés à l’Assemblée générale, Paris et Lourdes, mai 1942, Comité central des allocati (...)
  • 67 Ibid., p. 53.
  • 68 Dans un courrier adressé au secrétaire d’État au Travail, Bonvoisin exprime ces conceptions patron (...)

41Le président de la caisse de compensation de l’Est veut aller plus loin et s’en prendre aux causes du mauvais usage des allocations qu’il interprète par le prisme moral et familial. Dans un discours sur la décadence – très typé Révolution nationale – il dénonce le « grave problème du désordre moral » et les « fléaux sociaux66 ». Ces considérations semblent être largement partagées par Gustave Bonvoisin et la majorité des représentants patronaux. Ces mesures doivent être combinées à une importante politique du logement. L’amélioration des conditions matérielles de la vie des familles ouvrières est en effet présentée comme un préalable à toute action sur les mœurs. On retrouve ici une des principales topiques du discours patronal contemporain : la nécessaire lutte contre les taudis qui s’inscrit dans le combat plus large contre les fléaux sociaux. Dans la conjoncture difficile de l’Occupation, l’Assemblée générale du Comité central décide de ne pas émettre un vœu spécifique concernant le logement « en raison de la pénurie de matériaux et des difficultés actuelles de construction67 » mais charge Gustave Bonvoisin d’alerter les pouvoirs publics sur l’urgence de ces différentes questions68.

Un contrôle encadré par les pouvoirs publics : la création de la tutelle aux allocations familiales (loi du 18 novembre 1942)

  • 69 Il modifie l’article 16 du décret-loi du 29 juillet 1939 et complète l’article 11 du décret loi du (...)

42La loi du 18 novembre 1942 sur la tutelle aux allocations familiales, élaborée par le Commissariat général à la famille, s’inscrit parfaitement dans la perspective d’un contrôle social des familles souhaité par les caisses patronales de compensation et complète sur ce point le décret-loi du 29 juillet 193969. Elle officialise en outre la non appartenance des allocations familiales au seul chef de famille et établit la possibilité d’une tutelle décidée par le préfet quand les enfants sont élevés dans des conditions d’alimentation, de logement et d’hygiène défectueuses ou si le père de famille ne consacre pas exclusivement ces allocations à l’amélioration des conditions de vie du foyer, d’entretien et d’éducation des enfants.

  • 70 Article 2 de la loi du 18 novembre 1942 qui remplace l’article 16 du décret-loi du 29 juillet 1939
  • 71 Virginie Bussat, Michel Chauvière, op. cit., p. 93.
  • 72 Cette attribution entraînera une importante activité au sein des délégations. Dans les bureaux de (...)

43À l’inverse des attentes et des vœux des caisses de compensation, la loi met en place un système qui les exclut de la procédure de saisine de l’autorité administrative chargée d’instaurer la tutelle. Ce sont en effet les pouvoirs publics et leurs représentants qui en ont le monopole : le délégué régional à la famille, l’inspecteur du travail, l’inspecteur de l’assistance, le contrôleur des lois sociales en agriculture, les autorités administratives et judiciaires spécialisées dans la protection de l’enfance70. L’autorité préfectorale peut décider de confier temporairement la gestion des allocations familiales à une personne physique ou morale dite « tuteur aux allocations familiales » qui devra les consacrer exclusivement aux besoins des enfants. Le parent mis en cause peut faire appel, après trois mois minimum, auprès d’un juge de paix et la tutelle peut être révisée au bout de six mois en fonction de l’évolution de la situation familiale. Derrière le contrôle de l’usage des allocations familiales, c’est la moralité des familles qui est désormais placée officiellement sous surveillance. Cette loi apparaît bien ainsi comme l’institutionnalisation de la « moralisation-sanction des familles », selon l’expression de Michel Chauvière71. Mais cette loi est un revers pour les organismes payeurs dans leur volonté de contrôler l’utilisation des allocations. Cette tendance est encore plus nette à partir du mois de juin 1943 où il revient désormais au délégué régional à la famille de donner un avis auprès du préfet sur la mise ou non sous tutelle des familles et sur le choix du tuteur72.

  • 73 Rapport de la préfecture de Côte-d’Or, le 25 avril 1944. AD Côte-d’Or, 1188W2.
  • 74 Rapport de la préfecture de Côte-d’Or, le 20 avril 1944. AD Côte-d’Or, 1188W2.
  • 75 Dans le département de la Côte-d’Or par exemple, le centre départemental de coordination et d’acti (...)
  • 76 Le décret du 11 décembre 1946 donne compétence exclusive au juge pour ordonner la mise sous tutell (...)
  • 77 Il s’agit selon Michel Chauvière d’une sorte de « police interne des familles ». Il estime qu’en 1 (...)

