4. L’analyse des politiques publiques en Allemagne et les dimensions du pouvoir
p. 87-100
Texte intégral
1Il y a quelques années, il était possible de fonder une lecture de la tradition allemande de l’analyse des politiques publiques sur les travaux qui privilégient l’étude des rapports entre l’État et la société1. On pouvait alors remarquer que cette dimension marque particulièrement les images stéréotypées associées au pouvoir en Allemagne, notamment parce que ces stéréotypes sont contradictoires. Pour une part, on attache à ce pays l’image d’un pouvoir bismarckien, architecte d’un État surpuissant, qui domine, voire écrase la société. D’autre part, existe l’image d’un pouvoir modeste, inscrit depuis des siècles dans la tradition du fédéralisme, du corporatisme, et de différentes formes de délégations des pouvoirs de l’État, en direction d’une société civile forte et responsable – sociétés locales ou régionales, Églises, organisations patronales et syndicales. Cette dimension de l’analyse politologique centrée sur la tension État/société correspond bien aux productions de la science politique allemande depuis la fin des années 60.
2Au début des années 2000 cependant, s’est profilée une transformation du paradigme dominant outre-Rhin. La focale principale de l’analyse dans le domaine des politiques publiques s’est déplacée de l’analyse en terme de régulation (Steuerungstheorie) vers une analyse en terme de gouvernance. À cette transformation correspond une évolution de la vision du pouvoir dans la société. Celui-ci n’est plus alors avant tout réductible à une tension entre le pouvoir comme capacité à décider et instituer des normes et le pouvoir comme capacité à mettre en œuvre ces normes, comme l’approche de la régulation l’a travaillé pendant des années. Le pouvoir devient une ressource largement partagée à travers toute la société. Cette évolution implique toute une série de conséquences dont la plus importante peut être mentionnée à ce stade. La transition d’une approche de la régulation vers une approche de la gouvernance implique l’intégration d’une deuxième dimension importante du pouvoir dans l’analyse des politiques publiques. Il s’agit de la dimension, plus horizontale, de la pluralité des acteurs intervenant dans le processus d’action publique, quel que soit le niveau et la fonction politique concernée.
3La transition d’un paradigme analytique de la régulation vers un paradigme de la gouvernance est la plus importante des évolutions récentes de l’analyse des politiques publiques en Allemagne. La première partie de ce chapitre y sera consacrée. La seconde partie sera dédiée à un survol du renouvellement théorique qu’implique ce changement de paradigme. Dans ces deux parties, on s’efforcera d’illustrer les débats théoriques structurants dans le domaine en montrant que les clivages les plus importants portaient autrefois surtout sur le degré de sociologisation des approches, et que ces clivages tendent à se déplacer aujourd’hui de plus en plus clairement sur l’importance accordée aux idées dans la construction des cadres d’analyse. Dans ces différentes dimensions, les approches en terme de théorie des choix rationnels (TCR) jouent en Allemagne un rôle de référence, que l’on défend, discute, complète ou encore conteste. Cette étude en dynamique des travaux récents en analyse des politiques publiques en Allemagne aura ainsi pour but premier de cartographier le paysage théorique des analyses allemandes.
De la régulation à la gouvernance : changement de paradigme d’ensemble
4La science politique consacre beaucoup de son énergie à une description intelligente des systèmes politiques dans lesquelles elle se développe. Les discussions théoriques dans cette discipline sont ainsi souvent inspirées des réalités politiques constatées sur le terrain. De ce point de vue, le débat politologique d’après la seconde guerre mondiale a été marqué par les travaux portant sur la planification et autres formes de programmation des investissements publics. L’analyse était à l’époque centrée sur l’emprise de l’État sur la société. Ce programme de recherche était largement inspiré de l’apport fondateur de Lasswell2, c’est-à-dire qu’il s’inscrivait dans une perspective pragmatique et politique de défense de la démocratie3. Les analyses visaient alors explicitement à améliorer les performances de mise en œuvre des programmes publics de manière à soutenir la démocratie.
Les approches en terme de Steuerung : une position théorique équilibrée ou indécise ?
5L’école qui a marqué le plus clairement de son empreinte l’analyse des politiques publiques en Allemagne a émergé au cours des années 70 dans le contexte du débat sur l’ingouvernabilité des sociétés modernes. Dès cette époque, les chercheurs – dont Renate Mayntz – s’interrogeaient sur les capacités des États à ordonner ou coordonner les différentes formes de demandes sociales à partir de travaux portant sur la mise en œuvre des politiques publiques. Longtemps, la nature des interactions entre les dynamiques sociales, dont on remarquait l’autonomie croissante, et la régulation politique, qui semblait toujours plus contestée, est restée mystérieuse. Les travaux néo-corporatistes ont certes montré les liens entre structures organisationnelles et institutionnelles, mobilisations sociales, légitimité et construction d’un langage commun à des acteurs provenant d’univers différenciés et porteurs d’intérêts divergents4. Leur apport, largement déduit d’observations sectorielles, restait cependant trop faiblement inséré dans une perspective théorique d’ensemble pour permettre de déboucher sur des conclusions généralisables au-delà des sphères du travail, de l’emploi ou de la protection sociale.
