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Chapitre II. Une organisation tournée vers la croissance des effectifs scolarisés
p. 83-108
Texte intégral
1De 1885 à 1940, les effectifs des élèves déclarés dans les EPS et les CC sont à peu près toujours en augmentation d’une année sur l’autre, pour les garçons comme pour les filles : les principales exceptions correspondent à la période de la guerre de 1914-1918 - où beaucoup d’EPS laissèrent leurs locaux à l’armée et furent privées d’une partie de leur personnel masculin - et à la fin des années vingt, où les conséquences de la dénatalité des années de guerre entraînèrent un bref tassement des effectifs, bien plus faible cependant que celui qui aurait résulté de taux de scolarisation constants. Cette accroissement tendanciels des effectifs n’est pas seulement la conséquence de l’extension du réseau d’établissements, puisqu’on l’observe même dans les périodes où les créations sont peu nombreuses. Au demeurant elle se retrouve au niveau de toute unité suffisamment vaste, par exemple dans les grandes villes et dans les départements ; et l’on peut vérifier aisément dans ces cas que l’augmentation des effectifs n’est pas seulement la conséquence de l’ouverture de nouveaux établissements.
2L’explication de cette tendance, qui rend compte d’une partie du développement de la scolarisation post-obligatoire entre 1880 et 1940, se trouve dans l’organisation de l’enseignement primaire supérieur, et dans ses relations avec sa clientèle. Sans examiner ici les circonstances et les mesures conjoncturelles qui ont favorisé cette augmentation tendancielle des effectifs, nous dégagerons les principaux facteurs qui ont constamment favorisé celle-ci.
3De la loi Goblet, adoptée en 1886, au rattachement des EPS à la direction de l’enseignement secondaire en 1937, le cadre institutionnel dans lequel a fonctionné l’enseignement primaire supérieur est resté pour l’essentiel inchangé : même organisation dans un cadre départemental, sous l’autorité des inspecteurs d’académie, même mode de financement, qui met à la charge de l’Etat (après 1889) les traitements du personnel d’enseignement général, à la charge des communes la plupart des autres dépenses, et place en général sous la responsabilité des directeurs la gestion des internats et de certains enseignements annexes. Cette stabilité de l’organisation formelle de l’enseignement supérieur s’est accompagnée d’une égale stabilité des critères utilisés par les personnels d’administration et de direction pour apprécier le fonctionnement ordinaire des établissements.
4Rappelons que, depuis 1830 (au moins) jusqu’à aujourd’hui, l’évaluation des effectifs dans les diverses unités administratives (filières d’études, établissements, réseaux d’établissements, circonscriptions territoriales), est un des instruments principaux de la gestion de l’institution scolaire. L’interrogation sur les effectifs est le fait de tous ceux qui ont en charge la gestion d’une partie de l’institution scolaire, des chefs d’établissements aux directeurs du ministère, et elle porte également sur toutes les parties du système scolaire. Elle est présente aussi bien dans les bilans du fonctionnement d’un établissement ou d’un type d’établissements que dans les comptes rendus d’application des décisions réglementaires (changement des conditions d’accès aux études, de l’organisation des cursus, etc.) ou dans les enquêtes exceptionnelles sur les événements en relation potentielle avec la fréquentation scolaire (crise économique, variations dans les prix de pension des internats, application des lois laïques, etc.)1.
Cette importance des effectifs apparaît très clairement dans l’organisation des bilans de l’activité ordinaires de ces unités territoriales essentielles que sont l’académie pour l’enseignement secondaire et le département pour l’enseignement primaire2. Nous nous limiterons ici à ce second cas, c’est-à-dire aux rapports présentés chaque année par les inspecteurs d’académie au conseil départemental de l’enseignement primaire (l’instance qui propose par ailleurs les ouvertures d’écoles ou de classes, contrôle les nominations du personnel et se prononce sur les sanctions disciplinaires) puis au conseil général. Ces rapports, qui constituent une des sources principales pour la connaissance de l’enseignement primaire et de l’enseignement primaire supérieur, suivent des plans variés et présentent des développements de dimensions inégales selon les départements, les périodes et les inspecteurs d’académie. Mais la rubrique « effectif » est de celles qui font rarement défaut sans raison significative pour un type d’établissements, et elle est généralement rédigée avec un soin particulier. Bien que l’exercice que constitue la rédaction de ces rapports de fonctionnement soit routinier, et que certains inspecteurs d’académie délèguent parfois à leurs adjoints le soin de les rédiger, ces rapports révèlent toujours le schème de raisonnement élémentaire de tous les gestionnaires de l’enseignement (et sans doute de tous les types d’institution qui traitent des populations) : l’attention au mouvement des effectifs. Nous donnerons l’exemple du rapport au conseil général de l’Indre-et-Loire de 1896-97 qui est présenté comme typique par une publication effectuée par l’administration pour l’exposition universelle de 1900. Le développement consacré à l’enseignement primaire supérieur commence ainsi : « L’école primaire supérieure de garçons de Tours a compté en 1896-97 136 élèves tous externes ; 43 l’ont quittée à la fin de l’année scolaire ». Le rapport développe ensuite une statistique des débouchés des élèves sortis, décrit selon le même plan les autres établissements primaires supérieurs du département, et s’achève sur le paragraphe suivant : « Ainsi nos établissements d’enseignement primaire supérieurs sont donc prospères. Leur enseignement pratique est particulièrement apprécié des familles, auxquelles il rend de réels services. Il y a lieu, suivant moi, de le développer le plus possible »3.