44La loi du 18 novembre 1942 est appliquée dans un esprit à la fois moralisateur et familialiste. Ce sont les femmes seules, dont le mari est travailleur ou prisonnier en Allemagne, les plus souvent mises en cause car soumises à la surveillance sociale et morale la plus étroite. Les départs du domicile reviennent fréquemment dans les récriminations. On reproche ainsi à une épouse de travailleur en Allemagne « de partir souvent en voyage et de laisser à l’abandon ses 8 enfants âgés de moins de 14 ans dans un logement mal tenu et les prive de soins matériels et moraux nécessaires73 ». Même si des couples se voient retirés les allocations familiales, les femmes apparaissent dans les rapports comme les uniques responsables ayant failli à leur « rôle naturel » de gardiennes du foyer et de mères de famille. En avril 1944, le préfet de Côte-d’Or supprime ainsi les allocations familiales à deux couples mais dans les deux cas, on note que « la malpropreté du logement et le manque de soins à l’égard des enfants » sont « uniquement imputables à la négligence et à l’indolence de leur mère74 ». Dans de nombreux départements, la personne morale retenue pour assurer la tutelle aux allocations familiales est le principal organisme familialiste local, le centre départemental de coordination et d’action des mouvements familiaux75. Ainsi dès la période de Vichy, ce sont les associations familiales elles-mêmes qui assurent le contrôle moral des familles et participent ainsi à leur normalisation sociale. Après la guerre le système sera judiciarisé76 et les Unions départementales d’associations familiales (UDAF) recevront une grande part des tutelles d’allocations familiales77.

  • 78 La pratique dans les caisses jusqu’alors consistait à n’exiger les certificats de scolarité que po (...)
  • 79 Rapport de l’Assemblée générale du 30 mars 1943 de la caisse nivernaise de compensation. AN, F22 1 (...)
  • 80 Un protocole est signé par les trois caisses de compensation de la Nièvre le 4 novembre 1942. Dura (...)
  • 81 La circulaire ministérielle du 27 juillet 1944 rappelle aux caisses l’obligation d’exiger, pour la (...)

45Si les caisses de compensation ne peuvent plus directement jouer un rôle dans la suspension officielle des allocations, elles sont en revanche appelées à devenir une nouvelle force de pression vis-à-vis des familles défaillantes, en raison du lien qu’instaure la loi du 18 novembre entre allocations familiales et obligation scolaire : la présentation d’un certificat de scolarité auprès des organismes compensateurs devient obligatoire pour bénéficier des allocations familiales78. Plus largement les caisses doivent désormais fonctionner en accord avec l’Éducation nationale pour lutter contre l’absentéisme, utilisant la menace de suspension des allocations familiales comme une épée de Damoclès au-dessus des familles. Avec cette loi, beaucoup de caisses estiment en effet « être armées […] d’une nouvelle possibilité de contrainte envers les parents incapables ou indignes79 ». Dans la Nièvre c’est un système de surveillance à l’échelle départementale, impliquant toutes les caisses de compensation pour couvrir l’ensemble des familles, qui est inauguré en 1942 à la demande de l’inspecteur d’académie80. Certaines caisses en revanche refuseront toujours de procéder à ce contrôle81.

Prestations familiales et travail pour l’Allemagne : causes de discordes avec la politique collaboratrice de Vichy

  • 82 La distribution d’allocations aux salariés travaillant pour les entreprises industrielles allemand (...)

46Si le gouvernement de Vichy détermine en grande partie les évolutions des prestations familiales durant la période, il ne peut occulter le rôle joué par les autorités occupantes. L’emploi d’une main d’œuvre française par des entreprises allemandes82 ainsi que le départ pour l’Allemagne de travailleurs volontaires ou requis, dans le cadre de la Relève puis du Service du travail obligatoire, ont des conséquences financières directes et indirectes importantes pour les caisses de compensation et les entreprises.

Allocations aux salariés partis travailler en Allemagne dans le cadre de la Relève

  • 83 Arrêté d’application du 3 décembre 1942.
  • 84 Le montant de l’indemnité est égal à la moitié du revenu du salarié ou s’il s’agit d’employeurs ou (...)
  • 85 Depuis la loi du 4 septembre 1942, chaque travailleur « volontaire » doit être inscrit à l’office (...)
  • 86 Propos tenus par le président de la caisse patronale de Côte-d’Or. PV de l’AG de la caisse de comp (...)

47La Relève qui se met en place au mois de juin 1942 – annoncée officiellement par le discours de Pierre Laval du 22 juin 1942 – s’inscrit dans le cadre de la politique de collaboration menée par le gouvernement de Vichy envers les autorités allemandes depuis 1940. Présentée comme une initiative française, elle franchit un pas supplémentaire dans la collaboration économique : il s’agit d’offrir des bras à l’Allemagne dont l’appareil de production a un besoin impérieux de main d’œuvre, en particulier qualifiée. Pour inciter les travailleurs français à partir pour l’Allemagne, des mesures assurant des avantages financiers sont prises par l’État français : l’article 6 de la loi du 26 septembre 194283 garantit ainsi aux travailleurs spécialistes « volontaires » la perception d’indemnités d’éloignement84 et d’allocations familiales. Deux cas de figures se présentent en fonction de la situation du salarié au moment de son départ : s’il exerce une activité au sein d’une moyenne ou d’une grande entreprise, son indemnité d’éloignement est payé par cette dernière et les allocations familiales sont à la charge de la caisse de compensation ; par contre s’il n’a pas d’employeur85 ou travaille dans une petite entreprises, l’indemnité d’éloignement et les allocations familiales doivent être payées par la caisse de son dernier lieu de résidence. Ces prestations sont versées par les caisses de compensation de l’industrie et du commerce – une seule caisse par département est désignée pour assurer ce service – et par les caisses des travailleurs indépendants. Ces mesures provoquent la grogne des organismes de compensation au sein desquels on constate que « de plus en plus l’État impose aux caisses d’allocations un rôle de banquier qui n’est pas le leur86 ».

