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13. Diviser pour mieux centraliser ?. La recomposition des modes de régulation des systèmes aéroportuaires français et allemand autour d’Aéroports de Paris et de la Lufthansa entre 1945 et 2005
p. 289-301
Texte intégral
1La reprise d’une politique de planification aéroportuaire active depuis la fin des années 1980 dans nombre d’États européens a provoqué une recrudescence de conflits. Ils opposent l’ensemble des acteurs politiques, sectoriels et sociaux intéressés par l’élaboration de solutions au problème de la croissance du trafic aérien et de la compétitivité des systèmes aéroportuaires nationaux dans un contexte de concurrence internationale et européenne accrue. Ces acteurs s’opposent tant sur le diagnostic qu’ils dressent de l’état des systèmes aéroportuaires nationaux des États européens que sur les solutions proposées en termes de localisation, d’exploitation et de financement de ces infrastructures. Ces conflits témoignent aussi de la perte de centralité des États européens et de leur capacité régulatrice, y compris dans des secteurs considérés comme stratégiques pour l’intérêt national1. Cependant, malgré l’allongement de la durée des processus décisionnels et la modification parfois substantielle des projets initiaux, la réalisation de la très grande majorité de ces grands projets d’infrastructure porte à croire que des mécanismes différentiés d’intégration de ces intérêts hétérogènes ont émergé pendant le conflit, participant ainsi à la recomposition des modes de régulation dans ces secteurs industriels.
2À partir d’une analyse des conflits survenus dans le secteur de l’aviation civile au sujet du développement des systèmes aéroportuaires nationaux, ce chapitre a pour objet d’identifier les formes de recomposition des modes de régulation propres à ce secteur en France et en Allemagne2. L’analyse des conflits aéroportuaires sur la longue durée (1945-2005) permet en effet d’identifier les formes de recomposition des arrangements institutionnels dans le secteur de l’aviation civile3. Ainsi, les profondes transformations (déréglementation du trafic aérien international, libéralisation des économies européennes) survenues dans les années 1970 et les nouveaux enjeux (sécurité, environnement) apparus dans les années 1990 ont été tour à tour internalisés (logique de centralisation) ou externalisés (logique d’externalisation ou outsourcing) par les acteurs du transport aérien, grâce à l’institutionnalisation de formes spécifiques d’intégration des intérêts.
3L’objectif ne consiste donc pas à s’interroger sur les fondements du changement de politiques publiques ou du changement institutionnel, mais sur l’identification des mécanismes de recomposition des formes de production et de mise en œuvre de l’action publique. Cette approche induit une vision alternative du rôle de l’État, à l’origine de procédures qui encadrent la participation d’une pluralité d’acteurs à la production de l’action publique4. L’approche temporelle de longue durée montre de ce point de vue des phénomènes d’hybridation entre des mécanismes anciens et nouveaux d’intégration des intérêts, en fonction de la relation dynamique et de structuration mutuelle qui s’établit entre les acteurs, les institutions et les représentations liées à la croissance du transport aérien. L’approche comparative permet par ailleurs de montrer que dans un cadre de contraintes similaires, mais dans deux systèmes politiques et institutionnels différents, des formes spécifiques d’intégration des intérêts sociaux et de résolution des conflits ont émergé. Enfin, l’approche centrée sur les conflits autour de l’extension des aéroports Paris – Charles de Gaulle et Berlin – Schönefeld montre que la combinaison de cette double logique a permis à la Lufthansa en Allemagne et à Aéroports de Paris en France d’affirmer progressivement leur rôle moteur dans l’élaboration et la mise en œuvre des choix politiques sur le développement des systèmes aéroportuaires nationaux.
L’affirmation d’une logique de centralisation des systèmes aéroportuaires nationaux : le rôle des conflits intra-sectoriels
4En France comme en RFA, le développement des systèmes aéroportuaires nationaux a été subordonné aux objectifs de la politique nationale du transport aérien dont ils constituent le principal instrument. Les acteurs du transport aérien partageaient une même volonté de promouvoir le développement, la compétitivité et l’autonomie des secteurs aéronautiques nationaux à l’échelle internationale et européenne. Néanmoins, leurs relations furent marquées dès les origines par des rapports de pouvoir et des conflits portant sur les modalités d’opérationnalisation territoriale des objectifs des politiques nationales du transport aérien, c’est-à-dire la localisation, l’exploitation et le financement des aéroports. Les choix effectués à ce propos résultent ainsi de la délimitation progressive d’un secteur autonome de l’aviation civile sur la base de mécanismes différentiés d’intégration des intérêts et d’un certain rapport au territoire apparus dans le cadre de conflits successifs. Leur analyse permet d’identifier l’émergence d’une logique de centralisation des structures décisionnelles par les acteurs nationaux du transport aérien, soit par le biais de la concentration des ressources, soit du fait du jeu des alliances.
