10. L’action publique modélisée par les « trois I »?1
p. 229-255
Texte intégral
1Ce papier est une réponse à l’invitation faite par les coordinateurs de cet ouvrage à revenir sur le modèle « des trois I » tel que Bruno Palier et moi-même avons pu le présenter dans un article de la Revue française de science politique paru en 20052. Dans cette contribution à un numéro spécial consacré aux approches et aux pratiques actuellement utilisées au sein de l’analyse des politiques publiques, nous défendions en effet l’idée que l’étude des formes et des dynamiques de l’action publique contemporaine gagnerait sans doute à combiner des approches souvent présentées comme antinomiques, centrées respectivement sur les intérêts des acteurs mobilisés, sur les dynamiques institutionnelles propres à toute politique publique et sur l’influence des représentations et croyances sociales dominantes dans la définition des problèmes et des solutions légitimes. À titre d’exemple, mais nous y reviendrons, dans nos propres travaux sur les politiques monétaires au sein de l’Union Européenne (UE), il paraissait intéressant et pertinent d’intégrer tout à la fois les stratégies des acteurs concernés (États-membres, institutions communautaires principalement), les dynamiques institutionnelles (expériences antérieures du Serpent Monétaire Européen, règles de la prise de décision au sein de l’UE) et les représentations dominantes du rôle de l’État (insistance sur l’autonomie des banques centrales, conviction dans le bien-fondé de l’orthodoxie monétaire) pour mieux comprendre la genèse de l’euro comme les réformes induites par le traité de Maastricht pour les États-membres3.
2La problématique initiale de la journée d’études à l’origine du présent ouvrage visait donc à mettre le modèle en perspective, en le confrontant notamment aux approches plus ou moins directement associées au choix rationnel. Cette thématique reste présente dans le papier sous sa forme actuelle, mais elle a été ici dépassée et amendée par la volonté de revenir en amont sur certains éléments de cadrage du modèle et, en aval, par les résultats de recherche que cette perspective analytique a pu générer depuis. Avant d’en venir à ces aspects, il est cependant sans doute utile de (re-) préciser certains éléments qui ont parfois été un peu passés sous silence dans certaines discussions soulevées par le papier autour de deux séries de remarques : loin d’être original (ce qui aurait pu constituer une remarque critique), le modèle s’appuie sur des traditions, perspectives et variables assez classiques ; il ne s’agit pas d’un modèle au sens strict où l’on pourrait en attendre une quelconque modélisation (bien que cet aboutissement possible ne soit ni négligé, ni impossible), mais bien plutôt dans l’immédiat une démarche de recherche qui a une vertu descriptive avant même d’avoir toute ambition analytique.
3En premier lieu, Bruno Palier et moi-même ne considérons pas avoir fait œuvre particulièrement originale, ni ne nous posons en « découvreurs » du modèle des trois I. Au-delà des formalisations plus ou moins directes et explicites que l’on peut trouver de la démarche4, ce modèle reste en effet selon nous fondamentalement attaché à la mobilisation d’entrées analytiques, voire de variables, traditionnelles en sociologie et en science politique. Au sein de la science politique, la distinction canonique souvent faite entre l’explication par les agents, qui repose plus ou moins explicitement sur l’individualisme méthodologique et sur la notion de rationalité, et l’explication par la structure, plus directement liée à des perspectives holistes et constructivistes, a souvent été déclinée comme une tension entre les intérêts et les idées5. Parler de dynamiques d’intérêt, c’est ainsi reprendre (et donc admettre certains des postulats et des hypothèses) du choix rationnel et de la sociologie de l’intérêt. Cela suppose de considérer les acteurs sociaux comme des agents dotés d’une rationalité limitée, non seulement en raison des limites propres à la rationalité (problèmes de cognition et d’articulation des préférences), mais également parce que l’intérêt ne saurait être constitué en déterminant univoque des interactions sociales et des mécanismes de décision qui caractérisent toute politique publique. Symétriquement, s’appuyer sur des hypothèses plus directement inspirées par une perspective constructiviste, c’est poser le fait que la réalité sociale, et en particulier l’action publique, est construite par les individus et les groupes sociaux qui confèrent ainsi un sens à leurs actions et à leurs interactions. Ces deux ensembles et/ou postures théoriques ont souvent été posées comme des perspectives irréconciliables (cf. en illustration la discussion que fait Andrew Moravcsik des théories constructivistes appliquées à l’intégration européenne6). Pourtant, depuis longtemps et sous des formes diverses, la volonté d’articuler les agents et la structure, les intérêts et les idées (et je rappelle à toutes fins utiles qu’il ne s’agit pas d’une réduction implicite ou d’une homologie de principe…), est présentée comme une démarche pertinente et utile pour penser l’évolution des sociétés contemporaines. Sans faire une liste exhaustive, on pourrait citer ici des auteurs comme Giddens ou Sewell, qui ont précisément tenté de dépasser la dichotomie simple entre l’agent et la structure, pour penser les processus sociaux de façon dynamique comme des mécanismes de structuration réciproque ou de coproduction des agents et de la structure. Cette « troisième voie » académique, qui préfigure et détermine tout à la fois la « troisième voie » politique, est donc bien une tentative théorique alternative fondée sur une ontologie particulière, qui voit les individus comme des êtres partiellement rationnels agissant dans un environnement complexe qui les détermine autant qu’il est déterminé par eux7. Autre illustration possible, mais de façon sans doute moins explicite et moins systématique, la sociologie de la traduction développée par Callon et Latour8, où les processus observés sont constamment vus comme le fruit de tensions essentielles entre des intérêts et des identités en interaction.
4La spécificité de la science politique et de l’analyse des politiques publiques nécessite cependant d’intégrer une troisième dimension à l’analyse, qui puisse prendre en compte l’originalité du champ observé. Comme l’ont montré avec force March et Olsen9, en initiant le courant néo-institutionnaliste, l’analyse des processus politiques ne peut méconnaître la dimension institutionnelle. L’espace politique, quelle que soit la définition qu’on lui donne, est en effet un champ saturé d’institutions et de règles formelles et informelles, qui « s’intercalent » entre l’agent et la structure. Variable médiane plus que médiatrice, la notion d’institution offre ainsi la possibilité de poser et de penser l’originalité du champ politique, sous différentes déclinaisons, comme en atteste la variété souvent posée des néo-institutionnalismes10. Plus qu’une perspective alternative, elle est ainsi posée dès le début comme un moyen de penser de manière plus fine les processus socio-politiques, en voyant par exemple dans le néo-institutionnalisme du choix rationnel, comment les institutions sont créées le plus souvent par l’effet d’intérêts dominants et comment elles deviennent à la fois des ressources et des contraintes pour les individus et organisations concernés11. De manière encore plus explicite, plusieurs auteurs, en particulier Peter Hall, insistent sur l’appauvrissement que constitueraient des perspectives séparées et appellent à penser les relations entre les intérêts, les institutions et les idées comme un moyen de mieux appréhender le social12. Poser le modèle des « trois I » ne signifie donc pas identifier de nouvelles variables ou faire preuve d’une invraisemblable originalité, mais consiste bien à s’insérer et tenter de dépasser certaines controverses qui parcourent depuis de nombreuses années la sociologie, la science politique et l’analyse des politiques publiques, tout en s’appuyant sur des travaux qui, de façon inégalement explicite, tentent aussi de procéder à un certain degré d’articulation et d’agrégation.
5En second lieu, et si je voulais être schématique, je dirais que ce modèle n’en est pas un, au sens où il ne repose pas (encore) sur une modélisation abstraite, qui ouvrirait à la formulation d’hypothèses cohérentes, qu’il faudrait ensuite tester, amender et invalider. Il s’agit bien plutôt d’instituer une forme de protocole ou de démarche de recherche, qui puisse utiliser « les trois I » comme un moyen de mieux identifier les problématiques centrales d’un sujet et de faire de ces constats préalables le support des analyses plus théoriques attachées à la rationalité des agents, à l’autonomie toujours discutable des dynamiques institutionnelles et aux poids des croyances et des représentations socialement partagées dans l’explication des conduites et des pratiques identifiées dans toute action publique. Comme j’aurais l’occasion de le dire plus loin, il ne s’agit donc pas, jamais, de mixer les éléments de façon aléatoire et incohérente, mais bien de poser l’idée qu’aucune des perspectives classiques n’est à elle seule explicative, que les dynamiques sociales sont plus complexes que de simples calculs « coûts-bénéfices » et que la meilleure façon, à ce jour et dans cette sous-discipline qu’est l’analyse des politiques publiques, de comprendre l’action de l’État et des acteurs publics et privés concernés, est sans doute de penser les combinaisons entre logiques rationnelles, institutionnelles et normatives13.
6Par rapport au papier initial déjà cité, la présente contribution s’appuiera sur deux éléments : d’abord remettre en perspective le « modèle des trois I » par rapport à nos travaux antérieurs, aux questions posées par nos terrains, notamment pour l’analyse du changement de l’action publique, et à l’égard des trois néo-institutionnalismes, qui forment l’une des bases du modèle ; tenter ensuite de prolonger l’article dans plusieurs directions, tout à la fois pour répondre à certaines remarques formulées à l’égard du modèle et pour donner des éléments sur les pistes de recherche principales sur lesquelles nous travaillons actuellement ensemble ou séparément.
Sur la genèse du modèle
7Encore une fois, et au risque d’être répétitif, ce que l’on appelle ordinairement le « modèle des trois I » ne constitue pas une proposition théorique originale, mais repose plus volontiers sur le souci de combiner des approches et des notions parfois vues comme excessivement opposées, alors qu’elles nous semblent permettre, par l’articulation proposée, une démarche plus compréhensive des phénomènes étudiés. Et de ce point de vue, il est sans doute utile de rappeler que l’origine de cet article vient pour l’essentiel des insatisfactions ressenties à l’égard des approches séparées, d’un positionnement théorique principalement lié aux trois néo-institutionnalismes et, enfin, d’une focalisation de nos travaux sur la question du changement de l’action publique. Ce qui conduit à une utile précision supplémentaire : nous ne pensons pas que ce « modèle » soit testable, généralisable et falsifiable au sens poppérien ; nous estimons par contre qu’il constitue un outil utile pour analyser des objets politiques, particulièrement lorsqu’il s’agit d’opérer une analyse sociologique des changements contemporains de l’action publique.