  • 87 Il s’agit d’un organisme paramilitaire nazi tourné vers la production industrielle et la construct (...)
  • 88 Selon l’arrêté du 3 décembre 1942 et les instructions ministérielles du 6 décembre 1942, les cotis (...)
  • 89 PV du CA de la caisse de compensation de la région côte-d’orienne, le 12 janvier 1943.
  • 90 La mise en place du STO accentue encore la tendance. Ce sont surtout des salariés non chargés de f (...)

48Ces mesures ont des conséquences importantes pour l’industrie et le commerce, leur financement reposant sur les employeurs et les caisses de compensation. En effet, si les sommes données dans le cadre de la loi du 26 septembre 1942 doivent être remboursées – mais avec un décalage de deux à trois mois – par un fonds de compensation, celui-ci est lui-même alimenté par une taxe sur l’ensemble de l’industrie et du commerce dont l’assiette est fixée par les ministères des Finances et du Travail. Les patrons sont ainsi doublement pénalisés : à la perte de leurs ouvriers qualifiés pour l’Allemagne – renforcée par la loi du 4 septembre 1942 sur « l’orientation de la main d’œuvre » – s’ajoute la charge des avantages financiers liés à leur départ. Quant aux caisses de compensation, elles doivent parfois faire face au déséquilibre de la compensation qu’entraînent indirectement ces départs. Ceux-ci concernent en effet surtout des célibataires, des salariés mariés sans enfant ou à enfant unique. C’est le cas pour 98 % des 2 500 salariés partis de la Côte-d’Or fin 1942 dans le cadre de la Relève ou des réquisitions effectuées par l’organisation Todt87. Les caisses perdent par conséquent les cotisations payées pour ces travailleurs88 – qui ne touchaient pas ou peu d’allocations – alors que les dépenses restent identiques et qu’augmente la part des allocataires touchant des sommes importantes, familles de deux enfants et au-delà. Pour pallier les manques de recettes résultant de ces départs, certaines caisses souhaitent alors modifier leur taux de cotisation. Aussi la caisse de compensation côte-d’orienne décide-t-elle au mois de janvier 1943 de le relever de 10 %89. Elle estime en effet que ce pourcentage correspond à celui des salariés partis de Côte-d’Or et aux recettes qui ne pourront plus être reçues, les 2 500 salariés ayant quitté le département devant être soustraits aux 25 537 qui entraient encore en septembre 1942 dans la compensation de la caisse. Ces mesures apparaissent urgentes pour faire face aux dépenses sans entamer les fonds de réserve et mettre à mal la trésorerie de l’organisme payeur ; elles deviennent impératives avec la mise en place du Service du travail obligatoire90.

La mise en place du STO. L’instauration de nouvelles conditions financières

  • 91 Ces délégations familiales sont attribuées jusqu’au 13 novembre 1943 aux hommes dont les contrats (...)

49De nouvelles dispositions sont prises par l’État après le remplacement de la Relève – qui a été un échec – par le Service du travail obligatoire (STO) le 16 février 1943. Il ne s’agit plus de prendre des mesures incitatives au départ mais de décider d’accorder ou non aux jeunes requis les avantages financiers réservés jusque-là aux salariés partant pour l’Allemagne. Après des hésitations, c’est finalement le choix de la suppression de ces mesures financières – distribuées jusqu’alors par les caisses de compensation – qui l’emporte par la loi du 1er mai 1943, effective le 1er juin. Elles sont remplacées, pour les travailleurs en Allemagne dont les contrats sont en cours, par des délégations familiales attribuées par l’État91. Le passage d’une prestation à l’autre ne se fait pas sans mal pour les familles, ce que constate désormais impuissante la caisse patronale de Côte-d’Or :

  • 92 PV de l’AG de la caisse de compensation interprofessionnelle de la région côte-d’orienne, le 25 ju (...)

« Nous sommes saisis journellement de réclamations émanant des familles qui profitaient de ces avantages et qui s’en trouvent privées sans que les mairies aient reçu jusqu’à présent les instructions nécessaires à l’octroi des délégations familiales. Nous devons regretter des délais beaucoup trop longs imposés par les administrations lorsqu’il s’agit de modifications de cette importance et dont les victimes sont des familles ne disposant que de moyens matériels réduits et qui du jour au lendemain se trouvent complètement privées de ressources. Nous ne pouvons malheureusement apporter aucun remède à ces situations qui ne sont pas de notre fait puisque les délégations familiales sont une charge d’État et il ne nous appartient pas de nous substituer à la loi92

50Les délais de mise en œuvre de cette mesure publique montrent a contrario les avantages que présentent, particulièrement en temps de crise, la rapidité et la souplesse d’adaptation des organismes territoriaux de compensation. Intervenant à une échelle médiane, ils bénéficient également d’une proximité avec les familles du département.

  • 93 Selon Pierre Sire, l’un des directeurs des sociétés Peugeot, c’est au mois d’octobre 1942 que la D (...)

51L’épisode de la Relève marque une rupture. Alors qu’il s’était montré dans sa majorité favorable à la Révolution nationale, le patronat voit ses intérêts battus en brèche par la politique collaboratrice de Vichy et le départ de ses ouvriers qualifiés. C’est surtout après la loi du 4 septembre 1942 sur la « Relève forcée » qu’une grande partie du patronat jusque là pétainiste, comme Peugeot, va se détacher du régime pour des raisons économiques mais aussi patriotiques93. Au sein des caisses patronales de compensation du commerce et de l’industrie, c’est l’hostilité à la Relève et au STO qui semble prédominer. Dans certaines caisses toutefois, les attitudes sont plus contrastées ; certains patrons relayant avec bienveillance dans leur entreprise la propagande collaboratrice du régime.