Émergence et institutionnalisation de secteurs autonomes de l’aviation civile
5La relation entre le secteur des activités aéronautiques civiles et le développement d’une politique publique du transport aérien s’avère en effet fondamentale pour analyser l’émergence d’un secteur autonome de l’aviation civile, caractérisé par des arrangements institutionnels spécifiques5. Ceux-ci encadrent les relations entre les acteurs nationaux du transport aérien : administrations nationales sectorielles, compagnies aériennes (flag carriers), gestionnaires des aéroports d’envergure internationale. Ces acteurs partagent une vision commune des besoins liés au développement de ce mode de transport, néanmoins soumise aux objectifs de modernisation des territoires nationaux élaborés par les élites politiques et administratives nationales en 1945 et des enjeux géopolitiques liés au développement de ce moyen de transport.
6Le transport aérien est en effet doublement stratégique : il est au service de la volonté d’autonomie des États européens face à l’hégémonie technique et commerciale des États-Unis, et d’un objectif de modernisation du territoire national. Bien qu’il ne soit pas compétent en la matière, l’aviation civile sera ainsi au cœur de la politique menée par le gouvernement Adenauer dès 1949 pour affirmer l’ancrage à l’Ouest de la RFA, revendiquer le recouvrement de sa souveraineté sur la scène internationale et limiter le poids des acteurs régionaux et des puissances alliées sur le développement du système aéroportuaire national6. D’autre part, le caractère doublement stratégique du transport aérien explique le rôle central de l’État et des acteurs sectoriels nationaux dans la structuration de secteurs autonomes de l’aviation civile dans ces deux États. Ainsi, le transport aérien est considéré comme un secteur dont le développement est essentiel pour assurer la reconstruction rapide de l’économie nationale : l’action volontariste de l’État et de centralisation progressive de l’action publique est légitimée au nom de l’intérêt national.
7Quatre éléments permettent de rendre compte de cette logique de centralisation. Tout d’abord, l’action de l’État se caractérise par un processus de centralisation des pouvoirs entre les mains de l’administration centrale sectorielle en France et par la mise en place d’une politique fédérale du transport aérien en RFA. En France, la remise en état des infrastructures aéroportuaires nationales constitue l’un des points forts des deux premiers plans (1947-1957), et fait l’objet d’un programme industriel spécifique. En RFA, bien que l’État fédéral ne dispose que de compétences réduites, le Ministère fédéral des transports œuvre dès 1951 à la création d’une compagnie aérienne nationale, la Lufthansa. Deuxièmement, la présence marquée du secteur public et des acteurs étatiques dans la gestion et le financement des industries aéronautiques nationales, des compagnies aériennes et des aéroports est légitimée au nom de leur compétitivité à l’échelle internationale et européenne. En RFA, les principes de l’économie sociale de marché justifient ainsi, dans le contexte spécifique de l’après-guerre, une conception très large des compétences allouées au Gouvernement fédéral7 et des limites aux règles de la concurrence dans des secteurs encore fragiles. Troisièmement, dans les deux États, les avancées technologiques fulgurantes qui jalonnent l’évolution de ce moyen de transport justifient l’octroi de programmes de recherche et d’investissement publics importants pour soutenir le développement d’un secteur « organisé en monopole et déterminé par d’ambitieux objectifs de service public8 », parfois au mépris de leur rentabilité économique9. Enfin, dernier vecteur d’affirmation de l’action volontariste de l’État sur la structuration des secteurs français et ouest-allemand de l’aviation civile, la surreprésentation des élites dites « techniques » favorise la diffusion de valeurs et de pratiques caractérisées par une conception apolitique des questions aériennes. En France, ceci se caractérise par le rôle central des ingénieurs de l’Air, des Ponts et Chaussées et des Mines10 dans les instances dirigeantes d’Air France, d’Aéroports de Paris (ADP) et de la Direction générale de l’aviation civile (DGAC). En RFA, ces élites sectorielles sont, d’une manière générale, plus difficiles à identifier11, mais les membres fondateurs de la politique fédérale du transport aérien et de la Lufthansa sont tous des ingénieurs ou des juristes spécialisés et agréés par les puissances alliées12.