6S’inscrivant d’emblée dans le débat essentiel en sciences sociales sur la différenciation sociale, la Steuerungstheorie adopte des positions théoriques plus larges que les approches antérieures qui pensaient les interactions entre le politique et les dynamiques sociales. La théorie allemande de la régulation s’efforce d’identifier les facteurs et les dynamiques qui fondent la capacité de certains secteurs à l’autorégulation, mais aussi ceux qui fondent la capacité de l’État ou des acteurs publics à la régulation politique des secteurs sociaux. Reconnaissant d’emblée la puissance des dynamiques sociales qui poussent vers l’autonomie des régulations sectorielles, la Steuerungstheorie s’assigne pour programme de développer un cadre théorique des modes de régulation propres aux différents secteurs sociaux ainsi que les types d’interconnections, notamment avec le système politique, qui le cas échéant, peuvent lier entre eux les différents sous-systèmes sociaux5.
7Focalisant son attention sur l’ensemble des structures intermédiaires qui assurent la médiation entre dynamiques sociales et État, dans les différents secteurs sociaux, les auteurs introduisent une différenciation clé entre Leistungsstruktur (structure opératoire) et Regelungsstruktur (structure régulative). Des entités intermédiaires (acteurs organisés, administration ou agence publique ou parapublique, entreprises dominantes, etc.) assurent les prestations propres au secteur concerné (formation, placement, santé, recherche, etc.) et forment ainsi la structure opératoire du secteur, celle qui fournit les biens et services qui en sont caractéristiques. Par ailleurs, la structure régulative est formée de l’ensemble des acteurs publics ou privés qui participent à la production des règles institutionnelles dans le secteur concerné6. Si ces deux structures sont susceptibles de s’influencer mutuellement, elles relèvent cependant d’une distinction qui permet de mettre en évidence, notamment à travers les notions de structure et capacité opérationnelle, la capacité à la résolution de problème (Problemlösungsfähigkeit) dont sont porteuses les structures intermédiaires. Pour Mayntz et Scharpf, c’est ainsi en partie au travers de leur capacité à intervenir dans le secteur, à y résoudre des problèmes concrets, que s’établit la capacité des acteurs collectifs à intervenir dans la régulation du secteur social en question7.
8Le pouvoir, compris comme capacité de régulation, émerge de cette façon aussi en fonction des capacités à agir dans le secteur (Handlungsfähigkeit) et est une dimension ancrée dans le concret. Le syndicat qui gère une caisse de chômage importante, l’établissement hospitalier dominant dans le département, l’entreprise publique qui fournit l’essentiel de la construction aéronautique du pays, sont en raison de leur capacité à agir dans leur secteur – politique de l’emploi, de la santé, de l’aéronautique –, des acteurs essentiels de la régulation politique du secteur. Le pouvoir de réaliser des objectifs dans le domaine concerné est une dimension centrale du pouvoir, même si la régulation politique dépend également d’autres facteurs – jeu et configuration du système des acteurs pertinents, environnement institutionnel. Concrètement, la capacité à agir dans le secteur dépend précisément des ressources de pouvoir à la disposition des différents acteurs en présence et, plus encore, de leur capacité à coordonner l’emploi de ces ressources de pouvoir. Dans un environnement politique contemporain marqué par l’affaiblissement généralisé des allégeances, des hiérarchies, des affiliations et des légitimités, la capacité à intervenir en ordre est ici identifiée comme une ressource clé.
9Le poids accordé par la Steuerungstheorie à l’analyse de l’interaction entre structure opératoire et structure régulative reconnaît cependant toujours une place centrale à la régulation politique car l’État dispose de ressources spécifiques de pouvoir. En premier lieu, il est le dépositaire d’une légitimité qui continue de justifier son pouvoir. Ensuite, le monopole de la contrainte légitime dont il dispose lui permet de recourir à des instruments d’intervention spécifiques – le droit, la capacité à faire appliquer la loi ou encore le droit exclusif de lever l’impôt –, dotés d’une efficacité particulière8. En cela d’ailleurs, l’approche en terme de régulation est également une approche institutionnaliste, un institutionnalisme centré sur les acteurs. En fonction de la répartition des capacités de régulation ou d’intervention dans le secteur entre les différents acteurs privés et publics pertinents, s’établissent des modes de régulation sectoriels contrastés qui sont toujours des combinatoires entre régulation politique et autorégulation sociale. Les auteurs identifient cinq équilibres principaux : la dynamique de régulation autonome de type marchand, le corporatisme, la colonisation d’un secteur par les intérêts privés, la régulation étatique, ou enfin, et c’est là le mode de régulation le plus équilibré, la régulation qui intervient au sein de réseaux de politique sectorielle.