  • 94 Ces mesures prouvent que l’allocation de salaire unique est davantage une mesure salariale que fam (...)

52Enthousiastes dans leur majorité en 1940 à l’esprit de la Révolution nationale, aux discours de propagande du nouveau régime et à ses projets de réforme, les administrateurs des caisses patronales de compensation sont rapidement déçus par l’insuffisance et le manque de cohérence de la politique menée par le gouvernement de Vichy en matière d’allocations familiales, accumulant les mesures de circonstances tout en hésitant entre natalisme et familialisme. C’est surtout à partir de l’automne 1942, que les administrateurs patronaux commencent à prendre leur distance. La première cause dans l’ordre chronologique répond à la fois à des motifs patriotiques et financiers. Le choix de la Relève et les avantages consentis aux travailleurs « volontaires » pour l’Allemagne – dont les charges pèsent sur les entreprises et les caisses de compensation – entraînent en effet une rupture entre une grande partie des caisses et le régime, engagé dans une collaboration à outrance. La seconde en 1943 est d’ordre idéologique. Les administrateurs patronaux désapprouvent en effet des mesures – l’extension du bénéfice de l’allocation de salaire unique aux mères d’enfants naturels et son maintien aux parents divorcés bénéficiant chacun d’un revenu professionnel94 – qui semblent aller à l’encontre de l’esprit moralisateur prôné par la Révolution nationale. Il est vrai que depuis le mois d’avril 1942, c’est la politique pragmatique de Laval qui domine. Cette fracture est enfin consommée avec le fiasco du doublement des allocations familiales du mois de décembre 1943 et l’organisation du financement de cette mesure « bénévole ». Parmi les principaux griefs faits à la politique de Vichy – principalement au Secrétariat d’État au Travail – en matière d’allocations se trouvent en effet, aux côtés du manque de cohérence et de lisibilité, le peu de prise en considération du monde du commerce et de l’industrie qui reste pourtant le principal financeur des prestations familiales. Le secrétariat d’État au Travail vichyste perd ainsi le soutien de l’un des principaux piliers économiques de sa politique familiale.

53Pour compenser leur perte d’influence en matière d’allocations familiales, les organismes de compensation vont s’investir dans le champ familial en lien avec les centres de coordination et d’action des mouvements familiaux. Face à l’État, ces caisses viennent ainsi renforcer les structures associatives pour constituer des sphères d’actions sociales et familiales autonomes. Leur volonté de s’investir dans cette sphère où elles gardent une importante marge de manœuvre se combine à des stratégies locales propres à chaque organisme. Très contrastée, l’activité de ces diverses caisses reste toutefois largement conditionnée à leurs adaptations aux contraintes de la période.

Notes

1 Les recherches ont jusqu’alors surtout insisté sur la « technicité administrative » de ces CA et sur leur « apparente « neutralité » ». Cf. Jean-François Montès, Les fondements des systèmes français d’allocations familiales, thèse de sociologie, Université de Versailles Saint-Quentin en Yvelines, 2004, p. 422.

2 Ces archives publiques, « gardées » souvent par les Caisses d’allocations familiales (CAF), sont longtemps restées inaccessibles aux chercheurs. Ces documents sont aujourd’hui progressivement remis aux Archives départementales.

3 Notes du commandant Sautriau (septembre 1940-mai 1941), Cabinet du maréchal Pétain. AN, 2AG605.

4 Des noms sont donnés. Sautriau indique avoir transmis au ministère de la Famille chaque lettre avec une note donnant des précisions. On voit ainsi se mettre en place par le biais de ces réclamations un système de délation où l’on dénonce ceux qui semblent touchés injustement des allocations. Une suite est donnée à chacune de ces dénonciations, l’administration de la famille devant statuer sur chaque dossier.

5 Souligné dans le texte.

6 « Note sur la politique de la famille », 13 janvier 1941. AN, 2AG605.

7 Rapport du délégué régional à la famille de Lyon pour le mois de janvier 1941, p. 26. AD Rhône, 3829W5.

8 Seules les communes de première catégorie donnent accès aux AF calculées selon le taux urbain. Des communes sont classées comme urbaines de seconde catégorie mais ne donnent droit qu’à des AF calculées selon le taux rural.

9 Rapport des délégués régionaux à la famille de la XVe sur leur activité pendant le mois de décembre 1940. AD Rhône, 3829W5.

10 C’est le cas de la puissante caisse de compensation de Valentigney tenue par la famille Peugeot mais aussi des caisses de Lyon et de Montluçon. PV du CA de la caisse de compensation de Valentigney, le 10 juillet 1941.

11 Circulaire de la Direction de la famille aux délégués régionaux à la famille, le 21 avril 1941.

12 Il s’agit de communes comptant plus de 2 000 habitants où résident de nombreux travailleurs urbains.

13 Une nouvelle révision aura lieu par l’arrêté du 15 novembre 1942 – avec effet rétroactif au 1er juillet 1942 – et reclassera certaines communes rurales en agglomérations urbaines de première catégorie.