Pourquoi ce modèle ?
8Notre volonté de développer communément une analyse focalisée sur les intérêts, les institutions et les idées ressort tout d’abord de nos propres travaux de recherche et des insatisfactions ressenties en mobilisant certaines des notions les plus couramment utilisées dans l’analyse des politiques publiques. Si nos terrains sont évidemment différents (politiques sociales pour Bruno Palier ; politiques culturelles et politiques monétaires pour ce qui me concerne), un certain nombre de problématiques de recherche et de notions analogues ont été interrogées et testées dans nos travaux respectifs. La question plus précise du changement de l’action publique sera abordée plus loin, mais nous voudrions insister ici sur le fait que les analyses initialement construites autour de la notion de référentiel ont été ensuite amendées en tentant d’y associer le poids des dynamiques institutionnelles et des intérêts.
9Tout en n’ayant jamais considéré ces travaux comme relevant d’une quelconque doxa, il est clair cependant que nos premières recherches ont été fortement influencées par la notion de référentiel développée ensemble et séparément par Bruno Jobert et Pierre Muller à partir de leur ouvrage L’État en action14. Sans y revenir en détail, cette notion postule que les politiques publiques peuvent être vues par le prisme de trois notions intimement liées : elles sont toutes peu ou prou associées à un référentiel d’action publique, ensemble cohérent de valeurs, de principes d’action et d’images qui condensent la réalité sociale sous une forme particulière qui fait sens pour les acteurs concernés (Airbus ou l’avion fait pour les compagnies aériennes et non plus seulement comme performance technologique particulière) ; ce référentiel est lié à la façon dont un secteur particulier gère sa « relation » à un ensemble plus vaste, ce qui prend la forme d’un « rapport global-sectoriel », le RGS (la plupart des secteurs d’action publique déclinent de façon spécifique le référentiel de marché, ensemble de valeurs dominantes dans les sociétés occidentales contemporaines) ; ce référentiel est initié et porté par des médiateurs, soit des acteurs qui font un diagnostic cohérent avec le RGS et en tirent des conséquences pour leur propre secteur, ce qui leur confère un pouvoir dans la gestion et dans la légitimation des politiques publiques (les jeunes agriculteurs des années 1960 sont les porteurs de l’idée de modernisation de la société française dans le secteur agricole et sont donc intimement associés aux réformes entreprises à partir des années 1960).
10L’objet de ce papier n’est pas de discuter de façon générale ou abstraite des mérites de cette notion par rapport à d’autres qui lui sont proches15, mais bien plutôt de préciser en quoi les limites de ces notions pour nos propres travaux ont constitué l’un des « inputs » du « modèle des trois I ». Dans le cas de nos recherches sur les politiques du livre, la notion de référentiel parut dans un premier temps effectivement pertinente. L’analyse des évolutions du secteur et de l’action régulatrice de l’État montrait en effet que les diagnostics portés constamment par certains acteurs, essentiellement les éditeurs « littéraires » rassemblés autour de Lindon, pouvaient se figurer comme des médiateurs porteurs d’une vision particulière de la chaîne du livre et du rôle de l’État autour de l’idée que « le livre n’est pas un produit comme les autres ». Avec ce diagnostic général, les acteurs concernés estimaient en effet que le caractère industriel et marchand de l’édition devait être amendé par le fait que le livre est un objet culturel autant qu’un produit de consommation, ce qui légitimait à leurs yeux l’intervention régulatrice de l’État, notamment en termes de fixation d’un prix unique pour le livre16. On pouvait alors parfaitement considérer qu’il s’agissait là d’un référentiel dominant de l’action publique à partir des années 1980, qui reflétait un rapport global-sectoriel particulier au secteur du livre, et qui avait été généré et formulé principalement par les éditeurs les plus littéraires, fortement mobilisés à partir des années 1970.
11Plusieurs problèmes empiriques posés par la recherche invitaient cependant à compléter, amender, voire abandonner cette notion, qui paraissait ne permettre d’analyser qu’une partie des processus étudiés. L’étude montrait par exemple qu’aucun accord véritable n’existait avant 1981 entre les acteurs concernés sur l’amplitude comme sur la direction à donner aux politiques du livre. Comment expliquer l’absence de « médiateurs » dans cette période initiale et comment analyser le mouvement d’agrégation des années 1970, qui permit de multiplier les actions collectives et de formuler des revendications auprès des pouvoirs publics ? Par ailleurs, le contenu même des diagnostics formulés comme la nature des alliances constituées paraissait tout sauf stable sur la durée. Dès lors, pourquoi un référentiel pourrait-il peiner à s’imposer voire disparaître peu à peu, délégitimé au profit d’autres représentations et d’autres prescriptions partagées par les acteurs concernés ? D’une manière générale, et c’était un élément également déjà fortement présent dans les travaux de Bruno Palier, il apparaissait nécessaire de poser le caractère non exclusif des paradigmes ou des référentiels identifiés et de réintroduire du « conflit » dans l’analyse, plutôt que de postuler l’existence d’un consensus ou d’un relatif unanimisme17.
12Les premiers ajustements qui en résultèrent, furent d’abord liés à la mobilisation de notions voisines de celle de référentiel, mais offrant des clefs interprétatives différentes et complémentaires. Ainsi, la notion de « coalition de cause » définie par les travaux de Paul Sabatier, en postulant l’existence de désaccords normatifs et d’acteurs agrégés en plusieurs coalitions concurrentes, permettait de réintégrer les conflits existants au sein du secteur18. Plus fondamentalement, pour cette recherche particulière, la notion de paradigme empruntée à Thomas Kuhn19 et déclinée dans l’analyse des politiques publiques par Peter Hall et la notion de policy paradigm paraissait préférable à celle de référentiel, car elle incluait une analyse des conditions et des modalités de changement des politiques publiques en montrant que la crise des représentations attachées à une action publique (crise paradigmatique) était suivie par une phase de résorption et par une phase de normalisation, lorsqu’un nouveau paradigme devient dominant20.
13Par ailleurs, au-delà de ces ajustements « internes » à une approche cognitive et normative des politiques publiques, les limites d’hypothèses initialement centrées pour l’essentiel sur le poids des représentations et des croyances sur l’action publique nécessitèrent la prise en compte d’autres variables et d’autres approches complémentaires. Ce fut d’abord le cas des variables institutionnelles. L’idée centrale développée dans un premier temps, focalisée sur l’hypothèse d’un changement de paradigme comme principal vecteur de la dynamique évolutive des politiques publiques, butait en effet sur des constats empiriques invitant à en nuancer la portée. Les changements observés paraissaient moins substantiels et moins brutaux que ceux induits a priori par un changement de paradigme. Loin de produire en l’espèce une rupture franche dans les politiques de régulation du livre, les innovations suscitées par les choix effectués à partir de 1981 aboutirent plutôt à un infléchissement de l’action de l’État marqué par la création limitée de nouveaux dispositifs et par l’achèvement de projets souvent fort lointains (achèvement du projet de construction de bibliothèques centrales de prêt entamé dans l’après seconde guerre mondiale). Autrement dit, les ruptures cognitives et normatives repérées s’accompagnaient de processus de résistance institutionnelle et de dynamiques de sédimentation de dispositifs souvent élaborés antérieurement. Sous un angle analytique, le changement de paradigme n’était donc pas exempt de mécanismes de dépendance aux sentiers empruntés21 antérieurement à l’arrivée de Jack Lang au ministère et à l’adoption de la loi sur le prix unique du livre de 1981.
14De manière intéressante, ces constats rejoignaient ceux de Bruno Palier dans l’étude des dynamiques d’évolution de l’État-Providence, en particulier lorsqu’il constate avec Giuliano Bonoli22 que les processus de réforme s’apparentent à des « path-shifting process », soit des infléchissements de l’action entreprise qui tiennent tout autant compte de diagnostics et de solutions nouvellement formulés que de la permanence, même relative et contestée, de dispositifs de protection sociale souvent très anciens. Là encore, cette prise en compte des institutions dans leur rapport aux idées offre l’occasion d’une révision partielle des approches cognitives et normatives. Alors que dans le cas des politiques du livre, j’avais plutôt insisté sur les mécanismes de concurrence entre coalitions de cause différentes, Bruno Palier repérait plutôt une forme d’incomplétude ou d’ambiguïté des valeurs et des représentations identifiées comme pertinentes. Loin de constituer des ensembles explicitement et logiquement cohérents, les valeurs et les normes à l’origine des réformes étudiées se caractérisaient plutôt par différents niveaux de controverse : alors que les acteurs concernés sont parfois d’accord sur les diagnostics formulés (il faut réformer les retraites pour tenir compte du vieillissement démographique), ils peuvent différer voire s’opposer sur les outils qui paraissent les plus efficaces pour répondre à la situation problématique constatée (part variable du poids légitimement accordé aux retraites par capitalisation par rapport aux retraites par répartition)23. Les politiques publiques reposent ainsi souvent sur des « consensus ambigu » qui tiennent compte de la pluralité des idées, des dynamiques institutionnelles plus ou moins mécaniques et de la diversité des intérêts en jeu24.
15On le voit, les questions posées par les terrains et les notions sur lesquelles nous nous étions initialement appuyés, reposaient toutes peu ou prou sur l’idée d’une articulation entre institutions et idées. Les insatisfactions nées de l’approche initiale par les référentiels aboutirent ainsi dans un premier temps à des agencements quant au rôle propre des idées dans les processus de définition et d’évolution des politiques publiques à trois niveaux : pour montrer le caractère évolutif des matrices cognitives et normatives autour de l’idée de crise paradigmatique ; pour reconnaître la diversité des coalitions de cause présentes dans tout secteur d’action publique ; pour intégrer l’absence de cohérence logique des matrices étudiées avec l’idée de « consensus ambigu ». Dans un second temps, et pour mieux spécifier les processus étudiés, il nous parut nécessaire d’intégrer à l’analyse des variables institutionnelles pour montrer dans quelle mesure et avec quelle intensité les changements cognitifs et normatifs pouvaient être à l’origine de nouveaux dispositifs, les institutions se caractérisant par des dynamiques de résistance et de sédimentation susceptibles d’amender les premières conclusions. Ce déplacement lié à des questions de recherche précises était également, de manière inégalement explicite, associé à la volonté de croiser des thématiques et des hypothèses de recherche plutôt centrées en France sur le poids des représentations et des croyances sur l’action publique aux différentes déclinaisons du néo-institutionnalisme, qui se développèrent à partir de la fin des années 1980 au sein de la science politique américaine.