Le développement des systèmes aéroportuaires au cœur des conflits intra-sectoriels
8Les modalités d’opérationnalisation des objectifs définis par les politiques nationales du transport aérien, et plus particulièrement les choix aéroportuaires, ont fait l’objet de conflits marqués. Ceci est particulièrement le cas de la RFA, dans la mesure où la compétence de l’État fédéral et l’opportunité même de la création d’une compagnie aérienne nationale étaient contestées. L’analyse de ces conflits permet d’identifier la production de formes sectorielles d’intégration des intérêts qui institutionnalisent un certain rapport au territoire. Ces conflits se sont exprimés au sein des instances nationales de représentation des acteurs de la branche aéronautique : le Conseil du transport aérien en RFA, créé en 1951, et la Commission des transports du Commissariat général au Plan en France, créée en 1947. Dans ces deux instances, le degré élevé de connaissances juridiques et techniques spécialisées qui caractérise le secteur de l’aviation civile explique le rôle déterminant des élites spécialisées sur l’agenda et les discussions menées au sein des instances, ainsi que sur la production de l’expertise et de l’information.
9En France, la politique du transport aérien est organisée autour de la DGAC, qui exerce un monopole sur la production de l’information et de l’expertise sectorielle et bénéficie d’un faible degré de contrôle politique et administratif externe. Le développement des aéroports est mis au service d’un objectif politique plus large, défini par le Plan : assurer la compétitivité de la Région parisienne et la modernisation du territoire national. Son opérationnalisation contribue à la centralisation du système aéroportuaire français autour de l’aéroport Paris – Orly, malgré les réticences exprimées par la compagnie aérienne Air France et par les organisations syndicales de représentation des pilotes et des contrôleurs aériens du fait de la faible capacité d’extension de cet aérodrome. D’autre part, la gestion de cette infrastructure est confiée à ADP, un gestionnaire d’aéroport doté de ressources financières, techniques et statutaires exceptionnelles, et dont les structures sont étroitement imbriquées avec les services techniques de la DGAC, son autorité de tutelle.
10En RFA, le développement d’une politique fédérale autonome du transport aérien à partir de 1955 suscite d’importants conflits et résistances, principalement dus à l’arrivée tardive de l’échelon fédéral dans un secteur d’activités dominé par les Länder et les puissances alliées13. Dans ce contexte, les modalités d’intervention de l’État fédéral dans le secteur de l’aviation civile sont progressivement construites et institutionnalisées au rythme de bras de fer successifs. L’action volontariste de l’État fédéral est justifiée au nom de l’intérêt national et du caractère non-partisan et non-territorial des enjeux liés au développement du transport aérien. Elle repose sur l’instauration d’une alliance stratégique entre le Ministère fédéral des transports et la Lufthansa, qui constitue la principale source de légitimation de la politique fédérale du transport aérien. Au nom du soutien de l’État fédéral au développement de la Lufthansa et de la compétitivité internationale et européenne des infrastructures aéroportuaires ouest-allemandes, la Cour fédérale des comptes autorise l’État fédéral à participer à la gestion et au financement des principaux aéroports ouest-allemands14. D’autre part, la rationalisation des dépenses fédérales justifie, contre l’avis des Länder, la centralisation progressive du système aéroportuaire ouest-allemand autour de l’aéroport de Francfort, qui devient la base technique de la Lufthansa et le point nodal de son réseau aérien. Comme dans la situation observée en France et dans d’autres États européens15, l’institutionnalisation de cette logique de centralisation de la politique fédérale du transport aérien résulte avant tout de la stabilité des élites politiques et administratives sectorielles au niveau fédéral, et en particulier du rôle clé de Hans-Christoph Seebohm, Ministre fédéral des transports de 1949 à 1966.
11Pendant les deux décennies qui suivent la fin de la Seconde Guerre mondiale, la structuration des systèmes aéroportuaires nationaux et l’émergence d’arrangements institutionnels différentiés s’opèrent autour de certains rapports au territoire, dont les effets contraignants se manifestent à l’occasion des choix aéroportuaires nationaux. Les conflits ayant jalonné cette période résultent principalement de l’opposition d’acteurs régionaux ou privés à la logique de centralisation de ce secteur d’action publique. Leur analyse permet d’identifier la constitution d’alliances stratégiques qui garantissent la stabilité de ce mode de régulation : en RFA, le tandem constitué par le Ministère fédéral des transports et la Lufthansa, en France, le tandem quelque peu déséquilibré que constituent la DGAC et ADP.