5Une norme d’appréciation à peu près générale accompagne cette omniprésence de l’attention aux effectifs d’élèves : la valorisation de la hausse des effectifs dans les différentes unités de recensement de la population scolaire (établissements, filières, niveaux d’études). Il est difficile de trouver une exception à cette règle, qui est seulement parfois atténuée par la considération des qualités scolaires de la population. Pour ceux qui ont en charge la gestion d’un établissement ou d’une circonscription territoriale, tout comme pour leurs supérieurs, la croissance des effectifs placés sous leur autorité est interprétée comme le signe du « succès » de leur gestion, comme la preuve qu’ils satisfont aux « besoins » d’une clientèle, et comme la garantie que l’avenir des enseignements correspondants est assuré.
Citons à titre d’exemple tout à fait banal le rapport de l’inspecteur d’académie au conseil départemental de l’Hérault pour l’année 1905 : « Le crédit dont jouit renseignement primaire supérieur s’accroît chaque jour. S’il n’a pas atteint dans le département de l’Hérault, au moins en ce qui concerne les garçons, tout le développement qu’on pouvait souhaiter, c’est qu’il a eu à lutter contre une double concurrence, celle de l’enseignement secondaire, celle de l’enseignement dit pratique ou industriel (...). Au total l’effectif de l’enseignement primaire [supérieur] qui se chiffrait il y a 5 ans par 14 maîtres et 404 élèves compte maintenant 31 directeurs et professeurs titulaires et 806 élèves, soit une augmentation de 200 pour cent ; le dernier mot n’est pas dit d’ailleurs. Outre que certaines écoles actuellement existantes se développeraient considérablement si elles étaient enfin dotées d’une installation matérielle plus complète, de nouvelles créations sont demandées ; il semble qu’elles ne doivent pas longtemps se faire attendre ».
6Si les normes d’appréciation administrative de la gestion des unités du système d’enseignement constituent un élément favorable à la croissance des effectifs des différentes unités d’enseignement, elles ne suffisent évidemment pas à expliquer que celle-ci se soit effectivement produite dans des établissements primaires supérieurs. L’inclination des recteurs et des inspecteurs d’académie en faveur du développement de l’enseignement secondaire masculin est plus marquée encore : cependant les effectifs des lycées et collèges de garçons régressent continûment de 1887 à 1900 (passant de 77 000 à 57 000 élèves pour les classes secondaires) et, au moins jusqu’en 1933, ces effectifs seront jugés insuffisants, en dépit de différentes mesures destinées à les faire croître. Il faut donc chercher dans l’organisation particulière de l’enseignement primaire supérieur et dans les rapports de cet enseignement à la population qu’il scolarise les conditions qui ont permis une croissance marquée de ses effectifs. Nous rappellerons auparavant certaines caractéristiques d’organisation, parfois communes avec l’enseignement secondaire, qui constituent le contexte dans lequel s’insèrent les dispositions particulières à l’enseignement primaire supérieur.
7D’abord l’administration centrale - c’est-à-dire la direction de l’enseignement primaire - a été constamment, ou presque constamment, favorable à une augmentation des effectifs scolarisés. L’augmentation souhaitée est une augmentation modérée qui puisse s’effectuer avec les moyens disponibles en locaux et en personnel, même si elle justifie une demande ultérieure de moyens. Pour l’administration centrale, la croissance des effectifs n’est pas seulement supposée traduire la satisfaction des besoins d’instruction de la population, elle signifie aussi le progrès ou le maintien des positions de l’enseignement d’Etat dans la concurrence qui l’oppose aux établissements placés sous la tutelle de l’Eglise. Plus spécifiquement, à l’intérieur de l’enseignement public, les progrès des effectifs de chaque réseau d’établissements sont interprétés comme un indice du maintien de leurs positions dans la concurrence qui les oppose aux autres réseaux d’établissements publics, et donc comme une garantie pour l’avenir.
8Cette faveur de l’administration centrale apparaît à travers une multitude d’interventions ponctuelles : courriers auprès des inspecteurs d’académie pour qu’ils prennent les initiatives nécessaires à la création d’une EPS dans telle ville ou dans telle zone de leur département ; instances auprès de tel directeur pour qu’il ajoute une nouvelle section à celles qu’organise son établissement ; soutien aux demandes de moyens supplémentaires formulés par les chefs d’établissements ; transmission de demandes supplémentaires de postes ou de créations auprès des assemblées parlementaires ; acceptation de la politique de nombreux inspecteurs d’académie qui laissent se créer des CC de fait et demandent ensuite, sur la base des succès obtenus, leur création officielle. Au moins trois des directeurs successifs de l’enseignement primaire - Ferdinand Buisson, qui occupe les fonctions de 1879 à 1896 ; Amédée Gasquet, qui les occupe de 1902 à 1914, et Paul Lapie, son successeur jusqu’en 1925 - menèrent une politique active de développement de l’enseignement primaire supérieur.
Le cas des trois autres occupants du poste est plus difficile à analyser. Charles Bayet, directeur de 1896 à 1902, reste trop peu de temps et arrive dans une conjoncture délicate. Il est peu probable qu’il ait été réservé vis-à-vis du développement de l’enseignement primaire supérieur, et l’on sait qu’il entreprit une campagne vers 1900 auprès des maires des grandes villes et des préfets des départements où l’équipement en établissements primaires supérieurs était faible ou inexistant4. Par comparaison avec l’action de Lapie, l’action de son successeur, Théodore Rosset (entre 1925 et 1937), apparaît un peu pâle. Rosset soutint certainement le développement des cours complémentaires, mais dans une conjoncture de difficultés budgétaires et de controverses sur les projets de réformes se réclamant de l’école unique, ses réalisations en faveur du développement des EPS sont modestes. Maximilien Sorre, qui lui succède jusqu’en 1940, est directeur de l’enseignement du premier degré, et n’a donc plus sous son autorité les EPS ; son bref mandat se place dans une conjoncture budgétaire peu propice, mais les ouvertures de CC sont cependant en nombre non négligeable.