16Ces influences croisées expliquent en outre pourquoi nous avons choisi ensuite d’élargir la perspective au jeu des intérêts et aux travaux plus ou moins directement inspirés ou rattachés au choix rationnel. Là encore, le premier « input » est lié aux questions concrètement posées par nos recherches. D’un point de vue simplement empirique ou descriptif, il nous paraît en effet impossible d’étudier les politiques publiques sans prendre en compte d’une façon ou d’une autre les intérêts exprimés par les acteurs concernés, ainsi que les calculs et stratégies développés par ces mêmes acteurs. Pour ce qui concerne par exemple les politiques monétaires, les négociations entreprises dans le cadre du traité de Maastricht restent fondamentalement caractérisées par des jeux d’interaction, de collusion et de concurrence complexes entre les États-membres et les différentes institutions communautaires. Le contenu de l’accord final, comme la mise en œuvre entreprise par la suite, ne sont pas le simple reflet de l’accord normatif existant entre les principaux leaders européens, partageant ce que Kathleen McNamara a appelé un « monétarisme pragmatique25 » ; ils ne sont pas non plus le seul fruit d’un processus d’apprentissage ou de sédimentation institutionnelle lié à l’expérience réussie du Système Monétaire Europe (SME) ; ils sont aussi la conséquence de l’asymétrie des rapports de force existants entre États-membres, alors caractérisés par le poids important de l’Allemagne réunifiée.
17Par ailleurs, la volonté d’intégrer l’analyse des intérêts à la compréhension des politiques publiques tient aussi au poids relatif des modèles d’analyse inspirés par les théories du choix rationnel dans la science politique contemporaine, spécialement anglo-saxonne26. Sans aller non plus ici dans le détail, il nous paraissait essentiel de ne pas négliger les outils associés à cette tradition de recherche pour l’analyse des comportements socio-politiques, notamment lorsqu’il s’agit de comprendre les dynamiques décisionnelles ou les déterminants de l’action collective, autant de dimensions et d’éléments nécessaires à la compréhension des politiques publiques. Cela est d’autant plus vrai que, contrairement à ce qui est parfois énoncé, les approches cognitives et normatives ne nous paraissent pas en soi incompatibles avec des perspectives plus orientées sur l’hypothèse de la rationalité des acteurs, au sens où nombre de travaux partagent de façon souvent implicite l’idée que les acteurs individuels sont caractérisés par une rationalité limitée. Dans un cas, les limites de la rationalité sont liées au caractère incomplet des informations et des modalités d’appréhension des coûts et des bénéfices dans une situation de choix (cf. ici les travaux classiques de Simon et Lindblom sur les déterminants de la décision27). Dans l’autre cas, les limites à la rationalité pure sont liées à l’insertion des individus dans des cadres institutionnels complexes qui déterminent partiellement leur marge de manœuvre et/ou au poids de croyances sur les préférences des individus ou organisations considérées. Les préférences individuelles face à un choix médical sont par exemple partiellement déterminées par les croyances de l’individu concerné dans le bienfondé de la science et dans la perception relative qu’il a de la société ou du groupe dans lequel il vit. Dès lors, intégrer l’analyse des intérêts dans l’étude des politiques publiques, c’est admettre que les mécanismes de calculs, la définition des préférences individuelles et collectives et les processus d’alliances ou de concurrence sont nécessaires à l’analyse. Symétriquement, c’est poser que cette approche par les intérêts ne peut avoir le caractère exclusif que l’on trouve parfois dans les travaux anglo-saxons : comment considérer en effet que le modèle explicatif est valide, lorsque l’on range ce que l’on n’observe pas dans un « résidu », qui peut constituer l’essentiel de l’explication ? Par ailleurs, cette intégration d’une démarche inspirée des outils du choix rationnel s’accompagne de la conviction que la formalisation et la mathématisation développées comme seules méthodes pertinentes dans certains travaux ne rendent pas compte ni de la spécificité des sciences sociales28, ni de la complexité des objets étudiés.
Le lien aux trois néo-institutionnalismes
18Cette intégration progressive des trois séries de variables est évidemment liée aux différentes déclinaisons de ces perspectives de recherche déjà identifiées par Peter Hall et Rosemary Taylor au sein du néo-institutionnalisme. Dans un article qui fait toujours référence, même si d’autres formes de typologie ont été proposées29 et si la liste des néo-institutionnalismes n’est peut-être pas close (cf. les travaux de Vivien Schmidt qui revendiquent l’existence d’un discursive institutionalism30), Hall et Taylor ont montré en effet que les hypothèses initiales posées par March et Olsen ont connu par la suite différentes formes de déclinaisons en fonction des disciplines l’ayant mobilisé et de la définition de la notion d’institution proposée par chacun31. L’usage de la notion d’institution par les économistes, à l’origine ce que l’on qualifie de néo-institutionnalisme du choix rationnel par référence en particulier aux travaux de Douglass North32 a permis en particulier d’articuler les mécanismes institutionnels aux hypothèses centrées sur la rationalité en montrant par exemple que les agents avaient intérêt à créer des institutions pour faciliter leurs anticipations (informations stabilisées sur les dynamiques économiques et sur les autres agents) et pour permettre d’avoir des garanties dans la conduite de leurs différentes opérations. Ainsi, les ensembles institutionnels (comme les règles de propriété ou les dispositifs contractuels) sont-ils constitutifs de ressources et de contraintes pour les acteurs concernés, mais délimitent également leurs échanges, par exemple par le biais des credible commitments que cristallisent les règles formelles et informelles que sont les institutions. D’autres notions sont intéressantes ici pour les recherches de politiques publiques, en particulier le modèle principal-agent33, qui montre comment des dispositifs institutionnalisés encadrent ici les processus de délégation parfois repérables dans l’action publique, notamment pour ce qui concerne les banques centrales ou les agences.
19Parallèlement, en liaison avec la sociologie des organisations, des auteurs comme Powell et DiMaggio sont à l’origine d’un néo-institutionnalisme sociologique, qui va au contraire tenter d’articuler les institutions aux idées, aux croyances et aux représentations dominantes à un instant donné dans un sous-système de politique publique34. Dans ce cadre, l’une des notions les plus connues est celle d’isomorphisme institutionnel, qui permet d’analyser comment de nouveaux dispositifs sont mis en place par imitation ou par imprégnation de politiques ou de réformes entreprises dans d’autres contextes. On pourrait ainsi tenter de montrer comment la diffusion des fonds de pension comme modalité de financement et de gestion de systèmes de retraites constituent un ensemble de règles, de principes et d’instruments qui se sont progressivement diffusés sur la base de diagnostics convergents et de propositions communes élaborés par les organisations internationales dès les années 1980.
20Enfin, le néo-institutionnalisme historique35, prioritairement attaché à la science politique aux États-Unis, tend à avoir une position médiane, intégrant principalement le poids des intérêts et plus marginalement les dynamiques normatives dans des analyses qui valorisent surtout le temps long et les différentes formes de temporalité de l’espace politique pour la compréhension des politiques publiques36. La notion la plus connue ici, déjà citée à propos de nos travaux, est l’idée de path dependency, amendée et complétée depuis par les travaux de Thelen sur les différentes formes de changement institutionnel37.
21La référence aux trois néo-institutionnalismes dans ce que nous avons proposé avec le « modèle des trois I » est donc évidente38, assumée, mais également fondée sur la recherche d’une distinction et/ou de prolongements et/ou de dépassements par rapport aux travaux qui se réclament de cette approche. Il est donc sans doute important de préciser ce que nous retenons de particulièrement pertinent et éclairant dans les différentes formes de néo-institutionnalisme, par opposition à ce qu’il nous semble souhaitable de repousser ou amender. Trois points nous paraissent ainsi essentiels au sein des différentes approches néo-institutionnalistes :
22a/ Une définition de l’institution comme l’ensemble des facteurs d’ordre structurant durablement les comportements des acteurs sociaux et déterminant les dynamiques politiques39. Cette définition présente la vertu première d’être analytique et non descriptive, comme celles qui prétendent dresser une liste exhaustive de ce que sont les institutions (le plus souvent les règles de droit, les pratiques enracinées et les « cartes mentales » évoquées par North et Pierson). Elle permet en outre de voir les politiques publiques comme fondées sur des configurations institutionnelles complexes et évolutives. Mark Thatcher, dans son étude des politiques de télécommunication, montre bien par exemple à quel point les politiques publiques reposent sur des ensembles plus ou moins cohérent de dispositifs et de mécanismes institutionnels40.
23b/ Deuxième élément important de notre point de vue, le fait que le néo-institutionnalisme offre une vision intermédiaire de la notion d’institution comme élément d’analyse s’intercalant dans la dichotomie classique entre structure et agent, comme nous l’avons évoqué dans l’introduction. La plupart des courants sociologiques classiques sont fondés de façon plus ou moins explicite sur cette dichotomie : pour prendre les catégories les plus générales, le holisme repose sur une analyse par la structure sociale, tandis que l’individualisme méthodologique s’appuie sur l’analyse prioritaire des agents. La vertu du néo-institutionnalisme est double ici : elle permet de dépasser la dialectique classique en introduisant une troisième dimension ; elle présente ensuite l’intérêt d’intégrer des travaux qui rendent justice à la spécificité du champ politique, un champ certainement davantage caractérisé par la sédimentation de configurations institutionnelles que d’autres terrains. Au sein de l’analyse des politiques publiques, cette perspective suppose de valoriser trois séries de facteurs, les institutions donc, mais aussi les intérêts et les idées, qui constituent des catégories de variables dérivées de l’opposition « agent-structure ».