10Du point de vue des grands cadres d’interprétation théorique, l’approche de la régulation adopte une position pragmatique. Elle s’inspire de certains grands principes de la théorie des choix rationnels – la parcimonie dans la mobilisation d’arguments par exemple9 – ou encore, elle fait recours à la théorie des jeux pour expliquer quelles sont les bonnes configurations de négociation10 (Scharpf, 1997). En la matière, la conclusion principale développée par Firtt Scharpf est bien que les coordinations positives – celles qui produisent des effets positifs pour le système dans son ensemble et ne se limitent pas à éviter des désavantages supplémentaires pour les parties prenantes à la négociation – sont obtenues plus facilement dans le cadre de négociations intervenant « à l’ombre de la hiérarchie ». Le pouvoir que les acteurs en présence peuvent dégager face à la hiérarchie – qu’on songe à l’autonomie de négociateurs au sein de la sphère des relations industrielles par exemple – est précisément conditionné par le succès des négociations. Si ces dernières deviennent contre productives, le pouvoir hiérarchique, souvent l’État peut utiliser son pouvoir en surplomb et imposer des normes extérieures. Cependant, loin d’être limitée à une exploitation orthodoxe, la Steuerungstheorie contextualise, on pourrait dire, psychologise et sociologise la TCR en montrant que les contextes sociaux ou encore « l’orientation » compétitive ou coopérative des acteurs sociaux font partie des facteurs expliquant les configurations de pouvoir et de régulation dans différents secteurs sociaux. De la même façon, en insistant sur l’ancrage social des capacités d’action, interprétées comme de véritables ressources de pouvoir, la Steuerungstheorie maintient un équilibre entre les deux dimensions en présence.
11Un regard bienveillant sur cette approche pourrait qualifier la construction théorique de « synthétique11 ». Des regards plus critiques pourraient qualifier cette approche de situative ou descriptive. Les auteurs eux-mêmes estiment ne pas développer une véritable perspective théorique à travers l’institutionnalisme centré sur les acteurs, mais visent modestement à construire un « cadre d’analyse ». Cette ambition théorique limitée, et notamment la non situation vis-à-vis des grands paradigmes des sciences sociales comme le conflit ou plus encore, la domination, ont également été reconnues12.
De la régulation à la gouvernance – qu’est-ce qui change ?
12Célébrée pour les avancées qu’elle a permises et la qualité des travaux qu’elle a produits, l’approche de la régulation en science politique s’est essoufflée à partir du début des années 2000, notamment au motif que sa vision top-down du pouvoir ne parvient plus à capturer l’essence du processus d’action publique13. Progressivement, les approches en terme de gouvernance gagnent de l’importance et se formalisent de façon spécifique dans le débat allemand14. Cette transition du paradigme analytique de la régulation vers celui de la gouvernance suppose trois transformations principales.
13En premier lieu, la perspective de la gouvernance conçoit le pouvoir comme une ressource plus largement distribuée dans la société. Il n’est notamment plus véritablement possible d’attribuer des fonctions ou des domaines d’influence exclusifs à des constellations d’acteurs, comme cela était encore possible dans le cadre de l’approche de la Steuerung. Il devient ainsi difficile de différencier objets et acteurs de la régulation15. En deuxième lieu, la gouvernance s’intéresse à des problèmes publics largement définis dans lesquels une grande variété d’acteurs est impliquée, que cela soit de façon conflictuelle, juxtaposée ou coopérative. Pour Michaël Zürn, la gouvernance est ainsi « la totalité des actions et régulations collectives qui visent à traiter un problème public ou un enjeu social et qui se justifient en invoquant l’intérêt collectif des groupes sociaux concernés16 ».
14L’approche de la gouvernance en Allemagne se centre donc, et c’est là la troisième différence, sur la diversité des ordres sociaux17 ou de modes de coordination (hiérarchie, communauté – ou solidarité –, réseau, marché), qui sont caractéristiques de différentes catégories d’acteurs ou de problèmes publics18. La gouvernance s’intéresse alors aux mécanismes permettant de gérer et surmonter les interdépendances entre acteurs en dépit de cette pluralité de modes de coordination. L’analyse en terme de gouvernance a ainsi directement pour objet l’analyse des mix, des configurations d’ordres sociaux qui sont spécifiques au traitement de différents problèmes sociaux.
Renouvellement des enjeux théoriques ?
15On le voit, le programme de recherche de la sous-discipline analyse des politiques publiques connaît un renouvellement important à l’occasion de cette transition des approches de la régulation vers les approches de la gouvernance. Formulé en terme de régulation, le programme de recherche des politiques publiques était souvent limité à une analyse confrontant modalités de décision et modalités de mise en œuvre. Les résultats de recherche engrangés permettaient avant tout de tirer des recommandations portant sur les performances, l’adéquation, la qualité, etc. des processus d’action publique (Problemlösungsbias19). La perspective adoptée était ainsi souvent située à mi-chemin entre l’analyse scientifique et l’évaluation ou le conseil.
16La question aujourd’hui formulée est à la fois plus ouverte et plus ambitieuse sur le plan théorique. S’interroger en effet sur la façon dont des univers, des « ordres sociaux » différents, parfois antagonistes, parviennent à gérer leurs divergences, dans le cours du processus d’action publique représente une opportunité pour d’intégrer des approches nouvelles au débat. Sans prétendre ici à l’exhaustivité, on peut tenter de lister les perspectives théoriques dominantes dans la littérature et qui semblent le plus à même de répondre au questionnement formulé par l’approche allemande de la gouvernance.
17En premier lieu, la littérature analyse les différents ordres sociaux et les registres de coordination qui constituent les mix de gouvernance attribués aux différents problèmes sociaux20. En second lieu, on s’intéressera plus directement aux cadres d’analyses théoriques, qui au-delà de la perspective de la régulation, permettent d’envisager le traitement du questionnement central de la gouvernance qui porte sur l’interdépendance entre des ordres sociaux diversifiés.