9On a évoqué dans le chapitre précédent quelques aspects de la contribution de Buisson à la création de l’enseignement primaire supérieur. Son laissez-faire à l’égard des initiatives des collectivités locales, auxquelles il assure le soutien financier de l’Etat dans la période de mise en place de l’enseignement primaire supérieur, est un des éléments favorables au développement initial des EPS et des CC. Dans son traitement des affaires quotidiennes au niveau des établissements ou des départements, Buisson ne semble jamais aller dans le sens d’une restriction de l’enseignement primaire supérieur. On verra plus loin quelle fut la contribution de Gasquet à la création d’EPS et à l’attribution de moyens pour le développement d’enseignements techniques dans ces établissements. L’action de Lapie, qui se situe dans un contexte où l’enseignement primaire supérieur est solidement constitué et n’est soumis à aucune menace institutionnelle immédiate, correspond, en quelque sorte, à un âge d’or de cet enseignement qui avait laissé un souvenir marqué chez les anciens personnels dont nous avons recueilli le témoignage à la fin des années 1970. L’exemple de l’action de Lapie montre les moyens dont dispose la direction de l’enseignement primaire pour impulser le développement de l’enseignement primaire supérieur.
10Entre 1917 et 1920, Lapie conçut, défendit publiquement, réalisa par décrets, arrêtés et circulaires, puis mit en œuvre toute une politique de développement de l’enseignement primaire supérieur. Celle-ci repose sur un principe simple : abolir les réglementations qui limitent le développement de cet enseignement et éviter le recours à des dispositions législatives5. En 1917, un arrêté préconise une différenciation accrue des sections techniques des EPS ; deux ans plus tard, une circulaire insiste auprès des inspecteurs d’académie pour qu’ils étudient la création d’une EPS dans les arrondissements qui en sont démunis. Mais ce sont les décret et arrêté du 18 août 1920, consacrés par ailleurs à une réorganisation des écoles normales, qui contiennent les mesures les plus significatives. Une disposition ouvre la possibilité d’ouvrir un CC dans les écoles primaires ne disposant pas des trois cours réglementaires qui constituent le cursus formel de l’enseignement primaire élémentaire (une condition qui n’est réalisée que dans des écoles importantes). Une autre disposition offre aux CC la possibilité, jusque-là réservée aux EPS, de bénéficier du soutien financier de l’Etat pour organiser des enseignements techniques. Le décret du 18 août abroge par ailleurs la clause (d’ailleurs non strictement respectée) qui limitait les CC à une seule année d’études, et évoque la possibilité d’études sur trois ou quatre ans. Les dispositions concernant les EPS s’inscrivent dans une perspective semblable : elles imposent aux plus petites d’entre elles d’organiser une troisième année d’études et reprennent la mesure, déjà adoptée en 1917, qui permettait une diversification accrue des sections techniques : cette mesure élargissait le recrutement potentiel des EPS. D’autres dispositions sont destinées au contraire à élever le niveau des études des sections générales qui regroupent les meilleurs élèves : de nouveaux programmes sont rédigés, qui abandonnent la méthode concentrique ; les brevets primaires sont réformés et la durée de la préparation du BS passe de 1 à 2 ou 3 ans, si bien que les études primaires supérieures conduisant à ce diplôme sont dorénavant aussi longues que les études secondaires.
Les « admirables Instructions de 1920 » qui commentent les décret du 18 août - pour reprendre l’expression de Buisson6 - insistent sur l’intention de développer l’enseignement primaire supérieur. L’extension du réseau des CC est explicitement préconisée : « Partout où peuvent être réunis une vingtaine de jeunes gens qui, attachés au sol natal, désirent sans se déraciner, continuer leurs études jusqu’après l’âge scolaire, un cours complémentaire devrait exister. Jusqu’à présent les règlements n’étaient pas des plus favorables à leur éclosion (...) ». La transformation des CC qui ont réussi en EPS est recommandée et qualifiée de « progrès naturel ». Pour les EPS, « nombreuses sont les dispositions qui, en raison de l’ampleur prise par l’école primaire supérieure tendent à faire sortir cette institution du cadre étroit dans laquelle elle est encore enfermée ».
La faveur de Lapie pour l’enseignement primaire supérieur est celle d’un administrateur particulièrement proche de l’enseignement primaire, par un ensemble convergent de raisons biographiques : fils d’instituteur, il utilisa les compétences du personnel primaire dans ses travaux de recherches ; professeur de philosophie à la faculté des lettres de Rennes, il créa des enseignements expressément destinés aux instituteurs ; recteur de Toulouse, il s’intéressa activement aux établissements d’enseignement primaire supérieur de son ressort, soutenant notamment la création de l’EPS d’Albi. Comme directeur de l’enseignement primaire il ordonna des enquêtes qui confirment qu’il était un bon connaisseur des conditions de fonctionnement de cet enseignement, telle cette enquête de 1919 auprès des CC, qui s’inquiète de la possibilité d’ouvrir un internat et d’organiser des enseignements spéciaux correspondants aux besoins de la région7. Plus tard, à l’occasion de ses séjours de vacances dans les Côtes-du-Nord, il fréquentait certains instituteurs de ce département, ainsi que le directeur de l’école normale de Saint-Brieuc : une lecture attentive des Instructions de 1920 permet d’ailleurs de découvrir des allusions à la situation des CC des Côtes-du-Nord8.