24Enfin, dernier élément important du néo-institutionnalisme, le fait qu’il repose sur une conception relationnelle des facteurs explicatifs, selon l’expression de Hall. Une telle perspective permet ainsi de sortir de l’analyse causale, qui repose sur une relation univoque entre l’effet et la cause. Comme l’a également montré Paul Pierson dans un autre article, l’analyse néo-institutionnaliste permet de comprendre comment et pourquoi certains effets deviennent des causes. Autrement dit, les variables indépendantes à un instant t peuvent être les variables dépendantes à t + 1. On peut par exemple très bien considérer qu’un à l’instant t, les intérêts déterminent les institutions (les compromis trouvés dans les traités successifs de l’UE déterminent la pente du processus d’intégration), tandis qu’à t + 1, les institutions déterminent les intérêts (les préférences et les marges de manœuvre des États dépendant à leur tour des capacités institutionnelles et des contraintes juridiques posées par les traités).
25Ces différents éléments nous paraissent donc toujours fonder l’importance du néo-institutionnalisme, en particulier pour la science politique. De telles précisions permettent de plus d’éviter les remarques faussement ingénues sur le lien entre cette acception de la notion d’institution et la conception plus classique héritée de la sociologie de Durkheim et Mauss.
26À l’inverse, un certain nombre d’éléments nous semblent devoir être amendés ou repensés. Ils reposent sur deux remarques principales. Les différentes déclinaisons de la notion d’institution par les trois courants précités nous semblent dommageables car sources de confusions. Dans de nombreux travaux « néo-institutionnalistes », la définition des différents sous-ensembles de variables reste en effet le plus souvent partielle ou implicite. Ainsi, au sein du néo-institutionnalisme sociologique, des confusions apparaissent souvent dans l’articulation entre les idées et les institutions : ces deux ensembles se trouvent tantôt séparés tantôt confondus, les idées étant alors considérées comme des institutions. Cette distinction analytique entre les trois catégories de variables nous semble non seulement pertinente pour éviter toute confusion, mais également en raison des temporalités propres à chacune des trois séries de variables comme on le verra plus loin. Elle permet surtout d’effectuer des distinctions en termes de propriétés et de substances : les intérêts sont en effet supposés être constitutifs des préférences et des stratégies des acteurs ; les institutions forment un ensemble dynamique de ressources et de contraintes ; enfin, les idées apparaissent comme des schèmes interprétatifs de la réalité sociale et comme des vecteurs identitaires.
27Deuxième « ajustement » : le fait de ne pas présupposer a priori que l’un des « trois I » soit nécessairement et systématiquement l’élément explicatif principal. Il s’agit par exemple d’éviter ici les biais parfois présents dans le néo-institutionnalisme du choix rationnel, où les institutions sont le produit des préférences des agents ou la conséquence de compromis passés entre les intérêts mobilisés dans une volonté de rationalisation (cf. la notion de réduction des coûts de transaction). Contre une telle posture, il nous paraît préférable de ne pas établir de rapport de détermination a priori mais au contraire d’en expliquer a posteriori la part relative. C’est seulement une fois que l’ensemble du processus étudié a été déconstruit en se servant des « trois I » que l’on peut établir quelle série de variables, à un instant précis, paraît la plus déterminante dans les dynamiques de changement des politiques étudiés. Pour ce qui concerne par exemple les réformes récentes des retraites en France, on peut estimer que des initiatives d’abord marginales (ajustement des cadres institutionnels) ont nourri progressivement, avec d’autres facteurs, l’idée d’une nécessaire refonte de l’ensemble du dispositif, en particulier des régimes spéciaux, ce qui a permis d’ouvrir des négociations marquées par le conflit des intérêts mobilisés.
Utiliser les « trois I » et analyser le changement
28Utiliser les « trois I », c’est ainsi fondamentalement s’appuyer sur une série de variables explicatives possibles des changements observés de l’action publique. Mobiliser les « trois I » est en effet une manière tout à la fois de substantiver le changement (c’est l’une et/ou l’autre des variables qui change) et d’en mieux comprendre les dynamiques, en s’appuyant sur les modèles analytiques distincts proposés par les néo-institutionnalismes.
29Sans qu’il soit besoin de détailler ici des analyses publiées ailleurs, mes travaux sur les réformes entreprises par Jack Lang dans les politiques du livre à partir de 1981, et dont la loi sur le prix unique du 10 août 1981 constitue la partie la plus visible et la plus connue, furent l’occasion d’appliquer l’un de ces schémas explicatifs avec la notion de changement de paradigme41. L’arrivée de Lang au ministère de la Culture semblait en effet à l’origine d’une rupture évidente dans les politiques culturelles en général, en raison notamment du quasi-doublement obtenu pour le budget de la Culture et par l’effet d’une extension des compétences du ministère dans les premiers arbitrages gouvernementaux. C’était surtout, dans le domaine qui m’intéressait prioritairement, une période de refonte importante des politiques du livre et de la lecture avec l’augmentation du budget de la Direction du Livre et de la Lecture, qui se vit par ailleurs confier le suivi de la politique de la lecture. La loi Lang paraissait en outre particulièrement symbolique du nouveau mot d’ordre exprimé à l’époque, qui consistait schématiquement à réconcilier la culture et l’économie, thématique déclinée ici avec l’idée que « le livre n’est pas un produit comme les autres ». Enfin, ce nouveau dispositif juridique représentait aussi un accroissement des compétences du ministère à l’égard d’autres administrations, en particulier celles des Finances et de l’Industrie. Il fallait donc pouvoir disposer d’outils d’analyse de ces changements institutionnels importants, changements qui semblaient de plus avoir été adoptés sur une période très courte.
30L’une des théories en usage au sein de l’analyse des politiques publiques reposait sur la notion d’apprentissage. Dans l’analyse classique de l’action publique, qu’elle soit liée à une théorie de la rationalité ou centrée sur les dynamiques institutionnelles, les changements observés sont généralement considérés comme de peu d’importance, en raison de la rationalité limitée des acteurs et des conditions institutionnelles de formalisation de la décision. L’analyse de Lindblom avec la notion d’incrémentalisme est sans doute la plus pertinente ici : tout en reprenant les théories de Simon sur la rationalité limitée des acteurs par manque d’information, Lindblom y ajoute l’idée que les décisions publiques sont nécessairement collectives et supposent l’élaboration de compromis successifs42. Ces deux caractéristiques de l’action publique justifient dès lors que l’on ne puisse considérer les changements de politiques publiques que comme des ajustements marginaux des dispositifs et des instruments dans le domaine étudié. Contre cette idée, il me semblait au contraire que les réformes entreprises par Jack Lang dans les politiques du livre correspondaient à un changement non-incrémental de l’action publique. Plusieurs facteurs « objectifs » me semblaient attester de l’amplitude de ce changement de l’action publique : le doublement du budget ; la réorganisation des services administratifs au sein du ministère de la Culture et au profit de ce même ministère ; une intense activité de concertation et de réflexion avec les professionnels, caractérisée notamment par la commission Pingaud-Barreau de 1981 ; une importante production législative au sens large, englobant l’élaboration de différents textes de loi comme la loi relative au prix unique du livre, mais aussi un travail de suivi par le biais de textes réglementaires et de différentes procédures. Par ailleurs, les réformes identifiées en 1981 me paraissaient faire « sens »43, dans la mesure où elles conféraient une cohérence et une forte légitimité aux politiques antérieures ou nouvellement mises en œuvre dans ce secteur d’intervention publique.
31La notion qui synthétisait le mieux ce double questionnement et donnait un point d’appui à l’argumentation, était le concept de paradigme de politique publique proposé par Peter Hall en référence aux travaux d’épistémologie de Kuhn44. L’idée de changement de paradigme de politique publique recouvrait tout à la fois l’idée d’un changement dans les logiques cognitives et normatives propres à ce secteur particulier, et donnait la possibilité de penser des changements importants, assimilés à de véritables « conversions religieuses » pour reprendre une autre expression de Paul Sabatier45. L’explication du changement de l’action publique suppose donc ici un déplacement de perspective, fondé sur l’hypothèse que les réformes de politiques publiques sont aussi des changements de représentation et d’orientation, qui conduisent à des modifications simultanées et durables des programmes et des instruments de l’action mis en œuvre, en l’occurrence au sein du secteur du livre. Analyser le changement de l’action publique, c’est aussi admettre que l’amplitude et le rythme des altérations identifiées ne sont ni systématiquement marginaux, ni nécessairement lents.
32La notion de paradigme de politique publique a été parfois critiquée, souvent pour de mauvaises raisons. Sans qu’elle remette en cause les conclusions tirées de ces travaux sur l’analyse des politiques du livre, une critique admissible repose sans doute sur l’idée que le changement de paradigme n’est que l’une des modalités possibles de changement des politiques publiques. En rédigeant la thèse, je m’étais d’ailleurs aperçu de cette distance entre l’importance des changements induits par la notion de paradigme et les éléments empiriques, qui montraient que des pans entiers des politiques du livre n’avaient été que peu affectés par l’arrivée de Jack Lang au ministère et par la valorisation de l’idée que le livre n’est pas un produit comme les autres. La notion de paradigme n’est donc pas exclusive d’autres formes possibles de changement tout à la fois plus graduels et moins substantiels. L’usage du modèle des « trois I » permet à ce titre de parvenir à une compréhension plus fine des mécanismes de changement de l’action publique.
33C’est ce qui ressort des travaux conduits par la suite sur les banques centrales, en particulier pour l’analyse des réformes des statuts de ces banques exigées par le traité de Maastricht instituant l’UEM. L’analyse était ici construite différemment : d’abord parce qu’il s’agissait essentiellement d’examiner des éléments institutionnels et juridiques ; ensuite, parce que l’étude comparative nécessitait de mettre en place des variables communes pour les différents cas étudiés ; enfin, parce que l’étude du changement incorporait dans ce cas précis l’idée supplémentaire d’un changement d’échelle avec le poids de l’intégration européenne sur les politiques et les institutions domestiques. Le choix fait fut de mesurer l’impact effectif de l’UEM sur les statuts des banques centrales nationales, le traité prévoyant, parmi ses critères de convergence, des ajustements institutionnels consistant à rendre les banques centrales nationales indépendantes de toute autorité politique. Le processus européen constituait par conséquent la variable indépendante et les statuts de banques centrales, les variables dépendantes. Les cas étudiés étaient la France, l’Italie et la Grande-Bretagne. Les deux premiers États-membres se caractérisaient par des banques centrales relativement similaires initialement, au sens où elles bénéficiaient d’une indépendance réduite à l’égard du pouvoir politique. La Bank of England formait d’une certaine façon un cas « test », puisque la Grande-Bretagne n’étant pas impliquée par l’UEM, elle ne devait pas a priori connaître de réforme simultanée et similaire dans son contenu. S’il devait s’avérer qu’elle était également réformée, il faudrait alors s’interroger sur l’imputation des changements identifiés à d’autres processus que l’intégration européenne.