Ordres sociaux et mécanismes de gouvernance
18Les ordres sociaux analysés comme modalités de coordination dans la littérature sont le plus souvent la hiérarchie, le marché, le réseau et la solidarité – ou la communauté. Oliver Wiliamson avaient déjà clairement isolé et modélisé la plupart de ces dimensions21. Wofgang Streeck et Philippe Schmitter les ont appliquées et développées dans le domaine de la sociologie en en distinguant quatre : l’État, le marché, la communauté et les associations ou le gouvernement par les intérêts privés22. Dès le milieu des années 80, ces chercheurs avaient d’ailleurs réfléchi dans les termes du programme actuel de recherche de la gouvernance en montrant que les régimes de gouvernement par les intérêts privés, qui sont des formes de délégation à des organisations capables d’internaliser des coûts de coordination, sont souvent appliqués à des domaines de régulation à propos desquels s’affrontent plusieurs ordres de régulation : le marché, la hiérarchie ou la communauté23 (cf. tableau 1).
Tableau 1 : Les modes de coordination sociale et la gouvernance24

19Si les catégories servant de base à des modèles d’ordre social présentées ici restent dominantes dans la littérature, des catégories alternatives y sont de plus en plus souvent discutées. Ainsi, le réseau est analysé comme un composé de l’ordre social en terme de marché et l’ordre social de la hiérarchie25. Les réseaux ont pour particularité de se fonder sur la répartition, voire un relatif éclatement du pouvoir dans la société. Ils garantissent une autonomie relative aux participants, tout en permettant, de façon assez flexible, des coordinations bi- ou multilatérales. Le mode de coordination attaché aux réseaux est la confiance. Enfin, les réseaux par ailleurs ne sont pas exclusifs de formes hiérarchiques dans la mesure où l’État ou des pouvoirs qui en ont la possibilité, peuvent transformer des accords en mesures contraignantes.
20La pluralité des catégories pertinentes des modes de coordination indique, suivant en cela la recommandation de Uwe Schimank26, qu’il est nécessaire de définir des mécanismes élémentaires de la coordination sociale qui s’appliquent aux différents ordres sociaux en discussion. L’observation réciproque, l’influence réciproque et la négociation sont les mécanismes de base qui permettent aux acteurs sociaux de ne pas verser dans la solution de défection, d’ailleurs souvent guère praticable dans les interactions de pouvoir les plus communes, face à l’État notamment. Si l’observation réciproque permet des stratégies d’ajustement unilatérale, sur le marché par exemple ou dans le cadre de relations de pouvoir fortement asymétriques (situations d’hégémonie par exemple), l’influence réciproque est une catégorie qui renvoie à des situations de pouvoir plus équilibrées.
21Surtout, la négociation est le mécanisme élémentaire de gouvernance27 qui peut intervenir soit dans des configurations de type « réseau », soit dans des configurations plus clairement hiérarchisées. Dans le premier cas, les contraintes sont faibles. Les parties prenantes peuvent osciller entre différentes formes de négociation marchandage (bargaining) dans lesquelles on tente d’imposer des positions – au prix de compensations – ou on construit progressivement un compromis et les négociations fondées sur l’argumentation (arguing) dans lesquelles les parties prenantes reformulent les données du problème sur la base d’arguments de portée générale (conception de l’intérêt général par exemple). Dans les situations où les hiérarchies jouent un rôle plus important, les négociations se déploient alors « à l’ombre de la hiérarchie28 », c’est-à-dire avec la menace d’une intervention extérieure – de l’État – qui ferait perdre leur marge de manœuvre à toutes les parties en présence.
Gouvernance et perspectives théoriques : la voie vers un tournant cognitif ou constructiviste ?
22Les mécanismes de la gouvernance ainsi que les ordres sociaux évoqués ici ont certes une dimension analytique. Ces analyses visent à caractériser des situations d’interaction – quels acteurs, quels rapports de pouvoir structurels ou liés à la situation d’interaction ? – et des contextes – quelles contraintes institutionnelles ou liées au contexte ? Cette caractérisation des situations d’interaction permet l’intégration à l’analyse de données sur un petit nombre de variables pertinentes. La gouvernance comme issue aux interdépendances sociales dont le mécanisme élémentaire est la négociation permet alors des études qui, si elles ne sont pas strictement des analyses en terme de « choix rationnel », peuvent être caractérisées comme des analyses stratégiques29. De ce point de vue, le renouvellement théorique par rapport à l’univers précédant des approches de la régulation n’est pas frappant.
23Cependant, un examen attentif de la littérature montre que le tournant des approches de la régulation vers les approches de la gouvernance est interprété comme l’occasion d’une transformation des cadres d’analyse des politiques publiques, dans la tradition germanique. En la matière, le renouvellement le plus important provient d’une perspective qui insiste, dans sa version « modérée », sur l’intégration des idées à l’analyse, et dans sa version plus maximaliste, sur l’intégration d’une perspective constructiviste, en terme de discours.