14 Cf. Michel Chauvière et Virginie Bussat, Famille et codification : le périmètre du familial dans la production des normes, Paris, La Documentation française, p. 84-87.

15 AG de la caisse de compensation de la région côte-d’orienne, le 28 novembre 1941.

16 Extension du bénéfice des allocations familiales aux chômeurs partiels (loi du 18/11/1940), aux malades (loi du 15/2/1941) et aux invalides (loi du 9/9/1942), aux veuves d’allocataires (loi du 2/11/1943). Mais, cette extension de la sphère des allocations familiales est soumise à des critères moraux et sociaux discriminatoires : la distribution des allocations aux seules familles légitimées par le mariage est rendue impérative par l’administration vichyste. Le Comité central des allocations familiales lors du congrès du 15 mai 1941 à Lille signale ainsi aux participants qu’il y a « au Ministère [du Travail] une tendance, pour l’attribution des allocations, à ne plus avaliser les situations de familles irrégulières, ceci dans un but de relèvement de la moralité ». Cette discrimination s’ajoutera à la politique antisémite menée par le régime dès 1940 et qui exclura progressivement de fait les Israélites du monde du travail de 1940 à 1942 et les privera par conséquent de tout droit aux allocations familiales.

17 Gustave Bonvoisin, Rapport moral de l’Assemblée générale du Comité central des allocations familiales, des 9 et 15 mai 1941, Paris, Vichy. AN, 2AG 605.

18 Son montant et ses conditions d’attribution diffèrent de l’allocation de la mère au foyer. Elle est en effet distribuée quel que soit le lieu de résidence mais reste calculée en fonction du salaire départemental rural ou urbain de la commune. Son taux, progressif, est supérieur à celui de l’allocation de la mère au foyer. Il est fixé en effet à 20 % du salaire moyen départemental pour un enfant jusqu’à l’âge de 5 ans, à 10 % pour un enfant âgé de 5 à 15 ans, à 25 % pour deux enfants à charge et à 30 % pour trois enfants et plus.

19 Le rapport de la séance de la commission technique consacrée à son examen, lors du congrès des caisses de la zone libre de Montluçon le 26 juin 1941, reflète bien ces difficultés : « Les contradictions entre l’exposé des motifs par monsieur l’Amiral Darlan et le texte de la loi du 29 mars, celui des différentes circulaires du secrétaire d’État au Travail et celui de la circulaire du ministre des Finances, sont relevées bien souvent avec humour et l’assemblée doit constater qu’on ne peut plus découvrir le principe même de l’allocation de salaire unique. » Rapport du congrès de Montluçon du 26 juin 1941. Arch. de la caisse nivernaise de compensation des AF.

20 Rapport du congrès de Lille du 15 mai 1941. Arch. de la caisse nivernaise de compensation des AF.

21 Rapport du congrès de Montluçon du 26 juin 1941. Arch. de la caisse nivernaise de compensation des AF.

22 Ibid.

23 C’est le choix du conseil d’administration de la caisse de compensation interprofessionnelle de la région côte d’orienne lors de sa délibération du 27 juillet 1941.

24 Michel Chauvière a bien montré en effet que l’allocation de salaire unique tendait à compenser l’exclusion des femmes du marché du travail plutôt qu’à normaliser leur vie familiale. L’allocation aux filles-mères s’inscrirait quant à elle dans la politique de répression de l’avortement. Cf. Michel Chauvière et Virginie Bussat, Famille et codification : le périmètre du familial dans la production des normes, op. cit., p. 89.

25 Cabinet militaire du maréchal Pétain, Vichy, le 25 janvier 1943. AN, 2AG 605.

26 Compte-rendu des réunions plénières des 16 et 14 décembre 1943 du Comité central des AF. Arch. caisse nivernaise de compensation des allocations familiales.

27 Depuis l’automne 1940, une importante propagande officielle prépare le terrain. On sensibilise également les délégués régionaux à la famille à cette question lors d’une conférence de formation sur le « retour à la terre et les équipes rurales » (13 novembre 1940).

28 Les candidats doivent être français, âgés de moins de 45 ans et avoir vécu au moins cinq ans dans une commune rurale.

29 Le montant de la prime est égal à la moitié des allocations familiales – et de l’allocation de salaire unique – dues pour chaque enfant à charge selon le taux en vigueur au moment de la demande. Le pécule doit être versé en trois parties égales par les caisses de compensation du commerce et de l’industrie. La première au moment de l’installation, la deuxième trois mois après l’installation et la troisième un an après l’installation.

30 Extrait du PV de la réunion du CA de la caisse de compensation de Haute-Saône, le 18 juillet 1942.

31 Dans la Nièvre 196 418 F sont versés pour ces primes en 1942 et 465 185 F en 1943. Dans le Doubs, la caisse de Besançon verse 277 939 F en 1943 et 205 039 F en 1944.

32 La hausse des allocations doit surtout bénéficier aux familles nombreuses. Jusqu’alors le taux s’élevait en effet à 10 % pour le deuxième enfant et 20 % pour le troisième enfant et chacun des enfants suivants ; or désormais le taux passe à 30 % pour le quatrième enfant et chacun des enfants suivants tandis que pour le deuxième et le troisième enfant le taux reste identique.

33 « Note sur la politique de la famille », 13 janvier 1941. AN, 2AG605.