34L’étude reposa tout d’abord sur la manipulation des indices d’indépendance utilisés depuis plusieurs années par les économistes, mais aussi par Lijphart dans son ouvrage Patterns of Democracy46. Ces indices supposent de codifier les normes juridiques constitutives de l’indépendance des banques centrales. La durée du mandat du gouverneur fait par exemple l’objet de la codification suivante : plus de 8 ans, indice 1 ; de 6 à 8 ans, indice 0.75 ; 5 ans, indice 0.5 ; 4 ans indice 0.25 ; moins de 4 ans, indice 0. L’agrégation des indices retenus comme pertinents, qui se déclinent en 4 grandes catégories (statut de l’organe exécutif de la banque centrale ; formulation de la politique ; objectifs assignés à la banque centrale ; limitations sur les prêts au gouvernement), permet de construire un indice d’indépendance qui sert de support à la comparaison des banques centrales les unes par rapport aux autres, mais surtout, dans une perspective dynamique d’analyse du changement de l’action publique, d’un état de l’institution à un instant t à un autre état à t + 1. La manipulation de cet outil permet ainsi d’apprécier l’amplitude des changements sur le strict plan juridique, ce qui dans le cas présent donnait le tableau suivant.
L’indépendance des banques centrales avant et après Maastricht

35L’exploitation des résultats semble montrer des réformes très importantes entre la période antérieure à Maastricht et les statuts observés après l’adoption de plusieurs lois dans chacun des pays concernés. L’analyse « objective » du changement doit cependant être pondérée en fonction de trois éléments :
36Les transformations repérées par l’indice ne sont pas totalement conformes aux orientations du traité de Maastricht, les deux pays concernés ayant réussi à conserver certaines particularités institutionnelles, notamment en Italie pour les objectifs affichés de la Banque centrale. Il y a donc une certaine permanence des sentiers nationaux.
37L’indépendance acquise formellement s’accompagne en autre d’une perte presque totale d’indépendance décisionnelle, en raison de l’incorporation des banques française et italienne au Système européen des banques centrales (SEBC), armature intergouvernementale qui s’adosse à la création d’une Banque centrale européenne. Le changement institutionnel domestique est donc encadré et dépassé par un changement d’échelle de l’action publique autrement plus important.
38L’étude du cas britannique montre enfin que les changements observables ne sont pas totalement imputables au processus européen. Il est en tout cas difficile de démêler les facteurs explicatifs les plus importants pour ce qui concerne les réformes de la Bank of England entreprises par Tony Blair à partir de 1997. Si les justifications avancées étaient principalement liées aux représentations alors dominantes, supposant de rendre les banques centrales indépendantes pour des raisons d’efficacité et de faible légitimité des acteurs politiques, le gouvernement de Tony Blair avait également en perspective une possible intégration à l’UEM à long terme, nécessitant de diminuer la « distance » entre les cadres institutionnels britanniques et le processus européen. L’ensemble des changements observés est donc à corréler à l’émergence plus générale d’un « néo-monétarisme pragmatique », pour reprendre l’expression de Kathleen McNamara47, fortement influent à l’époque.
39Pour revenir à la thématique du changement de l’action publique, cette étude apporte plusieurs éléments importants. Elle montre tout d’abord l’intérêt qu’il y a à pouvoir faire usage d’indicateurs formels et quantifiables, lorsque c’est possible, pour permettre de mieux apprécier l’amplitude des changements étudiés, changements essentiellement juridiques et institutionnels en l’occurrence. Ces premiers indicateurs doivent être complétés cependant par des éléments plus qualitatifs, liés aux déterminants possibles de ces réformes et aux justifications avancées par les acteurs publics pour légitimer leurs choix. Dans le cas présent, le changement institutionnel tient tout à la fois à un changement d’échelle des politiques monétaires en Europe et à la généralisation de principes d’action en termes de régulation macro-économique inspirés des théories monétaristes et justifiés par des arguments tirés du néo-libéralisme. Enfin, la focale adoptée, s’appuyant sur des variables institutionnelles, conduit à valoriser logiquement les théories du changement qui y sont associées, en particulier l’idée de dépendance au sentier développée par Paul Pierson. De façon plus précise, les réformes des banques centrales dans plusieurs États-membres sont marquées ici par un « pathshifting process », qui atteste tout à la fois d’une réorganisation institutionnelle importante au niveau domestique et d’un transfert institutionnel du modèle communautaire devenu dominant.
40Plusieurs éléments de conclusion ressortent de ces deux analyses de changements de l’action publique, plus ou moins directement rattachées au modèle des « trois I ». Elles montrent principalement que l’analyse du changement de l’action publique requiert bien souvent de combiner les approches possibles : les réformes de l’action publique sont difficilement réductibles à des dynamiques cognitives et normatives, à des phénomènes d’inertie institutionnelle et/ou à la mobilisation des intérêts concernés. Bien souvent, l’analyse dynamique du changement nécessite de combiner les hypothèses dérivées de ces entrées théoriques. Ainsi, pour ce qui concerne les politiques du livre, il est possible de montrer que la loi du 10 août 1981 est tout autant la résultante de la mobilisation des acteurs les plus directement affectés (éditeurs et libraires traditionnels) soucieux de défendre leurs positions relatives dans le secteur, que le fruit d’une convergence des perceptions relatives au secteur et au rôle de l’État, ces éléments s’intégrant à une dynamique institutionnelle liée à l’émergence progressive d’une offre publique d’intervention.
Les pistes de recherche actuelles
41Il n’est pas utile, ni pertinent ici, de revenir sur le contenu du « modèle », tel qu’il a été proposé, ou plutôt esquissé, dans le papier publié dans la Revue française de science politique48. Nous nous contenterons de rappeler ici ce qui en constitue sans doute les deux éléments principaux.
42Le modèle des « trois I » sert tout d’abord à différencier les facteurs explicatifs possibles dans l’analyse de l’action publique. L’hypothèse implicite est que les « trois I » sont toujours présents et actifs dans les processus étudiés, de telle sorte que toute analyse de l’action publique doit s’intéresser aux dynamiques attachées au jeu des intérêts, aux facteurs institutionnels et au poids des idées, des croyances et des représentations dans la caractérisation des phénomènes observés et la recherche d’explications. Nous ne prétendons pas que cette liste de facteurs constitue l’ensemble des déterminants possibles de l’action publique ; pour nos propres travaux, nous différencions souvent deux autres classes de facteurs, que l’on peut regrouper, faute de mieux, sous les catégories génériques de « structure » (l’évolution démographique, l’évolution de la croissance économique, des catastrophes naturelles) et de « politics », soit des processus relevant de la sphère électorale stricto sensu. Simplement, l’attention nous paraît devoir être concentrée, méthodologiquement et analytiquement, sur les idées, les intérêts et les institutions.
43L’autre point important tient à l’idée d’une valorisation ex post des trois I. Contrairement aux différentes déclinaisons du néo-institutionnalisme, qui posent en postulat la prévalence d’une catégorie de variables, il nous semble plus pertinent en effet de considérer a posteriori quelle variable paraît la plus déterminante dans la séquence étudiée du processus d’action publique analysée. Ainsi, contre le néo-institutionnalisme du choix rationnel qui met en avant les préférences et stratégies des acteurs comme prisme d’analyse adéquat, il nous paraît plus fructueux de formuler l’hypothèse qu’à un instant t, une des variables (ou une série de variables) domine le processus. Pour ce qui concerne par exemple l’UEM, il est possible d’identifier trois phases essentielles : en premier lieu, la conversion progressive des élites politico-administratives au paradigme monétariste (poids des idées dans les années 1970-1980) ; en second lieu, une dynamique de confrontation des intérêts lors des négociations du traité de Maastricht (conflits et compromis entre des préférences étatiques différentes) ; enfin, une phase d’institutionnalisation des compromis et de cristallisation progressive des principes partagés et des compromis élaborés avec la mise en place du Système Européen des Banques Centrales (SEBC) et la diffusion des principes et des instruments à d’autres dimensions/secteurs de l’UE.
44Sur cette base, plutôt que de répéter les arguments et les illustrations déjà développés, notre propos est de tenter de profiter de certaines discussions déjà entreprises pour articuler cette seconde section autour de deux éléments principaux : d’abord, réagir à certaines critiques, à des commentaires récurrents ou à des propositions alternatives ; ensuite, esquisser certaines pistes possibles pour prolonger/amender un certain nombre d’éléments présents dans les propositions initiales.
Les réponses à certaines réactions/propositions
45Sans que cela constitue une reprise exhaustive des commentaires formulés, je souhaite profiter de ce papier pour revenir (arbitrairement) sur trois éléments de discussion. Je me propose en particulier de : répondre à une critique qui se veut radicale ; évaluer la pertinence d’un aménagement possible du modèle en y ajoutant une série de variables autour de la notion « d’identité », soit un modèle possible autour de « quatre I » ; évoquer enfin des incertitudes ou des approches différentes du séquençage possible de l’analyse.
46Sur le premier point, je fais référence ici à une critique formulée à deux reprises au moins dans mon souvenir, qui se veut radicale mais peut aisément être écartée. L’argument qui nous a été plus ou moins clairement opposé49 est le suivant : le « modèle » articule des choses inconciliables, car les présupposés ontologiques des trois courants initialement utilisés (choix rationnel, néo-institutionnalisme, constructivisme) sont incommensurables. Bref, le modèle serait incohérent et inutilisable.