La fragilisation des arrangements institutionnels issus de l’après-guerre : l’émergence d’une logique d’externalisation (1973-1990)
12Suite au ralentissement de la croissance économique internationale, plusieurs facteurs contribuent à l’exacerbation des tensions internes au secteur de l’aviation civile et à la remise en cause de la logique de centralisation de ce secteur. La diffusion de modes de régulation par le marché donne lieu à la réinterprétation du rôle de l’État, avec deux conséquences : la modification des rapports de force intra-sectoriels et la fragilisation des alliances stratégiques préalablement évoquées. La multiplication des sujets de contentieux entre les acteurs nationaux du transport aérien, principalement autour du coût politique et financier de la dimension territoriale du transport aérien, et plus particulièrement du développement des infrastructures aéroportuaires, témoignent de ce phénomène. Dans ce contexte, la diffusion de modes de régulation par le marché offre l’opportunité à la Lufthansa et ADP de redéfinir les règles du jeu et les rapports de force internes au secteur de l’aviation civile. Plus concrètement, ceux-ci développent une stratégie d’externalisation des éléments constitutifs de la dimension territoriale du transport aérien dont la prise en charge leur avait été imposée dans le cadre de leurs missions de service public.
Autonomisation des acteurs sectoriels et reconfiguration des alliances
13Combiné aux profondes mutations qui touchent ce secteur d’activités16, le processus de diffusion des idées néo-libérales17 contribue à la fois à fragiliser les arrangements institutionnels intra-sectoriels et à renforcer l’autonomie des acteurs nationaux du transport aérien sur les choix liés à son développement. La position centrale des compagnies aériennes nationales est fragilisée par l’arrivée de nouveaux entrants : les compagnies régionales et charters. Elles entreprennent alors de rechercher de nouveaux partenaires pour assurer les moyens de leur autofinancement et pérenniser leur position dominante sous une forme renégociée. Cette première étape vers la construction d’un intérêt propre met en cause leur mission de service public : l’obligation qui leur est faite d’assurer la desserte de lignes structurellement déficitaires doit être compensée par une situation de monopole sur les lignes intérieures les plus rentables. En France, l’État conserve un rôle déterminant dans la structuration de ce secteur d’action publique organisé pour assurer la compétitivité et le développement d’Air France, mais selon des modalités qui ne sont pas définies avec Air France. En RFA, la Lufthansa rompt l’alliance qui la liait au Ministère fédéral des transports, contraignant ainsi ce dernier à se restreindre à un rôle de médiateur entre les acteurs du transport aérien national et du transport aérien régional. La Lufthansa s’appuie au contraire sur le Ministère fédéral des finances pour dénoncer avec succès les politiques d’aides publiques des Länder au transport aérien régional et négocier les conditions de sa privatisation. Cette évolution ouvre une période de déclin de la politique fédérale du transport aérien.
14Suite aux changements amorcés en 1973, le rôle moteur des aéroports d’envergure internationale pour le développement des économies nationales est réaffirmé par les autorités publiques nationales. Dans ce contexte, ces infrastructures sont dotées de programmes d’investissements publics considérables pour accélérer la re-concentration des réseaux aériens des compagnies aériennes nationales. À cette occasion, les gestionnaires d’infrastructure s’imposent comme des acteurs à part entière des politiques nationales du transport aérien, et amorcent à leur tour la constitution d’alliances stratégiques pour assurer la compétitivité internationale et européenne des infrastructures dont ils ont la charge.
La contestation de la logique de centralisation des systèmes aéroportuaires : l’exemple des coûts liés à la protection contre le bruit des avions
15L’autonomisation des compagnies aériennes nationales face à leurs tutelles politiques et administratives conduit ainsi au recentrage des politiques nationales du transport aérien sur leur dimension sectorielle tandis que leur dimension territoriale est externalisée. Cette évolution ouvre de nouvelles incertitudes quant à l’imputabilité des coûts politiques et financiers des impacts territoriaux du transport aérien, et notamment de la protection contre le bruit des avions. De manière à prévenir l’adoption de freins au développement des aéroports et à faciliter la prise en compte des avancées technologiques, les acteurs du transport aérien avaient procédé à la définition du problème « bruit des avions » sur une base technique et sectorielle18. Dans ce contexte, le dispositif de protection contre le bruit des avions était principalement constitué de mesures résultant de la transposition en droit interne des normes et des règles en vigueur au niveau international19.
16En revanche, les modalités de leur opérationnalisation, et plus particulièrement le statut juridique et les questions liées à au financement de ces dispositifs de protection contre le bruit des avions, dépendent au niveau national de l’autonomie du secteur de l’aviation civile et du rapport de force intra-sectoriel entre les acteurs nationaux du transport aérien. L’approche législative privilégiée en RFA avec la Loi fédérale sur la protection contre le bruit des avions (1971) canalise les critiques émises au sein de la classe politique fédérale, au sein des partis politiques et parmi les parlementaires. Elle permet d’éviter que ces acteurs politiques ne s’engagent aux côtés des opposants. L’approche administrative privilégiée en France permet le maintien de négociations au cas par cas et l’internalisation du traitement de cet enjeu. Du point de vue de la question du bruit des avions et de la protection des populations riveraines, chacune de ces approches s’avère insatisfaisante : elle crée un vide juridique en France et installe le cadre juridique dans un état d’obsolescence chronique en RFA.