11Dans les périodes où l’administration centrale n’a pas pris de disposition favorable au développement de l’enseignement primaire supérieur, on ne trouve trace d’aucune tentative pour restreindre la croissance des effectifs. La limitation des postes accordés aux EPS constitue le seul moyen utilisé pour contenir la croissance des effectifs, et elle dépend davantage des assemblées parlementaires qui votent le budget de l’Instruction publique que de l’administration. Sauf en fin de période, où des villes moyennes furent contraintes d’organiser des concours d’entrée dans leur EPS, c’est seulement dans les très grandes villes que la croissance de l’enseignement primaire supérieur semble avoir été durablement limitée par l’insuffisance des attributions de postes. Rien n’indique que l’administration centrale ait blâmé les inspecteurs d’académie qui ont généralement cherché des moyens de compenser la limitation des capacités d’accueil dans l’enseignement primaire supérieur, en attribuant des postes d’instituteurs à certaines EPS, en ouvrant des CC ou en accordant de nouveaux emplois d’instituteurs à ceux-ci. Quelques dispositions réglementant les conditions d’accès aux études primaires supérieures ont eu cependant à court terme un effet restrictif. La plus notable, en 1909, cherchait à établir une séparation plus tranchée entre études primaires élémentaires et études primaires supérieures9. Elle ne pouvait viser à produire, ni produire effectivement par elle-même, une régression ou une stagnation durable des effectifs, mais visait à une élévation du niveau des études.
Cette interprétation est confirmée par les comptes rendus d’application des diverses mesures qui retardent l’entrée dans l’enseignement primaire supérieur. Le rapport au conseil départemental de la Drôme en 1900 remarque ainsi, à propos de l’augmentation des effectifs primaires supérieurs, limités cette année-là à 2 unités : « En outre, la création ou la réorganisation des cours supérieurs que nous avons commencée cette année dans les écoles élémentaires pour suivre de récentes instructions de Monsieur le Ministre ont eu pour effet d’enlever à nos écoles primaires supérieures un certain nombre d’élèves qui ne sont pas perdus pour nos écoles publiques : je disais l’an dernier qu’il n’y avait pas lieu de s’effrayer si cette mesure amenait momentanément une diminution des effectifs de nos écoles primaires supérieures ; nous sommes heureux de constater qu’il n’en a rien été ; nous ne l’appliquons pas d’ailleurs sans précautions ni transitions et nous espérons que l’année prochaine, comme cette année, elle aura pour conséquence de relever le niveau des études, sans que pour cela l’effectif cesse de s’accroître. »
12La faveur des inspecteurs d’académie pour un développement des effectifs scolarisés dans les établissements primaires supérieurs est, comme on vient de le suggérer, aussi évidente que celle des directeurs de l’enseignement primaire, même si elle a pour la plupart d’entre eux une limite infranchissable : que ce développement ne porte pas tort aux établissements secondaires. L’état des effectifs du primaire élémentaire public et du primaire supérieur est en effet le premier critère du bon fonctionnement de leurs services, et il est rare qu’ils ne se félicitent de bilans en hausse, et ne donnent des explications circonstanciées des bilans en baisse, si faible soit celle-ci.
Les rapports des inspecteurs d’académie aux conseils généraux comparent fréquemment les effectifs des CC et des EPS d’une année à l’autre, et ils développent des explications des variations de quelques unités (invoquant telle conjoncture économique qui appauvrit les familles, les variations dans les possibilités d’embauche précoce, l’implantation de tel établissement concurrent, l’évolution démographique, etc.) ; par contre, une augmentation des effectifs scolarisés de même ampleur est considérée comme normale, puisqu’elle ne suscite pas le plus souvent d’explications particulières, et que les inspecteurs d’académie se contentent de conclure que « les familles font de plus en plus confiance à l’enseignement primaire supérieur ».
13Des raisons pratiques conduisent les inspecteurs d’académie à se féliciter d’une augmentation des effectifs de l’enseignement primaire supérieur. Cet enseignement joue, comme on l’a vu, un rôle important - surtout après 1900 - dans le recrutement des écoles normales et du personnel primaire. Or ce recrutement est parfois difficile, pour les hommes notamment, et il faut lui substituer un recrutement de femmes. Développer l’enseignement primaire supérieur constitue ainsi pratiquement un des seuls moyens à la disposition des inspecteurs d’académie pour s’assurer rapidement le personnel dont ils ont besoin pour organiser les services d’enseignement primaire.
14La prédilection des chefs d’établissements pour une croissance des effectifs est encore plus affirmée que celle des inspecteurs d’académie. D’abord, en deçà d’un certain seuil d’effectif - longtemps 15 élèves par année d’études pour les EPS et 10 pour les CC - les établissements sont menacés de suppression. La menace n’est pas illusoire et de nombreux CC et EPS ont effectivement disparu. Mais surtout, le plus simple et le premier critère d’appréciation des qualités des chefs d’établissements par leurs supérieurs est l’évolution des effectifs qui leur sont confiés ; une croissance du nombre d’élèves est toujours tenue pour un signe de succès, même si tous les moyens pour y parvenir et tous les motifs pour la justifier ne sont pas jugés légitimes (par exemple lorsque sont recrutés des élèves trop jeunes ou trop faibles scolairement, que le gonflement de l’internat semble l’objectif principal, etc.).
Le caractère déterminant de ce critère apparaît par exemple dans les reproches formulés très allusivement contre certains directeurs qui, par leur insuffisance, ont fait décliner un temps les effectifs de l’établissement qui leur était confié. Le rapport au conseil général de l’Aveyron pour 1923-24 note par exemple, à propos de l’EPS de garçons de Saint-Geniez d’Olt : « Cette école est la seule du département qui, pour des causes diverses, ne répond pas aux espérances que l’on avait fondées sur elle. Le personnel en est cependant jeune et dévoué ; les locaux sont spacieux et bien entretenus ; le site est délicieux. La municipalité, d’autre part, a fait tous les sacrifices nécessaires pour l’entretien des bâtiments et du matériel. Malgré cela, les effectifs ne cessent de décroître, et, ce qui est plus grave, la fréquentation est déplorable ». Après avoir rappelé la décision de suppression de l’établissement par le ministère, l’inspecteur conclut : « J’étudie en ce moment la création d’un cours complémentaire qui, muni d’un internat bien installé et dirigé par un maître actif et qui a la confiance de la population, remplacera avec avantage, je n’en doute pas, l’école primaire supérieure que nous avons eu le regret de voir péricliter ». A l’inverse, le personnel de certains établissements qui déclinent est expressément lavé de tout soupçon d’insuffisance par l’invocation de la difficulté d’une situation qui rend vains ses efforts : « L’école de filles de Pontlevoy voit au contraire son effectif diminuer ; c’est cependant une bonne école, dont l’installation matérielle est convenable et dont le personnel est excellent, mais Pontlevoy n’est qu’un bourg mal desservi par des trains très rares et très incommodes » (Rapport au conseil général du Loir-et-Cher, 1918-19).