47Il y a ici plusieurs réponses possibles, que je ne fais qu’esquisser dans cet espace réduit, mais qui feront l’objet d’un traitement plus circonstancié dans le futur. La première réponse envisageable tient assez simplement à montrer que les présupposés ontologiques ne sont pas incommensurables comme l’attestent justement les trois néo-institutionnalismes. Chacun des trois courants repose en effet sur l’idée qu’une classe de facteurs ne suffit pas à elle seule à fonder l’analyse, mais qu’il est nécessaire de la complexifier en pensant les interactions entre des catégories d’éléments qui ne sont distingués que sur le plan analytique pour être mieux associés sur le plan empirique. Ainsi, dans le néo-institutionnalisme du choix rationnel, les travaux de North me semblent tout à fait emblématiques de cette perspective. Ils sont fondés en effet sur la conviction que la rationalité des agents économiques doit être réinterprétée en tenant compte des ressources et des contraintes nourries par les institutions et les « cartes mentales » identifiées dans un champ donné50. North est bien conscient des limites d’une approche qui ferait d’une rationalité absolue l’axe simpliste de compréhension des comportements des individus et des organisations. Son analyse repose plutôt sur l’idée que la rationalité doit être comprise dans le tissu complexe d’institutions que les acteurs ont eux-mêmes contribué à mettre en place, institutions qui facilitent et contraignent tout à la fois en retour leurs comportements. Instituer des droits de propriété et des dispositifs contractuels dans les dynamiques d’échanges permet ainsi à la fois de réduire les incertitudes, ce qui facilite les anticipations des acteurs, et de dégager un cadre général qui dessine les espaces d’interaction possibles pour les agents économiques concernés. Si l’on examine de près les travaux de North, on observe en outre que la notion de « carte mentale », soit un ensemble de représentations partagées qui déterminent durablement les comportements sociaux, est de plus en plus souvent citée comme un axe de recherche important : North observe qu’il est problématique de considérer comme un élément du « résidu » de l’explication les « cartes mentales » quand celles-ci nécessitent au contraire une attention soutenue et une analyse précise. La relation causale entre institutions et intérêts ne suffit donc plus, mais doit sans doute intégrer une autre dimension d’analyse centrée sur les idées.
48Au-delà de cette « défense » indirecte, et plus profondément, il nous semble tout à fait évident que le « modèle des trois I » n’est pas dépourvu d’ontologie, mais tente simplement de définir des combinatoires d’éléments analytiques pour parvenir à mieux saisir le réel observé. Cela implique empiriquement de considérer que le réel est plus complexe que la plupart des théories citées ne le présupposent et, analytiquement, que la compréhension d’un phénomène prévaut sur son explication. De manière plus précise, et suivant en cela les principes de l’observation sociologique énoncée par Weber et Elias par exemple, il nous semble plus judicieux de fonder une analyse de sciences sociales (et donc de science politique) sur la mise à jour de configurations ou de combinatoires d’éléments ou de facteurs, plutôt que de s’appuyer sur un causalisme simpliste. En d’autres termes, nous n’avons pas de problème pour reconnaître que les intérêts sont parfois la cause des choix de politique publique ; comme l’ont montré les travaux portant sur l’UEM, les préférences exprimées par les négociateurs allemands lors de la conclusion du traité de Maastricht sont certainement l’un des facteurs déterminants de compréhension de la forme institutionnelle adoptée en définitive pour la BCE51. Simplement, il nous semble analytiquement plus pertinent de considérer que cette relation causale n’est ni exclusive d’autres relations causales, ni univoque. Pour reprendre les éléments déjà évoqués à propos de la conception relationnelle des institutions, nous considérons par conséquent que si les intérêts peuvent être constitutifs des institutions lors d’une séquence précise du processus observé, les institutions peuvent peser sur la détermination des préférences et des stratégies des acteurs sur une autre séquence. Dans l’exemple précité, cela permet de comprendre comment et pourquoi les intérêts des États gagnent maintenant à être saisis dans le cadre du jeu sous contrainte instauré par le Traité de Maastricht et par toutes les normes et pratiques qui en sont plus ou moins directement dérivées (Pacte de Stabilité, objectif de 2 % d’inflation, indépendance affirmée de la BCE, etc.). Il serait également possible d’aller plus loin dans l’argumentation et de montrer que les théories de sciences sociales qui tendent à reposer sur le causalisme classique et sur une volonté exclusive de formalisation dans l’analyse, sur la base d’une perception fantasmée des sciences dures, récusent la spécificité des sciences sociales et s’appuient sur des conceptions de la science que les sciences dures ont elles-mêmes dépassée depuis longtemps52. Mais un tel débat dépasse assez largement le cadre de ce papier et la discussion du « modèle des trois I ».
49Le deuxième point de discussion évoqué tient au contenu du modèle et pose des bases de discussion intéressantes. Il s’agit ici de propositions d’amendements du modèle, formulées notamment par Jane Jenson et Denis Saint Martin, qui proposent d’y ajouter un complément analytique en identifiant un 4 e « I » pour « identité ». L’argumentation développée, en liaison notamment avec le poids des gender studies dans l’analyse de l’action publique, établit que la notion d’idée est trop générale pour embrasser l’ensemble des éléments symboliques et qu’elle perd de vue le fait que les croyances et représentations sont souvent constitutives de l’identité même des individus. Autrement dit, il y aurait là une coupure excessive entre les facteurs normatifs et cognitifs repérés comme pertinents pour l’analyse de l’action publique et les pratiques sociales qui caractérisent les individus ou les organisations étudiés. Ainsi, la notion de « genre » n’est-elle pas objectivable en supposant un « plan » séparé où navigueraient des idées, mais constitue plutôt une dimension non totalement séparable des rôles sociaux observés. Cela impliquerait la nécessité de définir par conséquent une série de variables complémentaires autour de l’identité, constitutive en particulier selon eux des intérêts et donc des préférences des agents considérés.
50Il est difficile d’aller plus loin, pour l’instant, en l’absence d’une connaissance précise du contenu de l’argumentation, mais en commentant cette proposition et en tentant de la préciser, il est possible de considérer qu’elle suppose de voir les « idées » du côté de la structure et « l’identité » du côté de l’agent. Cela impliquerait alors d’isoler ou tout du moins de penser ici des processus d’incorporation d’un certain nombre de schèmes culturels déterminant les comportements. En étant encore plus schématique, on pourrait penser que cet amendement possible du modèle initial repose sur des raisonnements proches de la notion d’habitus formulée par Elias, puis Bourdieu et dont une formulation « banale » pose que l’habitus est « système de dispositions acquises par l’apprentissage implicite ou explicite qui fonctionne comme un système de schèmes générateur de stratégies qui peuvent être objectivement conformes aux intérêts objectifs de leurs auteurs sans avoir été expressément conçues à cette fin » (Bourdieu, Questions de sociologie, p. 119-120). D’une certaine façon, on pourrait en déduire que le tissu de corrélations possibles et de combinatoires entre les variables pertinentes se complexifierait ici avec une dimension supplémentaire.
51Sans aller encore une fois dans le détail, il nous semble cependant que ces arguments ne suffisent pas vraiment à justifier un amendement du modèle initial en distinguant plus nettement « idées » et « identités », qui sont au fond deux catégories d’éléments cognitifs et normatifs. Dans le cas précité, on pourrait par exemple soutenir que les conceptions dominantes de genres forment un ensemble de croyances diversement présentes dans l’action publique, tout en étant des vecteurs d’identification pour les groupes et/ou individus concernés. Ainsi, dans les travaux de Callon et Latour autour de la sociologie de la traduction, le cadre théorique élaboré permet de comprendre à la fois les évolutions de l’action collective et les transformations de l’action publique, l’analyse reposant ici tout à la fois sur un ensemble de prescriptions collectives et sur des schèmes identitaires (dans le même mouvement, les acteurs se reconnaissent et agissent ensemble). Dès lors, sans pouvoir conclure ou argumenter plus avant, il me semble que cette controverse limitée est essentiellement interne à des approches constructivistes, dont les travaux précités font tous écho à des titres divers. À minima, leur point commun est attaché à la reconnaissance de l’importance des dynamiques symboliques dans l’analyse avec des différences d’appréciation sur la terminologie, la focale d’analyse et la façon de substantiver ces éléments cognitifs et normatifs.
52Enfin, une dernière série de remarques porte sur un point simplement évoqué dans le papier de la Revue française de science politique : la dimension temporelle de l’analyse. La dernière partie de l’article en question portait en effet sur les différentes formes de séquençage envisagées pour articuler les « trois I ». C’est ici un point essentiel pour plusieurs raisons : d’abord, comme nous l’avons évoqué plus haut, parce que cette analyse se veut dynamique et porte fondamentalement sur la compréhension des rythmes et des modalités de changement de l’action publique ; mais aussi parce que l’articulation ou la combinatoire entre les intérêts, les idées et les institutions ne peut se penser et se résoudre qu’en faisant appel à un séquençage de l’analyse. Deux formes de séquençage étaient proposées dans ce premier papier : la première, autour des travaux de Bruno Palier, suppose de mettre à jour une forme de « cycle de vie » des politiques publiques, articulé notamment sur la base d’un diagnostic d’échec des politiques conduites jusqu’à la reconstruction des principes et du contenu de l’action publique ; la seconde repose plutôt sur l’idée que chaque série de variables se caractériserait par une temporalité propre et que l’analyse des dynamiques de l’action publique doit s’appuyer sur cette diversité de processus pour parvenir à établir les points de rupture et les logiques de changement de l’action publique. Nous nous arrêterons ici plutôt sur cette seconde forme de temporalité.