24Déjà à la fin des années 90, Dietmar Braun30 avait établi un lien explicite entre les schémas cognitifs et la Steuerungstheorie en critiquant certaines des hypothèses clé des approches du choix rationnel. Il distinguait alors la dimension « idéelle » liée à l’appréhension même du problème (identification, classification) et la dimension liée à l’affrontement entre des « systèmes de persuasion » qui cherchent à imposer des solutions. Dans son schéma d’analyse déjà, les idées jouent un rôle plus important dans le cas d’enjeux dont la qualification même est incertaine, lorsque les conflits redistributifs sont peu importants et que l’affrontement porte avant tout sur des valeurs, des normes et finalement, des modes d’intervention. Le rôle des idées, leur capacité à créer des coordinations, semble limité avant tout dans les situations de « jeux à somme nulle31 ». Quelques années plus tard, Uwe Schmimank et Stefan Lange ont poursuivi ce travail de mise au contact entre les approches de la régulation et des approches centrées sur les idées. Inscrits dans une perspective plus sociologique, les deux chercheurs s’interrogent sur la capacité des représentations de la société à véhiculer des référentiels de régulation politique – selon l’expression allemande qui sert de titre à l’article « Gesellschaftsbilder als Leitideen politischer Steuerung32 ». La contribution des sociologues, adressée aux politologues, commence par une critique :
« Les concepts de société utilisés par la science politique, sont jusqu’à aujourd’hui, presque toujours centrés sur le politique – par exemple “société politique”, “démocratique”, “corporatiste” […]33. »
25Les politologues, et notamment l’analyse des politiques publiques, verraient ainsi la société à travers un seul et unique filtre, qui plus est réducteur, celui de l’analyse politique, qui ne prend en compte que les objets, les conditions et les effets de la régulation politique. Comme on le fait aujourd’hui dans les débats français, Schimank et son collègue rappellent cependant que la régulation, fût-elle politique, ne fait de sens que dans son rapport à la société : elle prend corps dans la société et s’adresse à la société. Il serait donc vraisemblablement fructueux pour l’analyse politique, et notamment en terme de régulation politique, de s’adosser sur les concepts de la société développés par la sociologie. Ces concepts problématisent l’évolution de la société contemporaine, mais plus encore, ils permettent de dériver des réflexions stimulantes sur « les possibilités ou les limites de régulation sociale34 ». Le projet est ici non seulement de stimuler la capacité heuristique des chercheurs en analyse des politiques publiques, mais il est aussi de proposer une « base de réflexion aux praticiens » (Ibid.). Neuf concepts ou « interprétations » sociologiques de la société sont ensuite passées en revue : la « société régulée », « construite par l’État », « polycontextuelle », « d’organisation », « individualisée », « de responsabilité citoyenne », « du risque », « des médias » ou encore, la « société-monde ». Le plaidoyer par l’exemple pour une meilleure complémentarité des approches sociologiques et politologiques est fondé ici par une approche « par le haut », par les grands concepts heuristiques qui démontrent la multiplicité des modalités envisageables de la mobilisation, de la représentation, de la légitimité ou du pouvoir. Autant de thématiques centrales pour l’analyse des politiques publiques, à un âge, où comme le rappellent Schimank et Lange, les besoins de régulation restent largement, et dans les différents contextes politiques, adressés à l’État35.
26Ces premiers ponts dressés entre les travaux de la régulation politique et les approches idéelles peuvent et doivent aujourd’hui être repensés alors que la gouvernance transforme le paradigme d’ensemble de l’analyse de l’action publique. L’approche en terme de gouvernance s’efforce de penser les interdépendances entre des ordres sociaux, des ordres de régulation différents. Cette interrogation correspond bien à la configuration formulée par Braun dès 1998. La mise en présence de différents ordres sociaux est sans doute liée à une plus grande incertitude. Cette situation, difficilement analysable à l’aune des schémas interprétatifs à partir desquels on sait anticiper, styliser, modéliser le comportement attendu des acteurs, ouvre un espace important à qui souhaite réfléchir en profondeur la façon dont les attentes ou les comportements des acteurs émergent d’un contexte social fortement influencé par la dimension discursive.
27Herbert Gottweis s’est directement saisi de ces ouvertures pour proposer un renouvellement plus radical de l’inscription théorique des politiques publiques :
« La recherche dans le domaine de la gouvernance a bien montré ces dernières années la multiplicité des formes de gouvernement et a ainsi fortement relativisé le concept même de gouvernement36. »
28Pour Gottweis, le tournant de la gouvernance permet de proposer une approche à proprement parler constructiviste de l’analyse des politiques publiques. Inspiré par les pensées post-positivistes de Foucault, Derrida ou Rorty, Herbert Gottweis estime nécessaire de rompre avec les travaux qui ont pour point de départ l’idée qu’il existe une réalité tangible (the real world out there), notamment pas lorsque l’on parle d’enjeux politiques et de problèmes publics. Inscrit dans une perspective proprement constructiviste, Gottweis pense que les discours politiques et sociaux jouent un rôle déterminant dans la construction des problèmes publics. De la même façon, c’est à partir de ces matrices discursives que s’analysent les positions des acteurs. Les identités des acteurs sociaux ne sont alors pas des éléments stables à partir desquels on peut lire et prévoir l’interprétation des rapports de pouvoir autour des problèmes publics. Les attentes et comportement des acteurs sont assimilables à « des “positions de sujet”, comme lieux contingents et stratégiques à l’intérieur d’une constellation discursive37 ». Les politiques sont avant tout des narratifs, des systèmes de sens organisés en discours. Ces systèmes de sens fixent des attributions, organisent les rapports de pouvoir entre acteurs. Ces derniers s’efforcent d’imposer leurs visions au sein de ces espaces discursifs. En imposant leur définition, vision de problèmes ou de solutions, ils s’ouvrent des espaces de pouvoir important. Cette lutte pour l’hégémonie discursive se fait essentiellement au moyen d’un travail d’articulation, c’est-à-dire de mise en cohérence entre un discours spécifique – limité à un objet – et un discours plus général, qu’il soit plus abstrait ou s’applique à des enjeux sociaux plus larges.