17Du point de vue de l’imputabilité des responsabilités financières, juridiques et politiques du bruit des avions, chacune de ces approches nourrit le contentieux entre les acteurs nationaux du transport aérien. Les compagnies aériennes nationales portent en effet la plus grande partie des coûts associés au dispositif de protection contre le bruit (renouvellement de la flotte, prélèvement de taxes sur les passagers, et la responsabilité juridique liée aux dommages physiques et matériels causés par les avions). En revanche, elles dénoncent les modalités de mise en œuvre des restrictions à l’urbanisme aux abords des aéroports et d’attribution des fonds d’aide à l’insonorisation par les gestionnaires d’aéroport et les administrations sectorielles du transport aérien. Ce sujet de contentieux intra- sectoriel a d’importantes répercussions sur l’adaptation des systèmes nationaux de protection contre le bruit des avions. Il bloque toute velléité de remise en cause du statu quo défini à la fin des années 1960, sans que les dispositifs de résolution des conflits intra-sectoriels ne permettent l’émergence de solutions internes.
18La diffusion de formes de régulation par le marché dans le secteur de l’aviation civile en France et en RFA contribue tout d’abord à renforcer l’autonomie de ce secteur d’action publique sur les choix politiques nationaux liés au développement du transport aérien. La transformation des modalités d’intervention de l’État, qui résulte de ce processus, est en effet influencée par l’action stratégique des acteurs sectoriels, leur capacité à définir et représenter un intérêt sectoriel distinct de celui des autorités publiques nationales et leur capacité à justifier l’externalisation des objectifs qui leur avaient été assignés en matière d’aménagement du territoire. Ceci se traduit par l’émergence d’une logique d’externalisation des coûts liés à la dimension territoriale du transport aérien, comme le montre l’exemple du dispositif de protection contre le bruit des avions. Ceci alimente la contestation des arrangements institutionnels internes aux secteurs de l’aviation civile par les compagnies aériennes et des gestionnaires d’infrastructures par ailleurs encouragés à développer les voies de leur autonomie financières. Grâce aux opportunités offertes par la diffusion de formes de régulation par le marché, ces acteurs procèdent à la redéfinition des règles du jeu, contribuant indirectement à la remise en cause des frontières de ce secteur d’action publique.
Le rôle des conflits aéroportuaires dans la recomposition des arrangements institutionnels intra-sectoriels (1991-2005)
19La remise en cause des règles du jeu intra-sectorielles et des frontières du secteur de l’aviation civile en France et en Allemagne fragilise les cadres de légitimation des choix politiques nationaux sur les systèmes aéroportuaires nationaux et contribue au développement de conflits politiques et sociaux majeurs dans le cadre de la reprise d’une politique aéroportuaire active en France et en Allemagne au début des années 1990. La capacité d’action collective des acteurs nationaux du transport aérien lors de la production de solutions au problème posé par le développement de la capacité aéroportuaire nationale est fragilisée en partie par les phénomènes identifiés au cours des paragraphes précédents. À ceux-ci s’ajoutent les effets liés, d’une part, à la mise en œuvre de la politique européenne du transport aérien et à l’introduction des règles de la concurrence dans ce secteur d’activités et, d’autre part, à la réforme de l’organisation territoriale des États français (décentralisation) et allemand (réforme du fédéralisme).
20L’accélération du rythme de diffusion des règles de la concurrence dans le secteur de l’aviation civile contribue en effet à l’exacerbation des dynamiques de fragmentation préalablement décrites, et notamment de la logique d’externalisation développée par les compagnies aériennes et par les gestionnaires d’infrastructure. La réforme de l’organisation territoriale des États français et allemand offre des opportunités accrues aux acteurs territorialisés pour contester la centralisation des systèmes aéroportuaires nationaux. Dans ce contexte, la résolution des conflits autour de l’extension des aéroports Paris-Charles de Gaulle et Berlin-Schönefeld contribue à l’émergence de mécanismes originaux d’intégration des intérêts au sein du secteur de l’aviation civile.