53L’idée principale était de trouver ici un mode de séquençage qui soit potentiellement indexé sur les rôles différenciés des « trois I ». D’où l’idée que chacun des « trois I » puisse être envisagé selon des temporalités particulières, ce qui rejoint plus ou moins directement les trois formes de temporalités historiques identifiées par Braudel53 et, de manière plus indirecte, les trois « courants » attachés au schéma d’analyse de Kingdon54. Par hypothèse, cela suppose ainsi d’identifier tout d’abord un temps « long » pour les idées, notamment parce que ces dynamiques invitent à considérer des changements sociaux et des évolutions cognitives et normatives assimilables à des « conversions religieuses » selon Sabatier55. Pour ce dernier en effet, les changements de représentation et de valeurs sont le plus souvent corrélés à des facteurs culturels, fortement résilients, et à la complexité des modes d’émergence et de diffusion des matrices cognitives et normatives. À titre d’exemple, si l’on considère que les politiques macroéconomiques ont fait l’objet d’un changement de paradigme dans les années 1980 que Jobert a qualifié de « tournant néolibéral » (Jobert), il est intéressant de constater qu’il a fallu près de 30 ans pour voir les premiers travaux de Hayek ou Friedman, à l’origine tout d’abord d’un changement de paradigme scientifique en économie, produire des réformes substantielles de l’action publique. Seconde temporalité, « intermédiaire », celle des institutions, qui relève d’un rythme différent déterminé notamment par les procédures législatives, par les mécanismes de coordination et de consultation entre les acteurs concernés, ou encore par les processus de mise en œuvre des politiques publiques. On peut remarquer ici de façon intéressante, que les réformes des retraites, sur le plan institutionnel, s’étalent sur plusieurs années, en raison des négociations répétées entre partenaires sociaux et de la mise en place progressive des nouveaux dispositifs. Il est donc a priori possible d’identifier des séquences d’institutionnalisation moins longues a priori que les changements normatifs. Enfin, dernière temporalité, celle des intérêts, plutôt caractérisée par le temps court des échanges de coups et des jeux d’alliance et de pouvoir. Dans le cadre de l’UEM, alors que le changement normatif s’étale sur plusieurs décennies, l’institutionnalisation du dispositif se fait antérieurement par une phase d’apprentissage initiée par le serpent monétaire en 1974, avant que les négociations du traité de Maastricht, confrontation dans une séquence courte d’intérêts et de choix stratégiques plus ou moins contradictoires, ne donne sa forme précise à l’union monétaire.
54Sur ce point des temporalités, deux remarques rapides. La première est liée à plusieurs commentaires ou observations, qui ont soulevé la possibilité de temporalités plus complexes ou différentes. L’un des points de discussions formulé tient ici notamment au fait que le « temps long » ne soit pas nécessairement l’apanage des idées : ainsi, il est courant de remarquer la forte résistance institutionnelle de certaines normes ou de certains dispositifs. Dans son étude stimulante organisée autour de la notion « d’héritage », Richard Rose identifiait par exemple dans la Grande-Bretagne des années 1980 un nombre important de législations parfois adoptées plus d’un siècle auparavant56. Symétriquement, on peut soutenir que des changements de représentation se font parfois sur un temps plus court, notamment à la suite d’une crise majeure qui peut cristalliser des ressentiments ou des réactions violentes. Conclusion, objection retenue : il y a sans doute des choses à préciser et à creuser sur cette question des temporalités qui est actuellement d’ailleurs l’un des chantiers les plus stimulants qui s’offre à la science politique en général et à l’analyse des politiques publiques en particulier57.
Sur quelques pistes de recherche
55En guise de pré-conclusion, l’ensemble de ces remarques/commentaires conduisent à lister, très brièvement, les pistes de recherche possibles. On signalera simplement deux éléments ici : le premier a trait précisément à cette question du séquençage de l’analyse et de la prise en compte des différentes temporalités identifiables ; le second est lié à la dimension politique, au sens de la sphère électorale.
56À la suite des discussions entreprises à propos du séquençage possible des « trois I », il est encore une fois important à nos yeux de mieux travailler la dimension temporelle. Plusieurs questions se posent ici. Comment tout d’abord penser la dimension temporelle sans faire de l’histoire « à l’ancienne », c’est-à-dire sans constituer des récits plus ou moins ordonnés des processus étudiés ? Il ne s’agit pas de faire de notre point de vue une déclinaison d’une démarche historienne classique (que nombre d’historiens récusent d’ailleurs), où le temps ne servirait que de structure un peu lâche à une trame purement narrative, comme on le fait parfois au sein de la science politique quand elle s’intéresse à l’histoire. Il faut au contraire faire du temps une dimension de l’analyse, faire varier les facteurs retenus le long de cette dimension particulière et/ou décliner le processus en séquence observable. L’une des pistes de recherche fécondes tient ici à ce que l’on appelle parfois la Process-Tracing Analysis, inspirée des travaux d’Alexander George et Timothy McKeown, récemment actualisés par Peter Hall58. L’analyse suppose l’identification de séquences récurrentes (par exemple lorsqu’un diagnostic de crise est formulé ou encore une nouvelle législation adoptée) et de comparer plusieurs processus pour voir comment des séquences analogues s’enchaînent les unes les autres. À titre d’illustration, on pourrait se demander quand et sous quelle forme les retraites par capitalisation ont été mises en place dans plusieurs pays européens et comparer ces mêmes séquences (donc pas nécessairement à la même date) pour voir si les mêmes facteurs explicatifs se répètent (mobilisations collectives, pression normative d’instances supranationales, dynamique institutionnelle de réforme). Il ne s’agit donc pas de reconstituer seulement un récit le plus exact possible, mais d’ordonner ce récit en fonction des phases importantes qui caractérisent l’évolution de la politique étudiée, phases construites autour des trois I (idées, intérêts, institutions). On comprend également pourquoi la démarche comparative est ici essentielle pour parvenir à un certain degré de généralisation, tant pour la mise à jour des séquences pertinentes que pour l’observation de schémas spécifiques. Une telle analyse processuelle peut également permettre de tenter de répondre aux questions suivantes : les idées sont-elles toujours les sources des changements critiques ? Quels éléments permettent de distinguer les séquences pertinentes (domination de l’un des « I » ; articulation de deux « I ») ? Comment s’opère l’agrégation éventuelle des trois éléments ? Comment expliquer le passage d’une séquence à une autre ? Plusieurs travaux en cours, notamment des thèses, tentent de mettre en place de telles analyses. Leurs résultats empiriques, ainsi que nos propres recherches en cours, apporteront des éléments de vérification et… d’autres sujets de débats.
57L’autre piste de recherche principale tient à une meilleure intégration (ou une intégration plus systématique) de la dimension politics. Cette articulation entre policy et politics est un grief souvent fait à l’analyse des politiques publiques, pas toujours de façon fondée d’ailleurs59. Reste la nécessité de mieux articuler le schéma d’analyse proposé autour des « trois I » avec les variables ou les dynamiques traditionnellement attachées aux logiques de la compétition politique. On peut penser ici au croisement des temporalités identifiées ou des séquences répétées par rapport au rythme électoral, propre à cet espace particulier. Dans nos travaux respectifs, Bruno Palier et moi-même avons éprouvé toute l’importance des éléments électoraux liés aux cycles ouverts par la succession des élections ou encore aux alternances gouvernementales. C’était le cas à l’évidence dans l’étude des politiques du livre, pour lesquelles l’alternance de 1981 et l’adoption de la loi Lang constituent un élément majeur de l’explication des réformes entreprises à partir de cette date60. C’était encore le cas pour l’UEM, notamment si l’on prend en compte des éléments associés aux législatives de 1997, à l’arrivée du gouvernement de la « gauche plurielle » dirigé par Lionel Jospin et aux effets de ces changements sur les négociations du Pacte de Stabilité. Un travail est encore à faire sur ce point de façon évidente pour mieux penser l’articulation entre cette temporalité électorale et les rythmes ou séquences attachés aux « trois I ».
58Au final, ce papier avait pour seule ambition de préciser certains points de l’analyse proposée avec Bruno Palier dans ce papier publié en 2005 dans la Revue française de science politique autour du « modèle des trois I ». Il paraissait en effet intéressant, en répondant à l’invitation des coordinateurs du présent ouvrage, de s’interroger sur certains aspects peu développés dans cet article, tout en tentant de répondre à quelques questions, voire quelques objections soulevées depuis sa présentation. De ce point de vue, et même si la discussion académique est souvent difficile61, nous avons toujours été (et sommes encore) avides de commentaires pour approfondir, amender ou même détruire certaines des propositions existantes. Il me semble en tout cas que ce « modèle des trois I », dont nous sommes d’ailleurs plus les porteurs que les géniteurs, ne méritait ni involontaire effet de mode, ni excès d’indignité, le tout à la mesure sociologiquement microscopique de la communauté académique francophone d’analyse des politiques publiques. Plus qu’une approche théorique fortement intégrée, il s’agit d’un cadre d’analyse dont la principale vertu me semble méthodologique et heuristique : elle permet de déconstruire les objets étudiés en dimensions analytiques simples (mais moins simple à son échelle que certaines approches concurrentes…) ; elle donne un guide de recherche et d’analyse, qui permet de croiser nombre de concepts utilisables dans la discipline et les matériaux empiriques collectés dans une étude de cas précise. Et, comme tous les cadres, ce modèle « des trois I » est tout à la fois destiné à être respecté et dépassé.
Notes de bas de page
1 Des remerciements spéciaux à Mathias Delori pour avoir rendu ce papier possible par bien des façons.
2 Palier B. et Surel Y., « Les « Trois I » et l’analyse de l’État en action », in RFSP, 55, février 2005, p. 7-32.
3 Mcnamara, The Currency of Ideas : Monetary Politics in the European Union, New York, Cornell University Press, 1998 ; Surel Y., « La réforme des banques centrales au sein de l’Union Européenne » in Revue Internationale de Politique Comparée, 7 (1), 2000, p. 135-166 ; Jabko, « Une Europe politique par le marché et par la monnaie », in Critique internationale, 10, n ° 13, 2001, p. 81-101.
4 Hall P. et Taylor R. M., « Political Science and the three New Institutionalisms », in Political studies, 44, 1996, p. 936-957 ; Heclo H., On Thinking Institutionally. Boulder, Colo, Paradigm, 2008.
5 Le choix est ici fait de se concentrer sur les théories constructivistes au sein de l’ensemble plus vaste que constituent les courants holistes en sociologie et en science politique, spécifiquement parce que les controverses relatives à l’analyse des politiques publiques ont fait un usage prioritaire du constructivisme, et au sein de cet ensemble vaste que forme le constructivisme, ont surtout insisté sur le poids des valeurs, des normes et des croyances dans l’analyse de l’action publique. Nous n’affirmons donc pas (et a fortiori ne sous-entendons) que la structure et les idées sont homologues, identiques, similaires, etc. C’est simplement l’état du débat théorique dans la sous-discipline qui nous conduit à cette réduction.