15Avoir fait prospérer les effectifs d’un établissement primaire supérieur qualifiait pour obtenir un poste plus important, c’est-à-dire une EPS ou un CC à plus gros effectif. Mais en dehors de cet intérêt de carrière, les chefs d’établissements étaient poussés par d’autres intérêts professionnels et matériels à augmenter les effectifs qui leur étaient confiés. A l’exception des établissements de très grandes villes, les EPS possédaient des internats, pour la plupart gérés au compte du directeur - c’est-à-dire à ses risques et périls, mais le plus souvent à son profit. Certains CC, le tiers environ vers 1922, possédaient également des internats, toujours au compte des directeurs. Dans tous les cas, l’existence d’un internat constituait un stimulant puissant de l’activité des chefs d’établissement.
Les profits tirés des internats étaient parfois substantiels, même pour des établissements de taille moyenne, mais ils reposaient toujours sur un travail intense de gestion et de surveillance. Un membre de la famille du chef d’établissement, par exemple l’épouse du directeur dans le cas des établissements de garçons, assurait souvent, à côté de celui-ci, la comptabilité et la gestion matérielle. Une partie des profits de l’internat - et parfois de la vente de fournitures scolaires - ont été fréquemment réinvestis dans l’établissement pour acheter du matériel, doter des ateliers, louer un champ d’expérience agricole, ou rémunérer un personnel assurant des cours techniques. Ces moyens supplémentaires étaient évidemment aussi des arguments pour augmenter le recrutement ou prolonger les études de certains élèves.

L’espacement des lits confirme l’enthousiasme du premier directeur de l’EPS de garçons de Tréguier (ouverte en 1908), qui vante ses capacités d’accueil « illimitées ».
16Deux moyens pouvaient concourir à l’augmentation des effectifs : l’élargissement du recrutement et l’allongement de la durée des scolarisations. L’action des chefs d’établissement s’est exercée en général simultanément dans les deux directions, selon les pondérations que permettaient les caractéristiques sociales des familles et le niveau de réussite scolaire des élèves, la taille des générations, l’état conjoncturel du marché du travail. L’augmentation des durées de scolarisation dépend principalement de l’aménagement des cursus offerts et de la diversification des études, qui seront examinés plus loin.

L’EPS de filles de Lamballe (ouverte en 1927) doit entasser les lits du « nouveau dortoir » dans une soupente.
17L’accroissement de la scolarisation, en durée et en intensité, a été par ailleurs favorisé de manière diffuse par un tout autre type de facteur : la conception de la structure sociale et du rôle de l’école qui est inscrite dans la biographie d’une grande partie des directeurs d’EPS et de CC. Ceux-ci ont eux-mêmes été souvent recrutés parmi les meilleurs élèves de cet enseignement. Ils ne pouvaient douter des profits sociaux tirés par une partie de leurs élèves d’une scolarisation prolongée, et ils se rangeaient généralement parmi les partisans d’une scolarité prolongée accessible à des élèves d’origine populaire et moyenne10.
Si cet attachement à l’enseignement primaire supérieur a laissé évidemment peu de traces dans les archives administratives, les témoignages recueillis a posteriori en donnent des indices sans ambiguïté, en faisant apparaître l’importance des activités bénévoles et matériellement désintéressées : cours dispensés gratuitement en dehors des heures de classe, remises partielles ou parfois totales des frais de pension, accordées même par les directeurs qui, dans d’autres circonstances, sont qualifiés de « marchands de soupe ». Que les intérêts matériels et professionnels ne soient pas les seuls à jouer un rôle décisif dans le développement de la scolarisation, on peut le voir aussi dans le fait que les directeurs appartenant à la dernière génération qui a fondé des établissements primaires supérieurs - les CC créés entre 1946 et 1958 - ont généralement refusé de gérer des internats à leur compte et en ont imposé la régie à des associations ou aux municipalités, renonçant ainsi d’avance à des bénéfices probables.
18A l’exception de la dernière, toutes ces caractéristiques ne sont pas spécifiques des chefs d’établissements primaires supérieurs. Leurs collègues des lycées et collèges se trouvaient dans une situation similaire : ils étaient également jugés sur leurs capacités à augmenter les effectifs de leur établissement ; dans les collèges, la plupart des internats étaient gérés à leur compte. Le « succès » des chefs d’établissements primaires supérieurs par rapport à leurs collègues de l’enseignement secondaire a donc dépendu d’autres conditions que celles dont on vient de faire l’inventaire : ce qui distingue les conditions de recrutement de l’enseignement primaire supérieur, c’est d’abord l’articulation des cursus sur la scolarité primaire élémentaire, conséquence de l’insertion de l’enseignement primaire supérieur dans l’unité administrative de l’enseignement primaire, et ensuite l’adaptation à la population potentiellement scolarisable de cursus diversifiés.