34 Elle était établie de la façon suivante : 15 % pour le deuxième enfant, 25 % pour le troisième et 30 % par enfant au-delà.

35 « Principe d’une refonte du système des allocations familiales », s. d., AN, 2AG605.

36 Le montant serait fixé à 20 % du salaire moyen départemental. Cette allocation pourrait se cumuler à une allocation de salaire unique ou de mère au foyer versée à partir du 1er enfant, dont il envisage d’élever le taux à 30 %. Un jeune ménage dès son premier enfant toucherait alors 50 % du salaire moyen départemental. L’incitation financière serait telle qu’un grand nombre de jeunes femmes renoncerait à leur emploi.

37 Garcin prévoit un taux d’allocations familiales de 20 % dès le deuxième enfant.

38 Il cite les rapports d’Alfred Sauvy qui insistent sur le rôle du loyer comme facteur de différenciation entre le niveau de vie urbain et le niveau de vie rural.

39 Les autorités économiques allemandes, dont l’agrément est nécessaire, s’opposeront à toute tentative de relèvement important des allocations familiales.

40 Le projet propose une allocation de « l’épouse au foyer » à 30 % du salaire moyen départemental, une allocation au 1er enfant à 15 %, une allocation au 2e enfant à 20 %, une allocation au 3e enfant à 45 %, une allocation au 4e enfant de 30 %, une allocation au 5e enfant et pour chacun des enfants suivants de 15 %. Ce projet est présenté par la commission de la « vie matérielle et de la famille », dont une grande partie des travaux porte sur les salaires et les allocations, est composée de M. Bonvoisin (président), M. Adam, Dr. Renaudeaux, Mlle Alberti, M. Brassel, M. Monsaingeon, M. Prigent, Mme Rollin.

41 Le grand patronat se scandalise de la baisse de l’écart relatif des rémunérations depuis 1936 : alors qu’en 1936, l’ouvrier professionnel gagnait 56 % de plus qu’un manœuvre, cet écart tombe à 26 % en 1941. Il s’oppose au taux universel des allocations familiales qui tendrait à uniformiser le niveau de vie et le standing des salariés.

42 La caisse nivernaise de compensation des AF propose ainsi un système – dit méthode de Nevers – qui prendrait en compte, outre les différences de salaires des chefs de famille, l’âge comme nouvelle variable.

43 Vis-à-vis de ses fonctionnaires, l’option choisie par l’État français est tout autre : elle se traduit par l’instauration d’un salaire familial avec la loi du 14 septembre 1941. Avec cette loi, le « traitement familial » de base doit permettre de faire vivre un fonctionnaire marié, père de deux enfants. À l’inverse, les fonctionnaires ayant moins de deux enfants doivent être discriminés à partir de trente-cinq ans. Mais cette loi déclenche une levée de boucliers et ne sera pas mise en œuvre. Elle est remplacée le 25 septembre 1942, par un système de supplément familial. Cf. Marc-Olivier Baruch, Servir l’État français, l’administration en France de 1940 à 1944, Paris, Fayard, 1997, p. 107-108 et p. 276-281.

44 Si la hausse des prix est élevée durant la période, son rythme reste contenu : + 20 % en 1942, + 24 % en 1943, + 22 % en 1944. Les autorités françaises de Vichy comme les autorités allemandes veilleront au blocage des salaires directs et à contenir la hausse des prix.

45 Yves Helleu est partisan de mesures favorisant un relèvement de l’indice de fécondité – fixé à trois ou quatre enfants par femme – plutôt que tournées vers les seules familles très nombreuses.

46 Yves Helleu, « Rôle des allocations familiales dans notre politique démographique et familiale », Assemblée plénière, Rapports présentés à l’Assemblée générale du Comité central des allocations familiales (Paris, mai 1943), Paris, Vichy, Édition sociale française, 1943, p. 89-90.

47 Rapport de la caisse de compensation nivernaise sur l’Assemblée générale du Comité central du 20 mai 1943.

48 Cette demande a lieu officiellement lors de l’AG du 20 mai devant les représentants des trois ministères du Travail, des Finances et de la Famille.

49 PV du CA de la caisse de compensation nivernaise, le 8 mars 1944. Au total, 10 % seulement de la somme nécessaire sera collecté.

50 PV de l’AG de la caisse de compensation de la région côte-d’orienne, le 23 juin 1944.

51 Les syndicats régionaux déposent une demande en ce sens le 2 février 1944 au ministère de l’Agriculture. Le conseil d’administration de la Caisse centrale d’allocations familiales mutuelles agricoles réclame lui aussi le 24 mars 1944 le doublement des allocations familiales du mois de décembre 1943 pour les allocataires agricoles. Cf. Jean-François Montès, Les fondements des systèmes français d’allocations familiales, op. cit., p. 440.

52 Arrêté ministériel du 16 février 1944, JO du 25/2/1944.

53 Cela apparaît officiellement avec le décret du 30 novembre 1938 puis surtout avec le décret-loi du 29 juillet 1939 qui prévoit dans son article 16 de suspendre l’octroi des allocations durant un mois si les enfants sont élevés dans des conditions d’alimentation, de logement et d’hygiène insuffisantes.

54 Cette conception s’insère dans la lutte contre les fléaux sociaux, au premier rang desquels se trouve l’alcoolisme, inscrite dans le Code de la famille et de la natalité françaises en 1939 sous le chapitre « Protection de la race ».