La fragilisation d’une forme de mise à l’agenda de type « corporatiste silencieuse »
21La reprise d’une politique de planification aéroportuaire repose principalement sur le rôle central de l’État et des acteurs publics, et sur la mobilisation de considérations techniques et commerciales. Parmi celles-ci, la mise en place de pôles d’interconnexion centrale, ou structures dites Hubs and spokes, par les compagnies aériennes nationales dans le cadre de leurs plans de restructuration, expliquent que celles-ci privilégient les solutions permettant de maintenir la centralisation des systèmes aéroportuaires nationaux. Dans les deux cas étudiés, ce principe de centralisation ne vise pas à bloquer le développement d’aéroports secondaires, mais à garantir la situation dominante des compagnies aériennes nationales dans les aéroports d’envergure internationale au nom de l’intérêt national – une aspiration considérée comme légitime par la réglementation européenne sur l’attribution des créneaux aériens dans les aéroports européens20. Ceci explique qu’Air France et la Lufthansa soutiennent aussi en parallèle le développement des aéroports Lyon-St Exupéry et de Munich.
22L’initiative de la relance d’une politique de planification aéroportuaire active revient par ailleurs aux acteurs dont le rôle avait été identifié comme moteur au cours des paragraphes précédents : la Lufthansa en Allemagne et ADP en France. La Lufthansa propose ainsi la construction d’un nouvel aéroport dans la Région Berlin – Brandebourg, dans une zone peu habitée et lui garantissant une position stratégique pour s’assurer d’importantes parts de marché dans le trafic aérien des pays d’Europe centrale et orientale. Ce choix permet en outre de prévenir la saturation de l’aéroport de Francfort et de doter l’Allemagne d’une infrastructure compétitive à long terme. En France, les réflexions sur l’extension du système aéroportuaire national sont pilotées par ADP, avec le soutien d’Air France, et consistent à finaliser le projet initial des concepteurs de l’aéroport Paris – Charles de Gaulle plutôt que soutenir le développement d’aéroports secondaires.
La logique d’externalisation des coûts liés à la dimension territoriale du transport aérien : une contrainte à l’action collective sectorielle
23Les choix liés aux modalités d’opérationnalisation de ces projets d’extension aéroportuaire donnent lieu à une situation de blocage politique et institutionnel. En Allemagne, la Lufthansa est contrainte de procéder à l’enrôlement d’acteurs externes au secteur de l’aviation civile très en amont du processus décisionnel pour légitimer la solution préconisée. Ceci s’explique à la fois par la rupture de l’alliance qui la liait au Ministère fédéral des transports, qui contribue à limiter sa capacité d’accès privilégié et d’action directe auprès du gouvernement fédéral, par la dispersion des sources d’expertise et des activités liées au développement du transport aérien du fait des processus de privatisation en cours dans ce secteur, et enfin par la situation propre au gestionnaire des aéroports berlinois, qui ne dispose ni des ressources financières ni de l’expertise suffisante pour piloter le projet de construction d’un nouvel aéroport d’envergure internationale. Pour pallier ces contraintes, les responsables politiques des échelons de gouvernement concernés – l’État fédéral, les gouvernements des Länder de Berlin et du Brandebourg – sont enrôlés dans l’élaboration du projet très en amont du processus décisionnel. Cette initiative met en concurrence les intérêts sectoriels avec des intérêts politiques. Elle ouvre ainsi la voie à la redéfinition du problème posé par la saturation de la capacité du système aéroportuaire national ; d’autre part, le projet est soumis au principe d’un consensus politique préalable entre ces trois échelons de gouvernement sur les modalités de son opérationnalisation.
24Le contexte politique et institutionnel propre à la Région Berlin – Brandenburg explique aussi que ces échelons de gouvernement n’aient pas été en mesure de surmonter leurs désaccords pour saisir l’opportunité offerte par la Lufthansa. Le choix prononcé en 1996 prévoit ainsi l’extension de l’aéroport Berlin – Schönefeld, et non la construction d’un nouvel aéroport. Ce choix politique ne s’inscrit pas dans une dimension sectorielle motivée par des critères économiques et techniques, mais dans une dimension territoriale motivée par des critères politiques, d’où le retrait de la Lufthansa et la reprise des négociations avec le gestionnaire de l’aéroport de Francfort en vue de l’extension de cette infrastructure. Les procédures de consultation introduites pour construire a posteriori la légitimité de ce choix politique ne permettent pas d’associer les communes riveraines à l’élaboration du projet d’extension, qui optent pour une stratégie de contestation qui se manifeste par le dépôt systématique de recours en justice contre tous les documents d’urbanisme visant à constituer l’empreinte aéroportuaire. Dans ce contexte, aucune solution politique au conflit n’émerge et la décision publique est externalisée vers le juge administratif.