19Lorsqu’ils examinent dans les rapports aux conseils académiques, les moyens qui pourraient permettre une augmentation de l’accès à l’enseignement secondaire, les inspecteurs d’académie invoquent parfois, après 1920, un remède radical : « plonger dans le grand réservoir primaire ». Mais ils en relèvent immédiatement la difficulté : la solidarité qui unit le personnel primaire et qui oriente préférentiellement vers les études primaires supérieurs les élèves en fin d’études primaires élémentaires. Cette interprétation est certainement partielle, mais elle attire l’attention sur deux facteurs importants qui facilitaient le recrutement de l’enseignement primaire supérieur : le volume de la population potentiellement scolarisable et l’influence des instituteurs sur l’orientation des élèves qui poursuivent leurs études.
20A la base de ces deux facteurs se trouve un fait institutionnel : les cursus primaires supérieurs (de même que les cursus des EPCI et des ENP) prolongent directement les cursus primaires : nulle discontinuité entre les programmes, les critères d’évaluation de la compétence scolaire, les méthodes pédagogiques. Dans les cours complémentaires, dont le personnel est identique à celui de l’enseignement primaire élémentaire, la continuité est complète : le passage de l’enseignement primaire élémentaire à l’enseignement primaire supérieur y prend parfois la forme d’un simple changement de division, là où le directeur assure à la fois la préparation du certificat d’étude et les classes de l’enseignement primaire supérieur. L’importance de la continuité des cursus n’échappait pas au personnel : les EPS qui éprouvent des difficultés de recrutement cherchent à annexer des années préparatoires, qui relèvent de l’enseignement primaire élémentaire et sont l’équivalent des cours supérieurs, ou même à annexer l’école primaire voisine.
21On peut vérifier que le recrutement de l’enseignement primaire supérieur est d’autant plus facile que les cursus sont plus étroitement liés à ceux de l’enseignement primaire en comparant les mouvements d’effectifs des CC et des EPS lorsque, après 1927, les générations peu nombreuses nées entre 1915 et 1919 arrivent à l’âge du début des études primaires supérieures11 : le déclin des effectifs des CC est alors bien plus limité que celui des EPS (lui-même plus faible que celui des établissements secondaires), et très inférieur au déclin qui aurait été induit par le maintien des taux de scolarisation à leur niveau antérieur. Pour les CC de filles, par exemple, les effectifs croissent jusqu’en 1927-28, stagnent jusqu’en 1930-31 et reprennent ensuite leur marche ascendante, alors que dans les EPS de filles, le déclin atteint près de 3 % entre 1927-28 et 1930-31, année où les effectifs sont au plus bas.
22L’efficacité du système de recrutement de l’enseignement primaire supérieur tient aussi à l’influence déterminante des instituteurs sur la poursuite des études des élèves d’originaires des classes populaires et des fractions inférieures des classes moyennes. Acquis par leur propre expérience biographique aux profits qui peuvent découler d’une scolarisation prolongée pour les bons élèves de l’enseignement primaire, les instituteurs sont les conseillers des familles en matière de prolongation d’études ; ils prennent souvent l’initiative de donner des conseils, informent sur les moyens matériels en signalant les établissements accessibles et en préparant aux concours des bourses. Jusqu’en 1940, comme le remarquent tous les inspecteurs d’académie, les conseils des instituteurs orientent leurs élèves vers les EPS et, plus nettement encore, vers les CC. Ce comportement, source d’une irritation constante pour le personnel secondaire, tient à une estimation, sûrement réaliste si l’on considère l’ensemble des élèves concernés, des chances de succès dans le cas d’une prolongation d’études, mais il renvoie également au sentiment de corps du personnel primaire.
23Les instituteurs d’un même département constituent en effet une sorte de communauté dont l’unité repose à la fois sur le passage par les écoles normales (même si celui-ci ne concerne souvent pas plus de la moitié du personnel en poste), sur les amicales puis sur les syndicats, sur des activités collectives variées - conférences pédagogiques annuelles, jurys de CEP, etc. -, sur l’hostilité plus ou moins diffuse à l’égard d’autres catégories, comme les soutiens de l’enseignement catholique ou le personnel secondaire, généralement perçu comme prétentieux et méprisant. Les directeurs de cours complémentaires sont membres à part entière du corps des instituteurs dont ils constituent « l’élite », et on ne peut donc être surpris que l’orientation vers les cours complémentaires ait été privilégiée par les instituteurs. Au moins dans quelques cas, les inspecteurs primaires ont renforcé cette tendance en raison du conflit d’autorité sournois qui les opposait aux directeurs et directrices d’EPS. Divers documents d’archives évoquent également le fait que la notation des instituteurs par les inspecteurs primaires tenait compte non seulement des succès au CEP et au concours des bourses, mais aussi des élèves entrés dans les CC.
24Les relations des directeurs d’EPS avec les instituteurs sont généralement plus distantes. Mais une partie du personnel de ces établissements est recruté parmi les instituteurs du département ; ceux-ci peuvent être eux-mêmes d’anciens élèves du directeur de l’EPS auxquels ils envoient des élèves. Par ailleurs, la plupart des directeurs d’EPS ne négligent pas les occasions de contact avec les instituteurs ; ils participent notamment aux jurys du certificat d’études, qui donnent l’occasion de repérer les bons candidats aux études primaires supérieures. Certains directeurs procèdent à ce qu’ils nomment des « tournées de recrutement » ; ils entrent en contact avec les instituteurs et, par l’intermédiaire de ceux-ci, avec les familles.
Réseaux informels de relations et activités de recrutement ont laissé évidemment peu de traces dans les archives, et il faut ici s’appuyer aussi sur des témoignages. L’EPS de garçons de Lamballe (Côtes-du-Nord) offre un bon exemple d’établissement dont le recrutement s’appuie sur le réseau étendu de relations du directeur, Henri Avril, en poste de 1924 à 1944 : les effectifs passèrent ainsi de 177 élèves en 1924 à 320 en 1938-39, avec un maximum de 348 élèves en 1935-36. Le directeur est à la fois fils, frère et cousin d’instituteurs du département ; ses relations de parenté et d’amitié lui permettent de recruter des élèves dans des zones éloignées de l’établissement et proches des autres EPS du département. Le succès des campagnes de recrutement de ce directeur repose aussi sur une autre base : député radical de 1919 à 1924, il possède des relations parisiennes, sait faciliter l’obtention de bourses et apparaît, d’une manière générale, comme une forte personnalité, gardant durablement contact avec une partie de ses anciens élèves devenus instituteurs.