55 Le Trait d’Union Peugeot, numéro de décembre 1941. Arch. de la caisse de compensation de Valentigney.

56 « Nous réaliserons aussi, par ce moyen, un contrôle officieux des familles qui viendra compléter utilement les indications fournies par les intéressés. Seule la visite des agents payeurs nous permettra de savoir quel est le ménage irrégulier qui vit en état de concubinage, ce qui est un cas d’exclusion notamment du versement de salaire unique. » Compte-rendu de la réunion du CA de la caisse de compensation de Valentigney, le 10 juillet 1941. CAF de Montbéliard.

57 Lettre de Pierre Sire, 7 mai 1942. Arch. de la caisse de compensation de Valentigney.

58 Lettre de Robert Meyer, délégué des 800 pères de familles, au procureur, s. d. Arch. de la caisse de compensation de Valentigney.

59 Rapport du CA présenté à l’AG de la caisse de compensation de Valentigney, le 1er juin 1942.

60 PV de l’AG de la caisse de compensation de Valentigney, le 29 juin 1943. Souligné dans le texte.

61 « Contrôle du bon emploi des allocations familiales », M. Renard. Rapports présentés à l’Assemblée générale, Paris et Lourdes, mai 1942, Comité central des allocations familiales, Paris, Vichy, Édition sociale française, 1942, p. 46.

62 PV du CA de la caisse nivernaise de compensation du 22 mai 1942.

63 Chez Schneider jusqu’alors ce sont les mères de famille elles-mêmes qui dénoncent le mauvais usage que font leur époux des allocations. Le service particulier fait ensuite pression sur ces derniers en leur donnant un avertissement. La part des familles où le mauvais usage est constaté chez Schneider est extrêmement faible (0,5 %). « Questionnaire sur la surveillance de l’emploi des allocations familiales. » Académie François Bourdon, SS0824-02.

64 Note de la direction générale pour l’usine du Creusot, Paris le 20 avril 1942. Académie François Bourdon, SS0824-02.

65 L’avocat Abel Durand est délégué départemental du Secours National de la Loire Inférieure (nommé avant la débâcle), importante personnalité nantaise de droite modérée, vice-président de l’union départementale des sociétés de secours mutuels, conseiller municipal écouté et respecté, futur président du conseil général. Cf. également Jean-Pierre Le Crom, « De la Philanthropie à l’Action humanitaire », in Jean-Philippe Hesse et Jean-Pierre Le Crom, La protection sociale sous le régime de Vichy, op. cit., p. 211.

66 Rapports présentés à l’Assemblée générale, Paris et Lourdes, mai 1942, Comité central des allocations familiales, Paris, Vichy, Édition sociale française, 1942, p. 52-53.

67 Ibid., p. 53.

68 Dans un courrier adressé au secrétaire d’État au Travail, Bonvoisin exprime ces conceptions patronales : « Nous avons l’honneur de vous faire connaître que, lors de nos réunions plénières annuelles, la question du mauvais usage des allocations familiales a fait l’objet d’une étude approfondie. Tout en pensant que les abus constatés devraient sans doute donner lieu à certaines mesures répressives, l’Assemblée a été unanime à estimer que cette action négative devrait s’accompagner d’une sorte de rééducation du sens familial, fondé tout à la fois sur les principes hautement affirmés à maintes reprises par le Chef de l’État et sur des données techniques concernant notamment la puériculture, l’enseignement ménager, la lutte contre les fléaux sociaux. » Lettre du 19 juin 1942. AN, F22 1516.

69 Il modifie l’article 16 du décret-loi du 29 juillet 1939 et complète l’article 11 du décret loi du 24 avril 1940. L’article 11 prévoyait dans le cas où l’un des conjoints avait été condamné pour état d’ivresse, pour abandon ou maltraitance de ses enfants de verser les allocations à l’autre conjoint ou le cas échéant à une œuvre ou à une personne qualifiée, sans autres précisions. Cf. Michel Chauvière, « Une violence discrète : le mauvais usage des allocations familiales 1938-1946 », Le temps de l’histoire, no 2, 1999, p. 143-158, et Virginie Bussat, Michel Chauvière, op. cit., p. 93.

70 Article 2 de la loi du 18 novembre 1942 qui remplace l’article 16 du décret-loi du 29 juillet 1939.

71 Virginie Bussat, Michel Chauvière, op. cit., p. 93.

72 Cette attribution entraînera une importante activité au sein des délégations. Dans les bureaux de celle de Lyon, 163 dossiers sont constitués et en cours d’examen au 1er juillet 1945. AD Rhône, 283W151.

73 Rapport de la préfecture de Côte-d’Or, le 25 avril 1944. AD Côte-d’Or, 1188W2.

74 Rapport de la préfecture de Côte-d’Or, le 20 avril 1944. AD Côte-d’Or, 1188W2.

75 Dans le département de la Côte-d’Or par exemple, le centre départemental de coordination et d’action des mouvements familiaux est systématiquement désigné comme tuteur aux allocations familiales. AD Côte-d’Or, 1188W2.

76 Le décret du 11 décembre 1946 donne compétence exclusive au juge pour ordonner la mise sous tutelle.

77 Il s’agit selon Michel Chauvière d’une sorte de « police interne des familles ». Il estime qu’en 1955, 45 % des tutelles sont confiées aux UDAF. Cf. Michel Chauvière, « Une violence discrète : le mauvais usage des allocations familiales 1938-1946 », Le temps de l’histoire, no 2, 1999, p. 143-158.