25En France, l’enrôlement d’acteurs externes au secteur de l’aviation civile n’intervient que très en aval du processus décisionnel, dans la mesure où les intérêts politiques du gouvernement français et les intérêts sectoriels des acteurs nationaux du transport aérien convergent autour de la solution préconisée par ADP. La réalisation du projet d’extension de l’aéroport Paris – Charles de Gaulle nécessite néanmoins l’acquisition de terrains supplémentaires, et de ce fait, l’ouverture, en préalable à l’enquête publique, d’une procédure de consultation des municipalités concernées par l’extension des zones soumises aux restrictions à l’urbanisme. L’expression d’un avis négatif couplé avec la proximité des élections législatives de 1993 conduit les pouvoirs publics nationaux à bloquer le processus décisionnel pour introduire des dispositifs de consultation ad hoc qui élargissent les critères de participation et reposent sur des procédures clairement énoncées. La stratégie d’implication adoptée par une majorité de communes riveraines et par ADP accélère l’émergence d’une solution politique au conflit.
La stabilisation des arrangements institutionnels intra-sectoriels autour d’un rapport au territoire renégocié
26L’analyse des effets à long terme de ces deux conflits sur les politiques nationales du transport aérien montre que ceux-ci ont constitué une opportunité pour les acteurs nationaux du transport aérien de bloquer les tentatives de mise en politique des questions aériennes sur une base non-sectorielle et de finaliser le processus d’internalisation du traitement des questions liées aux impacts territoriaux du transport aérien. En Allemagne, la construction du lien entre le conflit autour de l’extension de l’aéroport Berlin – Schönefeld et la défense des intérêts sectoriels est opéré par la Lufthansa. Son argumentation en faveur de la refonte de la politique fédérale du transport aérien comporte une réinterprétation du rôle de l’État et des modalités de son intervention à l’aune des transformations survenues depuis le début des années 1980. Plus concrètement, le soutien aux acteurs non-étatiques du transport aérien passe par le développement d’infrastructures aéroportuaires compétitives à l’échelle internationale et européenne. Cet objectif implique de leur point de vue la refonte des règles et des procédures qui encadrent la planification et la gestion des aéroports : relance des investissements publics, rationalisation des aides publiques accordées au développement des aéroports secondaires, instauration de dispositifs favorisant l’émergence de solutions politiques aux conflits et limitant les velléités d’externalisation de la décision publique vers le juge.
27En France, la recomposition des arrangements institutionnels intra-sectoriels résulte de la redéfinition des relations entre ADP et sa tutelle administrative, la DGAC. Pour toute une série de dossiers (attribution des créneaux aériens, sécurité et navigation aérienne, etc.), l’intérêt partagé entre ces deux acteurs demeure. En faisant le choix de renouer avec une logique de centralisation, le gestionnaire d’infrastructures ne conteste pas la vocation de la DGAC à représenter l’intérêt national lors des négociations menées aux niveaux national, européen et international. En revanche, en ce qui concerne les questions environnementales, la relation entre ces deux acteurs reste de nature concurrentielle et soumise à une logique d’externalisation. La stratégie d’ADP a en effet consisté à imputer la responsabilité politique de l’échec des négociations sur la lutte contre le bruit des avions à la DGAC et la responsabilité financière des mesures de protection contre le bruit à Air France. La capacité du gestionnaire d’aéroports à combiner logique de centralisation, en s’abritant derrière sa tutelle pour bénéficier de cadres de légitimation basés sur l’intérêt général, et logique d’externalisation, pour revendiquer son autonomie d’action dans les relations avec les territoires environnants, explique qu’il ait été qualifié ici d’acteur moteur de la recomposition du secteur de l’aviation civile en France. De ce point de vue, l’ouverture du capital d’ADP en juin 2006 institutionnalise le rééquilibrage du rapport de force entre le gestionnaire d’infrastructure et sa tutelle. En revanche, la refonte en cours du Schéma directeur d’aménagement de la Région Ile-de-France montre la permanence de zones d’incertitude autour des frontières du secteur public qui bénéficient à ADP dans les discussions menées avec les collectivités territoriales.