Dans d’autres cas ce n’est pas à une implantation dans un département, mais seulement à une activité inlassable d’agent recruteur, dont on trouve la trace dans plusieurs postes successivement occupés, qu’un chef d’établissement doit ses succès. Ainsi ce principal de collège, nommé à Château-Gontier (Mayenne) en 1920, qui évoque les moyens qu’il se prépare à employer pour augmenter les effectifs de l’EPS annexée au collège : « Une connaissance plus approfondie de la région acquise par mes visites dans les différentes communes, par mes conversations avec les maîtres de l’enseignement primaire élémentaire, me permet aujourd’hui de croire, d’affirmer la possibilité d’un recrutement suffisamment large de l’école. Il suffira pour cela de l’activité du directeur pour combattre la concurrence faite à l’école, pour gagner la confiance des instituteurs et des familles » (cité dans le rapport au conseil général de la Mayenne pour 1921-22). Ces efforts portèrent d’ailleurs leurs fruits car les effectifs de l’EPS passèrent en trois ans de 20 à 57 élèves. Nommé en 1924 au collège de Dinan (Côtes-du-Nord), qui possédait également une EPS annexée, ce même principal fit croître les effectifs de cette annexe de 70 à 89, dans une conjoncture démographique pourtant défavorable. Son départ de Château-Gontier, comme son départ de Dinan, furent suivis d’un fort déclin des effectifs : deux ans après son départ, il ne restait plus que 40 élèves à l’EPS de Dinan.
25L’efficacité du système de recrutement des établissements primaires supérieurs n’aurait certainement pas été aussi grande si l’organisation des études avait été déterminée de manière rigide et si les conditions d’accès à celle-ci - dans leurs aspects matériels et scolaires - n’avaient pas été susceptibles d’être adaptées à la clientèle potentielle, par des dispositions nationales ou propres à chaque établissement : en bref, la croissance des effectifs renvoie aussi aux possibilités diverses d’adaptation de la scolarisation aux caractéristiques de la clientèle.
26Le coût des études pour les familles est variable selon les époques. Il est susceptible d’être abaissé pour une partie de la clientèle par l’augmentation du nombre de bourses : on sait qu’il en va ainsi entre 1924 et 1934, dans la période où la démographie induisait un déclin des effectifs. A la même époque, les pupilles de la Nation accèdent par ailleurs à des bourses attribuées en dehors de tout critère de réussite scolaire. Le coût des études est également variable selon la fréquence du recours à l’internat. Dans la plupart des départements, comme on le verra, le réseau des établissements primaires supérieurs se resserre au cours de la période, notamment par la création de CC : ce coût tend donc à décroître en moyenne, à mesure qu’augmente la part de la population qui dispose d’un CC ou d’une EPS à proximité. Par ailleurs, les prix de pension fixés par les conseils départementaux sont inégaux : les internats des cours complémentaires sont généralement moins coûteux que ceux des EPS, eux-mêmes moins chers que les internats des collèges et a fortiori que ceux des lycées. De plus certains arrangements sont possibles, et l’on trouve par exemple des élèves chambriers auxquels n’est assuré que le logement, la nourriture étant directement fournie par la famille.
27L’adaptation des études à une clientèle plus large passe aussi par la diversification de celles-ci et par un relâchement des critères scolaires de sélection appliqués à l’entrée et en cours d’étude. L’obtention d’un diplôme à reconnaissance nationale - comme le brevet élémentaire ou le certificat d’études primaires supérieures - ne concerne qu’une fraction des élèves qui n’atteint jamais plus de la moitié des flux entrés dans les établissements (voir chapitre V). Puisqu’une partie appréciable des élèves ne visent pas le niveau déterminé de compétence scolaire qu’exige un examen national, le degré de sélection à l’entrée peut être aménagé en fonction du flux des candidats qui se présentent, et il varie donc considérablement selon les établissements et les périodes. Les élèves des générations peu nombreuses nées pendant la guerre de 1914-18 furent ainsi moins sévèrement sélectionnés que ceux des générations précédentes et suivantes ; de même, certains chefs d’établissements, nouvellement nommés dans une EPS en déclin, effectuèrent, les premières années, une sélection minimale pour obtenir immédiatement une croissance d’effectifs favorable au plan financier, qui signifiait pour leurs supérieurs la renaissance de l’établissement, et qui leur permettait de revendiquer des moyens pour la création de sections nouvelles.
28La diversification des études constitue en effet le complément naturel de l’absence d’une stricte sélection sur critères scolaires à l’entrée des établissements. Une partie des directeurs et directrices d’EPS cherchèrent ainsi à créer des enseignements techniques complémentaires ou des sections spéciales, une possibilité ouverte par la réorganisation des études primaires supérieures de 1893, et qui se trouva par la suite encore élargie par les réformes de 1909 et 1920. La professionnalisation des études que semblent favoriser ces créations rencontrait l’aval de la hiérarchie administrative, même si le financement du matériel et du personnel nécessaires pour que ces créations soient effectives ne fut pas inscrit au budget de l’Etat avant 1906. Ces enseignements techniques s’insèrent dans des organisations pédagogiques diverses qui permettent de conserver dans l’établissement des élèves à la réussite scolaire bien plus faible que celle des élèves qui visent le brevet élémentaire. Les sections agricoles dans les EPS de garçons et les sections ménagères dans les EPS de filles remplirent fréquemment ce rôle, comme le révèle, dans le premier cas, la présence d’élèves que leur origine ne destine visiblement pas à l’agriculture (ce que confirme leur orientation à la sortie de l’établissement). La diversification des études et, après 1920, une nouvelle organisation administrative qui rattache la direction de l’enseignement technique à un sous-secrétariat auprès du ministère de l’Instruction publique, conduira parfois à la création d’établissements jumelés à l’établissement d’origine : ce genre de situation laisse une large initiative aux chefs d’établissements pour répartir les élèves entre les divers types d’études en tenant compte de la conjoncture, de l’état du recrutement, des perspectives de carrière. Une diversification analogue des études - mais plus difficile à saisir car les arrangements locaux sont très variés - prit place dans les cours complémentaires conformément au cadre tracé par les instructions rédigées par Paul Lapie en 1920.