78 La pratique dans les caisses jusqu’alors consistait à n’exiger les certificats de scolarité que pour les enfants ayant dépassé l’âge de l’obligation scolaire.

79 Rapport de l’Assemblée générale du 30 mars 1943 de la caisse nivernaise de compensation. AN, F22 1525.

80 Un protocole est signé par les trois caisses de compensation de la Nièvre le 4 novembre 1942. Durant le premier semestre 1943, 117 familles voient ainsi leurs allocations suspendues et gérées par un tuteur officieux ; parmi celles-ci, 61 se plient à l’obligation scolaire et retrouvent leurs allocations avant le délai des deux mois. Devant la Commission permanente du Comité central des allocations familiales, la caisse nivernaise a à cœur de mettre en lumière ce dispositif, reposant sur la dénonciation des cas d’absentéisme aux caisses de compensation plutôt que sur la fourniture d’un certificat de présence pour la totalité des enfants. Ce système est d’ailleurs approuvé par la Commission permanente et adopté à l’unanimité par l’Assemblée plénière du Comité central du 20 mai 1943

81 La circulaire ministérielle du 27 juillet 1944 rappelle aux caisses l’obligation d’exiger, pour la rentrée d’octobre 1944, un certificat de scolarité pour tous les enfants en âge de fréquenter l’école. Certaines caisses comme celle de Côte-d’Or refusent et décident de n’exiger, comme auparavant, qu’un certificat de scolarité pour les enfants ayant dépassé l’âge de l’obligation scolaire.

82 La distribution d’allocations aux salariés travaillant pour les entreprises industrielles allemandes installées en France est imposée aux caisses de compensation par le secrétariat d’État au Travail à la fin de l’année 1942. À la suite d’accords passés au mois de juillet 1942 entre les autorités françaises et les autorités allemandes, précisés par la circulaire ministérielle du 15 octobre 1942 – qui sera complétée par celle du 11 janvier 1943 –, les caisses de compensation doivent en effet assurer à partir du 1er novembre 1942 le versement des prestations familiales (allocations familiales, allocations de salaire unique, allocations de la mère au foyer, primes à la première naissance) aux salariés, français ou étrangers, des entreprises allemandes installées en France (STAO).

83 Arrêté d’application du 3 décembre 1942.

84 Le montant de l’indemnité est égal à la moitié du revenu du salarié ou s’il s’agit d’employeurs ou de travailleurs indépendants, son montant équivaut au ¾ du salaire moyen départemental du lieu de résidence.

85 Depuis la loi du 4 septembre 1942, chaque travailleur « volontaire » doit être inscrit à l’office de placement départemental. Cette inscription doit notamment permettre à la caisse de compensation de savoir s’il disposait ou non d’un employeur au moment de son départ.

86 Propos tenus par le président de la caisse patronale de Côte-d’Or. PV de l’AG de la caisse de compensation interprofessionnelle de la région côte-d’orienne, le 25 juin 1943.

87 Il s’agit d’un organisme paramilitaire nazi tourné vers la production industrielle et la construction en Europe occupée. En France l’organisation repose sur douze directions régionales dont les chantiers qui demandent beaucoup de main-d’œuvre (batteries, bases sous-marines, fortifications du Mur de l’Atlantique, rampes de lancement). En avril 1944, 220 000 ouvriers travaillent en France pour l’organisation Todt dont 80 000 Français.

88 Selon l’arrêté du 3 décembre 1942 et les instructions ministérielles du 6 décembre 1942, les cotisations des employeurs ne doivent plus être payées pour les salariés partis en Allemagne.

89 PV du CA de la caisse de compensation de la région côte-d’orienne, le 12 janvier 1943.

90 La mise en place du STO accentue encore la tendance. Ce sont surtout des salariés non chargés de famille qui partent en Allemagne dans le cadre du STO. Le nombre de salariés inscrits à la caisse de compensation patronale de Côte-d’Or tombe ainsi de 26 914 à 23 288 entre 1943 et 1944 alors que le nombre d’enfants inscrits à la caisse et bénéficiaires d’allocations reste stable.

91 Ces délégations familiales sont attribuées jusqu’au 13 novembre 1943 aux hommes dont les contrats sont en cours. Les familles de travailleurs en Allemagne vont ainsi paraître particulièrement avantagées par rapport aux familles de prisonniers de guerre.

92 PV de l’AG de la caisse de compensation interprofessionnelle de la région côte-d’orienne, le 25 juin 1943.

93 Selon Pierre Sire, l’un des directeurs des sociétés Peugeot, c’est au mois d’octobre 1942 que la Direction Peugeot, jusqu’alors pétainiste, se détache du régime de Vichy. Cf. François Marcot, « Les ouvriers de Peugeot, le patronat et l’État », in Denis Peschanski et Jean-Louis Robert (éd.), Les ouvriers en France pendant la Seconde Guerre mondiale, Paris, CNRS, 1992, p. 252.

94 Ces mesures prouvent que l’allocation de salaire unique est davantage une mesure salariale que familiale.

Table des illustrations

Légende Graphique 2. – Histogramme des cas signalés par les agents payeurs Peugeot au premier trimestre 1942.
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© Presses universitaires de Rennes, 2009

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