29Le projet post-positiviste défendu par Gottweis a encore pour spécificité de ne pas vouloir se limiter aux fonctions politiques de définition des problèmes ou de construction de solutions institutionnelles. Il s’agit pour lui au contraire d’élargir les questions pertinentes dans le domaine de l’action publique et de la gouvernance, aux enjeux de traitement des problèmes publics. En ce sens, les pratiques sociales de tout ordre qui participent au domaine d’action publique en cause doivent être incluses dans le champ de l’analyse. Dans le cas de l’action publique dans le domaine de la recherche dont il est spécialiste, Herbert Gottweis montre que les formes de travail des chercheurs sont aussi pertinentes à observer que ne peuvent l’être les processus qui aboutissent au vote de lois-cadres sur la recherche ou de budgets. Pour Herbert Gottweis, l’intérêt du débat en analyse des politiques publiques sur la gouvernance, réside précisément dans la reconnaissance de la multiplicité des formes, des acteurs, des vecteurs, des manifestations du pouvoir, mais aussi sur la capacité des discours à permettre une lecture de ces dimensions différentes. En France, Pierre Muller avait d’ailleurs proposé une lecture stimulante des logiques de déclinaisons des référentiels de politiques publiques en valeurs et normes permettant la mobilisation politique, mais aussi en algorithmes établissant une rationalité causale importante pour le discours public, et enfin en images permettant l’identification et, au final l’implication, des destinataires des politiques publiques. Cette vision peut aujourd’hui apparaître un peu formaliste, notamment car elle renvoie à une logique centrée sur l’État et à une dynamique descendante, de la haute sphère institutionnelle et politique, vers les bas-fonds de la vie réelle des secteurs sociaux. Elle présente néanmoins le grand intérêt de pointer le caractère polymorphe, mais articulé, cohérent et plurifonctionnel des discours d’action publique.
30La perspective post-positiviste proposée par Herbert Gottweis donne lieu à des travaux d’analyse empirique qui comprennent les discours comme une des données essentielles de l’analyse de l’action publique38 et qui viendraient s’inscrire en complément des analyses stratégiques. Le tournant de la gouvernance semble ainsi permettre, plutôt qu’un renouvellement qui prendrait la forme d’une disqualification des approches en place – en terme de choix rationnel ou stratégiques –, une forme d’élargissement des variables à prendre en compte pour l’analyse. L’évolution importante du questionnement d’ensemble de l’analyse des politiques publiques ouvre à cet égard une perspective importante, mais n’introduit pas de rupture véritable en l’état.
Conclusion
31Dans le champ germanique, l’approche en terme de gouvernance s’inscrit dans une lecture renouvelée du phénomène même du pouvoir. Le pouvoir n’est alors plus une ressource concentrée entre les mains de responsables appartenant à l’univers des institutions publiques ou à celui des grandes organisations structurants la société que sont les partis, les grands syndicats, associations, voire même, les grandes entreprises ou leurs représentants. Le pouvoir est aujourd’hui plutôt analysé comme une ressource diffuse, partagée, et qui d’ailleurs est véhiculée par les discours et les représentations, de façon très large dans la société. Le paradigme de la gouvernance reconnaît la pluralité des ordres sociaux qui dominent dans différents domaines et s’intéresse explicitement à la façon dont ces ordres sociaux gèrent concrètement les situations d’interdépendance dans lesquelles ils sont impliqués. Ainsi, le domaine de l’expertise économique pourrait être caractérisé dans certains contextes nationaux comme concurrentiel, donc soumis à un ordre social proche du marché. En France en revanche, l’expertise économique a été soumise à un mouvement continu de mise sous tutelle par des réseaux étatiques restreints39, donc à un ordre social clairement hiérarchique. Dans le cas allemand, on relève dans ce domaine des pratiques de cartellisation de l’expertise entre quelques grandes institutions privées, mais reconnues et agréées par l’État, et qui de fait représentent les grandes forces sociales du pays – le patronat, les syndicats, la gauche institutionnelle, etc.40. Cette caractérisation dominante d’un domaine comme l’expertise économique présente certes un intérêt dans cette dimension comparative, mais c’est aussi face aux domaines avec lesquels se produit une interaction ou avec lesquels existe une situation d’interdépendance que cette caractérisation prend un intérêt encore plus grand. Comment l’ordre social dominant dans l’expertise économique interagit-il avec celui qui structure la politique des revenus ? Ou le domaine de l’emploi ? Ces questions de recherche s’adressent à la dimension horizontale de l’action publique et portent sur les liens, les interactions ou les interdépendances entre les sous-systèmes sociaux.