6 Moravcsik A., « Is Something Rotten in the State of Denmark ? Constructivism and European Integration ? » in European journal of public policy, 1999, p. 669-681.
7 Nous reviendrons plus loin sur cette articulation entre ontologie et méthodologie, posée notamment par Peter Hall, mais aussi par Pierre Favre. Argument parfois imprudemment et maladroitement brandi par certains contradicteurs pressés, qui n’ont pas les mêmes exigences épistémologiques et formelles pour leurs propres travaux. Et ceci n’est pas une réponse.
8 Callon M. et Latour B., La science telle qu’elle se fait : anthologie de la sociologie des sciences de langue anglaise, Paris, Découverte, 1991.
9 March J. et Olsen J., « The Institutional Dynamics of International Political Order », in International Organisation, 52-4, 1998, p. 943-969.
10 Hall P. et Taylor R. M., « Political Science and the three New Institutionalisms », In Political studies, 44, 1996, p. 936-957 ; Peters, Institutional Theory in Political Science : the New Institutionalism, London, Pinter, 1999. Voir également la contribution de Schneider G. et Aspinwall M. dans ce volume.
11 North D., Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge, Cambridge University Press, 1990.
12 Hall P., « Le rôle des intérêts, des institutions et des idées dans l’économie internationale comparée », in Revue Internationale de Politique Comparée, 7 (1), 2000, p. 53-92.
13 Bruno Palier et moi ne donnons, semble-t-il, aucun signe extérieur de confusion mentale supérieure à la moyenne et nous sommes des usagers, somme toute ordinaires, des « machines à laver » et autres instruments d’analyse des politiques publiques.
14 Jobert B. et Muller P., L’État en action : Politiques publiques et corporatisme, Paris, PUF, 1987 ; Jobert B., « Représentations sociales, controverses et débats dans la conduite des politiques publiques », in RFSP, 42-2, avril 1992, p. 219-234 ; Faure, Pollet et Warin, La construction du sens dans les politiques publiques : débats autour de la notion de référentiel, Paris, Harmattan, 1995 ; Muller, « L’analyse cognitive des politiques publiques : vers une sociologie politique de l’action publique », in RFSP, 50 (2), 2000, p. 189-207.
15 Surel Y., « Idées, intérêts, institutions dans l’analyse des politiques publiques », in Pouvoirs, 87, 1998, p. 161-178.
16 Surel Y., L’État et le livre : les politiques publiques du livre en France : 1957-1993, Paris, L’Harmattan, 1997a ; Surel Y., « Quand la politique change les politiques. La loi Lang du 10 août 1981 et les politiques du livre », in RFSP, 47 (2), 1997b, p. 147-172.
17 Palier B., « Gouverner le changement des politiques de protection sociale », in Favre P. et Schemeil Y., Être gouverné. Mélanges offerts en l’honneur de Jean Leca, Paris, Presses de Science Po, 2003, p. 163-179.
18 Sabatier P. et Jenkins-Smith H. S., Policy Change and Learning : An Advocacy Coalition Approach, Boulder, Westview, 1993.
19 Kuhn T., La structure des révolutions scientifiques, Paris, Flammarion, 1972.
20 Hall P., « Policy Paradigms, Social Learning, and the State : the Case of Economic Policy Making in Britain », in Corporative Politics, avril 1997, p. 275-296.
21 Pierson P., « Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics », in American Political Review, 94, 2, 2000, p. 251-267.
22 Bonoli G. et Palier B., « Phénomènes de path dependence et réformes des systèmes de protection sociale », in RFSP, 49-3, 1999, p. 399-420.
23 Palier B., « Gouverner le changement des politiques de protection sociale », in Favre P. et Schemeil Y., Être gouverné. Mélanges offerts en l’honneur de Jean Leca. Paris : Presses de Science Po, 2003, p. 163-179.
24 Idem.
25 Mcnamara K., The Currency of Ideas : Monetary Politics in the European Union, New York, Cornell University Press, 1998.
26 Brouard S., Huber J. et Kerrouche E., « L’analyse du choix rationnel en science politique », in Revue Internationale de Politique Comparée, 4, 1997 ; Elster, Alchemies of the Mind : Rationality and the Emotions, Cambridge, Cambridge University Press, 1999 ; Balme R., « Au-delà du choix rationnel : des sciences sociales plus politiques ? », in Sociologie et sociétés, 34, 2002.
27 Lindblom C. et Cohen D., Usable Knowledge : Social Science and Social Problem Solving, New Haven, Yale University Press, 1979 ; Simon H., Models of Bounded Rationality, Cambridge, Mass, Mit Press, 1982.
28 Passeron J. -C., Le raisonnement sociologique : un espace non poppérien de l’argumentation, Paris, A. Michel, 2006.
29 Peters, Institutional Theory in Political Science : the New Institutionalism, London, Pinter, 1999.
30 Schmidt V., « Values and Discourse in the Politics of Adjustment », in Scharpf et Schmidt, Oxford, Oxford University Press, 2000, p. 229-309.
31 Hall P. et Taylor R., « Political Science and the three New Institutionalisms », in Political studies, 44, 1996, p. 936-957.
32 North D., Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge, Cambridge University Press, 1990.
33 Elgie R., « The politics of the European Central Bank : principal-agent theory and the democratic deficit », in Journal of European Public Policy, 9 (2), 2002, p. 186-200.
34 Powell W., « Expanding the scope of Institutional Analysis », in Dimaggio P. et Powell W., The New Institutionalism in Organization Analysis, Chicago, Chicago University Press, 1991, p. 183-203.
35 Steinmo S. et Tolbert C., « Do institutions really matter ? », in Comparative Political Studies, 31, n ° 2, 1998, p. 165-187 ; Thelen K., « Comment les institutions évoluent ? Perspectives de l’analyse comparative historique », in L’année de la régulation, 2003-2004, p. 13-44.
36 Pierson P., Politics in Time : History, Institutions, and Social Analysis, Princeton, Princeton Press, 2004.
37 Thelen K., « Comment les institutions évoluent ? Perspectives de l’analyse comparative historique in L’année de la régulation, 2003-2004, p. 13-44.
38 L’usage du néo-institutionnalisme est explicite dans plusieurs de nos recherches. Cf. pour concerne dans le cas des réformes des banques centrales. Surel, « La réforme des banques centrales au sein de l’Union Européenne », in Revue Internationale de Politique Comparée, 7 (1), 2000, p. 135-166.
39 Stone D., Policy Paradox : the Art of Political Decision Making. New York, Norton, 1997.
40 Thatcher M., « The Commission and national governments as partners : EC regulatory expansion in telecommunications 1979-2000 », in Journal of European Public Policy, 8, n ° 4, 2001, p. 558-584.
41 Surel Y., L’État et le livre : les politiques publiques du livre en France : 1957-1993, Paris, L’Harmattan, 1997a.
42 Lindblom C. et Cohen D., Usable Knowledge : Social Science and Social Problem Solving, op.cit.
43 Faure A., Pollet G. et Warin Ph., La construction du sens dans les politiques publiques : débats la notion de référentiel, op. cit.
44 Kuhn T., La structure des révolutions scientifiques. op. cit. ; Hall P., « Policy Paradigms, Social Learning, the State : the Case of Economic Policy Making in Britain », op. cit., 1997.
45 Sabatier P. et Jenkins-Smith H., Policy Change and Learning : An Advocacy Coalition Approach, Boulder, Westview, 1993.
46 Lijphart A., Patterns of democracy : government forms and performance in thirty-six countries, New Haven, Conn, Yale University Press, 1999.
47 Mcnamara C., The Currency of Ideas : Monetary Politics in the European Union, op. cit.
48 Palier B. et Surel Y., « Les « Trois I » et l’analyse de l’État en action », op. cit. ; Surel Y., « Les trois I in Boussaguet L., Jacquot S. et Ravinet P., Dictionnaire des politiques publiques, Paris, Presses de Science Po, 2005.
49 Certains commentaires s’appuient ici de façon bien imprudente sur un article de Peter Hall, dont le contenu est bien plus subtil que le titre trop souvent retenu de manière isolée et incantatoire.
50 North D., Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge, Cambridge University Press, 1990.
51 Dyson K. et Featherstone K., « Strapped to the mast : EC central bankers between global financial markets and regional integration », in Journal of European Public Policy, 2 (3), 1995, p. 465-487 ; Mcnamara C., The Currency of Ideas : Monetary Politics in the European Union, op. cit.
52 Passeron J. -C., « Le raisonnement sociologique : un espace non poppérien de l’argumentation », op. cit.
53 Braudel F., Écrits sur l’histoire, Paris, Flammarion, 1985.
54 Kingdon A., Agendas, Alternatives, and Public Policies, New York, Harper Collins, 1984.
55 Sabatier P. et Jenkins-Smith H., Policy Change and Learning : An Advocacy Coalition Approach, op. cit.
56 Rose R., « Inheritance before choice in public policy », in Journal of Theoretical Politics, 2 (3), p. 263-291.
57 Pierson P., Politics in Time : History, Institutions, and Social Analysis, Princeton, Princeton University Press.
58 Hall P., « Systematic Process Analysis : When and How to Use It ? », in European Management Review 3, 2006, p. 24-31.
59 Cf. Hassenteufel P. et Smith A., « Les approches nationales des politiques publiques », in RFSP, 52 (1), 2002, p. 3-73 ; Palier B. et Surel Y., « Les « Trois I » et l’analyse de l’État en action », op. cit.
60 Surel Y., L’État et le livre : les politiques publiques du livre en France : 1957-1993, op. cit.
61 Certains ouvrages récents d’historiographie ont bien montré que les discussions et controverses sont souvent indissociablement personnelles et institutionnelles et qu’elles reposent parfois sur des lectures involontairement (sic) biaisées ou partielles des ouvrages ou papiers discutés (Noiriel G., Sur la « crise » de l’histoire, Paris, Belin, 1996 ; Delacroix F., Dosse C. et Garcia Q., Les courants historiques en France : XIXe-XXe siècles, Paris, A. Colin, 1999). Il manque parfois à la science politique française un tel effort de réflexivité.
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