Les écoles primaires supérieures de garçons, après 1918, fournissent les meilleurs exemples de cette diversification des études en relation avec les problèmes d’effectifs, car les possibilités sont bien plus variées que pour les filles en raison de la diversité des débouchés envisageables. Ainsi, à l’EPS de Rodez, entre 1918 et 1939, un grand nombre d’arrangements seront mis en œuvre qui ont tous pour effet d’augmenter la diversité des études et des conditions d’accès à celles-ci, et donc d’accroître les effectifs. En 1920, la direction réclame de prendre en première année de la section agricole les élèves qui se destinent à cette section et qui sont mis, pour le moment, au « cours préparatoire » ouvert l’année précédente ; celui-ci comprend des élèves préparant le CEP et certains qui l’ont déjà (ce qui aurait dû être la norme). En 1922-23 apparaît un cours d’agriculture d’hiver recrutant des élèves sans CEP, et en 1927-28, une section d’apprentis (ceux-ci suivent cinq heures d’atelier par jour, plus deux heures d’enseignement général). L’année suivante s’ajoute un cours de bricolage agricole pour les soldats-agriculteurs de la garnison locale et, en 1930-31, une partie des sections techniques sont transformées en école pratique d’industrie annexée. Cependant, ni la section agricole, ni la totalité de la section industrielle, ni la section arts et métiers ne sont transférées à l’EPI. Simultanément est créée une école d’artisanat rural qui reste, comme l’école pratique d’industrie, sous la tutelle du directeur de l’EPS. En 1933-34 s’ajoute une section agricole préparant aux écoles nationales d’agriculture dans le cadre de l’école d’agriculture d’hiver. Jusqu’en 1938-39, des aménagements nouveaux seront adoptés pour rapprocher ou éloigner les unes des autres ces différentes filières d’études et, cette année-là, le directeur se préoccupait de créer une préparation au brevet supérieur (en commun avec l’EPS voisine de filles) et de mettre les élèves à même de passer le baccalauréat.
29La diversification des études des EPS et des CC s’est le plus souvent traduite par une augmentation globale des effectifs des établissements. Il existait donc une population potentiellement scolarisable dans l’enseignement primaire supérieur plus large, à toutes les époques ou presque, que celle qui fut effectivement scolarisée ; par ailleurs les aménagements proposés aux conditions d’accès et aux études elles-mêmes (abaissement du coût des études, relâchement des critères de sélection à l’entrée et en cours d’études, spécialisation des cursus) pouvaient élargir considérablement celle-ci. L’augmentation de la scolarisation prolongée dans le cadre primaire supérieur tient ainsi à la « souplesse » de l’organisation des études, qui contraste avec la rigidité du système des études secondaires, en dépit des aménagements tentés par certains principaux de collège.
Notes de bas de page
1 Les implications de l’importance accordée à la « question des effectifs » dans les établissements d’enseignement sont étudiés en détail dans Jean-Pierre Briand, Jean-Michel Chapoulie, Henri Péretz : « Les statistiques scolaires comme représentation et comme activité », Revue française de sociologie, 1979, 20 (4), p. 669-702.
2 Le cas de l’enseignement secondaire et des rapports aux conseils académiques est étudié dans Jean-Pierre Briand, Jean-Michel Chapoulie, Henri Péretz : « Les conditions institutionnelles de la scolarisation secondaire des garçons entre 1920 et 1940 », Revue d’histoire moderne et contemporaine, juillet-septembre 1979, 26, p. 391-421.
3 L’inspection académique, Paris, 1900, Imprimerie nationale, p. 404-405.
4 Voir l’exemple de l’Indre évoqué dans le chapitre précédent.
5 En dehors des mesures ici évoquées, on trouve, en 1917, la réorganisation du CEPS qui prend le nom de brevet d’enseignement primaire supérieur (BEPS) et une réorganisation des bourses, qui figurent dans le décret du 18 août 1920.
6 Ferdinand Buisson : « L’œuvre de Paul Lapie », Revue de métaphysique et de morale, 1927, 34 (2), p. 239-252 (voir p. 246).
7 AD Hérault, dossier non classé : « EP et EPS ; Statistiques. Rapports annuels 1912-1921 ».
8 Voir notamment Pierre-Olivier Lapie : Paul Lapie. Une vie, une œuvre, Paris s.d. (1937), Editions Sudel, ainsi que le recueil d’articles de Paul Lapie : Pédagogie française, Paris, Alcan, 1920, p. 96-130.
9 Cette réglementation imposait une année d’études dans un cours supérieur, après le CEP et avant l’entrée en première année d’études primaires supérieures. Elle ne fut que très partiellement appliquée, ce qui explique les rappels de cette disposition par des circulaires successives au cours des trente années suivantes.
10 Nous nous appuyons ici sur le dépouillement du bulletin de l’association amicale (puis syndicale) des personnels des EPS.
11 Rappelons que, durant certaines années de la guerre de 1914-1918, les naissances s’élèvent à la moitié environ des naissances des années postérieures ou antérieures.
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