32Une dimension plus verticale existe cependant dans l’analyse de l’action publique. La tradition allemande de la régulation était certes centrée sur l’analyse d’une opposition ou plutôt d’une complémentarité entre la régulation politique, comprise comme une régulation imposée par l’ordre politique à un secteur social et l’autorégulation, comme régulation émanant de dynamiques internes à un secteur. Dans le cadre du paradigme de la gouvernance, la dichotomie régulation politique/autorégulation peut continuer à faire du sens. Elle est cependant inscrite dans un programme qui dépasse les frontières des acteurs institutionnels et organisationnels des secteurs sociaux. Les collectifs non ou faiblement organisés, mais aussi les individus participent directement à la régulation du secteur. Le paradigme de la gouvernance consacre ainsi la transition d’une approche de la régulation politique vers une approche de la régulation sociale.
33Cette transition problématique fait sans doute du sens aujourd’hui alors que les organisations, les identités ou les mobilisations collectives se délitent41. L’analyse de l’action publique est conduite à considérer des logiques d’action de plus en plus diverses, et à comprendre la façon dont ces logiques d’action se composent ou se confrontent. Cette transition cependant représente un fort surcroît d’incertitude pour l’analyse et invite au recours de l’ensemble des cadres conceptuels disponibles. La position pragmatique venue d’Allemagne et qui invite à recourir, en fonction des enjeux ou des situations, de façon situative pourrait-on dire sur un ton critique, aux différents paradigmes explicatifs disponibles – de la théorie des choix rationnels aux approches discursives – correspond bien à la modestie actuelle des ambitions théoriques de la science politique.
Notes de bas de page
1 Giraud O., « Une école allemande d’analyse des politiques publiques entre traditions étatiques et théoriques », in Revue Française de Science Politique, numéro spécial, Les approches nationales des politiques publiques, co-dirigé par Patrick Hassenteufel et Andy Smith, n° 1, vol. 52, 2002, p. 5-21.
2 Lasswell H. D., « The Policy Orientation », in Lemer D. et Lasswell H. D. (dir.), The Policy Sciences. Recent Developments in Scope and Method, Stanford CA, Stanford University Press, 1951, p. 3-15.
3 Saretzki T., « Policy-Analyse, Demokratie une Deliberation : Theorieentwicklung und Forschungsperspektiven der « Policy Sciences of Democracy » » in Janning F. et Toens K. (dir.), Die Zukunft der Policy-Forschung – Theorien, Methoden, Anwendungen. vs Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden, 2008, p. 34-54.
4 Lehmbruch G., « Introduction : Neo-Corporatism in Comparative Perspective », in Lehmbruch G., Schmitter P. C. (dir.), Patterns of Corporatist Policy-Making, Beverly Hills, Sage, 1996, p. 3-27 ; Lehmbruch G., « Der Beitrag der Korporatismusforschung zur Entwicklung der Steuerungstheorie », in Politische Vierteljahresschrift. vol. xx, n° 4, 1982, p. 735-751.
5 Mayntz R., Scharpf F. W., « Steuerung und Selbstorganisation in staatsnahen Sektoren », in Mayntz R., Scharpf F. W. (dir.), Gesellschaftiliche Selbstregelung und politische Steuerung, Francfort s. l. M., Campus, 1995, p. 9-38.
6 Idem.
7 En cela, la Steuerungstheorie se trouve proche des travaux français en terme de régulation politique : Jobert B., « La régulation politique : le point de vue d’un politiste », in Commaille J. et Jobert B., (dir.), Les métamorphoses de la régulation politique, Paris, LGDJ, 1998, p. 119-144 ; Friedberg E., Le pouvoir et la règle – Dynamique de l’action organisée, Paris, Points, 1997.
8 Mayntz R., Scharpf F. W., op. cit., 1995, p. 27-30. Renate Mayntz précise ailleurs que l’État dispose de droits clés dans le processus de politiques publiques – choix de la constellation des acteurs qui participent à l’élaboration des programmes de politiques publiques, détermination des règles procédurales, accord de soutiens sélectifs, moyen d’influencer les acteurs au moyen de l’information et de la persuasion, prise de décisions lorsque celles-ci ne sont pas prises par d’autres acteurs : Mayntz R., « Politische Steuerung : Anstieg, Niedergang und Transformation einer Theorie » in Politische Vierteljahresschrift, Sonderheft 26, n° p. 160, 1995.
9 Mayntz R., Scharpf F. W., « Der Ansatz des akteurzentrierten Institutionalismus », in Mayntz R., Scharpf F. W. (dir.), Gesellschaftliche Selbstregelung und politische Steuerung, Francfort s. l. M., Campus, 1995, p. 39-72.
10 Scharpf F. W., Games real actors play. Actors-centered Institutionalism in Policy Research, Boulder, Col., Westview Press, 1997.
11 Giraud O., « La Steuerungstheorie : une approche synthétique de l’action publique contemporaine », in Politix, numéro spécial, Analyses politiques allemandes, co-dirigé par Laborier P. et Jobard F., n° 55, vol. 14, 2001, p. 85-93.
12 Mayntz R., « Zur Selektivität der steuerungstheoretischen Perspektive », in Burth H-P. et Görlitz A. (dir.), Politische Steuerung in Theorie und Praxis, Baden-Baden, Nomos, 2001, p. 17-28.
13 Mayntz R., « Von der Steuerungstheorie zur Global Governance », in Politische Viereljahresschrift, Sonderheft Governance, (à paraître 2008).
14 Schuppert G., « Governance – auf der Such nach Konturen eines anerkannt uneindeutigen Begriffs », in Politische Viereljahresschrift, Sonderheft Governance, (à paraître 2008).