Conclusion
28À partir d’une analyse des conflits survenus dans le secteur de l’aviation civile au sujet du développement des systèmes aéroportuaires nationaux, une forme de recomposition des modes de régulation propres à ce secteur en France et en Allemagne a été identifiée. Elle repose sur la combinaison entre une logique de centralisation des structures décisionnelles entre les mains des acteurs nationaux du transport aérien, et une logique d’externalisation des formes de la décision publique vers des acteurs non-sectoriels. L’analyse de ces conflits sur la longue durée et dans une perspective comparée permet en outre d’identifier le rôle moteur de deux acteurs, la Lufthansa et ADP, dont l’autonomisation progressive a résulté de leur capacité à redéfinir les règles du jeu intra-sectorielles grâce aux opportunités offertes par les modes de régulation par le marché. Enfin, l’entrée par les conflits aéroportuaires permet d’identifier le rôle structurant du principe de centralisation du système aéroportuaire national sur l’évolution des relations intra-sectorielles et sur sa marge de manœuvre face à de multiples tentatives de contrôle externe. Le cadre d’analyse développé dans ce chapitre permet de dépasser les limites d’une approche centrée sur le changement de politiques publiques pour s’interroger sur les mécanismes à l’œuvre dans le processus de recomposition de l’action publique dans les États européens.
Notes de bas de page
1 Hayward J. (ed.), Industrial enterprise and European integration, Oxford, Oxford University Press, 1995, p. 5.
2 Une version antérieure de ce chapitre a été présentée du xvie Colloque de la Revue Politique et Management Public, Florence 16-17 mars 2007. Dans un souci de clarté, l’analyse est centrée sur la politique ouest-allemande (République fédérale d’Allemagne ou RFA) du transport aérien pour toute la période précédant la réunification allemande.
3 Les données présentées ici sont issues d’un travail de doctorat : Halpern C., La décision publique entre intérêt général et intérêts territorialisés : les conflits autour de l’extension des aéroports Paris – Charles de Gaulle et Berlin – Schönefeld, Thèse de doctorat, IEP de Paris, Paris, 2006.
4 Sur les différents types de changements de l’action publique, voir Fontaine J., Hassenteufel P., (dir.), To change or not to change ? Les changements de l’action publique à l’épreuve du terrain, Rennes, Presses Universitaires de Rennes, 2002.
5 Lehmbruch G., « Zwischen Institutionentransfer und Eigendynamik : sektorale Transformationspfade und ihre Bestimmungsgründe », in Czada R., Lehmbruch G. (Hg.), Transformationspfade in Ostdeutschland, Frankfurt a/Main, Campus, 2001, p. 24-31.
6 Sur la politique étrangère du Gouvernement Adenauer entre 1949 et 1955, voir Glässner G. -J., Demokratie und Politik in Deutschland, Opladen, Leske + Budrich, 1999, p. 256-268 ; sur le cas spécifique de l’aviation civile, voir Reul G., Planung und Gründung der Deutschen Lufthansa AG von 1949 bis 1955, Köln, Botermann & Botermann Verlag, 1995 ; Seifert K. -D., Der deutsche Luftverkehr (1955-2000), Bonn, Bernard & Graefe Verlag, 2001.
7 Weisz J. -D., « Aux fondements du modèle économique allemand », in Le Gloannec A. -M. (dir.), l’État en Allemagne, Paris, Presses de Sciences Po, 2001, p. 185-211.
8 Grande E., « De l’État prestataire à l’État régulateur : le nouveau rôle de l’État dans le secteur allemand des télécommunications », in Le Gloannec A. -M. (dir.), op. cit., p. 215.
9 Muller, P., Airbus, l’ambition européenne, Paris, Commissariat Général au Plan & L’Harmattan, 1989.
10 Thoenig J. -C., L’ère des technocrates, Paris, L’Harmattan, 1987, p. 15.
11 Rudzio W., Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, 6. Auf., Opladen, Leske + Budrich, 2003, p. 518-519.
12 Reul G., op. cit.
13 La RFA ne recouvre le droit de développer des activités aéronautiques civiles de façon autonome qu’en 1955. Jusque-là, le transport aérien se développe sous le contrôle des puissances alliées, avec le soutien des Länder.
14 Esser J., « Germany : Challenges to the old policy style », in Hayward J. (ed.), op. cit. p. 48-75 ; Grande E., op. cit.
15 Feldman E. J., Concorde and dissent, NY, Cambridge University Press, 1985.
16 Merlin P., Le transport aérien, Paris, PUF, 2002.
17 Jobert B. (dir.), Le tournant néo-libéral en Europe, Paris, L’Harmattan, 1994, p. 233-271.
18 Barraqué B., « Bruit des aéronefs : formule mathématique ou forum hybride ? », Espaces et sociétés, n° 115, 2003, p. 79-104.
19 Mesures de réduction du bruit à la source, mesures préventives, comme l’éloignement des nouveaux aéroports des centres-villes, et mesures de réparation, comme les restrictions à l’urbanisme et l’insonorisation du bâti.
20 Espérou R., Subrémon A., La politique communautaire de transport aérien, Paris, PUF, 1997.
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Le choix rationnel en science politique
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