15 Schuppert G., op. cit., 2008.
16 Zürn M., « Governance in einer sichen wandelnden Welt – eine Zwischenbilanz », in Politische Viereljahresschrift, Sonderheft Governance, 2008.
17 Schimak, « PVS Sonderband Governance », 2008.
18 Wiesenthal H., « Markt, Organisation und Gemeinschaft als « zweitbestes » Verfahren sozialer Koordination », in Werle R. et Schimank U. (dir.), Gesellschaftliche Komplexität und kollektive Handlungsfähigkeit, Campus, Francfort sur le Main, 2000, p. 44-73.
19 Mayntz R., op. cit., 2001, p. 19.
20 Schimank U., « Elementare Mechanismen », in Benz A., Lütz S., Schimank U. et Simonis G. (dir.), Handbuch Governance – Theoretische Grundlagen und empirische Anwendungsfelder. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden, 2007, p. 29-45.
21 Wiliamson O., Markets and Hierarchies. Analysis and Antitrust Implications, New York, The Free Press. Pour une recontextualisation plus complète de ces différents ordres de régulation : Schimank U., (2007), op. cit., 1975, p. 33.
22 Streeck W., Schmitter P. C., « Community, Market, State – and Associations ? The Prospective Contribution of Interests Governance to Social Order », in Streeck W., Schmitter P. C. (dir.), Private Intersts Government. Beyond Market and State, Beverly Hills, Sage, 1985, p. 1-29.
23 Streeck W., Schmitter P. C., « Pour une application au cas de la formation professionnelle », in Giraud O., Fédéralisme et relations industrielles dans l’action publique en Allemagne : la formation professionnelle entre homogénéités et concurrences, Paris, L’Harmattan, collection Logiques Politiques, 2003, p. 7 et p. 25.
24 Tableau réalisé à partir de Czada R., « Der Markt », in Benz A., Lütz S., Schimank U. et Simonis G. (dir.), Handbuch Governance – Theoretische Grundlagen und empirische Anwendungsfelder, Wiesbaden, VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2007, p. 68-81 ; Döhler M., in Benz A., Lütz S., Schimank U. et Simonis G. (dir), Handbuch Governance – Theoretische Grundlagen und empirische Anwendungsfelder. Wiesbaden, VS Verlag für Sozialwissenschaften, p. 46-53 ; Streeck W., Schmitter P., op. cit., 1985.
25 Wald A., Jansen D., « Netzwerke » in Benz A., Lütz S., Schimank U. et Simonis G., (dir.), Handbuch Governance – Theoretische Grundlagen und empirische Anwendungsfelder, Wiesbaden, VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2007, p. 93-105.
26 Schimank U., op. cit., 2007, p. 34-43.
27 Benz, A., « Verhandlungen », in Benz A., Lütz S., Schimank U. et Simonis G. (dir.), Handbuch Governance – Theoretische Grundlagen und empirische Anwendungsfelder, Wiesbaden, VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2007, p. 106-118.
28 Scharpf F., op. cit, 1997.
29 Boudon R., Raisons, bonnes raisons, Paris, PUF, 2003.
30 Braun D., « Der Einfluß von Ideen und Überzeugungssystemen auf die politische Problemlösung », in Politische Vierteljahresschrift, 39, (4), 1998, p. 797-818.
31 Encore l’auteur signale-t-il que la constitution de groupes d’experts stables ou d’autres formes de learning peuvent provoquer un rapprochement de positions antagonistes sur le plan coût/bénéfice (Braun, 1998, p. 814).
32 Schimank U., Lange S., « Gesellschaftsbilder als Leitbilder politischer Steuerung », in Görlitz A., Burth H. -P. (dir.), Politische Steuerung in Theorie und Praxis, Baden-Baden, Nomos, 2001, p. 221-247.
33 Op. cit., p. 221.
34 Op. cit., p. 222.
35 Les auteurs reprennent ici la position il y a longtemps déjà mise en évidence par Habermas (Habermas, 1973).
36 Maier L. -M., Hurrelmann A., Nullmeier F., Pritzlaff T. et Wiesner A. (dir.), Politik als Lernprozess ? Wissenszentrierte Ansätze in der Politikanalyse, Opladen, Leske und Budrich, 2003, p. 123.
37 Op. cit., p. 128.
38 Bothfeld S., « Politiklernen in der Elternzeitreform : Ein Beispiel für deliberatives Politikhandeln », in Janning F., Toens K. (dir.), Die Zukunft der Policy-Forschung – Theorien, Methoden, Anwendungen. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden, 2008, p. 297-314.
39 Jobert B., Le tournant néo-libéral en Europe. Idées et recettes dans les pratiques gouvernementales, Paris, L’Harmattan.
40 Rudischhauser S. et Zimmermann B., « De la critique à l’expertise – La « modernisation » de l’action publique : le cas du chômage en France et en Allemagne », in Zimmermann B., (dir.), Les sciences sociales à l’épreuve de l’action – Le savant, le politique et l’Europe, Paris, Éditions de la Maison des Sciences de l’Homme, 1994, p. 247-286.
41 Dubet F., Le déclin de l’institution, Paris, Seuil, 2002 ; Dubar C., La crise des identités, Paris, PUF, 2000.
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